清之制度,一切皆沿朱明之旧,其异者,特因事立制,久而相沿,随时补敝救偏,无大规模之建设也。就中特异之点,莫甚于杂用满、蒙之人而定其额。

《清会典》:“内阁大学士,满洲二人、汉二人;六部尚书,满洲一人,汉一人;左右侍郎,均满洲一人、汉一人。”“凡内外官之缺,有宗室缺,有满洲缺,有蒙古缺,有汉军缺,有内务府包衣缺,有汉缺。凡宗室京堂而上,得用满洲缺,蒙古亦如之,内务府包衣亦如之。汉军司官而上,得用汉缺;京堂而上,兼得用满洲缺。凡外官,蒙古得用满洲缺,满洲、蒙古、汉军包衣,皆得用汉缺。满洲、蒙古无微员,宗室无外任。”

其不定额者,亦时时用满人为之。其人多不学无术,骄奢淫佚,又时与汉官争权,其能延国祚至数百年,亦云幸矣。乾隆时,尝欲尽用旗人为知县,赖刘文正一言而止,否则民事之受满人荼毒者更不知若何焉。

《清先正事略·刘统勋传》(李元度):“户部奏天下州县府库多空阙,高宗震怒,欲尽罢州县之不职者,而以笔帖式等官代之。召公对,谕以此事,且曰:‘朕思之三日矣,汝意云何?’公默然不言,上变色诘责。公徐曰:‘圣聪思至三日,臣昏耄,诚不敢据对,容退而熟审之。’异日入对,顿首言曰:‘州、县,治百姓者也,当使身为百姓者为之。’语未竟,上霁颜,事遂寝。”

清沿明制,以大学士掌国政。明制之不善,已为学者所訾。

明史·职官志》:“太祖承前制,设中书省,置左、右丞相。……(洪武)十三年正月,诛丞相胡惟庸,遂罢中书省。……二十八年,敕谕群臣:‘国家罢丞相,设府、部、院、寺以分理庶务,立法至为详善。以后嗣君,其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者,论以极刑。’当是时,以翰林、春坊详看诸司奏启,兼司平驳。大学士特侍左右,备顾问而已。建文中,改大学士为学士。成祖即位,特简解缙胡广杨荣等直文渊阁,参预机务。阁臣之预务自此始。……仁宗以杨士奇为礼部侍郎兼华盖殿大学士,杨荣为太常卿兼谨身殿大学士,阁职渐崇。……景泰中,王文始以左都御史进吏部尚书,入内阁。自后……六部承奉意旨,靡所不领,而阁权益重。”

明夷待访录》(黄宗羲):“有明之无善治,自高帝罢丞相始也。”“古者君之待臣也,臣拜,君必答拜。秦汉以后,废而不讲。然丞相进,天子御座为起,在舆为下,宰相既罢,天子更无与为礼者矣。遂谓百官之设,所以事我,能事我者,我贤之;不能事我者,我否之。设官之意既讹,尚能得作君之意乎?”“入阁办事者,职在批答,犹开府之书记也。其事既轻,而批答之意又必自内授之,而后拟之,可谓有其实乎?”

清自雍正后,又移内阁之权于军机处,而大政皆出于军机。

檐曝杂记》(赵翼):“军机处,本内阁之分局,国初,承前明旧制,机务出纳,悉关内阁,其军事付议政王大臣议奏。雍正年间,用兵西北两路,以内阁在太和门外,儤直者多,虑漏泄事机,始设军需房于隆宗门内,后名军机处。地近宫廷,便于宣召,为军机大臣者,皆亲臣重臣。于是承旨出政,皆出于是矣。”

观其职掌,凡非军机者亦皆属焉。

《清会典》:“军机大臣,掌书谕旨,综军国之要,以赞上治机务。凡谕旨明降者,既述,则下于内阁;谕军机大臣行者,既述,则封寄焉。凡有旨存记者,皆书于册而藏之。届时,则提奏,议大政,谳大狱,得旨则与;军旅则考其山川、道里与兵马钱粮之数,以备顾问。”

