清之制度，一切皆沿朱明之旧，其异者，特因事立制，久而相沿，随时补敝救偏，无大规模之建设也。就中特异之点，莫甚于杂用满、蒙之人而定其额。
《清会典》：“内阁大学士，满洲二人、汉二人；六部尚书，满洲一人，汉一人；左右侍郎，均满洲一人、汉一人。”“凡内外官之缺，有宗室缺，有满洲缺，有蒙古缺，有汉军缺，有内务府包衣缺，有汉缺。凡宗室京堂而上，得用满洲缺，蒙古亦如之，内务府包衣亦如之。汉军司官而上，得用汉缺；京堂而上，兼得用满洲缺。凡外官，蒙古得用满洲缺，满洲、蒙古、汉军包衣，皆得用汉缺。满洲、蒙古无微员，宗室无外任。”
其不定额者，亦时时用满人为之。其人多不学无术，骄奢淫佚，又时与汉官争权，其能延国祚至数百年，亦云幸矣。乾隆时，尝欲尽用旗人为知县，赖刘文正一言而止，否则民事之受满人荼毒者更不知若何焉。
《清先正事略·刘统勋传》（李元度）：“户部奏天下州县府库多空阙，高宗震怒，欲尽罢州县之不职者，而以笔帖式等官代之。召公对，谕以此事，且曰：‘朕思之三日矣，汝意云何？’公默然不言，上变色诘责。公徐曰：‘圣聪思至三日，臣昏耄，诚不敢据对，容退而熟审之。’异日入对，顿首言曰：‘州、县，治百姓者也，当使身为百姓者为之。’语未竟，上霁颜，事遂寝。”
清沿明制，以大学士掌国政。明制之不善，已为学者所訾。
《明史·职官志》：“太祖承前制，设中书省，置左、右丞相。……（洪武）十三年正月，诛丞相胡惟庸，遂罢中书省。……二十八年，敕谕群臣：‘国家罢丞相，设府、部、院、寺以分理庶务，立法至为详善。以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑。’当是时，以翰林、春坊详看诸司奏启，兼司平驳。大学士特侍左右，备顾问而已。建文中，改大学士为学士。成祖即位，特简解缙、胡广、杨荣等直文渊阁，参预机务。阁臣之预务自此始。……仁宗以杨士奇为礼部侍郎兼华盖殿大学士，杨荣为太常卿兼谨身殿大学士，阁职渐崇。……景泰中，王文始以左都御史进吏部尚书，入内阁。自后……六部承奉意旨，靡所不领，而阁权益重。”
《明夷待访录》（黄宗羲）：“有明之无善治，自高帝罢丞相始也。”“古者君之待臣也，臣拜，君必答拜。秦汉以后，废而不讲。然丞相进，天子御座为起，在舆为下，宰相既罢，天子更无与为礼者矣。遂谓百官之设，所以事我，能事我者，我贤之；不能事我者，我否之。设官之意既讹，尚能得作君之意乎？”“入阁办事者，职在批答，犹开府之书记也。其事既轻，而批答之意又必自内授之，而后拟之，可谓有其实乎？”
清自雍正后，又移内阁之权于军机处，而大政皆出于军机。
《檐曝杂记》（赵翼）：“军机处，本内阁之分局，国初，承前明旧制，机务出纳，悉关内阁，其军事付议政王大臣议奏。雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，后名军机处。地近宫廷，便于宣召，为军机大臣者，皆亲臣重臣。于是承旨出政，皆出于是矣。”
观其职掌，凡非军机者亦皆属焉。
《清会典》：“军机大臣，掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务。凡谕旨明降者，既述，则下于内阁；谕军机大臣行者，既述，则封寄焉。凡有旨存记者，皆书于册而藏之。届时，则提奏，议大政，谳大狱，得旨则与；军旅则考其山川、道里与兵马钱粮之数，以备顾问。”
一国之政皆曰军机，是可知满人之治吾国，惟以军为重，不知有所谓国政也。
