（一）
关于中国佃户的数目，近来屡被人征引的一个估计，便是张心一先生等在1930年所发表的。【1】根据那个估计，中国佃户的数目，在各地大有不同。在扬子江流域，自耕农约占所有农户32％，半自耕农约占28％，佃户约占40％。东北的情形，比扬子江流域好些，计自耕农占50％，半自耕农占19％，佃户占30％。黄河流域的状况，又比东北好些，因为自耕农占69％，半自耕农占18％，而佃户只占13％。假如我们把各流域各省的报告平均起来，便可发现中国的自耕农，约占农户全体51.7％，半自耕农占22.1％，佃户占26.2％。这个估计，与美国农部在1923年对于中国佃户所下的估计相差无几。【2】但别的估计，有比这个大的，也有比这个小的。【3】在没有比较更完善的报告以前，我们只好假定中国的佃户，约占全国农户四分之一。佃户与半自耕农的总和，约占全国农户二分之一。纯粹的自耕农，只有二分之一。
佃户的估计，固然是难，可是比较还算容易解决的题目。比这个问题还要难于回答的，便是佃户与地主的关系。关于此点，各地的情形，相差得太多了。第一，关于纳租的方法，各地是不同的，有分租，有谷租，有钱租，还有其他不同的制度。第二，租期的长短，也是各地不同的，从一年以至永佃的都有。第三，纳租的数量，也有多少的差异，虽然土地法中规定最高的租额，不得超过375‰，但这条法律，在实际上恐怕是不发生效力的。据许多研究，证明纳租的数量，普通的情形，起码在40％以上。两千年前董仲舒说佃户耕豪民的田地，要以所得的十分之五纳租，【4】这种情形，在现在还是普遍的。此外如佃户为地主服务，可以不给值，甚至所用仆妇亦由佃农征调的办法，在欧洲已为过去的历史，但在中国的内地，还可以遇到这类的事实。【5】在这种复杂的情形之下，如没有做过一种详细的调查，便著书立说，来讲中国佃户与地主的关系，乃是一件不可能的事。
不过我在这篇文章中所要讨论的，并非中国佃户的实在数目，也非佃户与地主的各种关系。我们即使对于上列的两个问题，不能作详细的描写与解释，但是对于下列数点，我们大约是可以同意的。第一，在农村各种被压迫的阶级中，佃户无疑的是一个主要的阶级。第二，压迫佃户的人虽然很多，如放高利贷的债主，如征收苛捐杂税的污吏，如在乡间为奸作恶的土劣等都是，但主要的压迫者，还是地主，因为佃户一年的勤劳所得，有一半或一半以上，要贡献给那不劳而食，不织而衣的地主。第三，假如我们觉得这种压迫是应当解除的，假如我们愿为那劳苦的佃户谋福利，那么把他从地主的手中解放出来，应当是目前一种急迫的工作。我们当然不能说佃户如变成自耕农，他所受的压迫，便完全取消了；但我们敢说，如果这一层做得到，他所受的压迫，要减轻许多。
由于上列三点的认识，所以我们要求讨论：佃户如何可以变成自耕农。
（二）
佃户如何可以变成自耕农？
回答这个答题的一个方法，便是看看在别个国家里面的佃户，是用什么方法变成自耕农的，然后再斟酌国内的情形，决定哪一国或哪几国的办法，最有采用的价值。
我们先看美国的情形。
美国有许多学者，喜欢谈“农业阶梯”（agricultural ladder）一个名词。这个农业阶梯，普通可以分为四段。第一段是雇工，第二段是佃户，第三段是欠债的地主，第四段是无债的地主。【6】他们以为一个毫无凭借的农民，只要自己努力，经过相当的时期，便可变成地主。他初入农业的时候，可以替人家当雇工，把工资积一部分下来，经过数年之后，便可买农具，买种籽，买牲口，租别人的田，自己耕种了。在佃户的期内，自己也可有点积蓄，到了相当的时期，便可从亲友处，或从国立的金融机关，借一部分的资本，加上自己的积蓄，便可自置田业了。这时虽然由佃户变成地主，但还欠别人的债。所以田地在名目上虽然是自己的，而实际则有一部分是别人的。再经数年的努力，把一切的债还清了，他才算是真正的地主了。到了这时候，他可以说是爬到农业阶梯的顶端，在乡村社会中，便算是身份最高的人。