一国之政皆曰军机,是可知满人之治吾国,惟以军为重,不知有所谓国政也。

明代地方之官,以布政使为主。

《明史·职官志》:“布政使掌一省之政……凡僚属满秩,廉其称职不称职,上下其考,报抚、按以达于吏部、都察院。三年,率其府州县正官,朝觐京师,以听察典。十年,会户版以登民数、田数。宾兴,贡合省之士而提调之。宗室、官吏、师生、军伍,以时班其禄俸、廪粮。祀典神祇,谨其时祀。民鳏寡孤独者养之;孝弟贞烈者表扬之;水旱疾疫灾祲,则请于上蠲赈之。凡贡赋役,视府州县土地人民丰瘠多寡而均其数。凡有大兴革及诸政务,会都按议,经画定而请于抚、按若总督。”

其巡按、总督、巡抚等诸官,皆属朝官之出使者,非为地方之长官也。

《明史·职官志》:“巡抚之名,起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年,遣尚书蹇义等二十六人巡行天下,安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官,事毕复命,即或停遣。初名巡抚,或名镇守,后以镇守侍郎与巡按御史不相统属,文移窒碍,定为都御史巡抚兼军务者加提督,有总兵地方加赞理或参赞,所辖多事重者加总督。他如整饬、抚治、巡治、总理等项,皆因事特设。其以尚书、侍郎任总督军务者,皆兼都御史,以便行事。”

清以总督、巡抚为地方长官,而名实淆矣。

《清会典》:“吏部,乃颁职于天下,凡京畿、盛京、吉林、黑龙江及十九省之属,皆受治于将军与尹与总督、巡抚,而以达于部。将军与尹分其治于道、府、州、县,总督、巡抚分其治于布政司,于按察司,于分守分巡道。司道分其治于府,于直隶厅,于直隶州。府分其治于厅、州、县,直隶厅、直隶州复分其治于县,而治其吏、户、礼、兵、刑、工之事。”

满族盛时,各省大吏皆其族,汉人仅能至两司而已。

清稗类钞》(徐珂):“世祖入关时,初议各省督抚尽用满人,时柏乡魏文毅公裔介方为给事中,独抗疏力争,谓当宏立贤无方之治,不当专用辽左旧人,议遂寝。康熙时,三藩既平,仅议定山西、陕西两抚不用汉人而已。当时汉大臣之为督抚者本多于满人,故议用满人巡方以监察之。雍正一朝,督抚十之七八皆汉军,朱批谕旨,常有斥汉军卑鄙下贱之语。至乾隆朝,则直省督抚,满人为多,汉人仕外官者,能洊至两司,则已为极品矣。及季年,各省督抚凡二十有六缺,汉人仅毕沅孙士毅、秦承恩三人耳。”

咸、同军兴,汉人始握地方之政柄,然犹常招满人之猜忌,种族之关系甚哉。

《清稗类钞》:“自定鼎以来,至咸丰初,满人为督抚者十之六七。粤寇倡乱,满督抚有殉节者,然无敢与抗。文宗崩,孝贞、孝钦二后垂帘,恭亲王辅政,乃汰满用汉。同治初,官文恭公文总督湖广,自官罢而满人绝迹者三年,仅英翰擢至安徽巡抚耳。当同治己巳、庚午间,各省督抚提镇,湘淮军功臣占其大半。及恭王去位,满人势复盛。光绪甲午后,满督抚又遍各省,遂讫于宣统逊位。”

明有行取之制,在外之推官知县,可以入任科道。

《石渠余纪》(王庆云):“行取之制,始于明。明初,科道用人,其途甚广。厥后定制,在内用主事中行评博,而在外取三年考满之推官知县,谓之行取,惟特荐者不以资限。”

清初犹沿其法,乾隆中,停止之,而内外官之制始严。

《石渠余纪》:“康熙元年,令科道专用部员,行取官但升主事。”“乾隆十六年谕,行取知县,此制始于前明。其时专重资格,按俸升转,不得不以部用一途疏通壅滞。今州县升途甚广,才能杰出之员,无不保题擢用,实无壅滞之叹,向来沿袭具文,着永行停止。”

清之六科给事中,虽亦沿明之职掌。

《明史·职官志》:“六科给事中,掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行,大事复奏,小事署而颁之;有失,封还执奏。凡大事廷议,大臣廷推,大狱廷鞫,六掌科皆预焉。”