明代地方之官，以布政使为主。
《明史·职官志》：“布政使掌一省之政……凡僚属满秩，廉其称职不称职，上下其考，报抚、按以达于吏部、都察院。三年，率其府州县正官，朝觐京师，以听察典。十年，会户版以登民数、田数。宾兴，贡合省之士而提调之。宗室、官吏、师生、军伍，以时班其禄俸、廪粮。祀典神祇，谨其时祀。民鳏寡孤独者养之；孝弟贞烈者表扬之；水旱疾疫灾祲，则请于上蠲赈之。凡贡赋役，视府州县土地人民丰瘠多寡而均其数。凡有大兴革及诸政务，会都按议，经画定而请于抚、按若总督。”
其巡按、总督、巡抚等诸官，皆属朝官之出使者，非为地方之长官也。
《明史·职官志》：“巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，即或停遣。初名巡抚，或名镇守，后以镇守侍郎与巡按御史不相统属，文移窒碍，定为都御史巡抚兼军务者加提督，有总兵地方加赞理或参赞，所辖多事重者加总督。他如整饬、抚治、巡治、总理等项，皆因事特设。其以尚书、侍郎任总督军务者，皆兼都御史，以便行事。”
清以总督、巡抚为地方长官，而名实淆矣。
《清会典》：“吏部，乃颁职于天下，凡京畿、盛京、吉林、黑龙江及十九省之属，皆受治于将军与尹与总督、巡抚，而以达于部。将军与尹分其治于道、府、州、县，总督、巡抚分其治于布政司，于按察司，于分守分巡道。司道分其治于府，于直隶厅，于直隶州。府分其治于厅、州、县，直隶厅、直隶州复分其治于县，而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。”
满族盛时，各省大吏皆其族，汉人仅能至两司而已。
《清稗类钞》（徐珂）：“世祖入关时，初议各省督抚尽用满人，时柏乡魏文毅公裔介方为给事中，独抗疏力争，谓当宏立贤无方之治，不当专用辽左旧人，议遂寝。康熙时，三藩既平，仅议定山西、陕西两抚不用汉人而已。当时汉大臣之为督抚者本多于满人，故议用满人巡方以监察之。雍正一朝，督抚十之七八皆汉军，朱批谕旨，常有斥汉军卑鄙下贱之语。至乾隆朝，则直省督抚，满人为多，汉人仕外官者，能洊至两司，则已为极品矣。及季年，各省督抚凡二十有六缺，汉人仅毕沅、孙士毅、秦承恩三人耳。”
咸、同军兴，汉人始握地方之政柄，然犹常招满人之猜忌，种族之关系甚哉。
《清稗类钞》：“自定鼎以来，至咸丰初，满人为督抚者十之六七。粤寇倡乱，满督抚有殉节者，然无敢与抗。文宗崩，孝贞、孝钦二后垂帘，恭亲王辅政，乃汰满用汉。同治初，官文恭公文总督湖广，自官罢而满人绝迹者三年，仅英翰擢至安徽巡抚耳。当同治己巳、庚午间，各省督抚提镇，湘淮军功臣占其大半。及恭王去位，满人势复盛。光绪甲午后，满督抚又遍各省，遂讫于宣统逊位。”
明有行取之制，在外之推官知县，可以入任科道。
《石渠余纪》（王庆云）：“行取之制，始于明。明初，科道用人，其途甚广。厥后定制，在内用主事中行评博，而在外取三年考满之推官知县，谓之行取，惟特荐者不以资限。”
清初犹沿其法，乾隆中，停止之，而内外官之制始严。
《石渠余纪》：“康熙元年，令科道专用部员，行取官但升主事。”“乾隆十六年谕，行取知县，此制始于前明。其时专重资格，按俸升转，不得不以部用一途疏通壅滞。今州县升途甚广，才能杰出之员，无不保题擢用，实无壅滞之叹，向来沿袭具文，着永行停止。”
清之六科给事中，虽亦沿明之职掌。
