春秋、战国之时，已渐由封建而变为郡县。周赧王二十七年十月，秦昭王称西帝。十二月，齐湣王称东帝。虽皆复称王，天下已非周有矣。当是时，东西二周，地小力微，不足当一诸侯。
《史记·赵世家》云：“赵成侯七年，与韩攻周；八年，与韩分周以为两。”
按赵成侯八年，当周显王八年，事在赧王之前。《周本纪》：“赧王时，东西周分治。”盖补纪之也。东西周之别有二。平王之后，所谓西周者，丰镐也；东周者，洛阳也。显王之后，所谓西周者，河南也；东周者，洛阳也。盖河南在瀍水之西，即周初所谓王城；洛阳在瀍水之东，即周初所谓成周。赧王初居成周，后居王城，而东周则有东周君，故史称为东西二周。至秦昭襄王五十一年，而周赧王卒。庄襄王元年，而东周君卒。二周之地，尽入于秦，天下不复思周也。越二十年，秦先灭韩，以次灭魏、灭赵、灭楚、灭燕、灭齐，周之强侯尽矣。而中原有卫君角，江南有越君，西南夷有滇王，为封建之制之仅存者。
《日知录》：“古封建之国，其未尽灭于秦始皇者，《卫世家》言‘二世元年，卫君角为庶人’，是始皇时卫未尝亡也[1]。《赵世家》言‘赵以此散，诸族子争立，或为王，或为君，滨于江南海上，服朝于楚’。《秦始皇本纪》言‘二十五年，王翦遂定荆江南地，降越君’。汉兴，有东海王摇、闽越王无诸之属，是越未尝亡也。《西南夷传》又言‘秦灭诸侯，唯楚苗裔尚有滇王’。然则，谓秦灭五等而立郡县，亦举其大势然耳。”
秦、楚之际，六国之裔复起，卒归夷灭。汉又大封宗室，至景、武之世，诸侯王始削弱焉。故封建之变为郡县，自春秋至汉，凡更五百四十五年[2]，始蜕化而臻固定。是可知论帝王之家谱，可据一氏一代而言，论政俗之变迁，万不可囿于朝代。周、秦、汉之相嬗，特元首之氏号不同耳，其全国各种社会消长盛衰之迹，固无截然之界域也。虽然，周与秦之界域，亦有截然可指之一时。秦王政二十六年，王绾、冯劫、李斯等上尊号议，谓为自上古以来未尝有。
《史记·秦始皇本纪》：“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：‘昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统。自上古以来未尝有，五帝所不及。’”
盖嬴政称皇帝之年，实前此二千数百年之结局，亦为后此二千数百年之起点，不可谓非历史一大关键。惟秦虽有经营统一之功，而未能尽行其规划一统之策。凡秦之政，皆待汉行之。秦人启其端，汉人竟其绪。亦有秦启之而汉未竟之者。故吾论史，以秦与汉相属，而不分焉。
秦与六国并立时，其内政已完善，见称于孙卿。
《荀子·强国篇》：“应侯问孙卿子曰：‘入秦何见？’孙卿子曰：‘……入境，观其风俗，其百姓朴，其声乐不流污，其服不佻，甚畏有司而顺，古之民也。及都邑官府，其百吏肃然，莫不恭俭敦敬，忠信而不楛，古之吏也。入其国，观其士大夫，出于其门，入于公门，出于公门，归于其家，无有私事也。不比周，不朋党，倜然莫不明通而公也，古之士大夫也。观其朝庭，其朝闲，听决百事不留，恬然如无治者，古之朝也。故四世[3]有胜，非幸也，数也。’”[4]
至吞并六国，规模益大，长驾远驭，非有适应时势之法，不足以为治也。尉缭、李斯之徒，诸尝学帝王之术者，（《史记·李斯传》：“从荀卿学帝王之术。”）为秦立法，未尝不善。二世之亡，罪在赵高，非法之罪也。世徒以秦祚短，遂病其法。实则始皇时代之法制，实具伟大之精神，以一政府而辖制方数千里之中国，是固国家形式之进化，抑亦其时思想之进化也。
