一
本篇讲中国现代官僚政治的第二阶段，即新旧官僚政治的推移接续阶段。
“中华民国”的招牌由辛亥革命悬挂起来以后，其间虽曾由袁世凯称帝（张勋复辟未成）一度拆除下来，但很快又给悬挂着。这表示中国人至少已很厌恶名义上的皇帝，同时也表示任何野心人物至少已不敢再居皇帝的名义了。可是我们一般的政治进步却到此为止了。古旧的专制官僚政治建筑上的冠饰虽被折落，那建筑却还腐朽而毫无生气的残延着。
专制政体或专制官僚政治的历史交代一般是由议会政治承续下来；这个过程无异是非常缓慢而曲折的。市民的议会政治权力增大一分，领主或地主的专制官僚政治就减退一分。而他们两者势力的消长，尽管是从政治领域内或政治舞台上显现出来，但稍微深入一点考察，就知道那在实际是取决于现代性商工业与封建性经济的屈伸变化。中国以特殊土地所有制为核心的封建经济，既如我们前面所说，有传统的特殊社会生产关系，尤其是特别的专制官僚统治在范围它、妨阻它，使它特别不容易孕育成长出“自我否定”的新生产力，而同时从鸦片战役开始侵入的国际资本，对它又是发生一面分解、一面维持的复杂作用。结局，新式商工业发展的缓慢和变态，封建经济转型或解体的延滞，就一直成为中国现代经济的非常显著的特征，而这也正是中国现代畸形丑相政治之更本质的基础。
商工业经济或市民阶级的力量不容易增大，旧社会原有的阶级关系就无法根本改观；换言之，商工业未发达起来，资本家阶级固然是难得形成，与资本家阶级同时平行产生的劳动者阶级，就不易由农民或小生产者转化出来，结局，拥有社会重要生产手段——土地的所有者，租税收领者，以及寄生于土地剩余的一切大小权势人物或所谓官绅，就必然还是，至少在现阶段还大体是特殊的统治阶层，而把那些靠着土地生存的农民或小生产者，作为其被支配、被侵削的主要对象。一句话：就是官民对立之局，官绅以特殊社会身分驾凌于一般农民之上的社会阶级生产关系还或隐或显的存在着；亦就因此之故，名义上的皇帝虽然被革去了，而为一簇或一团有特殊社会身分的官绅或官僚阶层所托命所恃的首脑，无论是谁，只要他接受他们的依托，他就无法在实质上不成为最大、最高特权的化身。
袁世凯，有人拥戴他做皇帝，徐世昌、黎元洪、曹锟、段祺瑞，有人拥戴他们做大总统、做执政，无非是那些大大小小的特权者或官僚们、豪绅们，为了要达成其对于一般人民特别是对于农民的统治剥削目的，总要求有一个最高最大的特权者来作他们的傀儡。所谓“三月无君，则遑遑如也”，那并不是为了什么忠君爱国，为了行什么鸟道，而实是为了行使其统治榨取的特权。所以，不但是一国的大总统或执政，就是割据一省两省的军阀，甚至威临一区的豪霸，都不难簇集一群士大夫或官绅，串演出一个“小朝廷”的局面。
因此，从本质上说来，在有一大批特殊社会身分的官绅存在着，并急于要找到靠山来行使其各种特权的场合，为他们所拥戴的人物，即使再英明、再开明，也很难不“飘飘然”自认为至尊万能的主宰者；在传统的土地所有权还大体保持其范围着官民对立的社会阶级关系的场合，无论是官是绅，即使再洁身自好，也难免不利用特殊身分、利用职权，向人民表示出不可一世的优越感。
然而，所有上面的说明，还只让我们知道，中国旧官僚政治与新官僚政治的一般的共同社会基础，而新官僚政治对旧官僚政治所具有的特点，则必须从那种社会基础之相对变化中去求得解答。
二
历来研究中国官僚，特别是论及新旧官僚制之区别及其演变的文字非常之少，而我根本就只见到一位号称“中国通”的日人长野朗，在所著《中国土地制度研究》一书中，给了我们这样一个简括的解释：
