一
中国现代的官僚政治也正如同以往的传统官僚政治一样，在本质上，有一定的社会经济条件范围着。特如我们前篇所说，那些对官僚政治在不断发生着限制作用的社会经济条件本身，同时又在辩证的蒙受官僚政治的影响，所以，我们除了指出中国现代官僚政治是在何等社会经济基础上取得其生存以外，还得看它是如何施反作用于那种基础，看它在现代的全历程中，即从鸦片战役开始现代化以来，该经历了多少转化阶段。
从鸦片战役以来，已经是一个世纪了，中国社会还一直是留滞在过渡的状态中。要死的不曾很知价的死去，要生的不克很顺利的成长起来。一般的讲，一切过渡社会才正好是官僚政治孕育发达的温床。但中国的特殊社会历史条件，即使它在封建的经济基础上成立了如此长期的官僚政治，等到它临到真正的过渡阶段，它的官僚政治也自无法与近代初期西欧各国所发生的官僚政治采取同一的形态和实现相同的转化历程。
大体说来，中国现代官僚政治曾经历三个演化阶段：第一阶段是由鸦片战役到辛亥革命，我称此为传统的旧官僚政治的覆败期；第二阶段是由辛亥革命到抗战发生以前，我称此为新旧官僚政治的推荡接续期；第三阶段是由抗战直到现在，我称此为新官僚政治的成长期。本篇只就前一阶段加以说明，而关于第二、第三阶段，则打算分别留在下两篇从长讨论。
二
现在先来考察第一阶段，考察旧官僚政治的覆败过程。
我已在前篇说明：中国传统的官僚统治，到了清代中叶以后，已逐渐变得与新起的社会经济现实不相适应，甚至在许多方面极相矛盾了。但同时我又指出，当时国内国外动摇传统官僚政治的社会因素在不绝增加或成长，而支持那种统治的外在、内在力量也并不曾示弱； 这是旧的官僚统治其所以竟能一直维系到爱新觉罗统治结束才归于颓败、分解的基因。
事实上，爱新觉罗王朝的统治与它所推行的专制官僚统治是分不开的。但作着理论的研究，却容许我们这样加以分别，即，假使当时中国的统治者不是异族的爱新觉罗王朝，而是同族的什么王朝，则在社会转型当中少了一项种族间的猜忌与倾轧，对于限制或代置官僚政治的宪政或议会政治的采行，也许较能容易实施像日本那样的立宪步骤，那一来，中国传统的专制官僚政治形态的历史交代也许是另一个方式，也许还较能保持一些官僚政治本身所最需要的形式上的体面。但因为最高统治阶层——爱新觉罗王朝，是以异族自主中国，于是当时稍有觉悟、稍有时代认识的汉族臣民，非到图穷匕见阶段，不敢提出任何牵涉到君上至尊大权的政治革新步骤，而在满族，它恐怕任何性质的政治革新都将是有利于被支配的汉族，而不利于它的统治的生死关头，一直要等到它把专制官僚政治的一切弱点暴露尽了，一切丑丢尽了，它才从中国政治舞台上滚开。因此，中国到清代因了版图，人口的增大、增多，因了落后异族统治大文化国，需要动员以往一切社会文化统治手段作为更包罗的典章制度，尤其因了经济愈来愈见发达活跃。而促使其发展到最高峰的传统专制官僚政治体制，却竟也在清代末期表现得最悲惨、最不可收拾了。
从这一线索来考察旧专制官僚政治分解的历程，以次几个关键是值得注意的。
三
太平军革命——反满清，不反对专制的封建官僚统治。
国人对于太平天国迄今还没有一个定评。它的发生，在本质上殆显然与每个王朝末期的农民叛乱具有同一性质；我们略一参阅当时农民的困蹶情形，由于土地集中及官吏贪污、勒索活动即可见其一斑。乾隆时湖南巡抚杨锡绂曾说：“近日田之归于富户者，大约十之五六，旧时有田之人，今俱为佃耕之户，每岁所入，难敷一年口食。”（《皇朝经世文编》卷三九）农民尽管吃不饱，负担却加重得厉害。曾国藩亦曾慨乎言之：“……然自银价昂贵以来，民之完纳愈苦，官之追呼亦愈酷，或本家不能完，则锁拿同族之殷实者，而责之代纳，甚者或烦其亲戚，押其邻里，百姓怨愤，则抗拒而激成巨案，如湖广之耒阳崇阳，江西之贵谿抚州，此四案者，虽闾阎不无刁悍之风，亦由银价，官吏之浮收，差役之滥刑，真有日不聊生之势。”