序言
本书是1926年1月在俄亥俄州凯尼恩学院的拉威尔基金会（The Larwill Foundation of Kenyon College，Ohio）发表演讲后的产物。我要感谢所受到的多方礼遇，以及院方对推迟本书出版的容忍。在这段期间里，我对最初的讲稿作了全面的修订和扩充。推迟出版，也使我可以在书中少量地引用在此期间出版的一些书籍。
约翰·杜威
1.寻找公众
如果一个人想要了解可能存在的“事实”（facts）与其背后意义之间的距离，那么应该从社会讨论的领域着手。很多人似乎认为，事实自身会携带着它们的意义浮于表面，只要积累起足够多的事实，它们的意义就会自然而然地呈现出来。自然科学的发展被认为证实着这样的观点。但是，客观事实之所以被深信不疑，因为它不仅仅依存于单纯的现象，它从方法中得出，从调查和计算的技巧中得出。没有人曾经只靠搜集现象，就被迫地接受有关事实背后意义的理论。只要这个人掌握着完整的、能够统领这些事实的其他理论，通过这种理论，他能梳理事实现象。只有当事实被允许自由地展现在人们面前、暗示着新的意义的时候，任何一个关涉意义的重要信念的转换才会成为可能。如果把实验工具和计算技术从自然科学中抽离出去，那么，人类的想象力就会在各种理论的演绎中狂野地飞奔，即使我们假设那些非理性的事实都是一样的。
在任何情况下，社会哲学都表明，事实与信念之间存在着巨大的鸿沟。例如，比较政治现象和关于国家本质的现存理论，如果探究者把自己规定为只观察现象的话，即观察国王、总统、立法者、法官、警察和其他公务人员的行为，势必不难获得一个共识。然而，将存在于国家的基础、本质、功能和正义中的不同与这种共识进行对比，我们就会注意到一种似乎毫无希望的分歧。同时，如果一个人追求的不是事实的积累，而是国家的定义，那么，他很可能突然陷入争议之中，陷入一场有争议的、喧嚣的混乱之中。根据一种据称来自亚里士多德的传统，认为所谓城邦，是一种联合的、和谐的生活，这种生活可以发挥最大的潜能；城邦同时还是社会模型的基石，并且是其完整性的支撑。根据另外一种观点，认为国家仅仅是众多社会机构中的一个，具有一种有限却很重要的功能，也是其他社会组成单位发生冲突时的仲裁者。每个组织都要产生并且致力于实现一种积极的人类利益；教堂源自并实现宗教利益；协会、工会和公司基于物质上的经济利益而产生，并热衷于追求这种利益，等等。然而，国家却从来不关心它本身的利益；它的行动是形式上的，就像交响乐的指挥者一样，他既不用演奏，也不用创作音乐，而是帮助其他的演奏者彼此之间协调地奏出和谐的音乐。还有第三种观点，认为国家是一种有组织的压迫，同时是社会的累赘、寄生虫和暴君。第四种观点认为，国家是一种工具，多多少少有点笨拙地阻止人们彼此之间发生过多的纠纷。
当我们进入这些不同的观点，论证它们的论据时，还会产生更多的困惑。在一种哲学中，国家是人类联合形式的顶点和终结，展示着不同的个人能力的最高实现。这种观点的第一次形成有着某种针对性，它是由古代城邦理论发展而来的。在古代城邦里，选择成为完全自由的人，还是成为参与戏剧、运动、宗教和政府共同体的公民，这是一回事。这种观点一直持续下来，被应用到今天的国家学说中。另外一种观点是用教会来协调国家（或者说，作为一种分化来的观点，将国家低于前者），维持人类外部的秩序和仪式。一种现代理论通过借用并夸大理性和意志的概念，理想化地描述了国家及其活动，直到国家表现出意志和理性的客观性，远远地超越了存在于个体或个体集合体中的渴望和目的。
然而，我们关心的既不是写一本百科全书，也不是写一本政治理论史。所以，我们停留在对一种观点武断的解释上面。这种观点认为，在政治行为的真实现象和对这些现象意义的解释之间，找不到什么共同的立场。一种打破僵局的方式，就是将意义和解释的整个事情交给政治哲学，作为与政治科学的区别；然后就可以指出，无效的推测是所有哲学的伴生物。道德将抛弃这种类型的所有学说，最终坚守于似乎已经确定了的事实。
这种紧急的治疗方法是简单又吸引人的，但却不可能被采用。政治事实不在人类欲望和判断之外。如果人类对于现有的政治组织和政治形式价值的评估改变了，那么，后者或多或少也会改变。那些标志着政治哲学的不同理论，不是从外部逐渐形成它们将要解释的事实而单独地发展，而是对从所有事实中挑选出来的因素进行详细的论述。可调试的、可改变的人类习惯产生和维持了政治现象。这些习惯不会全部充满理性的目的和有意的选择——远远不是——但是，它们或多或少会受到理性目的和慎重选择的影响。一些人经常采用攻击行为，试图改变一些政治习惯；然而，另外一些人积极地支持和调整这些政治习惯。假设我们能够坚持事实 （de facto ），而不在某些时刻提出权利 （de jure ）的问题，也即适用什么样的权利问题、合法性问题，那么，这种假设就仅仅是一场伪装。并且，这样的问题会不断地发展，直到它变成国家自身本质的一个问题。我们面前的选择并非一方面是被事实限制了的科学，另一方面是无法控制的推测。真正的选择在于：一方面是盲目的、无理性的攻击和防御；另一方面是有鉴别力的批评，这种批评运用智慧的方法和有意识的标准。
数学和物理科学的声望是好的，并且理应如此。但是，那种事实独立于人类的欲望和努力，与其他的事实，即在某种程度上，因为人类的利益和目的而存在的事实，是不同的，并且前者随着后者的改变而改变。这二者之间的不同，不能被任何一种方法论所清除。我们越是真诚地诉诸事实，调节人类行为的事实和被人类活动所调节的事实之间差别的重要性就越突出。在某种程度上，我们忽视这种不同，社会科学变成了伪科学。杰斐逊派和汉密尔顿派的政治观点，不仅仅是关注人类心灵、远离美国政治行为的事实的理论，而且是对从那些事实中有选择的阶段和因素的表达；还意味着更多的东西，顾名思义，意味着形成那些事实的力量，以及在将来以这种或那种方式形成事实的力量。有一种关于国家的理论，把国家看成是保护个人既有权利的工具；另外一种理论把国家的功能看成是在个体之间有效地平分权利，这二者之间不仅仅是一种推测上的不同，还意味着更多的内容，因为这些理论是被国会的立法者、法庭上的法官所持有和应用，并且对随之而来的事实本身产生了影响。
我毫不怀疑，亚里士多德、斯多葛派、阿奎那、洛克、卢梭、康德和黑格尔的政治哲学在实践上的影响，比起对现实环境的影响，常常被夸大了。但是，对于他们思想效果的恰当方式的衡量，不能因为基于它们有时会存在的某些依据而加以否认，也不能因为基于他们的理念没有效力而加以否认。因为理论是属于有身体的人类的，拥有观念的身体部分与从事行为的身体部分的结构是不能分割的。人类的大脑和肌肉一起工作，对于社会科学来说，人类的大脑比起他们的肌肉系统和感觉器官，拥有更重要的数据资料。
我们的目的不是要发动一场政治哲学的讨论。国家的概念，像大多数被介绍成特指的概念一样，既太死板，又太依赖频繁使用而产生的争议。它是一个更容易被从侧面袭击而非正面攻击的概念。当我们说“国家”这个单词的时刻，许许多多的文化幽灵会跑出来模糊我们的视线。无需我们的观察和注意，“国家”这个概念会不知不觉地把我们吸引到对各种观点彼此之间关系的思考中，并且跳出人类活动的事实。如果可能，最好是从人类活动的事实开始，看一看我们是否因此没有被领进那些最终暗示着某种标志和符号的观点中去，而这些标志和符号表征了政治行为。
这种方法并没有什么新奇，但是非常依赖我们选择从哪里开始，也非常依赖我们是否选择最终讲明国家应该是什么，以及它现在是什么的出发点。如果我们太关心前者，那么就会有一种可能，即可能会不经意地修改我们选择的事实，以便迎合我们预想的结论。我们不应该从直接的因果力（causal force）所导致的人类行为阶段开始，也不应该寻找国家形成的作用力。如果我们这么做，就有可能身陷虚构的事实。靠说“人是政治动物”来解释国家的起源，就像是在一个话语圈子里打转，就像把宗教归因于宗教本能，把家庭归因于婚姻和父母的情感，把语言归因于自然天赋强迫人开口说话。这些理论只是在所谓成为原因的力量和成为影响的结果之间重复。它们就像说臭名昭著的鸦片使人昏昏欲睡，是因为其催眠作用。
这个警告并不是直接针对傀儡的，而是针对活生生的人类的，其目的是要将国家或其他的社会机构从心理学数据中分离出来，这个目的是合理的。诉诸群体本能的社会安排，是一个犯了怠惰错误的典型例子。人们不会像水银那样，向一个方向跑，加入一个更大的群体。如果他们这样做了，那么结果就不会成为一个国家或任何形式的人类联合体。这种本能，不管是被命名为群体性或同情心，或者互相依赖的感知，或者一方占据统治地位，一方居于卑下或从属地位，都不过是帮助共性而无助于个性。并且，它们本身被看作一种因果联系的所谓的本能和自然馈赠，代表了一种生理倾向；这种倾向通过它们那些本来应当解释的特定的社会条件，形成了人类行为和期望的行为习惯。生活在群体里的人类，养成了对他们已经变得很习惯的群体的依附关系。势必要依赖他人而生存的孩子们，慢慢地形成了依赖和服从的习惯。自卑感是从社会上获得的，表现和控制的本能仅仅是它的另一种展示。有一些组织结构就像鸟儿唱歌的器官一样，在生理学上表现为发声的组织。但是，狗吠和鸟鸣足以证明，这些本能并不能产生语言。想要变成语言，本能的发音体系需要靠外部的条件来形成，这无论是借助器官的，还是环境的：需要注意的是形成，而不仅仅是刺激。婴儿的啼哭，毫无疑问，被描述为纯粹的机体性的，但是根据他人有回应的行为结果来看，啼哭变成了名词或动词。这种回应性的行为采取的是养育和照料的模式，它们本身依赖传统、风俗和社会模式。为什么不能把一种弑婴的本能假定为一种指导和指示呢？或者，为什么不能把放弃女婴、照顾男婴的本能作为一种指示呢？