满清推翻后，包围清朝的官僚阶级，少数拥护袁世凯以图自存。其后，北京政府的主权者，各自为扩张势力，相互争夺，官僚阶级于是环绕各军阀左右，攫取政权。而军阀因为用全力于战争，无暇过问政治，不得不与官僚阶级相提携，如奉系军阀与旧交通系提携，即是一例。然而国民革命发生后，又产生了大批新官僚。这些新官僚，就是从来的士大夫阶级，现在称为知识阶级，他们的主体就是学生。民国以来，一般求知欲很盛，大学及专门学校设立很多，产生多数毕业生，而且多半是学政治及法律的，这是因为中国产业不发达，学生所求得的学问，不能在实业方面发展，不得不倾向于政治方面。但是，因为士大夫阶级的阶级封锁，不能偿他们的宏愿，于是投入国民革命的队伍里，加入国民党，成为一种新型的官僚阶级。注79
然则新式学校出身的大学专门学生，为什么“一投入国民革命的队伍里，加入国民党”就成为一种新型的官僚阶级呢？他继续举出了三个原因：
（一）中国学生承继几千年来官僚阶级读书人的气味，把做官当作一种最好的赚钱手段，所以，国民政府下的官吏，贪赃枉法，更甚于清朝。
（二）国民政府内部，残留了不少旧官僚阶级的余孽，所以内部有很浓厚的士大夫阶级的气味。
（三）依附于北方政府的旧官僚，目睹国民革命是一种不可轻侮的势力，恰如明朝的官僚投降于清朝一样，都舍弃北方归附南方，因此在国民党中流入许多旧官僚阶级的份子。
国民政府、国民党内部有旧官僚余孽，北方的旧官僚投入国民政府，与新学生染有旧士大夫习气，都只能说明旧官僚政治的继续，无从解释新官僚政治的发生。他以为“北伐完成之后，战斗集团的势力渐渐衰弱，新官僚阶级的形式也渐趋完整，以三民主义代替了章句之学，很明显而森严的限制了党员的资格，实行阶级的封锁”。他未明白指出新官僚政治与旧官僚政治的分野，只含糊的说新官僚时代与旧官僚时代，毕竟有一些不同：其一是“中国与各国通商以后，中国产业亦有相当的进展，从来在农村方面投资的士大夫阶级，也都向都市方面投资了”；其二是“农村中除了士大夫阶级的地主以外，又增加了一种军阀阶级的地主，使农村受了更大的毒害”；其三是“农村中的新官僚势力与旧官僚势力不同，就是说，从来的旧官僚势力没有组织，而新官僚势力在党的组织下，组织民众，利用民众与旧官僚势力对抗”。注80
所有上面的考察，只证明长野朗是中国社会政治事象的熟识者，但却无法保证他是对于中国社会政治事象之科学的理解者。他差不多触到了问题有关的一切论点，但所有的论点都不曾系统的关联起来，以致成为零碎片断的凑集。
其实，新官僚政治与旧官僚政治的根本不同点，与其从官僚的来源去看，不如从官僚的行动、作法或组织去看；与其从这些方面去看，又宁可从他们所由形成、所由寄托的社会经济基础去看。因为如其照长野朗氏所说，新式学校出身而又有旧士大夫习气的人为新官僚，那么，旧官僚投入国民革命队伍中的人，为什么也一下子变成了新官僚呢？国民政府内部残留下的旧官僚余孽，又为什么一下子变成了新官僚呢？又照他的逻辑，所有上述的新学生、旧官僚，一加入国民革命的队伍中，以三民主义代替章句之学，以党的组织组织民众、利用民众，以党员的限制实行阶级的封锁，他们就变成了新官僚，可见是否新官僚，并不尽关系他们是有旧意识的新学生，抑是有新企图的旧士大夫阶级，而是由于他们参组在那种不同于以往的官僚政治活动中，更进一步，同是官僚，同是利用政治权力或职权，以保持并扩大社会经济利得，为什么要采行那些新作法，又何以能采行那些新作法呢？长野朗氏只触觉到问题的边缘，不着边际的提论到“从来在农村方面投资的士大夫阶级，因产业有相当发展，也都向都市方面投资了”，不曾把问题从这一视野深入一点去看，而最为遗憾的是，他高谈阔论着中国现代的政治经济问题，对于中国现代政治、经济问题发生过极大影响的帝国主义势力与革命运动两个有力因素却始终没有放在眼里，并很不正确的认定中国国民党自始就是一个新官僚集团，中国国民革命运动自始就是一种向旧官僚统治攘夺政权、攫取贪污剥削职权的政治活动。由于他把这些极关重要的关节弄错了，他所谓新官僚政治，就是一些相互连接不起来的片断现象，而新旧官僚政治的推移也无法显出一个明显的轮廓。
