政府的主要功能是“教育”和“保养”。注178这是中华民国国父孙中山先生在《建国方略》中强调的观点。自从国民政府统一全国后，国民党通过了很多改革教育体制的决议。两次全国教育会议都号召教育方案要适应社会、经济和文化的需要。
教育的新宗旨在1928年的第一次全国教育会上被概括为：
（1）弘扬民族主义，教育应该给青少年灌输民族精神，保持文化传统，全面提高道德水平和身体活力，传播现代科学知识以及美育爱好。
（２）为实现民主，教育应该给学生教授公民道德，比如遵守法律和忠诚，组织能力，以及服务和合作精神，传播政治知识，教育人们自由和平等的真正含义。
（３）为了实现社会平等，教育应该发展体力劳动的习惯、生产技能，以及在日常生活中科学知识的运用，加强不同阶层中经济利益的和谐。注179
该宗旨在1929年３月党的第三次全国代表大会第七次会议中重新陈述为：
中华民国之教育，根据三民主义，以充实人民生活，扶植社会生存，发展国民生计，延续民族生命为目的；务期民族独立，民权普遍，民生发展，以促进世界大同。注180
为实现这个目标， 1931年9月3日召开的第三次中央执行委员会第三次会议，制定了执行整个教育方案的一系列原则。注181据此，明确了各级各类教育机构的规模、目标、内容及方法等。
教育方案的扩大
从图2可以看出，还有38，258，767名适龄儿童尚待入学，还有234，873，517名青年和成年人尚待扫盲。除有待收复的四个沦陷省的29，437，719名人口中有797，406人入学外，目前的任务是给37，762，699名适龄儿童以及223，926，758名文盲提供受教育机会。注182国民政府的政策是下决心来实现这些转变，而且现行教育方案中的方法和内容都需要改进。1930年召开的第二次全国教育会议对教育扩大和改进做了全面规划。
各项教育计划的要点如下注183：
（1）计划在20年内对40,000,000名学龄儿童实施四年义务教育。五年内培训1，400,000名教师，并提供教室1,000,000间；
（2）计划在六年内对12—50岁的202，435，277名文盲实施扫盲教育。为此，需要培训135,000名教师，并提供教室112，447间；
（3）重组和改进初等教育；
（4）重组和改进中等教育，逐渐增加高中、初中以及职业中学的数量；
（5）重组和改进高等教育；
（6）重组和改进社会教育，包括发展图书馆、博物馆、美术馆、操场、大众教育中心和学校、职业继续教育、特殊教育以及劳教所和大众娱乐场所等；
（7）重组和改进华侨教育；
（8）蒙藏教育计划。
计划的财政含义
这个建议中的扩大和改进方案，将带来巨额基建投资和经常费款需求。第二次全国教育会议通过了这些经费的概算。注184表58列出未来20年内的费用总额估计是5，660,000,000元，即平均每年约282，500,000元。但是，这些费额是逐步增加的，即最初几年较少，以后逐年增加，直到第20年。 20年义务教育计划和5年教师培训计划，约需投入3，986,000,000元。六年成人继续教育扫盲计划约需投入339，500,000元。在未来20年，小学教师年工资约需265,000,000元；发展中等教育约需205，494,000元；高等教育约需30,000,000元；社会教育约需805，984,000元；华侨教育约需13,000,000元；蒙藏教育约需17，695,000元。
表58 根据第二次全国教育会议20年教育扩大和改进计划所需经费概算表
A. 按教育类型
注：（a）第一年。
（b）第二年。
（c）剩下各年。
（d）从第七年开始。
B. 按年度顺序
（单位：元）
注：▲根据《教育部公报》第2卷第14期，１９３０年４月５日，第46页原表改编。合计数经过重新计算。
总数间的差异是因为原有数据中其他错误所致，这些错要更多时间才能查明。