《明史·职官志》：“六科给事中，掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事复奏，小事署而颁之；有失，封还执奏。凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉。”
《清会典》：“六科给事中掌发科钞，稽察在京各衙门之政事，而注销其文卷，皆任以言事。”“朝会，则纠其仪，凡科钞，给事中亲接本于内阁，各分其正钞外钞而下于部，应封驳，则以闻[1]。岁终，则汇其本以纳于内阁。”
然雍、乾以来，惟例行之本章，始归内阁，其重要之折奏，出入于军机处。
《檐曝杂记》：“雍正以来，本章归内阁，机务及用兵，皆军机大臣承旨。天子无日不与大臣相见，无论宦寺不得参，即承旨诸大臣，亦只供传述缮撰，而不能稍有赞画。”
故封驳之名虽存，亦无所用之焉。清人盛称清代廷寄之法之善，然独夫专制，而无人能监督之，自清始也。
《檐曝杂记》：“军机处有廷寄谕旨，凡机事虑漏泄不便发抄者，则军机大臣面承后，撰拟进呈；出发，即封入纸函，用办理军机处银印钤之，交兵部加封，发驿驰递。其迟速皆由军机司员判明于函外，曰马上飞递者，不过日行三百里；有紧急，则另判日行里数，或四五百里，或六百里，并有六百里加快者。即此一事，已为前代所未有。机事必颁发而后由部行文，则已传播人口，且驿递迟缓，探事者可雇捷足，先驿递而到。自有廷寄之例，始密且速矣。此例自雍正年间始，其格式乃张文和所奏定也。”
帝王威权之重，惟清为甚。如明代朝仪，臣僚四拜或五拜耳。
《明史·礼志》：“大朝仪，赞礼唱鞠躬，大乐作，赞四拜，兴。”“常朝仪，朔望御奉天殿，常朝官一拜三叩头；谢恩见辞官，于奉天门外，五拜三叩头。”
清始有三跪九叩首之制，
《清会典》：“大朝，王公百官行三跪九叩礼，其他朝仪亦如之。”
明代大臣得侍坐，
《明史·礼志》：“早朝行礼毕，四品以上官入侍殿内。”“凡百官于御前侍坐，有官奏事，必起立。奏毕，复坐。”
清则奏对无不跪于地者，盖满人惟恐汉人之不尊之，故因前代帝王之制而益重耳。明代六曹答诏皆称卿。
《野获编》（沈德符）：“从来六尚书与左右都御史一切谢恩乞休之类，旨下皆称卿，以示重，不论南北也。嘉靖之末，以至今上初年[2]，凡南六卿一切叱名，识者以为非体。万历己亥大计，南六卿自陈，旨下有得称卿者，一时以为荣遇。自后渐复旧制。”
清则率斥为尔，而满、蒙大吏之于折奏，咸自称奴才。以奴才而为大吏，其国之政治可知矣。
清代有一事，为清人所极口称诵者，曰丁赋摊入地粮。自康熙五十年以后，永不加赋是也。
《石渠余纪》：“我朝初抚方夏，丁徭之法，悉沿明旧。有丁则有赋，时除其逃缺者，以户口消长，定州县吏之殿最。顺治十八年编审，直省人丁二千一百六万有奇。至康熙五十年编审，二千四百六十二万有奇，尝疑圣祖深仁厚泽，休养五十年间，滋生不过十分之二。盖各省未以加增之丁，尽数造报也。先是巡幸所至，询民疾苦，或言户有五六丁，止纳一丁；或言户有九丁十丁，止纳二三丁。于是五十一年，定丁额，谕曰：‘海宇承平日久，户口日增，地亩并未加广，应将现今丁数勿增勿减，永为定额。自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时，止将实数察明造报。’廷议：五十年以后，谓之盛世滋生人丁，永不加赋，惟五年一编审如故。雍正初，定丁随地起之法，直省丁赋，以次摊入地粮[3]。于是丁徭口赋，取之田亩，而编审之法愈宽。”