然而，我们可以采取不那么神秘的论证形式，不像当前诉诸一种或另一种社会本能那样神秘。动物的行为就像矿物和植物一样，离不开它们自身的结构，例如四足动物奔跑，蠕虫爬行，鱼儿游泳，鸟儿飞翔，它们都以自己的方式行动，这就是“动物的本性”。我们如果把结构和行为——跑、爬、游和飞——都以“本能”来解释，那么，收获不了任何东西。但是，那些导致人们参与、集合、偶遇、联合的直接的机体条件，就像导致其他动物联合聚集成群的条件是一样的。在描述人类和其他动物联合和统一的共同性方面，我们并没有触碰到在人类联合体中的独特性。这些身体条件和行为可能是人类社会的必要条件 （sine qua nons ），但也展现了无生命机体里的吸引力与排斥力。物理和化学，连同动物学，可以提供给我们一些条件，没有这些条件，人类就不可能联合。但是，它们并没有给我们提供共同体生活的充分条件及其所采取的形式。
无论如何，我们必须从所采取的行为出发，并考虑它们的结果，而不是从这些行为所假定的原因出发。我们还必须引入理智，以及将结果作为结果的观察，也就是说，要将行为和它们所展开的过程相联系。既然我们必须引入理智，那么最好以有意识的方式来这么做，而不要像欺骗海关的走私者一样欺骗读者，连同自己也欺骗了。然后，我们就能从人类行为对他人产生的后果中找到出发点，其中一些后果是能够被观察的，对这些后果的观察，可以使我们调整此后的行为：确保某些后果，而避免另一些后果。根据这个线索，我们就能区分两种后果：一种是直接影响到交互参与行为的人，另一种是影响其他一些人，这些人超出了直接的影响。在这样的区分中，我们找到了个体与公众之间不同的根源。当间接的后果被认识到，还产生一种努力来限制它们时，某些具有国家特征的东西就形成了。当主要直接参与其中的某些人的行为后果被限制或被认为限制时，这种交互的行为就变成了私人的了。当A和B在进行一场对话的时候，这个行为就是一种交互行为（transaction）：两者都参与其中，在某种程度上，可以说，对话的结果就从一个人到另外一个人。因此，一个人或者另一个人，或者双方都可能被帮助或者被伤害。但是，一般来说，好处和伤害的后果都不会超出A和B的范围，因为活动只存在于两者之间，它是私人的。然而，如果这个对话的结果超出了两个直接参与其中的人，它们影响到其他人的利益，那么，这个行为就需要一种公共能力，无论这个对话发生在国王和他的首相之间，还是发生在喀提林（Catiline）和他的共谋者之间，或者是商人们计划垄断市场的对话。
私人与公众之间的区别，绝不等于个人与社会之间的区别，即使我们假定后者的不同具有一个确定的含义。许多私人行为是社会性的，它们的后果促成了共同体的繁荣，或者会影响共同体的状态和前景。从广义上来说，任何发生在两个人或更多人之间的交互行为，在本质上都是社会性的。它是一种联合行为的形式，它的后果可能会影响进一步的联合。一个人从事某项私人的业务，可能会服务其他人，甚至是服务共同体。在某种程度上说，亚当·斯密（Adam Smith）的论断是真的。他说，我们早餐桌上的产品，汇集了农场主、杂货店主和肉商们的劳动成果。我们被服务，并不是基于他们的慈善或者公益精神，而是他们经营的旨在获取利润的私人行动。共同体里一直充满了艺术和科学发明，就是因为从事这些活动的个人产生了私人的乐趣。也有一些私人的慈善家，由于他们捐赠了图书馆、医院和教育机构，使穷人和共同体作为一个整体而受益。简言之，私人行为靠间接的后果或直接的目的而产生社会价值。
因此，没有必要把一个行为的私人特征和它的非社会性或反社会性联系起来。进一步来讲，公众不可能靠社会的有用性来识别。一直以来，政治上有组织的共同体最常规的行为之一，就是发动战争。即使是最好战的军事家，他也很难争辩说，所有的战争都是对社会有益的，或者否认一些战争会对社会价值有极大的破坏性，以至于如果没有战争，那么，社会可以无限美好。公众与社会之间不等价的争论，在任何一种值得赞扬的层面上，都不能单纯地依赖战争这个例子。我认为，没有人会如此地迷恋政治行为，以至于坚持认为，他从来都不是短视的、愚蠢的和有害的。甚至有这样一些人，他们总是持有这样的假设：社会损失来自原来由私人行为可以做的事，但却由公共组织做了。有更多的人，他们反对那些对社会有害的公共行为，无论是限制或者保护性关税，或者是扩大门罗主义（Monroe Doctrine）的含义。的确，每一个严肃的政治争论都取决于：一个特定的政治行为对社会有益，还是有害。
就像行为并不因为是私人采取的，就说它是反社会的和非社会的一样，那些以公众名义采取的行为，也不必然具有社会价值。虽然这场争论并没有带领我们前行得太远，但至少它已经警告我们：不要将共同体及其利益和国家或政治性的组织化社会的利益等同起来。这种差异可能使我们更倾向于之前赞同的主张：顾名思义，私人和公众之间的界限，是基于那些很重要的、需要控制的行为后果的程度和范围作出来的，无论这种行为是抑制还是促成。我们可以区分私人建筑和公共建筑、私立学校和公立学校、私人道路和公共道路、私人财产和公共财产、个人和公务员，我们的目的是在这种区分中找到国家的本质和国家行政的关键。在语言学上，私人的与官方的界定是相反的。这一点并非不重要，私人意味着是被剥夺公共职位的人。公共包括被间接的交互行为后果所影响的所有人，并且达到一定的程度，以至于系统性地控制那些后果是非常必要的。官员们是那些留心和注意利益受影响的人。因此，那些利益没有被影响的人，不是交互行为中的直接参与者；也就没有必要找出一些人来代表他们，并确保他们的利益被留存并保护。涉及官方行为的建筑、财产、资金和其他的物质资源都是公共事务 （res publica ），是共同财富。由官方和实体机构组织起来，控制发生在人们之间广泛而持续的非直接后果的公众，就是平民 （Populus ）。
保护共同体成员的个人和财产，并且纠正他们所遭受不公的法律机构，并不总是存在的，这是一个常识。法律制度产生于早期自救权需要被考量的时代。如果一个人被伤害了，它严格地规定了他应该做什么来加以报复。惩罚对方和为所受到的伤害而实施报复，是私人事务。它们是直接牵涉其中人的事情，与他人无关。但是，受伤害的一方会迅速地获得亲属和朋友的帮助，攻击一方同样如此。因此，纠纷的后果就不会限定在直接牵涉其中的人的身上，宿怨紧随而来。见血的争端可能会涉及更大的群体，甚至涉及好几代。这一扩充性和持续性的纠纷和伤害会牵涉到整个家庭的认知，使公众得以存在。事情不再只是涉及与之相关的直接参与的双方。没有被直接影响的人就形成了公众，他们通过采取措施来防止问题扩大，并进行安抚、实施和解，以保护自身的利益。
这些事实是简单的，并且似曾相识。但是，它们似乎以一种萌芽的形式来表达和体现国家、机构及其官员的特征。这一状况说明了，试图根据直接的因果要素来界定国家的本质是错误的。它的关键点与持续的和扩大的行为后果相关，就像所有的行为过程都是最终通过对每个个体的分析一样。对于邪恶后果的认识，也会带来一些共同的利益；要维护共同的利益，就需要特定的规则和法则，并要选出某个人作为他们的保护者、代言者，如果必要，甚至是执行者。
如果这一论断是正确的，那么就可以解释我们之前提出的在政治行为和国家理论之间的鸿沟。人们总是看错了方向，试图在组织领域里、行为者行动的领域里、行为背后的意愿和目的的领域里，追求国家本质的关键要素。他们一直试图依据授权理论（authorship）来解释国家。最终，所有审慎的选择都出自特定的人，行为也是如此。所有的安排和计划都是由那些最具体的“某些人”作出的，在每一个事件中都是由特定的某人（some John Doe and Richard Roe）进行的。那么，从自愿行为的产生者的角度看，我们不可能找到公众。某些无名氏（some John Smith）和他的同侪们决定是否要种小麦和种多少、卖多少钱，决定如何投资，决定哪些路可以修建，决定是否发动战争，决定怎样通过法律，并且哪些该遵守，哪些不该遵守。个体审慎行为事实上的替代者并不是公众行为，它是由另一些个体做出的日常的、冲动的和非反省的行为。
