一
一般的讲，欧洲的专制官僚政治，是产生于封建主义与资本主义或封建贵族与资产阶级斗争的过程中。这种斗争在开始时，专制君主及其官僚们，在极力扶植并利用商工市民新兴的势力，以削弱剪除封建贵族，到后来，资产阶级势力愈来愈膨大到威胁其生存了，他们有的人又企图动员一切传统的封建力量，以维持其前此因利乘便取得的各种政治权力。由是，站在社会立场上讲，那些君主及其官僚们，究是封建的呢？抑是资产者的呢?就有些使人在辨别上感到眩惑。其实，他们这种二重的性格，不但我们今日辨认起来困难，当时的封建贵族或资产者市民，都曾在他们相互斗争过程中，吃了君主及其官僚们的骑墙态度和玩弄并出卖他们的苦头。我们诚然有理由用过渡社会阶段来解释他们的二重社会性格，但有两点是非常明白的：其一是：在贵族与资产者斗争白热化的阶段，他们自会分别权衡个人利害关系，或者是更保守的站在贵族方面，否则就是更积极的站在资产者方面；其二是：他们即不站在任何方面，那亦不会妨碍他们对于被支配者的社会统治地位。
反观到中国的专制官僚统治形态，我们那些专制君主与官僚们的社会性格或其阶级关系，愈研究，仿佛就愈像不可捉摸。
贵族政治是建立在领主经济基础上，中国领主经济在周末乃至秦代解体了，贵族阶级失掉了社会的存在基础。
资产阶级政权是建立在资本主义的经济基础上，这种经济形态的重心在商工业，但要以农奴解放、地主经济成立为前提条件；中国地主经济虽然在形式上成立了，那种地主经济所允许并要求的商业与高利贷业，虽然在相当范围内活动着，但农业的生产不必说，就是工业亦始终没有脱却手工业的范畴，于是，资产阶级又不能在中国取得社会的存在基础。
结局，成立在商业、高利贷与非现代性地主经济（此点以后还有从长述及的机会）基础上的中国专制官僚政体的社会属性，便发生问题。相应着，中国专制君主及官僚们的社会阶级属性也成为问题了。
“除了帝王的尊严之外，中国臣民可说没有身分，没有贵族。惟有皇室诸子和公卿儿孙享有一种非由于门阀而宁是由于地位关系的特权。其余则人人一律平等，而惟有才能胜任者得为行政官吏。……”注47
“中国国家政体，因为由于调节水道，防止水患及灌溉田亩需要等而发生，完全带有和平性质，于是，在中国组织了一种特殊形式的传统阶级。这种特殊形式的阶级在欧洲是没有见过的，叫做士大夫阶级。”注48
“在中国本有超阶级的社会群，这便是过去的士大夫阶级”；“士大夫是超阶级的，超出年产组织各阶级之外，自有其特殊利益。”注49
这种种高见的发生，根本是如我们在前面第四篇所说，把封建制的本质看漏，拘泥于政治的表象，以为中国古代领主贵族政治解体了，封建制度即随着消灭；而不知道封建制度的存废，最基本的要看社会的统治阶层，是否还是寄生在对于农奴或形式上自由农民的剩余劳动或剩余劳动生产物的剥削上。这基本的剥削事实没有改变，单把剥削的方式改变了，即把分封诸子功臣，直接食于其封国、封邑的方式，改作“以公赋税重赏赐之”，“以俸禄给养之”的方式，那并不曾消除封建的本质。虽然从社会史的意义上说，后一种封建形态是比较进步的，是比较给予了农奴更多一点自由，并且还比较能容许乃至要求相当范围与程度的商业、高利贷业的发展。然而，这一切的“好处”，不但没有使封建本质改变，且如我们将在后面说明的，还使中国中古以来的典型封建体制，具有更残酷剥削的可能。