乾隆以降，编审虽停，而户日增。
《石渠余纪》：“明初因赋定役，丁夫出于田亩，迨黄册成，而役出于丁。凡役三等：曰里甲，曰均徭，曰杂派。其间累经更制，有银差、力差、十段锦、一条鞭之法。厥后工役繁兴，加派无艺，编审轻重无法。里甲之弊，遂与有明一代相终始。国初，革里正加派诸弊，赋役之法，载在全书，悉沿万历条鞭旧制。初定三年一编审，后改为五年[4]，凡里百有十户，推丁多者十人为长；余百户为十甲。届期坊、厢、里长[5]，造册送州县。由是而府而司，达于部，皆有册。凡载籍之丁，六十以上开除，十六以上添注，丁增而赋随之。有市民、乡民、富民、佃民、客民之分。丁之外，有军匠灶屯站土丁名。凡丁赋，均合徭里甲言之，曰徭里银。凡征丁赋，有分三等九则者，有一条编征者，有丁随丁起者，有丁随地派者，率因其地之旧，不必尽同。都直省徭里银三百余万两，间征米豆，其科则轻自每丁一分数厘，重则山西之丁有四两者，巩昌有八九两者。自康熙五十年，定丁额，于是户部议缺额人丁，以本户新添者抵补。不足，以亲戚丁多者抵补，又不足，以同甲粮多丁顶补。编审时所谓擦除擦补者，大略如此。顾有司于民，非能家至而日见，科则既不可强齐，除补且易滋流弊，于是雍正间以次摊入地粮，为均徭银。自丁归地粮，乾隆五年，遂并停编审，以保甲顶丁额造册。三十七年上谕：‘李瀚奏请编审造册，所见甚是。旧例原恐漏户逃差，是以五年编造。今丁既摊入地粮，滋生人丁又不加赋，则编审不过虚文，况各省民谷数，具经督抚年终奏报，更无籍五年查造，嗣后停止。’自是惟有漕卫所军丁四年一编审而已。”
“乾隆十四年，总计直省人丁一万七千七百四十九万有奇，距定额方三十余年，所增七八倍。盖自丁随地起，无编审之扰，自无减匿之弊。二男三女，皆乐以其数上闻。又是时更定保甲之法，奉行者惟谨，户口之数，大致得其实矣。又三十余岁，为乾隆四十八年，其数二万八千四百有三万有奇。又十岁，五十八年，各省奏报民数三万七百四十六万。又二十岁，嘉庆十七年，会典载各省册报丁口三万六千一百六十九万有奇。而京师满、蒙、汉丁档，掌于八旗俸饷处，外藩札萨克丁档，掌于理藩院者，尚不在此数云。”
是固历代所无之盛事。然无地之人丁不纳国赋，遂不复知人民对于国家之义务，且执永不加赋之说，而国用恒苦不足，遂不得不开捐纳，
《清稗类钞》：“捐输，秕政也，开国即行之。顺治己丑，户部奏军旅繁兴，岁入不给，议开监生吏典等援纳，并给僧道度牒，准徒杖折赎。康熙丁巳，侍郎宋德宜奏称，捐输三载，所入二百余万，知县最多，计五百余人，与吏治有碍，请停。未几，噶尔丹战事起，又开，且加捐免保举各例。御史陈菁奏请删捐免保举一条，增捐应升先用，陆陇其亦以为言，部议不允。乾隆丙辰，下诏停止，又留户部捐监一条。壬辰，川督文绶奏请暂开，奉旨申饬。嘉、道以后，接踵又开，始而军务，甚而河工振务，亦借口开捐，一若舍此无以生利者。贪官墨吏，投赀一倍而来，挟赀百倍而去，吏治愈不可问矣。”“捐纳一途，至同、光之际，流品益杂。朝入缗钱，暮膺章服，舆台厮养无择也。小康子弟，不事诗、书，则积资捐职，以为将来啖饭计。至若富商巨室，拥有多金者，襁褓中乳臭物，莫不红顶翠翎，捐候选道，加二品顶戴并花翎也。”
征厘金，
《清稗类钞》：“厘金之起，由副都御史雷以帮办扬州军务时，江北大营都统琦善为钦差大臣，所支军饷，皆部解省协，雷部分拨甚寡，无计请益，乃立匣捐局，抽收百货，奏明专供本军之用。行数月，较大营支饷为优，运使金安清继之，总理江北筹饷局，为法益密，各省亦起而仿之。然上不在军，下不在民，利归中饱。”“行之既久，官吏待缺者，视为利薮。设局日多，立法日密，胥吏仆役，一局数十人，大者官侵，小者吏蚀，甚至石米束布，搜括无遗。”