（同上，卷三二）“官逼民反”之内在原因已成，而英国发动鸦片战役之大炮则从外面加速促其实现。卡尔·马克思当时曾在《纽约论坛报》分析此中经纬：“1840年战争失败以后，中国所付给英国的赔款，大宗鸦片消耗，鸦片贸易所引起的金银外溢，外国竞争对地方生产的破坏影响，全部国家行政机关的腐败”都变成了太平军革命的诱因。“鸦片加速取得对中国人的统治，皇帝及其拘泥的官僚们就逐渐丧失其统治”；天朝的皇帝在大炮下低头，而在皇帝治下的人民却正因神圣不可侵犯的皇帝的低头，而反敢于抬起头来反抗了。所以这新的外来影响，再加上当时沿东南各省商工业的逐渐变形与新生，遂使那次大规模的农民叛变不但带有浓厚的种族的、宗教的色彩，且还在某种程度上表现出一些市民的特质。然而毕竟一半由于传统统治习染太深，一半也由于市民根基薄弱，洪、杨一批有勇气叛变的人物，一到达“自古帝王都”的南京，便作着“帝王梦”，相互间发生争夺权力的内讧。中山先生评述太平天国失败的原因说：“洪秀全当时在广西起来，打过湖南、湖北、江西、安徽，建都南京，满清天下大半为他们所有。但是太平天国何以终归失败呢？……依我的观察……最大的原因，是他们那一般人到了南京，就互争皇帝，闭起门来大相残杀。第一杨秀清和洪秀全争权，洪秀全既做了皇帝，杨秀清也想做皇帝……因为发生做皇帝的内乱，韦昌辉便杀了杨秀清，消灭他的军队。韦昌辉把杨秀清杀了之后，也专横起来，又和洪秀全争权。后来大家把韦昌辉消灭。当时石达开听见南京发生了内乱，便从江西赶到南京，想去排解，后来见事无可为，并且自己也被人猜疑，都说他也想做皇帝，他就逃出南京，把军队带到四川，不久也被清兵消灭。……太平天国的势力便因此大衰。……所以那种失败，完全是由于大家想做皇帝。”（见《民族主义》第一讲）
太平天国的“哈谟雷特”的结局，显然是由于那些发难的首脑人物只知道要推翻满清的异族统治而无意去推翻专制的封建官僚政治，不但无意去推翻专制的封建官僚统治，且进而想建立专制的封建官僚统治来与旧有的相抗衡。“以暴易暴兮，不知其非矣”；他们虽在南京建都后颁布了一种“天朝田亩制度”，主张废除旧的土地私有关系，并在其中拟订了一些不同于旧统治的社会政策与政治制度，可是他们的帝王思想把所有新的企图都取消了。中国专制的封建官僚统治本身竟变成了销毁、镕解一切反对势力或革命力量的洪炉。
可是，专制官僚统治虽借其“魔力”把太平天国拆台了，它自己本身却不但在此大规模的叛乱与“戡乱”过程中曝露了一切弱点，斲丧了仅有的元气，且还被迫制出了不少反对力量。
第一个反对力量可以说是政治上的离心运动的抬头。我们一再讲到中国封建官僚政治是当作专制政体的副产物而产生的。清代的中央集权体制到乾嘉时代已经达到了中国集体政治的最高峰，由鸦片战役到太平军革命，已经说明那种统治在中国南部已经失却了制驭的能力，而总督、巡抚在靖乱过程中的军政权力的扩大，满族大臣、将军们所表现的无能以及汉族官吏势力的相对伸张，都显示一种对满族专制皇帝的离心力量已经在开始酝酿着，而由对外门户洞开，特别在南部各省，引起的经济变动，自无疑要使那种酝酿愈来愈趋于表面化，而况同时还有——
第二个反对力量，即“洋务运动”的发生。太平天国政治上的失败，我们已讲到是由帝王思想的作祟，但它在战争技术上失败的原因，却显然是由于洋兵、洋枪、洋炮帮助了大清帝国，李鸿章曾公开表示上海附近战争之转败为胜，“实戈登大炮之力”。加之，在太平天国尚未平定的1860年，英法两国的联军又挟其长枪大炮攻破了帝都北京，并赶走了咸丰皇帝，其结果，在敌人占据帝都中签订的《天津条约》，当然比南京条约还要付出更大的代价。所以，中兴诸功臣如曾国藩、左宗棠、李鸿章等在太平天国平定后竭力“讲求洋器”，以为武备“能与西洋火器相埒，平中国有余，敌外国亦无不足”；“中国但有开花大炮轮船两样，西人即可敛手”（以上均为李鸿章语）。