个人在群氓（mob）或政治集会中，在共有控股公司或投票中，可能会丧失他们的认同。但这并不意味着某些神秘的集体机构可以作决定，而是意味着少数个人知道他们可以利用公众的力量，将大众引导到他们的方向，指挥政治机构，管理公司事务。当公众或国家涉及制定社会安排，比如通过法律、执行契约和商讨特许权的时候，它仍然需要通过具体的个人来实施。于是，个人就成了官员，成了公众和共同利益的代表。这个区别是非常重要的。但这不是一个单独的个体与集体的非个人意志之间的区别，而是存在于私人的和官方的或者具有代表性特征的角色之间的区别。这些体现出来的性质不是授权的理论而是权威，即由能认识到后果的权威来控制行为，使其产生或避免广泛和持续的幸福或灾难的后果。官员的确是公众的代表，但他们只是在涉及其他人安全和排除后果这些事务的意义上，才是公众的代理人。
当我们朝向错误的方向时，自然不可能找到我们所要的东西。然而，最糟的是在错误的地方寻找因果关系，而不是后果；这样，其后果就变成了独断，而不是制衡。“解释”（interpretation）也会变得肆无忌惮。因此，出现了各种冲突的理论和缺少共识的意见。有人可能会争辩说，有关国家的理论持续冲突，本身就提出了错误问题的例证。因为就像我们之前所论述的，尽管现象会随着时间和地点的不同发生巨大的改变，政治行为的主要事实即使很复杂，也没有被隐藏起来。它们是通过人类观察所认识到的人类行为的事实。大量互相矛盾的国家理论的存在，这些理论本身的出发点如此令人困惑，很好地解释了这些理论的分歧都来自一个错误的根源：将因果关系而非行为后果作为问题的核心。
如果拥有这种观点和立场，一些人在某些时候会在探究本真的形而上学的努力中，将因果关系归于本质；国家将依据在终极完善的社会目标中的人的本质来解释。其他一些人，由于受其他的看法和欲望所影响，将会发现国家需要上帝意志的授权，通过堕落的人性这一中介，按照堕落的肉身所容许的方式，产生一种神圣的秩序和公正的图景。另外一些人认为，国家是为了满足汇集在一起的个人意愿的集合，靠契约和相互忠诚的誓言来保证国家的存在。还有一些人认为，国家体现在每个个体都具有的普遍自主的和先验的意志中，这种意志本身有一种内在本质，要求外部条件的建立，使其自由的外在表达得以可能。其他人在如下事实中发现国家：精神或理性要么是现实的属性，要么是现实本身，尽管他们同情如下的看法，即精神的差异和多样性，也即个性化，是感知所产生的幻觉，或者仅仅是与理性一元论现实相反的表象。当各种各样的观点来自一种共同的错误时，一种观点和其他观点的好坏是一样的，并且教育、秉性、阶级利益和时代的主导氛围中的偶然性决定了哪一种理论被采用。理性所扮演的角色，只是为所采纳的观点找到合理性，而不是根据它的后果来分析人类行为，并制定相应的政策。自然哲学仅仅在一场理智革命之后，才开始不断进步，这已经是老生常谈了。这等于放弃了对原因和驱动力的探究，转而分析什么正在发生以及如何发生。政治哲学依然从这个教义的核心中受益匪浅。
我们没有注意到，问题在于要以一种不同的方式来感知人类行为的后果（包括忽略和不作为）；并且没有注意到，问题是要采取措施和方法来控制这些后果。它们不仅仅产生了有关国家冲突的不可调和的理论。这种忽视也导致在某种程度上，我们误用了看待真实的某些人的观点。我们已经断言，所有审慎的选择和计划最终都是单独的个体的行为。这一观察中会得出完全错误的结论。仍然依照因果关系来思考，国家、公众等事实推出的结论是虚构的，这个结论掩盖了追求权力和地位的个人欲望。不仅是国家，社会本身也被撕扯成各种无关的需求和意愿的聚合物。作为一种逻辑后果，国家要么被看作一种纯粹专制的力量、纯粹压制的结果，维持欺骗；要么被看作一种进入众多力量中的个人力量的集合，在其中，个人无法抵抗。在某种程度上，它甚至是一种绝望的集合，因为每一个所能产生的生命都是无助的和残酷的，都是相互冲突的。因此，国家就呈现出两种形象，要么表现为一个有待被摧毁的怪兽，要么是一个需要被珍视的利维坦（Leviathan）。简而言之，在主要谬误的影响下，有关国家问题涉及因果关系，个人主义作为一种哲学就产生了。
即使这一教条是错误的，它也来源于一个事实。在个体那里，愿望、选择和目的都是一种驱动力，展示欲望、目的和意志力的行为可以从它们中产生，在它们的特殊性中前行。但是，只有在理智懒惰时才导致我们得出如下结论：既然思考和决定的形式都是个人的，那么，它们的内容、对象也纯粹是个人化的东西。甚至“意识”是完全私人的事情，就像在哲学和心理学的传统中所假设的那样，意识是对象，而非它自身也是真的。这种联合（association）在连接（connection）和结合（combination）的意义上，是现存已知的所有东西的一种“法则”。事物是独立地运动的，但它们共同起作用。没有任何一个事物被发现在完全孤立的情况下运动。每一个事物的运动，都是和其他事物一起运动的。这种关联是这样的：每一个行为都被与其相关的行为所修正。树木只能长在森林里，很多植物的种子只能在其他植物提供的条件下顺利地发芽和生长。物种的再生，依赖于带来受精卵的昆虫的活动。动物单个细胞的生命史，是与其他细胞的活动互为条件的。电子、原子和分子证实了关联行为的无处不在。
关于影响单个元素运动的联合或交互连接行为的事实，没有神秘性可言。知道个体如何被联合的，没有什么意义。它们本来就在联合中存在并起着作用。如果物质有任何神秘性的话，那么，这种神秘性也是宇宙是什么，以及是何种宇宙。如果不走出宇宙，这种神秘性是无法解释的。并且，如果人们需要找到另一种根源来解释它，一些逻辑学家（无需对他们的才华有过高的要求）就会评论说，在宇宙之外的人必须和宇宙发生联系，才能解释任何发生在宇宙之内的事情。我们应该停留在我们开始的地方，将联合的事实作为被接受的事实。然而，关于人类联合有一个必须弄清楚的问题：不是关于个体或单个人如何联合的，而是他们以何种方式联合的，给予人类共同体一些独特的特征。这不同于电子的组合、众木的成林、昆虫的集聚、羊群的结队和群星的荟萃。当我们考虑这些差异的时候，立刻会接触到这一事实：在联合行为的后果被观察到的时候，就会呈现出新的价值。因为注意到联合行为的影响会促使人们反省联合本身，这一行为使它成为关注和激发兴趣的对象。从联合的角度看，迄今为止，每个联合的行动都是已知的。个体仍然拥有思考、欲求和向往的行为，但他们所思考的是自己的行为对他人的后果，以及他人的行为对自己的后果。
每个人出生时都是婴儿，是不成熟的、无助的，依赖于他人的活动。这些依赖他人的个体能够生存下来，证明了在某种程度上，其他人关心他们、照顾他们。成熟且具备更健全的人意识到自己的行为后果会影响年轻人。这些行为后果不仅仅共同影响年轻人，而且以一种特殊的联合方式起作用；这种联合表明了，他们关心年轻人的成长，以及他们对年轻人的引导作用感兴趣。
承认对年轻人身心成长的兴趣，只存在于联合的一个阶段。成人同样关注他们的行为，以至于不成熟的年轻人需要以特定的方式来学会思考、感受、表达欲望和行为习惯。努力追求的结果，是让年轻人从联合行为及其后果中学会判断，表明决心和选择。事实上，兴趣经常使年轻人按照成年人的标准去相信和规划某些事情。这种事情太常见了。这种情况足够表明，尽管单独的个体以其独特性思考、期望和决定，但是他们所想和所追求的，他们的信念和目的，都是由社会（association）所提供的对象。因此，人们不仅在事实上是联合的，而且在其观念、情感和有意识行为的构成中，成为一个社会性的动物。他所相信的、期望的和追求的目标，都是联合和交互行为的结果。唯一能够给个体需要和行为联合的影响带来模糊性和神秘性的，是那种可断言的、特殊的、源初的和由社会导致的因果力的尝试，无论这种因果力是本能，是意志的命令，是个人，还是一种固有的、普遍的、实际的推理，或是内在的、形而上的社会本质（essence）和本性（nature）。这些东西无法解释，因为它们过于神秘，无法用唤起它们的事实来说明。如果星系中的行星能够意识到彼此之间活动的联系，并且用这种知识知道它们的行为，那么，它们也能够构成一个共同体了。
我们已经从有关国家的考量转移到了一个更广泛的社会话题。然而，这种迂回，使我们能够将国家和其他形式的社会生活区分开来。有一种传统认为，国家和完全有组织的社会是同一件事情。国家被认为是所有社会机构完整的、无所不包的实现方式。由任何一个和每一个社会组织而来的任何价值，都被看作国家的杰作。与此相反的，则是哲学上的无政府主义。这种学说认为，人类群体的形式及其属性的所有邪恶都是由国家产生的，国家的消亡将会使我们进入一个自愿友爱的人类组织的新千禧年。国家对一些人是神圣的，对另一些人则是邪恶的，这就是我们讨论的出发点有缺陷的另一个证据。一种理论和其他理论是没有差别的。