秦之政策最大者，即以诸侯之地，分为三十六郡之法。（按秦郡之数，异说甚多。据裴骃说，三十六郡者，三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅邪、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、钜鹿、邯郸、上党、太原、云中、雁门、九原、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙，凡三十五郡，与内史为三十六郡。此外，又有闽中、南海、桂林、象郡，不在三十六郡之数。）盖分地过小，则稽核太繁；过大，则控制不易。秦所置郡，虽多因各国旧制，
《史记·始皇本纪》：“政代立为秦王，当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”“五年，攻魏……取二十城，初置东郡。”“十七年，攻韩，得韩王安，尽纳其地，以其地为郡，命曰颍川。”“二十五年，定荆江南地，降越君，置会稽郡。”
然分据险要，形势厘然，非深谙地理之学者，不能规画。史屡称秦图书，
《史记·萧相国世家》：萧何入咸阳，“收秦丞相御史律令图书……具知天下厄塞、户口多少、强弱之处”。《汉书·地理志·代郡班氏县注》：“秦地图书班氏。”
是秦时丞相御史规画地域，必按地图而定，非漫漫然为因为革也。西汉之初，当国者皆无学识，猥欲参用周、秦之制，卒归于偏用秦法。又以秦郡太大，稍复开置，而分郡太多，难于检察，又并为十三部。
《汉书·地理志》：“秦分天下作三十六郡。汉兴，以其郡太大，稍复开置，又立诸侯王国。武帝开广三边。故自高祖增二十六，文、景各六，武帝二十八，昭帝一，讫于孝平，凡郡国一百三。”“至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并，夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。”
盖增郡既多，不得不求以简驭繁之法。以此较之，则知秦制之精，后汉虽有增损，大致同于前汉，是亦仍秦之法也。
统一国家，不独规画区域之不易也，设官分职，亦有至大之关系。秦之官制绝简，而纲举目张，汉亦因之，特名目时有变迁耳。考秦之制，内官之要职凡三：丞相，和天子，助理万机；太尉，掌武事；御史大夫，掌副丞相，其属丞，督外官，领侍御史，受公卿奏事。外官之要职凡三：郡守，掌治郡；尉，掌佐守、典职、甲卒；监，掌监郡。盖内外官制，同一系统。丞相与守掌民事，太尉与尉掌军事，军民分治，厥谊至精。而御史与监，则纠察此治民、治军之官者也。（汉守治郡，亦兼治军，其职权大于尉。王鸣盛《十七史商榷》曰：“《百官表》虽言‘守治郡，尉典武职’，而实守兼掌之。韩延寿为颍川太守，传中述其都试、讲武甚备；翟义为东郡太守，以九月都试日，勒车骑材官士起事，如淳曰：‘太守、都尉、令长、丞尉会都试，课殿最也。’”《后汉书·耿弇传》：“弇见郡尉试骑士，建旗鼓，隶驰射，由是好将帅之事。”注引《汉官仪》曰：“岁终郡试之时，讲武勒兵，因以校猎，简其材力也。”弇事虽当王莽时，其实沿汉旧制，故注引《汉官仪》以明之。又《后汉书·百官志》五，李贤注引《汉官仪》云：“八月，太守、都尉、令长、相丞尉会都试，课殿最。水家为楼船，亦习战射行船。边郡太守，各将万骑行鄣塞，烽火追虏。”或言八月，或九月，或岁终，大约总在秋冬。《淮南王安传》：“安欲发兵反，先令人作旁近郡太守、都尉印。”可见守、尉互掌兵权也。）后世官制，变化繁赜，而其原理，不能出于治民、治军、监察官吏三者之外；此亦可见秦之定制，非漫然而设矣。
分天下为郡县，则内外之隔阂殊甚，且地域辽阔，非如列国时方千里之地之易理也。于是有岁计之法。考战国时，各国外吏，已以期年上计。
《韩非子·外储说左下》：“西门豹为邺令，清悫洁克，秋毫之端无私利也；而甚简左右，左右相与比周而恶之。居期年，上计，君收其玺。”“田婴相齐，人有说王者曰：‘终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。’”