《清会典》:“六科给事中掌发科钞,稽察在京各衙门之政事,而注销其文卷,皆任以言事。”“朝会,则纠其仪,凡科钞,给事中亲接本于内阁,各分其正钞外钞而下于部,应封驳,则以闻[1]。岁终,则汇其本以纳于内阁。”

然雍、乾以来,惟例行之本章,始归内阁,其重要之折奏,出入于军机处。

《檐曝杂记》:“雍正以来,本章归内阁,机务及用兵,皆军机大臣承旨。天子无日不与大臣相见,无论宦寺不得参,即承旨诸大臣,亦只供传述缮撰,而不能稍有赞画。”

故封驳之名虽存,亦无所用之焉。清人盛称清代廷寄之法之善,然独夫专制,而无人能监督之,自清始也。

《檐曝杂记》:“军机处有廷寄谕旨,凡机事虑漏泄不便发抄者,则军机大臣面承后,撰拟进呈;出发,即封入纸函,用办理军机处银印钤之,交兵部加封,发驿驰递。其迟速皆由军机司员判明于函外,曰马上飞递者,不过日行三百里;有紧急,则另判日行里数,或四五百里,或六百里,并有六百里加快者。即此一事,已为前代所未有。机事必颁发而后由部行文,则已传播人口,且驿递迟缓,探事者可雇捷足,先驿递而到。自有廷寄之例,始密且速矣。此例自雍正年间始,其格式乃张文和所奏定也。”

帝王威权之重,惟清为甚。如明代朝仪,臣僚四拜或五拜耳。

《明史·礼志》:“大朝仪,赞礼唱鞠躬,大乐作,赞四拜,兴。”“常朝仪,朔望御奉天殿,常朝官一拜三叩头;谢恩见辞官,于奉天门外,五拜三叩头。”

清始有三跪九叩首之制,

《清会典》:“大朝,王公百官行三跪九叩礼,其他朝仪亦如之。”

明代大臣得侍坐,

《明史·礼志》:“早朝行礼毕,四品以上官入侍殿内。”“凡百官于御前侍坐,有官奏事,必起立。奏毕,复坐。”

清则奏对无不跪于地者,盖满人惟恐汉人之不尊之,故因前代帝王之制而益重耳。明代六曹答诏皆称卿。

《野获编》(沈德符):“从来六尚书与左右都御史一切谢恩乞休之类,旨下皆称卿,以示重,不论南北也。嘉靖之末,以至今上初年[2],凡南六卿一切叱名,识者以为非体。万历己亥大计,南六卿自陈,旨下有得称卿者,一时以为荣遇。自后渐复旧制。”

清则率斥为尔,而满、蒙大吏之于折奏,咸自称奴才。以奴才而为大吏,其国之政治可知矣。

清代有一事,为清人所极口称诵者,曰丁赋摊入地粮。自康熙五十年以后,永不加赋是也。

《石渠余纪》:“我朝初抚方夏,丁徭之法,悉沿明旧。有丁则有赋,时除其逃缺者,以户口消长,定州县吏之殿最。顺治十八年编审,直省人丁二千一百六万有奇。至康熙五十年编审,二千四百六十二万有奇,尝疑圣祖深仁厚泽,休养五十年间,滋生不过十分之二。盖各省未以加增之丁,尽数造报也。先是巡幸所至,询民疾苦,或言户有五六丁,止纳一丁;或言户有九丁十丁,止纳二三丁。于是五十一年,定丁额,谕曰:‘海宇承平日久,户口日增,地亩并未加广,应将现今丁数勿增勿减,永为定额。自后所生人丁,不必征收钱粮,编审时,止将实数察明造报。’廷议:五十年以后,谓之盛世滋生人丁,永不加赋,惟五年一编审如故。雍正初,定丁随地起之法,直省丁赋,以次摊入地粮[3]。于是丁徭口赋,取之田亩,而编审之法愈宽。”