然而，有一个确定的标准来区分有组织的公众和其他模式的共同体生活。例如，友谊是非政治形式的联合。亲密和细腻的相互交流，是友谊的特点。它们有助于人们体验友谊最珍贵的价值。只有在对一种先在的理论有迫切需要的时候，人们才会把国家和作为任何一个共同体主要纽带的友谊及其附属物相混淆，或者坚持认为，前者依赖后者而存在。人类结合成群体是为了科学探究，为了宗教崇拜，为了艺术制作和欣赏，为了运动比赛，为了给予和接收指导，为了工业和商业事业。在每一个例子中，一些结合的或联合的行动已经超出了“本能的”（natural），即生物的条件，并且超出了地域的界限，产生了独一无二的后果——即那些与孤立行为所导致的截然不同的后果。
当这些后果在智力和情感上被认识到的时候，共同的利益就产生了，相互联系行为的本质就改变了。每一种形式的联合都有其特殊的品质和价值，在其感知中，没有一个人会将一种感知和另一种感知相混淆。作为一个国家的公众的特点，来自如下事实：所有联合行为的模式都可能产生广泛和持续的结果，即使不在它们直接影响下的东西也卷入其中。当思想和情感中的这些后果被认识的时候，对它们的认识就会反作用于它们所产生的条件，就会重塑这些条件。后果必须被控制，被留意。这种监督和管制不能被那些基本的群体所影响。因为使公众得以存在的后果的本质，是它们超出了直接参与其中与创造它们的主体范围的事实。随之而来，如果它们想要参与，就必须形成某些特殊的机构和方法，或者现存的团体必须开发出一些新的功能。因此，公众组织或者国家最明显的外部特征就是官员的存在。政府不是国家，因为它包括公众，像承担特殊职责和权力的统治者一样。公众通过代表它们利益的官员被组织起来。
因此，国家代表了一种重要的、独特的和受到限制的社会利益。从这个观点出发，当有组织的公众和其他的利益集团一起发挥作用的时候，在绝大部分情况下，有组织的公众既不能说他们的主张优越于其他利益集团，也无法主张他们自己在科学、艺术和宗教联合体以及友情面前完全地不偏不倚或无涉。如果结交的后果威胁到公众，那么，它就会被视作一种背叛。通常，这不关国家的事。人们彼此结成合作关系，自然是为了更有效地做一项工作，或者是为了共同防御。如果合作关系超出了某个界限，没有参加这个合作关系的其他人就会发现自身的安全和荣耀受到了威胁，这时，国家就登场了。国家不是无所不包的整体；相反，在某些情况下，它是最空洞无物的社会安排。然而，从这些情况就概括说“国家基本上没有意义”，立即会被以下的事实所挑战：家庭关系、教堂、工会、公司或者教育机构可以影响到除自身之外更多的人，这些被影响的人就形成了公众；公众会通过适当的组织努力地行动，进而将自身组成监督和管控的力量。
我找不到更好的办法来理解下列主张的模糊性，即要理解政治上被组织的社会，最好的办法就是去思考苏格拉底、佛陀、耶稣、亚里士多德、孔子、荷马、维吉尔、但丁、圣托马斯、莎士比亚、哥白尼、伽利略、牛顿、波义耳、洛克、卢梭和其他数不过来的伟人对共同体生活的影响，然后问我们自己是否将他们看作国家的代言人。任何想要扩大国家研究领域的方法，目的是要得出这样的结论，即国家只是一个包含各种形式联合的名称而已。当我们随意地使用“国家”这个词语的时候，非常有必要在政治和法律的意义上区分国家。另一方面，如果有人想要忽视或者摆脱国家，那么，他就会想起伯利克里、亚历山大、朱利叶斯、奥古斯都·凯撒、屋大维、伊丽莎白、克伦威尔、黎塞留、拿破仑、俾斯麦等。人们模糊地感到他们肯定有自己的私人生活，但与他们代表国家的行为相比，这种私人生活就显得无足轻重了。
有关国家的这种观念，并不意味着对任何特定的政治行为、政治措施和政治体系的正当性或合理性有任何信仰。对后果的观察，至少要受错误和幻觉的影响，也要受自然物体感知的影响。关于做什么和如何做的判断，像制定其他计划一样，容易出错。错误越积越多，还要把自身固化成行政管理的法律和方法，这比最初就试图控制的结果更加有害。就像所有的政治史所展示的那样，官员的职位所产生的权力和声望，使它们因其自身就值得去攫取和掠夺。统治的力量是被意外出现的偶然性或者被具备某些品质而获得职位的人分散了，而与它的代表功能毫无关系。但是，靠统治者和政治机构产生公共组织的需要仍然存在，并且在某种程度上，内化成了政治事实。这些进步就像政治史所记录的，依赖于那些重要的观点从一大堆无关的、模糊的和凌乱的事物中产生。然后，重建发生了，这些重建提供了使得组织实现更恰当的功能。进步不是稳定的和持续的。退步和进步一样，是周期性的。例如工业和技术发明创造了一些方法，这些方法改变了联合行为的模式，而这些行为又激进地改变了它们间接影响到的数量、特征和区域。
政治形式一旦建立，就会产生它自己的动力，按照自己的动力方向前进。这些改变对于政治形式来说，只是外在的。产生的新公众是远远不成熟的和无组织的，因为它不能再使用那些继承下来的政治机构了。后者如果是很精密的、运行良好的机构，那么就会影响新公众的组织。既有的政治机构会阻碍本该迅速形成的新国家形式的发展，这种新国家形式可以使社会生活更具流动性，更少政治和法律的沉淀固化。要形成新的公众组织，公众必须打破既有的政治形式。这是很难的，因为这些形式自身就是那些机构变化的常规性手段。形成政治形式的公众消逝了，但占有的权力和诱惑依然存在，虽然逝去的公众所建立起来的公众组织已经落在官员的手中。这就是为什么国家形式的改变，往往只能被革命所影响。足够有弹性和反应力的政治和法律组织的创造，迄今为止，都是超出人类智慧的。新公众的需求，被国家已有的形式所抵消。这样的时代，也是国家不断遭受蔑视和贬损的时代。通常的漠视、忽视和蔑视等情绪在各种直接行动的捷径中，找到了自己的表达方式。直接的行动不是被那些将直接行动作为口号的人所采取，而是被很多其他的利益群体所采取，被固守阶级利益的人积极地运用，他们总是宣称对既有国家的法律和秩序持有最大的尊敬。就其本质而言，国家永远是某种需要被审视、研究和追索之物。几乎是它的形式一旦被固化，它就需要被重建。
因此，发现国家的问题，并不是调查机构所进行的理论探究问题。它是一个彼此联合的活生生的人类面临的实践问题。它需要力量来感知和识别群体里个人的行为后果，并且追溯它们，找到它们的起始和根源。它涉及选择何人来作为已经感知到后果的利益集团的代表，并且限定它们应该拥有和利用的功能。它需要一个拥有声望和权力的政府组织与其实践相一致的功能来为公众服务，而不是服务于私人利益。于是，我们不必惊讶在数量和类型方面，一直存在不同意义的国家，因为有数不尽的联合行为模式产生多种多样的后果。发现后果的力量已经随着当前的知识手段而改变。统治者一直都是根据各种不同的理由而被挑选出来的，它们的功能一直都在变化，而且代表共同利益的意愿和热情也在发生变化。只有在急需一种严格哲学的情况下，才会使我们假定存在着某种“理想国”（the State）的形式和观念，它的各种程度的完满性已经在历史中多变的国家形式中实现了。我们能够作出的唯一结论是纯形式上的，即国家是一个受官员影响的公共组织，保护其成员的公共利益。但是，公众是什么，官员又是什么，它们是否充分实现了自身的功能，这是我们必须在历史中发现的一些事情。
然而，我们的概念还是给出了一个标准来判断某个特定的国家有多好，即它是国家中公众组织达到的程度，以及在多大程度上，国家中的官员被很好地组织起来，实现他们对公众利益关照的功能。但是并不存在一个先验的 （a priori ）规则，依据其规则，可以直接建构一个完善的国家。没有任何两个时代或者两个地域拥有相同的公众。条件的改变，使得联合行为的后果及其相关知识变得不同。而且，公众用以决定政府服从其利益的方式也发生了变化。只有在形式上，我们可以说，最好的国家是什么样的；在具体的事实里面，在具体的结构里面，没有任何可称得上最好的国家形式；在人们检验它的各种各样形式后发现，这种最好的形式至少在历史终结之前是没有的。国家的形成必定是一个实验的过程。实验的过程必然伴随着各种程度的盲目和偶然，并且会付出无规则的中断和尝试的代价，跌跌撞撞，摸索前行，无法洞察什么人在后面。甚至当一个好的国家已经建立，人们也无法清楚地知道。或者人们由于获得了实现它所需要的知识的指导，可能会更理智地前进，但这依然是实验性的。因为行动和探究的条件和知识总是在改变，所以实验必定要重试，国家必定总是被重新发现。除非有关条件的正式论述再次被满足，我们不知道历史可能会带来什么。这不是政治哲学和科学来决定国家应该是什么样的。我们做的可能就是帮助创造一些方法，使实验不再盲目地进行，在实验时更加明智，降低偶然性，以便从错误中吸取经验，从成功中获取益处。在政治固定性的概念上，某种形式的国家神圣信念来自我们祖辈和传统带来的神圣性，这种信仰是走向有序的、直接变化的道路上的绊脚石，它会引发暴动和革命。