三
由辛亥革命到抗战开始前，其所以被视为是新旧官僚政治的推移阶段，乃因这一阶段以国民革命发展至长江流域为分野的前半期，是新旧政治势力明显斗争的时期，而在此后，则是新旧政治势力发生暧昧关系的时期。在前一时期，中国旧政治势力还是立在正统地位，对于新起革命运动，动员一切反动力量予以抵制和压迫；在后一时期，中国新政治势力已立在支配的、正统的地位，它一方面要妥协、收编旧的残余，同时又因为它对旧的政治势力妥协，自不得不对于它在前一革命运动过程中惊动了新阶级利害情绪或唤起来了的革新力量，采取一些不同于旧政治势力的统治方式和作风；但如再推后到国民革命运动为什么一发展到了长江流域特别是到了江浙，到了上海、南京，就开始一个大转弯呢？那是不是太平天国运动的复演呢？不尽是的，那不能单从政治消长上得到说明，而须注意到当时社会经济各方面的变化。
辛亥革命以后的中国旧政治重心虽然仍在北方，而新经济动态却一直愈来愈显现在南方。旧政治与新经济的不调和、不适应的演变，日益使北方成为旧势力的堡垒，南方成为新势力的策源地。辛亥革命根本是从这种不调和现象中产生的，但那次革命不但不曾解消这矛盾或不调和现象，且把它加深、扩大了。第一次世界大战是在辛亥革命以后三年发生的。那无疑是中国一个振敝起衰的好机会。但当时主要在北方卷起的军阀相互结托又相互火并的混乱局面，对当时主要在南方，在广州、上海、汉口一带逐渐发展起来的新工商业变成了更大的桎梏。它不但不能作着配合商工业要求的种种政治设施，且还因其腐败、贪污与对外的依托，不绝断送国权，不绝造出社会的、人为的灾难，使勉能挣扎起来的商工业受到窒息。因此，以反帝反封建为号召的国民革命运动，尽管在本质上是为了承续辛亥革命未了的大业，为了建立当时逐渐抬起头来的商工业所要求的市民民主政权，但因为——
（一）帝国主义各国凭藉着各种不平等条约，在中国国民经济生活、政治生活中所起的决定作用；又因为——
（二）中国新式产业，特别是商业、金融业，直接、间接对帝国主义发生的依有关系，或其买办的性格，致使所谓资产者市民的进步意识或革新要求，不易或不够表现得明朗、坚定；最后还因为——
（三）资产不发达社会的国民革命，必须给予广大农民群众以解除其封建剥削与束缚的权益，而这又将不免使许多认识不清的地主阶层的新旧知识份子，在革命运动过程中感到眩惑与疑虑。
所以，一时会震动着整个世界的国民革命运动，发展愈迅速，分离的倾向也愈增大。等到“自古帝王都”的南京被攻下，江浙一带的买办资产阶层、北洋军阀下的官僚政客，以及所谓“革命队伍内”的投机份子与封建余孽，便或明或暗的伙同帝国主义双管齐下的压力与助力，把国民革命运动的两面大旗捲折起来了：以后反帝的号召就不很响，反封建的呼声更似不好喊出来。此后的北伐，遂不曾怎样惊动封建势力盘踞相当牢固的北方社会，而只是利用江浙买办金融的支助，从外部去收买或收编那里的军阀势力；可是，就在北方旧军阀势力尚待清除或收装的当时，南部各省却因前此国民革命运动所激荡起来的阶级利害情绪，给予了反政府势力以大大可乘的机会。于是，北伐征鞍未卸，而南剿动员又起。在此种动荡过程中，有关新官僚政治形成的几件事体逐渐出现了：