盖沿周岁会之法，而推及于地方长官也。秦以十月为正，每岁九月，即定来岁之预算。
《吕氏春秋·季秋纪》：“是月也……天子合诸侯，制百县。为来岁受朔日，与诸侯所税于民轻重之法，贡职之数，以远近土地所宜为度，以给郊庙之事，无有所私。”
而郡县计，亦断以九月，其详可以《汉志》参之。
《续汉书·百官志》五：“凡群国皆掌治民、进贤、劝功、讼决、检奸，常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏，按讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽，遣吏上计。”注引卢植《礼注》曰：“计断九月，因秦以十月为正故。”[5]
秦以各郡岁岁上计，故丞相、御史府中所藏之书，备具天下厄塞、户口多少，汉初犹沿其法。计相之职最重。
《汉书·张苍传》：“苍明习天下图书计籍，高祖故令以列侯居相府，领主郡国上计。”
其后计相并于丞相，而人主犹时责为相者考核名实。
《汉书·万石君传》：“武帝责石庆曰：‘今流民愈多，计文不改，君不绳责长吏……朕失望矣。’”《汉书·宣帝纪》：黄龙元年诏曰：“上计簿，文具而已；务为欺谩，以避其课。三公不以为意，朕将何任？”
盖非计簿得实，不足以统计天下之盈虚得失也。
秦、汉政体，虽为君主专制，而其地方行政，犹有周代人民自治之遗意。观其县、乡官吏之制可见。
《汉书·百官表》：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令……减万户为长……皆有丞、尉……是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。乡、亭亦如之，皆秦制也。”《高帝纪》三年二月，令“举民年五十以上有修行、能率众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令、丞、尉以事相教，复勿繇戍”。
顾亭林论乡亭之职，谓三代明王之治，亦不越乎此。
《日知录》：《汉书·百官表》云云：“此其制不始于秦、汉也，自诸侯兼并之始，而管仲、敖、子产之伦，所以治其国者，莫不皆然。而《周礼·地官》，自州长以下，有党正、族师、闾胥、比长；自县正以下，有鄙师、酂长、里宰、邻长。则三代明王之治，亦不越乎此也。夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若网之在纲，有条而不紊。……柳宗元之言曰：有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。由此论之，则天下之治始于里胥，终于天子，其灼然者矣。故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。兴亡之涂，罔不由此。”
夫三老出于选举，而其权可与县令、丞、尉以事相教，是固无异于今之县、市、乡自治职员矣。而汉之三老，对于天子王侯，可直接言事。
《史记·高祖本纪》二年，汉王“至雒阳、新城，三老董公庶说汉王，以义帝死故”。《汉书·高帝纪》：“三老董公庶说汉王曰：‘臣闻顺德者昌，逆德者亡。兵出无名，事故不成。故曰明其为贼，敌乃可服。项羽为无道，放杀其主，天下之贼也。夫仁不以勇，义不以力，三军之众，为之素服，以告之诸侯，为此东伐，四海之内，莫不仰德，此三王之举也。’汉王曰：‘善。非夫子无所闻也。’”又《武五子传》：“太子兵败，亡，不得。上怒甚，群下忧惧，不知所出。壶关三老茂[6]上书云云。书奏，天子感悟。”
其啬夫、亭长，兼可自制科条，役使游惰。其善者，至于上掩郡、县长吏之名。