既然论证是来回交锋的，那就可以很清楚地概括出它的步骤。联系、合并和联合行为是一切事物行为的普遍特征。这样的行为产生结果。一些人类集体行为的结果被感知，即它们以自己能解释的方式受到注意。之后，通过目的、计划、方法和手段来确保那些受人喜爱的后果，消灭那些有害的后果。因此，这种感知就产生了一种共同的利益，也就是说，被后果所影响的那些人，可以引导所有伴随他们并分享相关后果的人。有时候，后果限于直接参与其中的人，这种参与产生了后果；而在其他情况下，后果涉及的范围远远超出直接参与行为的人。因此，根据后果就产生了两种利益和行为的控制方法。在第一种控制方法中，利益和控制仅限于直接参与其中的人；在第二种控制方法中，它们扩展到非直接参与行为的人们。如果由其存在所产生、又受考虑中的行为所影响的那些利益有任何实际后果，那么，对于产生它们行为的控制必须通过非直接的方式。
如上所述，到目前为止，我们详尽地揭示了真正的、确定的事实。现在让我们来看看假设吧。为了善或恶，那些受到非直接、严重影响的人形成了一个足够特殊的群体，这个群体需要被识别和命名。对它们的命名，就是公众。公众是依靠代理人的方式被组织和影响的，无论作为习俗的守护者、立法者，还是立法者、执行者、法官等，这些代理人都通过控制个人和群体的联合行动来维护公众的特殊利益。然后，联合体使自己成为政治组织，并且形成某些政府的东西。公众就是政治国家。
对这个假设的直接确认，可以在一系列对事实确定的和可验证的观察中找到。这些事实构成了那些能够充分解释具有政治生活或国家行为特殊现象的条件。如果它们能够做到的话，寻求其他的解释就多余了。总之，应该增加两个条件。前面给出的论述是一般性的，因此是概要式的，忽略了很多不同的条件，这会在接下来的章节中得到更多的论述。另一点则是论证的否定部分，攻击通过特殊的因果力来解释国家的理论，并没有否认因果关系或现象自身中的关系。这在每一点上，都是很明显的假定。如果没有因果联系，也就不可能有后果、方法来调控它们发生的模式和性质。所以说，我们否认的，只是诉诸在一系列可观察的联系现象外部的特殊力量。这些因果力在种类上，与那些促使自然科学解放自身的神秘力量，没有什么不同。充其量，它们只是那些用来解释事实相互关联的现象的一个方面。我们需要指导，使社会探究获得丰富的成果。这就需要找到一种方法，这种方法以可观察的行为及其后果之间的相互关系，作为基础向前发展。这就是我们建议要遵循的方法的宗旨。
2.发现国家
如果我们在错误的地方寻找公众，那么永远也不可能定位国家。如果我们不问一下是什么条件促成或阻碍公众组织成一个带有某些特定功能的社会群体，那么也永远无法把握国家发展和变革的问题。如果我们无法觉察到这一组织和拥有官方代表的公众同样关心公众利益，那么，我们就会错失了解政府本质的线索。上次的讨论得出或者暗示了一些结论：正如我们看到的，错误的地方是在所谓的因果力方面、授权方面，以及本来应该靠一种内在的动力产生的国家方面。国家并不是有机体的联系直接产生的，就像婴儿在子宫中成熟后自然降生一样；也不是直接的有意识的目的，就像发明机器一样，有先在的目的；也不是慢慢孵化中的内在精神，无论是个人的神性，还是一种形而上学的绝对意志。当我们在如上所述的这些来源中寻求国家起源的时候，对事实的一种现实考虑，会驱使我们得出结论，即我们没有找到任何东西，除了个体的人，如“你”、“他”、“我”。除非我们依赖于神秘主义，被驱使相信公众只能在神秘中产生，并且在迷信中维持。
什么是公众？对于这个问题有很多答案，不幸的是，许多答案都是对这个问题的重复。因此，我们被告知：公众是作为一个整体的共同体，并且作为整体的共同体，应该是一个不证自明的现象。但是，作为整体的共同体，不仅仅包括各种联合性的纽带，以各种各样的方式将人们绑在一起；而且，所有元素是靠一个完整的原则组合起来的。这才是我们试图要寻找的东西。为什么应该有某个东西具有无所不包的和可调控的统一体的本质呢？如果我们假设有这样一个东西存在的话，那么，对于它的回答，只能是将其组织起来的人性，而不是历史上所表现出来的作为国家的那些事件。具有联合性的力量内在普遍性的概念，违背了国家的多样性。这些国家各有其边界和界限，并且对其他国家充满了漠视和敌意。形而上的一元论的政治哲学面对这一事实的最佳方式，就是忽略这一事实。或者，像黑格尔及其追随者所表现的那样，建构一种神秘的历史哲学，去弥补神秘的国家学说的缺陷。普遍性的理念利用一个个世俗的和具体的国家，将它们作为理性和意志客观化的工具。
这些考虑巩固了我们的立场，对那些后果、那些以重要的方式凸显出来并超出了直接牵涉其中的个人和联合体的后果的感知，才是公众的来源；并且，它要组成一个国家，还要受现存的具体组织对这些后果的关心和调控的影响。但是，它们也暗示了真正的国家需要展示的特征，就是具有上述的那些功能；并且，这些功能可以看作被称之为国家的任何事物所必须具有的特征。讨论这些特征，能够定义公众的本质和与之相关的政治组织的问题，也能够用来检验我们的理论。
比起上述提到的一点，即对世俗的和地方性的定位，我们可能很难挑选出一个更好的特征来作为国家本质的标志和符号。有一些联合体在形成公众的范围里太狭隘、太受限，不能成长为公众，就像有些联合体彼此之间太隔绝，很难成长为同一个公众群体一样。要发现公众能否形成一个走向国家的组织，部分的问题在于难以在这些组织之间划出界线，要么画了一条太近太亲密的线，要么画了一条太远太不相关的线。直接接壤，面对面的关系，其后果就是产生利益共同体，产生一种价值的共享，这对于产生政治组织的需要太直接、也太重要了。一个家庭里的联结与之相似，它们都是直接相熟的人和关心的事。所谓血亲的纽带，一直在社会单元的划分中扮演着这样的角色，其主要基础在于对共同行为后果的共同共享。在一个家庭里，一个人的行为直接影响着其他人，其后果立刻以一种亲密的方式被其他人感受。就像我们说，他们“回家了”。要求特殊的组织关心他们，是多余的。只有当这一纽带扩展成一个宗族里多个家庭的联合，或者一个部落里多个宗族的联合，这时成员之间的影响变得间接的时候，才需要特殊的方式来联结他们。社区大多是以家庭为模板，按同样的模式组成的。习俗与规则随机地满足着紧急的需要，同时提升了对它的调节的满意度。
想想哈德森（W.H.Hudson）描绘得如此美丽的威尔特郡（Wiltshire）村庄：“每栋房子都是人类和鸟兽生活的中心，每个中心都彼此相联，就像孩子们手牵手地连成一排；所有这一切就像形成了一个有机体，感知同一个生命，根据同一个意志行动，仿佛一条五彩斑斓的蛇躺着休息，将整个身体延展于地面。我想象着，村子里一个农夫，正砍着一段坚硬的木头或树桩，突然意外地，沉重而锋利的斧头落到他的脚面上，划出了一道深深的伤口。这个意外的消息口口相传，立刻传到一英里以外的村子，不仅每个村民都迅速地知道了它，而且每个人都能栩栩如生地描述他的伙伴遭遇不幸时的场面：锋利的、闪着光的斧头如何滑落到脚面上，红色的鲜血如何涌出了伤口；与此同时，他会感觉伤口就在他自己的脚面上，仿佛就是对自己身体的打击。在类似的事件中，所有的想法和感觉都会很快地从一个人传到另一个人，根本不必要靠语言的交流；所有的参与者由于同情和团结，组成了一个小的、独立的共同体。没有一个人的想法和感受对其他人来说，是陌生的。个人与整个村子的脾气、情绪、观点，都是一样的。” [2] 在这样一种亲密的状态下，国家成了一种不合理的事物。
在人类历史上，有很长一段时期，尤其在古代，国家仅仅像是遥远的大人物投射给家庭和邻居的一个影子，由于宗教信仰的缘故，扩充成了巨大的形式。它统治却不管理，因为它的统治限定为只接受贡品和礼仪上的尊敬。责任存在于家庭内部，财产为家庭所拥有。个体对长者的忠诚，取代了政治服从。夫妻关系、亲子关系、长幼关系、友谊之情，是权力得以持续的纽带。政治不是道德的分支，它被淹没在道德里。所有道德品质统归于孝顺。做错事是需要惩罚的，因为它代表了一个人的血统和亲缘。官员被认为是需要回避的，让他们来裁夺家庭纠纷是不光彩的事。遥远的神权国家的价值纬度，在于它什么也不做。它的完美，被认为是和自然的进程保持一致的。因为它，四季如常轮回，土地在太阳和雨水恩惠的统治下产生丰收，邻里之间平和地达到繁荣。这种亲密的、相似的近亲群体不是一个无所不包的社会统一体，从各个方面来看，它就是社会本身。
在另一方面，有一些社会群体被河流、海洋和山峰，或者被奇怪的语言和信仰所分离；其结果，它们中的某一个群体所做的事——除了战争——对其他群体来说，没有可感知的后果。因此就没有共同的利益，没有公众，没有形成一个包容一切的国家的需要或者可能。国家的多元化是如此普遍和众所周知的现象，以至于它被看成是理所当然的。它似乎不需要解释。但是，正如我们注意到的，我们很难建立起一些可供验证的理论。除了依据被称之为国家基础的公意和理性中不合理的有限性以外，对它们来说，困难是不可逾越的。退一步讲，认为共同理性不能够穿越山峰的范围，目标将会被河流所阻挡，这是很荒谬的。这个困难对很多其他理论来说，不是那么巨大。但是，只有将对后果的认知作为重要的因素的那个理论，才能在很多国家的事实里发现一个支持性的特征。无论联合行为后果扩充的阻碍是什么，事实上通过这样的行为，建立了政治边界。这一解释就像要被解释的事情一样，都是常识。