第一，政治与金融的合一。中国旧的官僚统治原本是把广大的农村作为基础，农村的安定或动乱，就是那种统治能否继续的证验。鸦片战役以来的农村社会经济的分解与不安定情形，愈到晚近，愈益严重化了。北方旧统治不易撑持，主要就是因为不绝破产与贫困化的农村，对它再无法提供维系那种统治场面的经济底力，反之，直接由江浙金融界得到了支持，得到了北伐南征战费的新政治势力，自然愈来愈觉得这是比较信赖得过的靠山。由于农村的动乱，资金疯狂向都市集中，而大量集中到中国金融机关的存款，在民国二十三年已经有一半以上是用以购买政府的公债。政府要银行救急，银行靠政府发财。结局，新政治势力在间接方面虽主要仍是寄存在封建的租税剥削上，但因它与买办金融的相互依存关系，很容易给人以“资产者政权”的印象，至少，那已把它的封建性格冲淡了。政治上的这一转变，很快就影响到执政者，特别是负责财政经济者的性能上，许多买办、银行老板、公司大亨……开始向政界进出了。“吏道益杂不选，而多贾人”，而多买办，开始虽有些不惯，慢慢就顺眼且顺势了。
第二，革命运动向“建设”运动的转换。国民革命运动的收敛，势须在精神上找一种代用品，以便好从革命言论上转换过来，并藉以镇定安抚那些认真想革命的人；这代用品，显然是由买办及有关的学者们设计出来的，既稳当又响亮的所谓国民经济建设运动，从那时起，就一直成为我们政界（简直很难说是经济界）、我们各级政治领导人物施政讲演的大课题，可是，经济是建设在什么基础上呢？大工业、大农业对于动摇而并未被扫除的封建体制，是否能像买办商业、金融对于那种体制一样可以相当调和的并存呢？他们始终不肯略费精神思考这类较根本的问题；甚至就是多年见机挣扎起来的一点新式产业在战前已经陷在倒产歇业威胁中的事实，他们仍是视若无睹。为什么呢？那除了被理解为新官僚的新形式主义之外，还有一个说明，就是由言论计划上给人以“心理的”建设。然而在“建设” （也许还包含所谓“社会建设”在内）口号下，为备不时之需而大规模设立专门大学，大批派送留学生，却想不到竟达到了政治上“预定生产”的目的。现代型的教育，原来有三个功能：一是科学的，一是职业的，一是公民的。产业发展的道路一经阻塞，国内外造就的科学人材都无出路，事业的规模与种类，既有所限制，就是自治、选举一类工作，也无法推行。结局，全部受过现代型教育的人只有做官与权作为做官之后补的任教两个出路。他们出身的社会还在对他们另眼相觑，又没有适当市民性的事业，没有革命的环境，以清洒或改变他们传统士大夫的想头，于是，在官场，乃至在作为预备官场的学校，就由排挤而斗争，而造出系统，各种政治集团产生了，学阀产生了。根据竞争者愈多便愈容易使其就范的社会经济原理，政府大可按照它的需要、按照它的标准、按照它可能出的价格，选定“货色”了。新官僚能造出一个“型”，这是一件不可忽视的事实，可是如何造出一个“型”，却需要进一步去说明了。
第三，训政对宪政的代置。领导着国民革命运动的国民党，完成了统一大业之后，原是要还政于民的。国民党的创建者孙中山先生提出军政、训政、宪政三个政治建设阶段，绝对是为了推行民权主义的方便，或民主主义的有效实行，而决不会想到那是封锁仕路、独占政权的一个方略。但把训政当作宪政的预备阶段，一定要执行训政者自身能坚决贯彻反封建、反帝国主义、反买办官僚的革命事业；实行主义和宣扬主义虽然是两件事，但实行才是最有力的宣传。如其宣传的是一套，而实行的又是一套，那就很容易使主义的宣传变成一种与实践无关的形式，而成为前述长野朗所谓“以三民主义代替章句之学”；惟其对主义没有实行的决心与勇气，自己就会从两方面发生霸占政权的要求：其一是，革命的意识逐渐低减，希望保持禄位、扩大权势的意识定然要相对增高；其二是，自信无法获得人民的信心与支持，便愈不能放松对人民的统治。