一个家徒四壁，毫无凭借的人，可以白手成家，从雇工升到地主，在中国是少见的，但在美国却是数见不鲜的事。格雷教授（L. C. Gray）等，根据1920年的统计，证明美国的自耕农，有四分之一是从佃户出身的，又有五分之一，是经过雇工与佃户两个阶段的，所以总计起来，有45％的自耕农，曾在佃户的阶段中挣扎过。那些从雇工升到佃户，从佃户再升到地主的自耕农，平均在雇工的阶段里，要工作5.8年；在佃户的阶段里，要工作8.9年，合起来共须15年。【7】我们如再把美国在各阶段中的农民年龄分析一下，那么他们那种在农业阶梯上往上爬的情形，便历历如在目前。美国在25岁以下的农民，各种各色的佃户，约占75.8％，而无债的地主，只占10.2％。但是65岁以上的农民，佃户只占16.5％，而无债的地主，却占64.1％。【8】他们那种生于忧患而死于安乐的情形，从这些数字中，便可以想见了。另外还有一个研究，是根据美国中部2112个自耕农的经验而成的。这些自耕农中，有20％是经过雇工与佃户两阶段的。他们平均在19岁时当雇工，7年之后，升为佃户，又10年之后，便是在36岁时，升为地主。另有13％，是由雇工而升到地主的，他们平均在19岁时当雇工，当了10年，于29岁时便成地主。又有32％，只经过佃户一阶段。他们平均于23岁时当佃户，9年之后，于33岁时便当了地主。最后还有34％，没有经过雇工或佃户的阶级，便成地主，这些都是因为有亲友帮助的原故。但可注意的，便是这2000多个自耕农，有三分之二是由于自己的努力，由无产者而变成自耕农的。【9】
美国的农民，所以能够靠自己的努力，便往上升的理由，是很多的。第一，美国的工资高，如1923年在收获的季节中，美国农村中的雇工如是包饭的，可以得2.45元一日，不包饭的，可以得3.03元一日。在普通的时候，包饭的工人，可得1.93元一日，不包饭的，可得2.47元一日。这是指平均的数目而言，有些地方，雇工在收获季节中每日所得的工资，可以超过4.5元以上。【10】中国的雇工，在秋忙时每日大约可得4角，平时每日只得2角。【11】所以美国的雇工，可以积资而为佃户，中国的雇工，想升为佃户便很难。第二，我们再拿佃户来说，中国佃户所耕的农场很小，而美国佃户所耕的农场很大。美国佃户的农场，在南部较自耕农的农场要小点，但在北部与西部，平均比自耕农的农场还要大些。就全国而论，他们的农场，平均相差无几。所以我们可以把全国农场平均的亩数，来代表佃户农场的亩数。美国的平均农场，数十年来，颇有扩大的趋势。如1910年，平均每一农场，只占地138.1英亩（每一英亩，约等华亩六亩半）。1930年，每一农场，便有156.9英亩。【12】在这样大的农场上，一年的收获，自然是很多的。经营这种农场，在很短的时期内，便可积资购产，乃是自然的事。据格雷教授的估计，在1923年左右，美国佃户的家财，平均每家值4315元，半自耕农的家财，平均每家值12829元；自耕农的家财，平均每家值13476元。同时更可注意的，就是每家佃户，平均在粮食上，每年可收1187元。【13】佃户的收入，既然可观，而美国的地价，又不过昂。如1910年，每英亩只值32.4元；1930年，每英亩只值35.4元。【14】我们只把这些数目字对照一下，便可知道在美国，从佃户升为地主，乃是极可能的。中国的情形，便不然了。中国每农户平均的耕地，只有21亩。【15】在这样小的农场上，只求于开销之外，图一家的饱暖，已非易事，那能积钱来置田业。因为各种情形的不同，所以美国人可以高谈农业阶梯，而中国人则不能。美国的佃户，可以靠自己的力量，升为地主，中国的佃户，想改变他们的身份，是不易的。所以在中国各地，我们可以听到佃户要求永佃权。这种权利，他们还想传给子孙。可见大多数的中国佃户，本人固然不敢作脱离佃户阶段的打算，而且还觉得他们的子孙，也无力爬上一梯，这是一件极可痛心的事，美国的农民，无论如何，是猜想不到的。