因此，正如同资本社会可以容许共和政治体制，也同样可以容许君主立宪政体一样，封建社会可以由贵族支配，亦可以由官僚支配。在官僚支配的政治场面下，贵族及贵族的身分，诚然变为不重要了，但代替贵族行使支配的官僚，并不曾因此就“特殊到”成为“超阶级”的东西；把他们来同欧洲专制时代的官僚比较，也诚然像Vargo所说，为“一种特殊形式的统治阶级”，但借Wittvogel批判Hegel的话来说：“中国官僚阶层对于所谓‘自由’农民，对于农民重要生产手段的土地，乃至对于土地的收益，不是握有明白的权力么？被拔擢进官僚阶层的机缘，在客观上，不是单由那些立在官僚候补地位的学者，富裕地主商人的子弟们，当作特权而预定了的么？”注50
一句话，中国的官僚阶层，或者换一个表现方式，中国的士大夫阶层，不是为了或代表贵族阶级利益，也不可能是为了或代表资产者阶级的利益，而用陶希圣讲“对了”的那一句话：“自有特殊利益”。因为他们自己就是支配者阶级，自己就是一直同所谓“自由”农民处在对立者的地位。
二
特依据我们前面的说明，一切官僚政治，都是当作专制政体的配合物而产生的。中国官僚阶层头上顶戴着至高无上的帝王，一方面使他们在某些场合表现为被支配者，而所谓在帝王的神圣权威之前，臣庶一律平等，那又不但表示他们对帝王间存在有极大的距离，并还显得他们与一般人民变成了无差别权力的一体，上述的黑格尔的错误认识，就是从这里发生的。
其实，中国的专制政体，其所以是官僚的，同时又是封建的，其关键就在于此。设把政治修辞上的插话和实际政治运用上的圈套扔在一旁，而去透视中国政治的实质，我们就会发现：中国帝王的政治经济权力，一方面使他扮演为地主的大头目，另一方面又扮演为官僚的大头目，而他以下的各种各色的官僚、士大夫，则又无异是一些分别利用政治权势侵渔人民的小皇帝。官僚士大夫们假托圣人之言，创立朝仪，制作律令，帮同把大皇帝的绝对支配权力建树起来，他们就好像围绕在鲨鱼周围的小鱼，靠着鲨鱼的分泌物而生活一样，这绝对支配权力愈神圣、愈牢固，他们托庇它、依傍它而保持的小皇帝的地位，也就愈不可侵犯和动摇了。当作一个社会的支配阶级来看，中国官僚士大夫阶层是在充分运用或分有皇帝的绝对支配权，这情形，固然最基本的要从他们对整个被剥削阶级的关系来解释，但同时也可由他们大小皇帝或大小官僚地主间分配既得权力的利害冲突关系来说明。
中国专制官僚政治上的帝王绝对支配权，归根结底，是建立在全社会基本生产手段——土地的全面控制上，是建立在由那种基本生产手段的控制所勒取的农业剩余劳动或其劳动生产物的占有上。他以那种控制和占有表现其经济权力；他以如何去成就那种控制和占有的实现表现其政治权力。但无论是经济权力或政治权力，离开了他的官僚机构和官僚系统，都将变成空无所有的抽象。于是，整个政治权力，结局也即是整个经济权力，如何分配于全体官僚之间，始得保持全官僚阶层内部的稳定，就成为官僚头目或最大地主们所苦心焦虑的问题了。每一个历史王朝的开始，差不多都特别把这问题提出来认真予以商酌考虑；《治安策》一类建议，是应时的产物，而《深虑论》一类文章，则曝露出了官僚阶层内部钩心斗角的矛盾。略举数例，以见一斑：
秦始皇统一六国后，即考虑到政治经济权力的分配问题，他接纳了李斯“置诸侯不便”的建议。除客观条件外，至少也因为李斯的措辞，特别迎合他的心事：“诸子功臣，以公赋税重赏赐之甚足，易制，天下无异意，则安宁之术也！”
汉高祖惩秦以孤立而亡，封诸子为王，对于异姓功臣，另眼相觑，昌言：“非刘氏而王者，天下共击之！”然对同姓子弟，亦不放心。其侄吴王濞受封之日，“召濞相之，谓曰：‘若状有反相。’……因拊其背，告曰：‘后汉五十年，东南有乱者岂若耶？然天下同姓为一家也，慎无反！’濞顿首曰：‘不敢。’”（《史记·吴王濞列传》）