在狭隘的、紧密的和亲密的联合体与遥远的、只有罕见的、随意的联系的联合体之间的某个地方，存在着一个国家的边界问题。我们找不到，也不应该期待找到它们清晰的界限。村庄和邻里之间，无知觉地被遮蔽成了一个政治上的公众。不同的国家可能通过联邦和联盟形成一个更大的整体，带有一些国家的标志。我们根据理论所预期的这种情况，被历史事实证明了。这种在国家和其他社会联合体形式之间摇摆不定、变来变去的界限，再一次成为形成国家理论的一些障碍，因为国家暗示的是与它的概念被清晰地标识出来的具体对应物。而根据实证的后果，国家仅仅是某些应该发生的事物。有一些征服欲强的帝国，它的政治管理只存在于强制征税和征兵上面。尽管“国家”这个单词可能会被使用，但公众的特征在其中是明显缺乏的。有一些政治共同体，像古希腊的城邦，虚构的共同血统是一个非常重要的因素，每一户的神和信仰被共同体的神明、神祠和祭祀所代替：国家就存在于家庭里长期的、亲密性的和即刻的个人接触，而且被加进一种不断变化形式的、鼓舞人心的，以及多样的、更自由的、更充实的生活；而且，城邦的事务是如此庞杂，以至于相比之下，家家户户的范围是如此有限、狭隘，家庭生活是如此乏味。
对国家形式的多样性和不断转型，根据之前提出的种种假设来看，是可以理解的；根据独立国家数不清的多样性的事实来看，也是可以理解的。联合行为的后果在种类和范围上随着“物质文化”的改变而分化，尤其是在这些后果涉及原生材料的交换、产品成品的交换，以及所有在技术、工具、武器和用具的交换时。反过来，这些也被传播、运输和交流方式的新发明而即时影响着。一个靠照料一群羊和牛为生的人，比一个自由自在地骑在马上的人，更能适应不同的条件。游牧民族的一种形式是和平，而另一种通常是好战。粗略地说，工具和手段决定着所从事的事，所从事的事决定着联合行为的后果。在决定后果的时候，他们建立了不同利益的公众，并实施不同类型的政治行为。
虽然政治形式有多样性而没有统一性是一个规则，但不理会这个事实而相信国家有一个原型存在的观念，一直在政治哲学和科学里得到坚持。在判断某一个具体的联合体有资格适用国家的概念方面，在建立其特质和内在本质方面，已经耗费了很多辩证的智慧；并且同样的智慧耗费在解释这一形态类型的所有变体方面，以及（有偏好地）根据他们是否接近定义的本质而按照价值的顺序排名国家的方面。一个可以使国家变得更好或更正确的模型的观念，已经影响了实践和理论。它不同于其他任何事物，对于努力形成临时的组织机构并且施加给现成的人们，负有更大的责任。不幸的是，当这一观点被视为是虚假的时候，它被另一种观点所代替了，即国家是自己成长和发展的，而不是被制造的。这一“成长”，并不仅仅意味着国家发生改变。成长意味着由于某种内在的冲动或原则，通过一般的状态向一个预定的结局而进化。这种理论不鼓励依靠对政治形式的改变，其“唯一”的方法可能是直接的；也就是说，用智慧来判断后果。和它取代的理论相同，假定某个单一的标准形式存在，用它将国家界定为有本质的和真实的物体。在和自然科学进行类比之后，人们宣称，这样一个对过程一致性的唯一的假设，才是一个可能的社会的“科学”处理。顺带地，这一理论吹捧了那些国家的自负，它们仿佛在政治上是“先进的”，并且假设自己如此接近进化的顶点，并戴上了国家的王冠。
上述假设使得对政治形式和组织的改变进行持续实证的、历史的处理成为可能，超脱出任何一个无所不包的概念性的领域。而当一个“真正的”国家被假设的时候，无论它被看成有意创造的，还是靠内在规律进化而来的，那种概念都是不可避免的。来自内在偶然性的非政治的干扰，比如工业和技术，和来自外部事件的干扰，比如借贷、出游、移民、探险和战争，如此地改变了已经存在的联合体的后果，以至于新的组织和功能成了迫切需要的东西。政治形式也要服从更多的间接的改变。更好的思维方法的产生，带来了对行为后果的新观察，它们从前因为对更粗糙的工具的使用而被遮蔽掉了。快速发展的知识上的预见，也使新的政治工具的发明成为可能。虽然科学的确一直没有扮演一个巨大的角色，但政治家和政治理论家的直觉会偶然地洞察政治力量的运作过程，以至于给立法和管理带来了一种新的转机。像一个有机体一样，国家也有一个忍耐的限度。无论从哪个意义上说，方法都不可避免地要与它们被应用之后的情况相适应；因此，政治领域更进一步的多样性就被发明出来了。
简言之，公众由对间接的行为后果广泛而持久的认识而形成的这种假说，要对国家的相对性负责；同时，根据具体的因果关系而定义它们的那些理论，暗示着与事实相矛盾的绝对性。试图通过“比较方法”，找到既适用古代又适用现代、既适用西方又适用东方的结构，这是劳而无功的。随着联合行为复杂的、间接的后果的扩展，以及辐射范围的不断增加，唯一不变的功能是要关心和调节公众不断增长的利益。
于是，我们可以得出结论：时间和地域的变化是一个政治组织的首要标志。当它被拿来分析时，提供了对我们的理论确定性的检测。与之相反，第二个标志和证据是在一个无法解释的事实中被发现的，这个事实就是：在一定数量范围的联合行为，产生了需要组织起来的公众。正如我们已经注意到的，如今在公众的认识和判断里面是犯罪的那些事情，曾经是私人的情感宣泄，现在被看成是一个人对另一个的侮辱。它是从一个相对私人到公众，至少从有限的公众到一个较大范围的公众。这是有趣的转变过程，这个过程可以在英格兰的“王之和平”（The King's Peace）的进程里看到。直到12世纪，司法公正才主要被联邦法院和上百个郡县法院所施行。任何一个拥有大量仆人和佃户的地主，都有权决定辩论的胜负和施加惩罚。国王和法院的法律制裁只是其中的一种，并且主要是和那些王室的佃户、仆人、财产和尊严有关。然而，君主们需要增加他们的税收和扩大其力量和声望。于是，各种各样的机构被创造出来，虚构之物被创设出来，靠的是国王的法院扩大司法权力。其做法就是：宣称此前地方法院所作的各种审判，与国家的和平相冲突。集中的运动一直进行着，直到国王的裁决权有了垄断地位。这一事件的意义是重大的。受王朝对权力和利益增长的欲望所驱使，通过赤裸裸的扩充，变成了一个非个人的公共功能。当个人特权变成一般性的政治过程时，同样的事情一再发生。在当代生活中，由于要处理的事不断增多，当个人的事务变得“影响公共利益”时，同样的事情也会发生。
在宗教仪式和信仰领域，从公众向私人转化的过程中，会呈现相反的事件。只要主流思想认为，虔诚或反宗教的后果会影响到整个社会，那么，宗教就是一个必不可少的公众事务。严谨地附着于惯常的宗教，是最高等的政治输入手段之一。神是部落的先祖或共同体的创建者。当他们充分地承认，他们就会与你共享繁荣。如果认为他们的利益没有被热情地满足，那么他们就成了饥荒、瘟疫的制造者和战争的授权者。自然地，当宗教行为有了如此广泛的后果的时候，寺庙就成了公共建筑，像集会和论坛；参加宗教仪式是公民的职责，而牧师成了公职人员。在神权国家消亡后的很长时间里，神术成了一种政治习俗。甚至当无信仰变得流行后，也很少有人愿意冒着风险忽视宗教仪式。
将虔诚和信仰降回到私人领域的革命，常常要归因于个人良知和对其权利的主张获得了提升。但是，这种提升也有它要归因的事情。前提是它要一直在一种潜藏的条件下，并且最后敢于将自己展示出来，去扭转事件发生的顺序。社会变化发生了，既包括知识上的，也包括内在的构成和外在的人与人关系上的，以至于人们不再将对神的尊敬和不尊敬态度与共同体的福祸联系起来。信仰和非信仰仍然有严重的后果，但这些现在被认为仅限于和人们世俗的、外在的快乐直接相关。而一旦被赋予另一信仰，迫害和无法容忍就变成无可非议的事情，就像对待任何犯罪的人们有组织的敌意一样；对于公共和平和幸福，不虔诚是所有威胁中最危险的。但是，作为共同体生活的一种新功能，社会变化渐渐地影响了个人权利的良心和信仰。
一般来说，有关知识运用的行为已经从公共领域转到了私人领域。当然，这种激进的改变是由内在的、神圣的个人权利而调整的。但是，在宗教信仰的具体例子里，很奇怪，如果这个理由被接受的话，人类一直生活在一种对这一权利的存在完全无意识的状态里。事实上，一个纯粹私人意识领域的观点，无论怎么没有外在的后果，首先都是体制改变的产物。政治的和宗教的，像其他的信仰一样，一旦建立，它就有政治后果。当允许大量的个人判断和选择参与知识结论形成的时候，共同体的利益能够更好地被满足，这种观察几乎是不被人发现的，直到社会的流动性和不统一产生了技术工业的创新和发明，直到世俗的追求成为教会和国家可怕的竞争对手。然而即便如此，在进行判断和信仰方面，宗教自由在很大程度上被看成是负面。我们同意带限制地留给彼此更多的余地，这是来自我们对负面进程产生的可怕后果的认识，而不是任何对社会正面有益的深刻的信仰。只要后面这一点没有被广泛地感知，所谓个人判断的自然权利，将只是对某种已形成的、不稳定的合理化保持适度容忍而已。这类现象（比如三K党和以立法活动管理科学的）表明，思想自由仍然是肤浅的。