中美的情形，既然有很大的差异，所以美国的佃户，都靠自己的力量，变为自耕农的方法，在中国很少有参考的价值。
（三）
中国的佃户，既难靠自己的力量，变成自耕农，那么我们如想使他变成自耕农，一定要政府设法从旁帮忙，这是很显然的。丹麦的政府，便曾这样做过，所以我们可以研究一下丹麦的故事。
丹麦在1850年的时候，农户中有42％是佃户，可是到了20世纪初年，农民中有89.9％是自耕农，只有10.1％是佃户了。如以耕种的面积来比较，在1901年的时候，丹麦的900万英亩可耕地，只有8％左右，是由佃农耕种的。丹麦在半世纪之内，把佃农的百分数，降低那么许多，是一件极可注意的事。【16】
丹麦所以能做到这一点，便是因为政府实行一种政策，给佃户以金融上的便利，使他们可以把所耕的土地，由地主的手中买来。这种政策的开始，是在1875年，其后在1899年、1904年、1909年，对于原来所定的办法，略有修改，其目标无非要给佃农以更大的方便。一个具有下列资格的农民，便可请求丹麦政府帮他购置田业。
1．他是丹麦的农民。
2．年龄在25岁以上，50岁以下。
3．未曾犯罪。
4．未因贫困而受公家的救济。
5．在17岁之后，曾从事于农业4年。
6．能得在社会上有名望者二人，证明其勤俭可靠。
7．须有相当的财产，得政府帮助后，便能购置产业。
8．但无政府的帮助，只凭自己的力量，是不能购置产业的。【17】
有上列资格的人，在请求帮助之后，政府派人调查，证明与事实相符，便可向政府借款。农民所购置的田业，其价值的十分之一，须由自己筹备，所以有上列第七条的规定。其余的十分之九，便可由政府借给。政府所借的款，起初规定最多不得超过的数额，约美金1100元，后来加到4500元。农民所购的田地，起初规定不得超过20英亩，后来加到30英亩，最后把这一条完全取消了。【18】农民对于所借的款，在前五年只付四厘五的利息。从第六年起，才开始将本息分期还给政府，约98年还清，所以每年的担负，是很轻的。在这种制度之下，许多的佃户，便都变成了自耕农。【19】近来丹麦的政府，对于所定的办、法，还有修改，但大体上是没有什么差异的。
丹麦这种由政府帮助农夫购田的办法，在原则上是可赞同的，中国大可采用。但在实行之先，有三点还要考虑。
第一，丹麦的法律，并没有规定，说是地主非出售土地不可。我们都知道，佃户所愿买的土地，除却一部分官地之外，大部分都在地主的手中。假如佃户愿意买地，政府又愿意帮助他买地，但是地主却不肯把地出售，这便形成一种困难的问题了。像这一类的事，在历史上并非没有。如英国的政府，在1892年，曾通过一种小农场法，命令各县的行政机关，帮助农民购田，以50英亩为限。购田的人，自己须筹备五分之一的款项，其余的数目，可向政府告借，分年将本利筹还。但在1908年以前，受这个法律的好处的人，为数有限，最要紧的原因，便是大地主不肯把他的土地分裂，在市场上出售，所以这个法律虽然实行了十余年，而在其下转手的土地，不过800英亩左右。【20】由此可见国家于实行帮助农民购田之外，还要设法使地主售田。