这个概算当初是由教育部任命的教育计划建设委员会制作的，此前曾在第二次全国教育会议上通过。参见《第二次全国教育会议纪要》,第二部分，第20页。
表58显示，预计中央政府在未来20年要投入2，427，991，000元，省级政府要投入630，800，000元，县和市级政府要投入2，590，568，000元，即三级分别占43%、11%和46%。
概算中的不足之处及其财政含义
毫无疑问，在做概算（estimates）的人心目中，概算只是显示财政需求的规模而已。考虑到中国不同地区的不同状况，以及快速发展的社会和经济变化，要把这些估算作为最终数据是不合适的。必须让每个省或地方对有关单位的经费做一个调查，汇集其他基本事实数据，然后做出自己的概算。把各个省的概算汇总的总和，就远远要比目前的概算精确得多。
值得注意的是，在制作概算时，有些须考虑的重要因素被忽视了,它们是：
1. 人口的增加。中国人口每千人的年增长率，不同专家的估计不同，有以下数种：即6.6、 7.8、 10、11.3和14.3注185不等。如果把40，000，000适龄儿童作为基数，按每千人每年增加10人计算，20年后适龄儿童的人数将累计增加到48，324， 357人。其中增加的8,000,000适龄儿童，将至少需要65，000，000元的投入。不考虑下面说的一些因素，单这个数字就大约是1929—1930年度教育同样多数量儿童的费用了。
2. 银元币值的变化。美国学者恩格尔哈特说：“一个不容忽视而且在某些方面而言最紧要的基本要素，是美元的购买力。这是预测教育经费时切不可忽略的事实。”注186
从表16中可以看出，1929年一个银元已贬值到大约只相当于1913年的0.62元了。注187 这就是16年间货币贬值的程度。在未来20年里，随着工商业不可避免的增长，物价会上涨，银元将会相应贬值。这就意味着教育扩大方案的经费要比目前的概算多得多。
3. 不同年份和不同地区，生均教育经费的变化。注188这一因素和前面的因素是紧紧联系在一起的。这个方案中使用的基数是1924年25个省和特别市的初小生人均教育经费的平均数5.02元。注189其具体数字从1.38到7.16元变化不等。考虑到1930年经费的增长，义务教育费用的估算值是7元。这个数字过低，因为1929—1930年度实际全国初小生均教育经费已是8.15元了，这一数字还会增加；在未来20年，因为货币贬值，现行和建议中的课程费用增加，这个数字可能会翻倍。众所周知，目前教师工资一般都很低，孩子们的校舍也很破旧。
4. 免交学费的规定。如果免费义务教育的原则得到实施，那么就必须提供相当于免交学费的经费。过去的生均教育经费是把学费算在里面的，因此这次概算总数已经考虑了免收学费的问题。但是第二次全国教育会议却允许作为例外，可以在一些富裕地区征收学费。注190这个例外是违反民主基本原则的。
5. 执勤管理、督促辅导和在职教师培训的费用。如此巨大的一个方案必然要有一大批督导干部和行政管理人员。而且，还要增加经费以举办暑期学校和专门训练班，培训在职教师。这些服务项目都没有明确地列入概算中。
6. 中等教育概算没有考虑到技术单位成本。注1911929—1930年度职业高中生均教育经费是155.16元，高中生均是110.89元，初中生均是77.50元。这些费用的巨大的差别，概算没有考虑到。比如，在概算数字中，初中的支出和基建费用的标准，跟职业学校是一样的，因此使这个概算的总额大大低于实际需要。
7. 一些花费较多的服务项目在概算中没有得到考虑。这个概算完全没有考虑交通运输问题。对卫生健康服务，教育、科学教学设备和建设更好的学校图书馆等，须做更为充实的规定。