又不足，则借洋债，
《清稗类钞》：“光绪初年，新疆用兵，左文襄公倡议借用洋债，此为政府募集外债之始。”
至今为国之大害。而国民犹以加赋为戒，但愿政府间接骗取，而不肯直接任赋役之责，此则清之制度所造成也。
自元、明以来，以生银为货币，后虽用铜钱，纳税仍以银计，而银有火耗焉。又自明都燕，岁运东南之粮以漕于京师，而兑运有耗米焉。明之官俸最薄，
《廿二史劄记》：“明初，百官之俸，皆取给于江南官田，其后令还田给禄。洪武十三年，已定文官……官禄，正一品月俸米八十七石，从一品至正三递减十三石，从三品二十六石，正四品二十四石，从四品二十一石，正五品十六石，从五品十四石，正六品十石，从六品八石，正七品至从九递减五斗，至五石而止，自后为永制。洪武时，官全给米，间以钱钞兼给。钱一千，钞一贯，抵一石。官高者支米十之四五，卑者支米十之七八，九品以下全支米。后折钞者每米一石给钞十贯[6]。又凡折色俸，上半年给钞，下半年给苏木胡椒。成化七年，户部钞少，乃以布估给。布一匹，当钞二百贯。是时钞一贯仅值钱二三文，而米一石折钞十贯，是一石米仅值二三十钱也。布一匹亦仅值二三百钱，而折米二十石，是一石米仅值十四五钱也。《明史·食货志》谓自古官俸之薄，未有若此者。”
清代因之，虽兼支钱米，亦不敷生活。
《清会典》：“文职官，一品岁支银一百八十两，二品一百五十两，三品一百三十两，四品一百五两，五品八十两，六品六十两，七品四十五两，八品四十两，正九品三十三两有奇，从九品未入流，三十一两有奇。”“京员例支双俸，以所列各数为正俸，复照数添给恩俸。又每正俸银一两兼支米一斛，大学士、六部尚书、侍郎俸米复加倍支给。”
故官吏皆须得非分之财，而养成贪污之习。京官则恃外官之馈送，外官则取之于耗羡。自雍正间耗羡归公，而耗羡之外，仍有额外之收，所谓耗羡之外，更添耗羡也。
《清稗类钞》：“雍正间，耗羡归公，定直省各官养廉，其端则发于山西巡抚诺岷、布政司高成龄。盖先是州县征收火耗，借资日用，上司所需，取给州县，不无贪吏借口、上司容隐之弊。雍正甲辰，诺岷请将山西一年所得耗银，提解司库，除抵补无著亏空外，分给各官养廉；而成龄复请仿山西例，通行直省。上以剔除弊窦，必更良法，耗羡必宜归公，养廉须有定额，诏王大臣九卿会议，会各省皆望风奏请，议遂定。”“沈端恪公（近思）尝争耗羡，力言今日正项之外，更添正项，他日必于耗羡之外，更添耗羡。他人或不知，臣起家县令，故知其必不可行。世宗曰：‘汝为令，亦私耗羡乎？’沈曰：‘非私也，非是且无以养妻子。’”
当时不知改革币制，清厘赋法，徒沿积弊，而兴一加赋之方，而官吏之贪墨，初不因之而改也。
* * *
[1] 部院督抚本章，已经奉旨，如确有未便施行之处，许该科封还执奏。如内阁票签批本错误，及部院督抚本内事理未协，并听驳正。
[2] 此书成于万历时。
[3] 康熙末年，广东、四川两省丁随地起，雍正元年以后，通行各省。惟奉天及山西阳曲等十九州县，广西之融县、贵州贵阳等四十三处，仍另编丁银。又山西平定等二十五州县，有编丁之乡。
[4] 顺治十三年。
[5] 城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里。
[6] 时以钞贱，故十贯抵一石。