第二，假定地主肯把土地出售了，我们还要防备地主故意提高土地的价格。因为政府如肯出钱帮助农民购地，那么土地在市场上的需要，便会突然加增起来，这时如没有别的法律规定，土地的价格，一定会增涨起来的。佃户如以高价购进土地，便是加重了自己的担负，因为钱虽然由政府借给，但迟早是要还的。如果地价太高，佃户虽然变为自耕农，而负债的年限，一定会要加长的。我们这种顾虑，是有事实可以证明的。即以丹麦的经验而论，自从1878年之后，地价涨了53.8％。【21】此外还有人估计，农民受国家帮助所购进的农场，地价比平常要高80％。【22】又如俄国，曾于1883年，设立农民银行，借款给农民购田，结果便使地价上涨。根据一个估计，自1896年至1900年的地价，要比1883年至1885年间的地价，平均高36.5％。又据另一估计，自1888年至1897年的平均地价，要比前10年高60.4％；如与1868年至1877年间的地价相比，便要高122.5％。【23】在这种情形之下，得到实惠的，还是地主。所以国家于设法使地主售田之外，还得限制价格。
第三，便要谈到财政问题了。政府已经设法使地主售田了，同时又限制他的价格了，这时佃户如想买田，政府便要拿钱出来了。这个数目，是不小的。丹麦是一个小国，他在这个上面，历年来也花了14000万左右的克朗（crown）。【24】中国的佃户，比丹麦多，政府如要使佃户变为自耕农，所需的款项，当然要比丹麦多。在罗掘俱穷的中国，政府是否有此能力，这是我们要考虑的第三点。
（四）
我们先考虑第一点，便是政府如何可使地主售田。
关于这一点的办法，是很多的。最普通的办法，在中外都行过的，便是限制地主，最多可以有多少地。超过这个数目的田地，须由地主自行售出，或由国家给价收回，再售与佃户及其他农民。中国自汉朝起，历代都有限田的议论但行之而有成绩的，实不多觏。【25】不过欧战以后，东欧各国，多实行限田的政策，【26】我们可以罗马尼亚为例。罗马尼亚在欧战以前，土地多集中在少数的地主手中，有5385个地主，几占有全国土地之一半。同时有95％的农民，其所有土地，合起来只占全国土地40％，所以土地的分配，是极不公平的。【27】欧战之后，政府实行限田的政策，凡有地在100公顷（hectare，每一公顷等于2.47英亩）以下的，可以保留原来的数目。假如超过100公顷，其可以保留的数目，如下表【28】：
凡是超过限制的田地，都由政府给价收回，售给农民。结果大地主的田地，为政府所收回的，约有600余万公顷，受这种政策影响的地主，约有2万余人。【29】罗马尼亚的土地，自从这次从新分配之后，大地主的数目，减少了许多，小农与中农的数目，自然有相当的增加。【30】假如政府没有限田的政策，只是给佃户或小农以经济上的帮助，那么在很短的时间内，一定不能有600余万公顷的土地转换了主人。
但是限田的政策，实行时有很多困难，在一个土地没有登记的国家，我们如何能够知道某人有若干土地？即使我们制定法律，强迫登记，地主不会以多报少吗？他不会用几个人的名字，来登记他一个人的田地吗？如欲登记准确，政府须添多少官吏，民间要生出多少纷扰？诸如此类的困难，是中国过去限田失败的原因，将来如欲再行此种政策，恐怕还免不了失败。大约东欧各国，限田政策所以成功，都是因为国家的幅员有限，官吏的耳目易周，在幅员辽广的中国，大约是不易实行的，所以我们应于限田的方法之外，来使地主售田。【31】
第二种使地主售田的方法，便是征收累进税。凡拥有土地愈多的人，所纳的税愈重，纽西兰便行过这种政策。【32】不过征收累进税所遇到的困难，与限田是一样的，在我们不知道某人有若干土地之先，累进税是无法施行的。