8. 社会教育的费用。社会教育的费用并没有包括各省呈报较详细和综合的服务项目。比如，在整个计划时期中，电影和广播的总费用是3，400，000元。这些是民众教育最有效的先进设备，中国也不能忽视它们的作用。如果每个省都能负担相关费用的话，那么通过这些设备获得的教益，也许要比通过“书本学习”还要多。
9. 没有规定给中学教师每年涨工资。如果目前中国不能做到制订退休和养老金的计划，那么，就必须规定每年给所有的教师增加工资。
10. 学校的校舍。学校的校舍问题无疑是中国必须面对的最伤脑筋的问题。在概算中，开办费包括学校建筑和设备的费用。义务教育方案中，每个班即每40名学生500元。不同类型学校开办费概算如下：注192
以上的概算偏低,因为还有一些现存的宗祠、孔庙、旧书院、公共建筑以及佛寺和道观等，都可能用于校舍。开办费大部分是计划用于对这些建筑的改建和维修。新校舍的建设则尽可能节约，并鼓励私人捐房或者捐资建校。
因为没有有关现存祠堂、房屋和庙宇的数量、条件和地点的客观数据，也没有建设新学校的单位成本的数据，所以只能大概估算不同类型学校的用费。建筑方案的成本估算是个很复杂的问题。美国在学校建筑方面的著名专家恩格尔哈特注193总结的一些原则和技术，可能也会有效地适用于中国。
11. 利用现有配备的程度。该概算假定，现有学校系统中，教学力量配备已经得到了充分的利用，不能用于再增招学生了，就是说，以7元作为概算的基数是最终花费的饱和点。然而，且不谈其他因素的影响，单从表59、60和61就可以看出，事实并非如此。
表59表明，１９２９—１９３０年度我国各省初小每个教师所教的学生平均数是20.6人，中位值是23.85。只有12.4%的教师所教的学生有28.2到43.6名，而68.8%的教师只教10.7到23.3名。与此相较，表61显示，在其他23个国家中，一个小学教师所教的学生平均数是29.36人。在苏联，一个小学教师教41.9个学生。美国的研究人员对班级的规模和教学效果之间的关系展开了很多研究。下面是1930年的相关数据：
传统观点一直认为，班级的大小是最重要的，尽管就成效而论，许多其他因素或许决定教学效果。试验和问卷调查获得的证据，都更有利于中型班。在大多数研究中，中型班的人数，都离中位值38不远……注194
表59 1929—1930年度各省和特别市初小教师人均所教学生数表
续表
根据参考文献第Ⅲ部分，A条J1的表1改编。
表60 1929—1930年度各省和特别市初小学校之规模表
续表
根据“参考文献”第三部分，（一）条J1的表3重新整理并改编。
表61 中国教师人均所教学生数与其他国家比较表
续表
资料来源： Eustace Percy,The Year Book of Education,1933,Table 59,pp.XCIX,C.Paul R. Mort,State Support for Publi Education,1933,p.435.中国：“参考文献”J1表7和J2表1。
▲初中
▲▲所有小学
*“中间学校”（intermediate school）的概念，美、英两国大同小异。据《英汉大词典》解释，它指：1. （美）初级中学；（只设小学四至六年级的）高小；（小学与中学之间的）中间学校。2. （英）（介于初、高中之间、学生年龄在12至14岁的）中间学校。——译注
的确，国外的教学条件和教具要比中国的好，因此，这些国家的教师可以教更多的学生，而不会降低教学效果。的确，中国的理想班级的规模需要靠调查和实践来确定。但是中国只有有限的资源，在将来，中国教师的教学负担也得比现在重得多。在概算中，把教师人均教40个学生作基数，也许不是过分的要求。因为现有教师的教学负担仅仅约是这个数字的一半，所以现有教师队伍，多教近７００万学生似乎是可能的。