乾隆以降,编审虽停,而户日增。

《石渠余纪》:“明初因赋定役,丁夫出于田亩,迨黄册成,而役出于丁。凡役三等:曰里甲,曰均徭,曰杂派。其间累经更制,有银差、力差、十段锦、一条鞭之法。厥后工役繁兴,加派无艺,编审轻重无法。里甲之弊,遂与有明一代相终始。国初,革里正加派诸弊,赋役之法,载在全书,悉沿万历条鞭旧制。初定三年一编审,后改为五年[4],凡里百有十户,推丁多者十人为长;余百户为十甲。届期坊、厢、里长[5],造册送州县。由是而府而司,达于部,皆有册。凡载籍之丁,六十以上开除,十六以上添注,丁增而赋随之。有市民、乡民、富民、佃民、客民之分。丁之外,有军匠灶屯站土丁名。凡丁赋,均合徭里甲言之,曰徭里银。凡征丁赋,有分三等九则者,有一条编征者,有丁随丁起者,有丁随地派者,率因其地之旧,不必尽同。都直省徭里银三百余万两,间征米豆,其科则轻自每丁一分数厘,重则山西之丁有四两者,巩昌有八九两者。自康熙五十年,定丁额,于是户部议缺额人丁,以本户新添者抵补。不足,以亲戚丁多者抵补,又不足,以同甲粮多丁顶补。编审时所谓擦除擦补者,大略如此。顾有司于民,非能家至而日见,科则既不可强齐,除补且易滋流弊,于是雍正间以次摊入地粮,为均徭银。自丁归地粮,乾隆五年,遂并停编审,以保甲顶丁额造册。三十七年上谕:‘李瀚奏请编审造册,所见甚是。旧例原恐漏户逃差,是以五年编造。今丁既摊入地粮,滋生人丁又不加赋,则编审不过虚文,况各省民谷数,具经督抚年终奏报,更无籍五年查造,嗣后停止。’自是惟有漕卫所军丁四年一编审而已。”

“乾隆十四年,总计直省人丁一万七千七百四十九万有奇,距定额方三十余年,所增七八倍。盖自丁随地起,无编审之扰,自无减匿之弊。二男三女,皆乐以其数上闻。又是时更定保甲之法,奉行者惟谨,户口之数,大致得其实矣。又三十余岁,为乾隆四十八年,其数二万八千四百有三万有奇。又十岁,五十八年,各省奏报民数三万七百四十六万。又二十岁,嘉庆十七年,会典载各省册报丁口三万六千一百六十九万有奇。而京师满、蒙、汉丁档,掌于八旗俸饷处,外藩札萨克丁档,掌于理藩院者,尚不在此数云。”

是固历代所无之盛事。然无地之人丁不纳国赋,遂不复知人民对于国家之义务,且执永不加赋之说,而国用恒苦不足,遂不得不开捐纳,

《清稗类钞》:“捐输,秕政也,开国即行之。顺治己丑,户部奏军旅繁兴,岁入不给,议开监生吏典等援纳,并给僧道度牒,准徒杖折赎。康熙丁巳,侍郎宋德宜奏称,捐输三载,所入二百余万,知县最多,计五百余人,与吏治有碍,请停。未几,噶尔丹战事起,又开,且加捐免保举各例。御史陈菁奏请删捐免保举一条,增捐应升先用,陆陇其亦以为言,部议不允。乾隆丙辰,下诏停止,又留户部捐监一条。壬辰,川督文绶奏请暂开,奉旨申饬。嘉、道以后,接踵又开,始而军务,甚而河工振务,亦借口开捐,一若舍此无以生利者。贪官墨吏,投赀一倍而来,挟赀百倍而去,吏治愈不可问矣。”“捐纳一途,至同、光之际,流品益杂。朝入缗钱,暮膺章服,舆台厮养无择也。小康子弟,不事诗、书,则积资捐职,以为将来啖饭计。至若富商巨室,拥有多金者,襁褓中乳臭物,莫不红顶翠翎,捐候选道,加二品顶戴并花翎也。”