最经济的办法，政府不必费很多的气力，便可使地主售田，莫如实行减租。这是在爱尔兰实行而有功效的方法。19世纪爱尔兰的土地问题，是爱尔兰一个最大的问题，那时的地主，大多数都是英国人，而爱尔兰的人，差不多都是英国人的佃户。这是爱尔兰人最以为痛心而时刻想反抗的。为解决这种冲突起见，自1870年以后，英政府便通过许多法律，想用各种方法，帮助爱尔兰的佃户，变成自耕农。其中最要紧的，便是1881年通过的土地法。在这次通过的法律中，承认爱尔兰的佃户，有要求减租之权。无论是哪一个佃户，假如他觉得地主所征收的地租太高，便可以把这件事提到土地委员会或当地的法庭，请求公平裁判。假如上述的机关，认为地租过高，便可将他减低若干成，佃户便照新定的规率纳租。此种判决，有效期限为15年。15年以后，佃户还可把这件事提付仲裁。这个法律，是爱尔兰农民的一种福音。自1881年起至1896年止，爱尔兰的50万佃户中，有38万多佃户，要求减租。结果他们所纳的租，平均减低了20.7％。其余的佃户，有因地主自动减租的，所以并没有把他们的要求提出。自1896年起，又有143000多个佃户，提出减租的要求。他们所纳的租，原来共值320余万镑，已经减至254万镑了，再减租的结果，他们只给地主210万镑。自从1881年以后，他们的租，一共减低了34.4％。这种法律，刺激了地主，使他们都愿意把田出售。所以在19世纪的中叶，爱尔兰约有50余万佃户，在欧战开始时，其中的75％，便是379000人，已经变为自耕农了。这种趋势，欧战后继续进行。【33】所以爱尔兰在土地改革上的成功，实可与丹麦相提并论。成功的各种原素之一，便是减租。中国近来也有减租的运动，如果政府照着法律做法，使佃户所纳的租，不要超过375‰，那么很多的地主，一定愿意把地出售。因为在现在这种高的地租之下，地主投资买地所得的利息，每年还只有6.6％至7.9％。【34】如把租再减轻一些，地主觉得投资土地，无利可图，一定要出售土地，另谋生计了。
我们再考虑第二点，便是地主肯把土地出售了，我们有什么方法，可以防止地主提高土地的价格。关于此点，东欧各国在欧战以后实行的办法，有许多可以参考的。他们的办法，有的颇不利于地主。如爱沙尼亚，如历维亚，从地主那儿征收来的土地，便算没收了，并不给价。【35】有的国家所定的办法，虽然是给地主一点钱，但地主还是吃亏的。如波兰向大地主征收的土地，只给半价。【36】捷克斯拉夫对于大地主的报酬，有时还不如波兰。如果价值25镑至30镑一英亩的土地，政府收回时，定价是5镑左右，卖给佃户或小农时，却收7镑至17镑。【37】还有，地主的土地愈多，吃亏也更大。因为一个地主被征收的土地，如超过1000公顷，那么政府对于这个地主应付的款项，还要扣除5％。假如超过5万公顷，政府便要从应付的款项中，扣除40％。【38】更有一些国家所定的办法，对于地主的报酬，比以上诸国都要好些，但地主还要吃点小亏。这种办法，便是对于征收土地所付的代价，不照当时的市面，而照战前的价格。如布加利亚付给地主的代价，是按1905至1915年的平均地价而定的。希腊所定土地的价目，也是照战前的情形而定的。【39】最后还有一些国家，对于地主并不苛待，但是地主也不能高抬土地的价格。如芬兰，如匈牙利，征收土地时，均照市价付款。【40】还有罗马尼亚规定地价的办法，最为特别。政府于事前研究1917年至1922年的平均租额，然后规定耕地的价格，不得超过租额40倍，牧场的价格，不得超过租额20倍。但是应付地主的钱，并不要完全由农民拿出。农民只付一半，另一半由政府津贴，所以农民对于耕地实付的代价，只等于租额的20倍。【41】以上这些办法，后面的几种都可参考。我们以为最适宜的办法，是把过去5年的土地价格，平均一下，作为地主应得的赔偿。这种办法，当然要由各县的土地委员会调查后再规定，不能由中央政府代定的。此外罗马尼亚的办法，亦有参考的价值。假如过去5年的租额，等于土地价值6％，那么我们规定土地的价格，不得超过租额17倍亦可。