如果不考虑现有学校的容量和规模，这个结论可能被认为是草率的。而尽管现有学校具体容量尚不清楚，但根据目前每所学校的学生数，也足可见是可以多招收学生的。表60显示，在中国，每个学校的平均学生数大约只有４０.４人，中间数是４６.３。有７８.２%的初等小学，每校只有１４.９到４５.４名学生。只有0.８％的初小学校有１１６.６到２０８.３名学生。全国大约四分之一的初小每校只有１４.９到３８.６名学生。如果加强管理，这些学校有可能会注册双倍的学生。
即使把一些数据不明的其他因素的作用都考虑在内，现有学校系统的容量至少还有可能再加收一半或者三分之一学生。这就意味着不增加教师和校舍，便可以多招收３００万到４００万名学生，每年可以比概算节约大约２，０００万到３，０００万元。
强调生产教育的财政含义
最近几年，中国的教育工作者根据中国最近的社会和经济发展趋势，认真地评价了现有学校体制。在此以前，各个学校一味倾心于培养越来越多的年轻人加入传统的士人阶层，以进入官场或成为白领为主要目标。结果每多一个孩子受教育，社会上就会少一个从事生产劳动的公民；农村每多一个孩子出去受教育，农民就少一个劳动帮手，而城镇里则多了一名失业青年。大批研究资料都针对当前学校教育无法满足经济需求而开了药方。目前在全国各地，生产教育（productive education）已成为一个口号，农村教育成为一个广泛运动。对于大多数人来说，生产教育就是强调体力劳动因素、开发自然资源，以及生产丰富产品，而农村教育则强调农业和手工业生产。但仔细分析后可见，仅强调人的体力、旧的生产方式方法，是无法使中国成为一个富裕国家的，科学技术才是必备的前提。美国的职业教育促进了其物质文明的进程便是个例证。美国职业教育的根基就根植于那些机械技术学院、农学院和实验站的工作中，特鲁的《美国农业教育史》便可证明。注195
就这一意义说，生产教育需要一个费用很高的方案。要考虑包含专业教师培训的经费、用于配备科学实验室的经费，还要提供实验站、车间和工厂等。特维斯非常明晰地阐明了如何通过资助中国所有学校的科学教学，才能达到生产教育的目的。他对教育财政问题做了精彩阐述，而且对改进和装备科技教学提了具体建议。注196不过，在特维斯建议的后面没有接着估算引入科学设备的费用，因而缺少客观的数据。
按照政府法律的界定和教育家的议论，生产教育的政策并不仅仅指建立职业学校注197，生产教育还意味着，所有不同类型、不同级别的学校和机构，都得重视它。1931年4月，教育部下令所有地方教育机构要限制建立普通高中，而尽可能增加职业中学的数量，并设立了一个职业教育计划委员会注198，发布了建立各种类型职业学校的政策和标准。其需要建立的职业学校不下35种。1931年5月，国民代表大会则进一步强调了生产教育。注199它提出，小学和中学都应该适应地方社会需求，着重培养学生独立谋生和增加生产力的技能，以便他们将来能成为独立的、有创造性的人才。社会教育应该以生产教育为中心，尽可能多地建立职业教育和职业继续教育学校，还应该建立一些与发展工业和民族经济相关的专业学院，大学应该注重自然和应用科学。教育专家协会也建议推动职业教育，进一步开发丰富的自然资源。注200
原湖北省教育厅厅长黄建中建议中央政府在适当的地区建立下列国立专科学校：
1. 国家林业专科学校；
2. 国家纺织专科学校；
3. 国家造纸专科学校；
4. 国家矿冶专科学校；
5. 国家造船专科学校；
6. 国家航空专科学校；
7. 国家垦殖专科学校；
8. 国家畜牧专科学校；
9. 国家渔业专科学校；
10. 国家技术专科学校。
这些建议和文件已经提出三年了，但是至今并没有资助这一方案的具体计划。所有这些方案都需要巨大的财政支出。目前亟须对费用数据进行具体调查，然后才能公正地估算费用总额。资助的方式方法我们将在后面的章节里讨论。