征厘金,

《清稗类钞》:“厘金之起,由副都御史雷以帮办扬州军务时,江北大营都统琦善为钦差大臣,所支军饷,皆部解省协,雷部分拨甚寡,无计请益,乃立匣捐局,抽收百货,奏明专供本军之用。行数月,较大营支饷为优,运使金安清继之,总理江北筹饷局,为法益密,各省亦起而仿之。然上不在军,下不在民,利归中饱。”“行之既久,官吏待缺者,视为利薮。设局日多,立法日密,胥吏仆役,一局数十人,大者官侵,小者吏蚀,甚至石米束布,搜括无遗。”

又不足,则借洋债,

《清稗类钞》:“光绪初年,新疆用兵,左文襄公倡议借用洋债,此为政府募集外债之始。”

至今为国之大害。而国民犹以加赋为戒,但愿政府间接骗取,而不肯直接任赋役之责,此则清之制度所造成也。

自元、明以来,以生银为货币,后虽用铜钱,纳税仍以银计,而银有火耗焉。又自明都燕,岁运东南之粮以漕于京师,而兑运有耗米焉。明之官俸最薄,

廿二史劄记》:“明初,百官之俸,皆取给于江南官田,其后令还田给禄。洪武十三年,已定文官……官禄,正一品月俸米八十七石,从一品至正三递减十三石,从三品二十六石,正四品二十四石,从四品二十一石,正五品十六石,从五品十四石,正六品十石,从六品八石,正七品至从九递减五斗,至五石而止,自后为永制。洪武时,官全给米,间以钱钞兼给。钱一千,钞一贯,抵一石。官高者支米十之四五,卑者支米十之七八,九品以下全支米。后折钞者每米一石给钞十贯[6]。又凡折色俸,上半年给钞,下半年给苏木胡椒。成化七年,户部钞少,乃以布估给。布一匹,当钞二百贯。是时钞一贯仅值钱二三文,而米一石折钞十贯,是一石米仅值二三十钱也。布一匹亦仅值二三百钱,而折米二十石,是一石米仅值十四五钱也。《明史·食货志》谓自古官俸之薄,未有若此者。”

清代因之,虽兼支钱米,亦不敷生活。

《清会典》:“文职官,一品岁支银一百八十两,二品一百五十两,三品一百三十两,四品一百五两,五品八十两,六品六十两,七品四十五两,八品四十两,正九品三十三两有奇,从九品未入流,三十一两有奇。”“京员例支双俸,以所列各数为正俸,复照数添给恩俸。又每正俸银一两兼支米一斛,大学士、六部尚书、侍郎俸米复加倍支给。”

故官吏皆须得非分之财,而养成贪污之习。京官则恃外官之馈送,外官则取之于耗羡。自雍正间耗羡归公,而耗羡之外,仍有额外之收,所谓耗羡之外,更添耗羡也。

《清稗类钞》:“雍正间,耗羡归公,定直省各官养廉,其端则发于山西巡抚诺岷、布政司高成龄。盖先是州县征收火耗,借资日用,上司所需,取给州县,不无贪吏借口、上司容隐之弊。雍正甲辰,诺岷请将山西一年所得耗银,提解司库,除抵补无著亏空外,分给各官养廉;而成龄复请仿山西例,通行直省。上以剔除弊窦,必更良法,耗羡必宜归公,养廉须有定额,诏王大臣九卿会议,会各省皆望风奏请,议遂定。”“沈端恪公(近思)尝争耗羡,力言今日正项之外,更添正项,他日必于耗羡之外,更添耗羡。他人或不知,臣起家县令,故知其必不可行。世宗曰:‘汝为令,亦私耗羡乎?’沈曰:‘非私也,非是且无以养妻子。’”

当时不知改革币制,清厘赋法,徒沿积弊,而兴一加赋之方,而官吏之贪墨,初不因之而改也。

* * *

[1] 部院督抚本章,已经奉旨,如确有未便施行之处,许该科封还执奏。如内阁票签批本错误,及部院督抚本内事理未协,并听驳正。

[2] 此书成于万历时。

[3] 康熙末年,广东、四川两省丁随地起,雍正元年以后,通行各省。惟奉天及山西阳曲等十九州县,广西之融县、贵州贵阳等四十三处,仍另编丁银。又山西平定等二十五州县,有编丁之乡。

[4] 顺治十三年。

[5] 城中曰坊,近城曰厢,在乡曰里。

[6] 时以钞贱,故十贯抵一石。