结局，训政就可能被误用为把持政权、拑制异己、统制思想的手段与方术。由是大规模的组训、各色各样的训练机构就似乎只能收到一种效果，就是造成“道一风同”之局，造成专讲形式、专讲门面话，并会仰承上面意旨的人材。而经过这种新官僚的“炼狱”，前此较有革命气质的新旧知识份子，或者是被销镕了，或者是被分解出去了。然而也许这种“冶炼”不够普遍深入，最后还有：
第四，保甲组织对地方自治的执行。为了配合训政和建设，或者为了在安定中推行训政与建设事业，对于被经济逼迫与政治风波惊扰得无法安稳的农村是不能不思所以管治了。过去宗法约束与豪绅羁勒的办法，毕竟在新时代不易收到大的效果，于是在戡剿过程中施行于动乱地区的保甲制度便被推广到政府统治力量所及的一切领域了。关于保甲乡区各级干部人物，由国外归来的洋学生，固然是不便委屈，就是由国内制造的大学专门学生，也难望其小就，事实上，那里仍旧是豪强土霸的天下，受有新式教育的后生小子究是无法插进或站稳脚跟的。结局，在这传统社会关系改变得较少的农村，就差不多仍是由那些较少嗅到新时代气息的人们行使统治。不过，通过层层的组织与训练，通过它们被赋予的新管治任务，以前他们仅还“俨然”是官，而现在“简直”是官了，当高高在上的官僚，为了适应时代，还不时需要装出一种非官而平民的姿态，而他们为了成就戡剿时催粮催兵的大使命，却反而更需要摆起非平民而官吏的排场了。“时势造英雄”，又算是一个证验。
四
要之，新旧官僚政治的分野，在本质上有了这样的“社会的”规定：
起先，旧官僚政治完全建立于传统的封建土地经济上，以与外国完全隔绝为保持其绝对主义的首要条件，所以不免有些“土气”；新官僚政治，因其不完全建立在封建土地经济上，而更直接靠近买办商业、金融，以与外国发生依存关系为保持其“生命”与“活力”的首要条件，所以不免有些“洋气”。
接着，旧官僚政治下的人物，因为常夸境内为天下，眼界不很大，同时也许消费欲望还不很强，虽然依着中国官、商、地主、高利贷者“四位一体”的原则，有时不免“喻于利”，究还有些人保有优良传统的一面，而很执着的“喻于义”；反之，在新官僚政治下的人物，早就习于资本社会的经济生活，而与买办之流周旋久了，觉得货币真个万能，利得就是一切。结局，旧官僚还偷偷摸摸不肯公然从事的牟利活动，新官僚却满不在乎的当作时髦来大展“宏图”了。他们个人的意向与作法直接影响到整个的国策上。于是——
再其次，旧官僚在客观上尽管是以特殊身分和农民对立，而主观上还因“民为贵”、“民为邦本”……一类政治哲学词句的熏炙和生活形态的不过于悬隔，特别是还因社会阶级关系的不十分明确，而不大肯把自己看为同胞中的“超人”；反之，新官僚是不同的，特别是受了洋教育从外国归来的人，他们因为脑子是为另外一些观念占据着，生活的享受与穷苦农民有天渊之别，社会阶级意识也较为敏锐，又加以功利精神的强烈，所以在旧官僚是不知道如何“革命”，他们却知道如何回避革命了。“革命为了建设”的遗教，其所以被“意译”为“建设代替革命”，那并不是他们一两个人的小打算，而是整个市侩主义、自利主义、享受主义、形式主义的综合表现。
然而，我们由上述新旧官僚或新旧官僚政治的比照，就知道由旧官僚政治演变到新官僚政治，随在皆同社会经济关系、社会阶级利害关系的变化保有相当联系；那并不是专由知识份子的来源、知识份子一时的高兴或经常的做作就可转移过来的。那都只算是一些现象。
关于这点，我们还可由新官僚在战时及战后的特殊发展予以进一步的说明。