如果我预约了一个牙医或者医生，这个合约首先是在我们之间发生的。它与我的健康有关，也与他的收入、技术和声望有关。但是，专业实践有如此广泛的后果，以至于个人行医的资格考核认许成为一个公共事件。约翰·史密斯从事房地产的买卖，交易要影响到他自己和其他人。然而，土地对社会来说，是非常重要的东西，私人交易要遵守法律规范；交易和所有权的证据，必须被公共官员以公开登记的方式记录。选择伴侣和组成家庭，是非常私密的个人行为，但这一行为是产生后代的条件，而养育后代是共同体得以永续的方式。公共利益以一些形式表现出来，形式包括使家庭合法化和合法解除关系。一句话，这些后果都影响了超出交易所直接涉及的、更大的人群。在社会主义国家，婚姻的形成和瓦解被认为是没有公共意义的。这是可能的。但也有可能的是，这样的一个国家，可能甚至比当前其他的共同体对男女的结合更加敏感，不仅关心孩子，而且更关心男女双方的幸福和稳定。在这种情况下，婚姻的某些原则可能会放宽一点，但对健康状况、经济能力和心理相容性等保障婚姻的前提条件，实施了更严格的规定。
没有一个人能够考虑到他的行为的所有后果。所以，对他来说，规矩是非常必要的，可以限制他的注意力和预先判断。我们说，这仅仅是在他的个人事务上。如果没有现成的规矩可循的话，任何人对他计划要做的事的后果考虑得越深远，就越会迷失在无望的、复杂的胡思乱想之中。视野宽广的人也不得不在某处划一条线，他被迫划下它，在考虑到那些和他最紧密地联系在一起的人们的事情上。当缺乏客观的监管时，对那些人的影响就是他在合理的程度上所能作出的肯定判断。某些所谓的自私，只是有限的观察和想象的产物。因此，当后果涉及一个更大的群体时，这个群体如此间接地被卷入，以至于某个人不可能迅速地预知他们将会怎样地被影响；并且，这个群体组成了一个介入其中的公众。这不仅仅是说，一个群体的联合观察比单独个人覆盖更多的层面；而且，不能预言和评估所有后果的公众本身，可以设立某些渠道和通道，以便使自己的行为能够被限定在可控的范围内，只要适度预测后果即可。
因此，国家的法规和法律被看成是命令，就会产生误解。曾经深受批评的普通法和成文法的“命令理论”，是在现实里各种理论的辩证结果；这些理论是根据预先的因果关系来定义国家，尤其是将“意志”看作产生国家的因果力的理论。如果一种意志是国家的起源，那么，国家行为只能在命令和禁令中表达自己，所依据的就是主体施加给它的意志。然而，发布命令的意志的正当性问题迟早会被提出来。为什么统治者的意志比其他人更有权威？为什么后者应该服从？逻辑结论就是：服从的根据在于谁是更高等的力量。但是，结论明显是对武装比拼的邀请，去看看更高等的力量存在在哪里。而事实上，权威的观点已经被罢黜，已经被强权替代了。另一个辩证的结论是：“意志”的问题在于它是超出任何个人意志或个人意志的某种东西集合，是某些凌驾于一切的“公意”。这个结论是由卢梭得出来的，后来在德国形而上学的影响下，成为一种神秘的、超越的绝对意志的信条；反过来说，它并不能因为被等同于绝对理性而成为力量的另一个名字。对这些结论的某一种或者其他种的代替，就是放弃因果力量的理论，采纳广泛分配后果的理论。这些后果被意识到的时候，就会产生一种共同的利益，并需要某些特殊的机构为这个利益服务。
法律实际上就是有条件的制度，在其之下，个人做着彼此之间相关的安排。它们是能疏导行为的体系；它们就像限制河流流向的岸堤一样，是积极有力的力量，并且只有在岸堤命令河流流向的意义上，才能称为命令。如果个人没有表明彼此之间达成一致的条件，那么，任何一个协议或者终止于一片模糊当中，或者必须得覆盖大量的细节，结果变得无法操作和实施。而且，任何一个协议都可能区别于其他的协议，以至于从一个协议里推论不出任何和其他有关的可能的后果。于是，法律原则就陈述了达成一个合同所要满足的条件。协议的条款因此在可以实施的范围内被架构起来了，并且有可能由此及彼地推断和预言。仅仅是因为某种理论的危机，才导致人们相信有一种命令将契约设计成这种或那种形式。 [3] 真正发生的事情是：某些条件设定了，如果一个人遵守它们，就能预知某些后果；如果他没有这么做，就不能预测后果。他可能有可乘之机，冒着不让自己有损失而让整个交易行为无效的风险。没有其他的理由可以解释刑法里的“中止令”。所有条件都是根据如果它们被破坏和践踏所产生的后果而被表述的。我们可以同样表述，如果一条河流冲破它的堤坝，可怕的后果就可能发生；如果河流能够预测这些后果，并且凭借远见来引导它的行为，那么，我们就可以在形而上学的层面上，理解这些“堤坝”为什么下禁止令。
这一论述既解释了法律中大量武断的和随机的因素，又解释了它们对理性貌似合理的认同。这是两件要考虑的事情。有很多相互行为的重要性就是：后果之所以这样，是被一些流行因素决定的，而不是被它们继承来的原则所决定的。换句话说，在有限的范围里，它不在乎限定好的条件，固定了什么样的后果给它；重要的是，这些后果应当是足够确定的，能被预言的。驾驶条例典型地制定了很多原则。在固定的日落时间，或者一个具体的时间里，非法进入的条件呈现一个更严肃的本质。另一方面，正是由于法律的规则是合理的，所以“理性”才被一些人看作它们的源泉和产生的根据，正如休谟（Hume）所指出的那样。 [4] 人类本质上是短视的，这种短视受欲望和热情的影响会变本加厉，误入歧途。“法律”造成遥远的和长期的后果。然后，它会发挥作用，有效地制止直接的欲望和利益在做决定时只考虑自我的影响。对个人来说，这种做事的方式，只有他自己的远见是完全合理的时候才做得出来。对于一个法律来说，尽管它可能是在某一情况下的某个具体行为而制定的，但却是根据其他可能的行为无限的多样性而形成的。它是一个必要的概括；因为依据一系列事实可预知的后果，它代表同一类。如果特殊情况下的偶发事件在实践中过度影响了某个法律内容，直接地，或者无意地，它将很快被否决。根据这一理论，法律作为“具象的理性”，意味着它是行为中方法和程序配适好的概括，适应人们的欲望。理性表达的是一种功能，而不是一种因果源起。法律是理智的，就像一个明智的人，他选择和安排的条件有利于实现他渴望的结果。最近有一个作者，他认为是“理性”产生了法律。他说：“在理性层面，债务并不会因为时间过去而不再是债务，但是法律为它设定了期限。在理性层面，非法入侵并不因为无限地被重复，就不再是非法入侵。但是，法律表现出了一种趋向，认可在权利状态的时间范围内不可抗拒的入侵。时间、距离和时机虽然与纯粹的理性无关，但是，它们在法律秩序里扮演着它们的角色。” [5] 但是，如果对后果来说，理性是适应后果的一种手段，那么，时间和距离就被赋予了重要的意义，因为它们既影响着后果，又影响着预见后果和按它们所行为的能力。的确，我们可以选择法律条款的有限性，作为出色的例子来说明法律包含的那种合理性。只有在理性被看成是“纯粹的”，是正式的逻辑问题，上述引用的情况才表明了理性的限度。
公众组织成为国家的第三个标志。这个标志为我们的假设提供了一个检测，它关心古老的、被创建得很好的、根深蒂固的行为模式。发明是一个非常个人化的行为，即使当大量的个人联合起来创造新东西的时候。一个新奇的观点产生于某个人的一种独特的感觉当中。一个新项目是被私人的创新性所从事和推进的东西。一个观点或计划越新，它偏离实践中已知的、已建立的东西就越多。从本质上说，创新是对习俗的背离。因此，它就越有可能遭遇反抗。我们可以肯定的是，我们生活在一个发明和创造的时代。一般来说，创新本身也变成了一种习俗。想象力已经习惯了创新；创新随时被期待着。当创新以机器工具的形式发生时，我们会欢迎它们。但是，远远不止如此。规则对于任何新事物的出现，一直采取怀疑的态度和带着敌意，即使是一个工具或者器械。因为一种创新就是一场出发，它的火车上面带来了无法计算的、对人们长期以来习惯的、“自然的”行为的破坏。正如最近一位作者清楚地指明的，改革之路因为带来一些即时的方便而勤奋地向前。如果它们的影响，它们长效的结果，在改变行为习惯方面被预见了，那么可以肯定地说，它们中的大多数都会被当作邪恶的而毁灭，就像它们当中很多在采纳起来时很困难一样，因为它们被认为亵渎了神灵。 [6] 无论如何，我们都不可能将发明看成是国家的杰作。 [7]