此后二十余年间的轮船制造厂、机器制造局、招商局、水师学堂、旅顺军港、南北洋电报局、武备学堂、北洋舰队等等的相继筹办，都是由那种认识出发的。但“开花大炮与轮船”两样的仿造，虽然是关系技术的东西，却需要一长序列的社会、政治、文化条件来与它相配合；一个腐败的专制官僚统治显然无法担当此种“建设”工作，反之，那些“建设”的任何一点成就却可视为是与专制官僚统治对抗或斗争的结果。所以，即使是皮毛模仿的“洋务运动”，在某种意义上，也不得不理解为是反专制官僚统治的一种业作。
然而，专制官僚统治不适于任何新兴事业，不适于成就富国强兵的任务，直到1894年的中日战争，才被明确的证验出来。
四
戊戌政变——反专制的封建官僚统治，不反对清室。
中日战争的惨败，虽不一定证明“但有开花大炮轮船两样”便“敌外国亦无不足”的认识的破产，但却能证明专制的官僚统治根本就不易有充分而有效的开花大炮和轮船，就是有了那一套东西，也根本不能发挥效力。关于前一点，试看下面的说明：统治腐败、贪污的病，“从西太后起一直到最下级的小官吏，能免了的很少。西太后除了移用国家正当的军政费供自己个人的享乐外，又率领宫廷内的妃嫔及阉宦小人，相率出卖官爵，于是上行下效，凡供职于政府机关的人员，也相率以苞苴贿赂图谋个人位置的维持并升迁。北洋海陆军的重要将领及主管人员，多屈身于李莲英的门下称门生；苞苴贿赂品的来源，不外刻扣军饷，侵吞公帑，于是弄得军事上的设备窳劣不堪”注77。关于后一点，“当时政治上的各方面，军事上、外交上、财政上以及其他，无不一盘散沙。……就军事上说，海军衙门说是管理并指挥全国海军的，但实际上仅能指挥北洋舰队；若要调遣北洋以外的南洋舰队，就非绕一个弯，先打电报和南洋大臣商议不可，即海军衙门本身，总理之下，有两个会办，再加上两个帮办；总理有‘权’无‘能’，会办、帮办则有‘能’有‘不能’，而‘权’则彼此相埒；故在该衙门的自身，事事就不能统一。陆军的不统一，更甚于海军。兵部是配调机关； 各省的兵，已经成了各省督抚的兵，李鸿章可以直接调遣的限于北洋的陆军；其他各省的军队虽然可以奏调，但是编制训练器械既不统一，指挥的将校又各不相习，那种散漫无纪的状况，比海军更甚”注78。
一句话：单从军事建设、技术建设上讲求富国强兵、讲求“安内攘外”的大理想，由于中日战争曝露出一切腐败无能现象而归于幻灭了。于是，在这以前已经有所酝酿的政治改革活动便找到了一个大做文章的机会。经士兼政论家康有为、梁启超一派人物的维新运动应时产生了。他们的基本政治运动纲领是依开明的君主立宪政体的理想展开的。当时战胜国日本的明治天皇是他们想藉以模造光绪皇帝的样本。因此，他们的保国强国号召就是想不变更清室的统治权，而只改善其统治方式、改善其专制的封建官僚形态。但无论他们在理论上作着这种区别，是如何殷切期望避免改革上所必然要遭遇到的困难，而在实际上，清室的统治是与专制的封建官僚统治分不开的。所以，有名的“百日维新”，虽由光绪皇帝决定像实行科考改试策论，于京师设立农工商总局，并裁撤冗员及骈枝机关……一类无伤大体的新政，此外，除康梁外，又任用了号称“四卿”的杨锐、刘光第、谭嗣同、林旭一流维新人物，实在谈不到什么激烈的改革，却马上激起了西太后及整个满族官员的不满，而汉族的守旧人物更怕“维新”不能维持他们的禄位，也都拼命反对，以致光绪在给“四卿”的所谓“衣带诏”中，极可怜的表示：“顽固守旧大臣，朕固无可如何，然卿曹宜调处其间，使国富兵强，大臣不掣肘，而朕又上不失慈母之意，否则朕位且不保，何又于国？”后来，“朕位且不保”竟成了谶语；排斥西太后势力的计谋尚在酝酿，西太后对维新人物一网打尽的布置却已经安排好了。六君子被杀害，光绪帝被囚禁，前此被称为新政的若干节目，重又恢复过来了，一切像是仍旧的，但这次政变毕竟留下了极不可忽视的影响。