第三个要考虑的问题，就是财政问题。关于这个问题，我们可以分作两点来讨论。第一点要讨论的，就是佃户购地所需的款，是由政府全部借给他呢，还是只借一部分给他呢？我们根据爱尔兰的经验，以为政府应借给佃户全部购地所需的款。英国在1870年通过的法律，规定爱尔兰的佃户，如向地主购地，可以自筹款项三分之一，其余的三分之二，由政府借给，利息是5厘，本利分期于35年之内还清。这种法律的意思虽好，可是很少的佃户能够利用，因为他们便没有能力，筹三分之一的款。1881年修改原来的法律，规定佃户只要自筹款项四分之一，但结果也不见佳。1885年，新定的法律，才决定佃户不必自己筹款，全部由政府借给。借款的利息是4厘，本息可以分49年摊还。譬如佃户租某地主田地一块，年纳地租10镑。照爱尔兰普通的办法，地价均等于地租18倍，便是180镑。佃户如与地主商定地价后，这180镑的总数，当时便由政府付给地主五分之四，其余五分之一，于5年后付清。自此以后，这位佃户，便不必再向地主纳租了。他只须把180镑的本利，分49年付清，每年实付的数目，算起来只有七镑四先令，比平时纳租的担负，还要轻些。但纳租无论纳多少年，地还是别人的。而在这种办法之下，49年之后，地便归佃户所有。这个法律，在1903年还有更改，把利息减至三厘零四分之三，摊还的期限，延至68年。佃户的负担，格外减轻了。【42】假如中国不采这种办法，而令佃户自筹款项的一部分，那么佃户势必向他人借款，结果他虽然脱离了地主的压迫，一定又要走到高利贷者的网罗中，对于他还是没有好处。所以我们主张政府如帮助佃户买地，便应借给他全部的款项。
这便引到我们所谓财政问题的第二点了，那便是这一笔款子，从何而来。我们觉得解决这个问题，只有两个办法，一个便是由政府举债，把举债所得的款，借给农民。政府的信用，比私人的信用好些，他举债所负的利息，可以很低。假如中国也采用爱尔兰的办法，农民一方面可以减轻担负，一方面于数十年之后，还可以变成无债的自耕农。另外一个办法，便是由政府出面，代替佃户购地，购地所付之款，不是现金，而是债券。这种债券有一定的利息，分年由政府备款收回。东欧有许多国家，便采这种办法。譬如罗马尼亚付给地主的，便是土地债券，年息5厘，政府答应于50年内，分期收回。【43】别国的债券，年息有定为三厘或四厘的。此外如捷克斯拉夫，对于地主应付的赔偿，不付现金，也不付债券，只在账上记下，算是国家对于地主的负债，国家对于这种债务，只负年付利息三厘的义务。【44】我们觉得中国的政府，如对内对外，不能借到一笔大的款子，那么对于地主付款时，无妨发给土地债券。这种债券的利息，可以定得很低，如在四厘左右。债券的本息，可以由佃户分作数十年筹还，政府不过利用他的信用及权威，做一个中间人而已。这种办法，假如给佃户的负担，不比纳租加重，反比纳租减轻，那么在我们这种穷的国家，到是值得采用的。
（五）
总括起来，我们可以得到下列的结论：
（一）佃户是乡村中一个被压迫的阶级，我们如要为他们谋福利，当设法使他们成为自耕农。
（二）美国的佃户，有许多靠自己的力量，便升为自耕农的，但中美的情形，相差太远，中国的佃户，如无外力的帮助，很难改变他们的身份。
（三）丹麦以政府的力量，帮助农民购地，结果使国内佃户的百分数，从42％降低到10％，此举中国颇可效法。
（四）中国如实行丹麦的政策，有三点仍须注意。第一，政府应效法爱尔兰减租的方法，使地主肯将土地出售。第二，应以东欧各国的成例为鉴，由政府以公平的方法，规定土地的价格，俾地主不致居奇。第三，购买土地所需之款，应由政府全部借给农民。至于此种款项之来源，或由政府举债，或发给地主以土地债券均可。政府借给佃户购地之款，利息应低，可由佃户将本息于若干年内摊还，其数目之多少，以不加重佃户负担为原则。