东汉光武中兴，一方面鉴于西汉分封诸子引起之祸乱，“未尝有尽王子弟以镇服天下之意。盖是时封建之实已亡，尺土一民，皆自上制之。”（《文献通考·封建考九》）然而诸子靠不住，公卿亦不见得忠实，所以“光武愠数世之失权，忿疆臣之窃令，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁（尚书），自此以来，三公之职备员而已”（《后汉书·仲长统列传》）。
秦汉以后，历代开国君主殆莫不深虑到分配权力如何才好的问题，但讲得最露骨、最情见乎辞的，要算宋太祖与其功臣在“杯酒释兵权”的悲喜剧中所留下的一段对话了。太祖鉴于唐代藩镇之祸，对当时握有兵马大权的亲友兼功臣石守信，颇具戒心。他一天与守信等痛饮之余，觉得有对“故人”“一吐肺腑”之必要。他说：“我非尔曹不及此。然吾为天子，殊不若为节度使之乐，吾终夕未尝安枕而卧！”守信等听了佯为咋异：“今天下已定，谁复敢有异心?陛下何出此言耶?”太祖当反诘他们：“人孰不欲富贵？一旦有以黄袍加汝之身，汝虽不为，其可得乎？”守信等就请太祖开导他们，太祖表示：“人生驹过隙耳！不如多积金帛田宅，以遗子孙；歌儿舞女，以终天年。君臣之间，无所猜嫌，不亦善乎？”守信等就拜谢他指点的盛意说：“陛下念及此，所谓生死而骨肉也！”这一席话讲过的第二天，史载“守信等皆称病，乞解兵柄，帝从之，皆以散官就第，赏赉甚厚。”（《宋史·石守信传》）
为人君的对于他的臣下这样放心不下，睡不着觉，表面上好像只是显示君臣间的利害矛盾，其实，如像宋太祖表演出的上述一出剧，完全是由赵普一干文职官僚在幕后导演出来的。武官的权势太大，文官总不免有些眼红。诸子与功臣间的猜忌，宗室与外戚间猜忌，宫中与府中间的猜忌，京官与各地州牧、郡守间的猜忌，六朝特别是两宋以后异族当朝，统治民族与汉人官吏间的摩擦与暗算，以及这每一对垒势力各别阵营中的内讧，真是说不尽的宦海风波，或官僚阶层内部的利害冲突。
所以，一个帝王，如其他不是阿斗一流的昏庸人物，一切听任宵小摆布，他要把底下的大大小小的官僚，甚至正待加入官僚阵营的士子，都统治安排得对他服服贴贴，而相互之间又能保持相当的“和谐”，那也就够他头痛了。所谓寝食不安，所谓宵旰图治，在天下已定或“大定”之后，主要还不是为了对付下民，而是为了对付臣属哩！
我们由此已不难多少领悟到一般官僚政治赖以推行的官制的精神了。
三
中国的专制官僚政治，虽开始于秦国，由秦首创了许多官制，但秦仅传及二世而亡，其致亡的原因当然很多，至少有一部分理由，要归之于创制不够周密，或缺乏弹性，以致实行起来，格外显得“苛”、“暴”。
原来任何一种制度，就其积极作用一方面言，都有待于时间经验之积累，而为“尝试错误”的结果。纵观中国官僚制度，由秦代以至于清之中叶，每经一个朝代，表面上看，好像是多一次重复，多一次“再生产”，但仔细观察起来，其内容是代有变更，或者说，每个王朝殆曾惩前毖后，加过一番因时制宜工夫。在贵族政治的封建阶段，世卿世官，一决于血统；而当时立在最高地位的帝王，对于人事，像是一切准据自然，而他自己，亦大体是依自然血统条件行使统治。这看来是很不合理的，但却是再简单不过了。到了官僚政治的封建阶段，就是对于被宣扬矫饰得神圣不可侵犯的帝王，因为他自身，或者他的乃祖乃父取得统治地位，并不是凭什么叫人一见了无异议的客观标准，于是一个极微贱的野心者，也可对他发生“大丈夫不当如是耶”，“彼可取而代之”的念头；至若他以下的公卿大夫，由宰相以至于小小吏丞，权之所在，利之所在，自然要分别成为大家营谋攘夺的目标。所以，一个有心计或者有远见的帝王，乃至帮同帝王主持朝政或实际把握政权的官僚头目们，对于政务的推行，总不能不有以次几种考虑。
第一，该如何使一般臣民，对专制君主乃至其他揽权人物，养成敬畏自卑的心习；对于其言行，无论合理与否，都得心悦诚服。