《后汉书·爰延传》：“为乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。”《仇览传》：“为浦亭长，劝人生业，为制科令。至于果采为限，鸡豕有数。农事既毕，乃令子弟群居，还就黉学。其剽轻游恣者，皆役以田桑，严设科罚，躬助丧事，赈恤穷寡，期年称大化。”
可知秦、汉之时，人民言论甚自由，而地方之事，多由人民自主，民治且盛于官治也。呜呼！秦以专制，为世诟病，而其时人民转有自治之权。今虽号为民国，而地方自治之说，乃若为政府所骇闻，其古之民德特隆欤，抑今之执政者学识出王绾、李斯下也？
秦时道路之政最重，开通道路，无有障塞，著于《月令》。
《吕氏春秋·季春纪》：“是月也，命司空曰：时雨将降，下水上腾，循行国邑，周视原野，修利堤防，导达沟渎，开通道路，无有障塞。”
决通川防，夷去险阻，见于刻石。
《史记·秦始皇本纪》：“堕坏城郭，决通川防，夷去险阻。地势既定，黎庶无繇，天下咸抚。”
而其尤有功于统一者，莫如开通四方之大道。
《史记·秦始皇本纪》：“二十七年治驰道。”“三十五年，除道，道九原[7]，抵云阳[8]，堑山堙谷，直通之。”
据贾山《至言》及《蒙恬传》则二十七年所治之道，为东西之道；三十五年之道，为南北之道。
贾山《至言》：“秦为驰道于天下，东穷燕、齐，南极吴、楚。江湖之上，滨海之观，毕至。道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松。”
《史记·蒙恬传》：“始皇欲游天下，道九原，直抵甘泉。乃使蒙恬通道，自九原抵甘泉，堑山堙谷千百八里。道未就……始皇崩。”“太史公曰：吾适北边，自直道归，行观蒙恬所为秦筑长城亭障，堑山堙谷，通直道，固轻百姓力矣。”[9]
燕、齐、吴、楚，皆为三十丈之广道，沿途植松树，其规模之大为何如乎！《方舆纪要》谓“秦驰道旧迹阔五丈余”，盖经千数百年，其道已堙耳。
《方舆纪要》（顾祖禹）：“湖广永州府零陵县有驰道，阔五丈余，类大河道。《史记》：‘秦始皇命天下修驰道，以备游幸。’此其旧迹也。”[10]
汉因秦制，亦有驰道。
《史记·滑稽列传》：褚先生记西门豹事。曰：“到汉之立，而长史以为十二渠桥，绝驰道，相比近，不可。欲合渠水且至驰道，合三渠为一桥。”[11]
道侧植树，著于官守。
《续汉书·百官志》：“将作大匠……掌修作宗庙、路寝、宫室、陵园木土之功，并树桐梓之类，列于道侧。”
而秦时道路所不通者，复随时兴作。如张卬、唐蒙、司马相如、郑弘等，皆以开通道路，著于史策。
《史记·河渠书》：“人有上书，欲通褒斜道……天子以为然。拜张卬为汉中守，发数万人，作褒斜道五百余里。”又《平准书》：“唐蒙、司马相如开路西南夷，凿山通道千余里，以广巴、蜀。”
《后汉书·郑弘传》：“旧交趾七郡，贡献转运，皆从东冶泛海而至，风波艰阻，沉溺相系，弘奏开零陵、桂阳峤道，于是夷通。至今遂为常路。”
险远之地，以次交通，其策无异于今之修铁路、开国道，而劳费过之。然一举而辟数百里、千余里，此可知古人任事之力矣。
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[1] 原注：《汉书·地理志》：始皇既并天下，犹独置卫君，二世时乃废为庶人，凡四十世九百年。最后绝。
[2] 自秦武公初县冀，至吴、楚七国乱后，约五百四十年。
[3] 孝、惠文、武、昭四王。
[4] 荀子儒者，而推重秦之政俗如此，知秦之兴非偶然。
[5] 据此，是汉代上计之法，悉循秦制也。
[6] 荀悦《汉纪》云令狐茂。
[7] 今河套地。
[8] 今陕西淳化县北。
[9] 据此，是秦之直道，至汉世犹可通行。当蒙恬时必已成就，其曰未就者，殆虽通而未加修饰耳。
[10] 据此，可知秦之驰道，南抵零陵。
[11] 据此，是汉时邺郡有驰道也。