就消极方面言，由维新运动受到鼓励的是一切落后、守旧、顽固势力的大抬头。他们由反对外国的新法进而把当时山东直隶各处因生活困迫激起的民变转移为巩固统治的手段。所谓“义和团”事件，所谓“拳匪之变”，就是在这种“维旧排新”、“扶清灭洋”的好打算下酿成的。在事变推演过程中，由西太后到接近他的满族权臣以至若干地方巡抚官吏，有的竟相信拳民可以用呼风唤雨、飞沙走石的邪术和《封神榜》上许多天兵天将的法宝去打败洋人；有的虽知道拳民邪术绝不可恃，却因为怕开罪西太后，触怒那些顽固人物，相率袖手坐视其发展。直到八国联军陷大沽，逼天津，破北京，西太后挟光绪帝出奔西北，这爱新觉罗王朝和中国专制的封建官僚统治最后一次的最无法罩饰的出丑才作了一个结束。它们在前此应付鸦片战役、英法联军之役、中日战役，还只表现贪污、颟顸与无能，而这一次则叫全国、叫全世界明瞭它们是如何无可救药的顽固、执迷不悟和无知无耻。一切坏的东西，一定要让它找机会坏个痛快，它才肯罢休的。
然而，我们还得看看“戊戌政变”此后在积极一方面的影响。
五
辛亥革命——反清室兼及专制的封建官僚统治。
经过戊戌政变，一向囿于“君臣之义”、“列祖列宗及我皇上深仁厚泽涵濡煦育数百年之恩”（康有为《公车上书》中语），因而企图“保护圣主，复大权，清君侧，肃宫廷”，以和平手段完成君主立宪政治的改良派碰壁了。而与此改良运动同时发生或平行进展的革命运动是曾经一度为改良运动的抬头，为改良运动在新旧士大夫中，在全国各地政治性团体中，乃至在革命运动因以进行的华侨和会党中，所唤起的一些绯红色的幻想，而遭受了极大的阻碍；等到改良运动在“戊戌政变”中彻底失败，前此站在改良主义旗帜下的个人或政治团体，或者被激动而辩证的转移到革命运动中来，或者至少已渐相信这是唯一的可能改革途径了。
当时革命运动的领袖是孙中山先生。他自始就认定在有长期专制传统的中国，温和的改良主义决无法实行，而任何政治改革也决不能对爱新觉罗王朝的中国抱着何等期待。因此，打倒满清统治与推翻专制的封建官僚统治，都是建立中华民国不可避免的消极前提。所以他说：“革命的宗旨，不专在排满，当与废除专制，创造共和，并行不悖。”而他对于当时作为革命总组织的“中国同盟会”的誓言，且提议用“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”十六个字，以为驱逐了满清、建立了民国不算革命成功，民族的平等，民权的平等，是要经济上平等，才能有所保障的。事实上，他在满清未推倒以前，已经具体而微的把三民主义作为革命理想了。
可是，孙中山先生的革命运动虽在“戊戌政变”后得到一个发展的转机，但腐朽和丑态百出的旧专制官僚统治却并不因为它在“义和团”事件中的丢丑就安然滚开，反之，它的执着与无赖却宁是变本加厉了。西太后从西北逃难归来之后，为挽回颜面，收拾人心，“下诏罪己”的一套戏法搬出来了，前此光绪帝在“百日维新”中实施过的几项“新政”，重又拿来表演一番； 此后鉴于国内外舆论的攻击和革命运动的愈形扩展，乃狡狯的实施一种便于排斥汉人、削弱地方权势，并使清代万世一系的统治受到法律保障的伪装宪政。然而事已至此，多一项新花样，也不过多一项出丑的机会，辛亥革命已迫在眉睫了。
辛亥革命的伟大成就，不在它推翻了满族统治，而在它同时还至少在形式上推翻了数千年的专制统治；它虽不曾彻底的挖除专制官僚统治所由建立的封建经济基础，致使我们在时近半个世纪后的今日还叹惜致恨于“革命尚未成功”，而随着那种封建经济基础的解体与变形，完全传统型的专制官僚政治形态，毕竟不能不说是由此作着历史交代的开头了。
下面且看旧专制官僚统治对新专制官僚统治的推移转化。