第二，该如何使各方面、各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡；任一方面、任一部门势力的突出，就将视为是贾谊《治安策》中所谓“大抵强者先反……最强最先反”的祸害。
第三，该如何使全体人民，能“安分守己”，“听天由命”的接受官僚统治，并如何使人民中之优异或豪强分子，有机会、有志望参加那种统治。
这些问题被苦心孤诣的考虑着、揣摩着，权谋术数的玩弄，就成为专制君主及其大臣们统治上的日常课题了。一切官制的创立，至少有一大部分是玩弄权谋术数的结果。于是，看似复杂的官制体系，就在无形中贯注有上述三大要求。
大体而论，官制包括三个门类：其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分划；其三是官吏任用的程序。从表面上看，第一点似甚简单，分类按级规定就行了，其实设官分职，依等定酬，除须斟酌实际情形、权衡损益外，创制者例皆把他或他们当前的主观企图放在里面了。如秦设许多新官职，如丞相、太尉、御史大夫、郡守、郡尉、监御史等，我们在前面已知道那都是为了大权独揽，“置诸侯不便”的代替物。而俸禄的差别，在秦无详细记录可征，若汉及其以后许多朝代，除了依据等第外，重高官而薄于小吏，厚京官而薄于外放，殆皆成为一般通则；用意所在，是昭然若揭的。
可是，把它与第二点关联起来考虑，就更形复杂了。比如，同是丞相、太尉、御史大夫，在秦虽代皇帝分掌政治、军事、监察大权，到了汉代先把异姓功臣分别铲除，后又把同姓诸侯分别削弱之后，觉得三公权力太大，怕太阿倒持，或靠不住，于是把信心缩小到朝夕共处的内臣；武帝时奏请机事，已以宦者主之，延及光武之世，因宰相例为德高望重之人，督责指挥，诸多不便，于是崇以虚名，将政事悉委之于尚书；所谓“事归台阁，三公论道而已”。其后同属台阁，尚书又不若中书亲近；到了唐代，索性以中书、门下及尚书三者为相职。这就是说，国家行政大权，愈来愈集中到帝王更亲近的人手中了。所以，官吏权责的分划，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。
最后关于官吏的任用，那在官制中占有极重要的地位，且会直接影响到官吏的职掌和权责。世卿世官之制既废，官吏的产生，一定要有一些举官的方法。秦代相沿有三个举官方法：一是荐举，如魏冉举白起为太尉，范雎任郑安平为将；一是辟除，依秦制，内而公卿，外而守令掾属，皆自辟除，如吕不韦辟李斯为郎；一是征召，士有负盛名的，皇帝可征召拔用，如叔孙通以文学被征。但无论荐举也好，辟除也好，征召也好，都得有个标准。不错，财产、德行、学问、能力，曾在当时分别当作诠衡标准。但其中除较有客观性的财产一项，极易引起不平流弊外，其余如德行，如学问，甚至如与德行、学问有关的能力，似都需要一个最后的公认的准绳，以资鉴别，而且鉴别的方式，亦大费斟酌。秦代创制伊始，对于这方面的历练自嫌不够，换言之，用什么目的去训练士大夫，用什么方法去笼络或收买士大夫，它是没有经验的。几经汉代君臣的揣摩与“深思远虑”，作为人材鉴别准绳的儒家学说被崇尚了，其后中经魏晋的九品中正制，到隋唐开其端绪的科举制，鉴别的有效方法亦被发现了；在这种制造并选用官吏方式的演变过程中，中国官僚制度才逐渐达到完密境地，而如我们将在后面说明的，中国官僚政治能动员全社会的一切文化因素，而发挥其包容贯彻的性能，也是藉此制造并任用官吏的演变过程而逐渐形成的。
所以，我们要展开那种作为中国官僚政治所由遂行的一般官制的研究，最先就得披览到一部“孔子御用史”的篇章。