现存的共同体在接受一个非技术及其本质的新观念时，仍然表现出犹豫。因为它们被看作扰乱了社会行为；就旧有的、已建的行为方面看来，的确是这样的。大多数人反对改变他们的行为习惯，比起他们的信仰习惯来，更是如此。一个新观念只会让已接受的信仰动荡不安，否则就称不上是一个新观念。不得不说，新观念的产生，是特殊的私人行为。要评判现存的国家，我们有关一个国家可以问的最多的就是：它是否容忍私人行为，而不加以太多的干涉？能够组织生产和传播新观念、新思维方式的国家，可能会在某些时间内存在；但这样的国家，仅存在于信仰中，现实中尚未可见。当它来到的时候，必然是因为新观念的有益后果，成了共同的信仰和声誉。的确，即使是现在，人们也可能会说，国家提供安全保证，这是私人有效地从事发明创造必不可少的。但是，这项服务只是一个副产品；问题里提到的条件实际上是由公众维持的，从这一角度来说，国家所提供的条件与创新无关，是微不足道的。而且，如果注意到国家的核心事务并不愿意思考超出技术层面的创新时，它在某种程序上被抵消了。无论如何，因为一个国家极力赞美某一种感知，就期待公众能提升平均智力水平，是非常荒谬的。
然而，当一种行为模式变得古老和熟悉，当一种工具理所当然地开始使用的时候，不仅给其他习俗的追求提供了前提条件，并且往往成了一个国家的范畴。个人可以规划自己的小路，但公众关心的往往是高速公路。没有个人可以随意自由行走的道路，人类可能就像荒岛上的落难者一样。运输和交通工具不仅影响着那些使用它们的人，而且影响着所有以任何一种方式依赖交通的人，无论是生产者，还是消费者。广泛利用便利和迅速的交通，意味着越来越多的产品满足了遥远市场的需要，并且大规模的生产越来越被重视。因此，一个有争议的问题是：既然铁路和公路已经成为公共生活根深蒂固的基础，那么，它们是否应该由公共官员来管理？在何种意义上，官方调控的方法应该建立起来？
那种把古老的、已建的东西以统一形式的方式置于国家的管控之下的趋势，有着心理层面的支持。习惯有效地利用了智慧和肌肉的能量。习惯把智力从思想中解放出来，然后自由地思考如何处理新条件和新目标。然而，要干预一个已经建立的习惯，随之而来的是不舒服和厌恶。注意到无论什么都会循环发生的有效的自由，被情绪上想要摆脱烦扰的倾向加强了。因此，有一种常见的倾向，即试图改变已经高度标准化的和统一化的代表公众的行动和活动。那样的时代有可能会到来。那时，不仅铁路的操作和管理将变成常规化的，而且现存的机器生产模式会变得普通。结果，商人不会反对公共所有权，他们将大声呼吁它，其目的在于他们可以将自己的精力贡献给涉及更多新颖性的事务中来，获得更多的机会来冒险和获利。可以想象，他们即使在一个持续普遍私有化的政权之下，也不希望被日常的工作所打扰，而希望掌管公共道路。甚至是现在，公众接管货物生产机制的问题，并不是整体的“个人主义”和“社会主义”的对峙，更多的是管理中的实验和新奇之处对习惯和旧俗的比例问题；被看成是其他事情的一个条件，对其自身的运作十分重要。
公众的第四个标志被一个观念所表明，即儿童和其他无行为能力者（如精神病患者、永久需要帮助的人）是它特有的受监护人。当任何涉及交易的群体在身份上不平等时，他们之间的关系很可能倾斜的，其中一个群体的利益会被伤害。如果后果表现得很严重，尤其是如果它们似乎无法挽回的话，公众就会来承担责任。立法机构更注意限制童工的劳动时间而不是成人的，妇女的劳动时间而不是男人的。一般来说，劳工法通常是在违背自由契约作辩护时用的，基于的立场是：其中群体的经济资源如此不同，以至于缺少真正的契约条件；国家行为被用来形成一个讨价还价可以依据的标准。然而，工会常常反对这种“家长式”的立法，其理由是：与没有积极参与行动的劳工比较起来，为确保群体利益讨价还价而形成的自由的联合，对于涉及其中的人更好。出于同样的偏见，一般的反对意见认为，家长式立法倾向于通过保留童工的地位而使那些受影响的人无法保护他们自己。然而，这里的不同不在于身份的不同所引起的公共干预的不同，而在于保护和维持平等的最好方法不同。
有一个长期稳定的趋势，即认为孩子的教育应该是国家的义务，而不顾及孩子首先应该受家庭照顾的事实。但是，教育可能到达有效程度的时期是在孩子的童年。如果这一时期没有达到好的结果，将来是无法挽回的。忽视掉的东西，难以在日后补救。那么，在这个程度上说，教育和训练方法注定对整个社会群体有重要的影响。于是，其制定的规则影响和孩子及其父母的行为，那些没有成为父母的人所交的税收来维持学校的运作——尽管斯宾塞持有与之相反的观点。另外，忽视机器工业中安全因素和环境的污染状况，后果也是非常严重的，而且是不可逆的。所以，当代公众已经对安全和健康问题提出了异议。并且，旨在要求政府支持医疗保险和养老保险的运动，阐明的是同样的原则。对最低工资实施管控，仍然是一个有争议的，有关它的争论主要在标准的制定上面。事实上，生存工资对社会有如此严重的间接后果，但并不被各方直接关注，其原因在于：当下的需求不能使一个群体有效地进行讨价还价的交互行为。
我们的上述论述没有试图制定标准，让它以预定的方式被应用，确保产生预定的后果。我们也不打算预言国家行为在未来将会采取何种具体的形式。我们一直在做的，仅仅是指出公众行为区别于私人行为特点的一些标志。单独的个人与群体之间的交互行为形成了一个公众，这时，行为的间接后果——即它们的影响超出了直接涉足其中的人——就十分重要。虽然重要的观念并不会消除其模糊的状态，但我们至少指出了一些构成重要性的因素：无论对时间还是空间的深远影响，已固定的、统一的、重现的特征及其不可补救性。这些事物的每一个都涉及一个程度问题。没有一个明确的、清晰的被划出来的界限，就像潮汐退去后留下来的印迹一样，可以毫无疑问地指明，恰恰就在那个边界内，公众得以形成并有着巨大的自身利益，以至于这些利益必须由特殊的机构或政府官员来照料和管理。因此，总有余地可以争论。在个体创新、管理行为与国家监管行为之间的那个界限，必须通过不断的实践加以解决。
正如我们随后将要看到的那样，为什么要在不同的时间和不同的地点区分出差异来，这有不可忽视的理由。公众依靠行为后果和对后果感知的事实，表明了公众和政治机构在不同的时间和地点有着怎样的不同，以及这些不同的原因，尽管公众已形成一个国家要依赖建立和雇用专门机构的能力。有一种先验概念认为，个人的内在本质和有限性是一方面，国家的内在本质和有限性是另一方面，它们一旦合作，就会产生好的结果，这种假设是荒谬的。如果国家有一个确定的本质，就像它本来应该有的一样。如果它是被确定的，由因果关系的组织所形成，或者如果个体有一个本质，这个本质一旦形成就不受联合条件的影响，那么，逻辑上的结论就会是：个人领域和国家行为最终大规模地被分割。因此，这样一个理论不能达成实践上的解决方案，其失败在于它将行为后果强调成行为本质。这样的理论需要进一步的证实。
总之，我们应该明确地指出公众、政府和国家之间的关系究竟暗示着什么。 [8] 有关这一点，一直有两个极端的观点：一个观点是将国家等同于政府；另一个观点认为，国家在本质上有它自己存在的必要，然后要建立某些机构去形成政府，就像一个人雇佣仆人并确定他们的职责一样。当依赖因果力量理论的时候，后一个观点是正确的。某些力量，无论是公意，还是集合起来的个人的私意，能使国家得以形成。那么，后一个观点作为第二种操作手段，就要选择特定的个人，通过他来行动。这样一个理论，能够帮助那些持有它以便保留国家内在神圣性的人。大量历史表明，那些具体的政治罪恶可能存在于错误的、腐败的政府的大门前，而与此同时，国家仍然保持着它的名誉不被玷污。国家对政府的认同具有的优势是：可把注意力集中在具体的、可观察的事实上，但是，它导致了统治者和人民之间无法逾越的距离。如果一个政府只靠本身存在，为自己存在，那么为什么还要有一个政府呢？为什么还要把对它的统治的忠诚和服从作为习惯坚持下去呢？
已经提出的假设，将我们从聚集于两种定义的困惑中释放出来。联合行为持久的、广泛的、严重的后果产生了公众。就自身而言，公众内部是无组织的、无形式的。通过官员和他们具体的力量，它成为国家。形成整体并通过官员代表来执行的公众，就是国家。没有政府，就没有国家，而且没有公众，也没有国家。官员仍然是单独的个人，但他们执行着新的、特殊的力量，而这些有可能被他们私人所利用。于是，政府就是腐败的、独断的。除了故意的贪腐，除了使用特殊力量谋取私人荣誉和利益以外，头脑的愚蠢和行为的傲慢、对于阶级利益及其偏见的忠诚，都被官员所在的位置强化了。“政治就是毒药”，这是最好的、最聪明的、最有经验的华盛顿政治观察者的评论之一。另一方面，一个人所占据的位置也可能扩大他的视野，刺激他的社会利益。结果，他作为一个政治家，表现出与私人生活完全不同的政治特征。
但是，既然公众仅仅是依靠和通过官员及其行为形成一个国家，既然占据官方的职位并不会发生奇迹般的变化，那么，对政治行为中的愚蠢和错误，就没有什么好奇怪的，或者甚至是失望的。引起这一奇观的那些事实，应该阻止我们产生幻想，阻止我们期待可以跟随政治组织和方法的改变而产生非凡的改变。虽然这样一个改变有时会发生，但它的产生是因为产生新公众的社会条件为它铺好了路。国家通过给作用着的力量一个确定的行动渠道，而给予它们一个正式的封锁。认为“国家”的概念就像“本身 ”（perse ）的东西，是能在本质上说明公意和理性的某种东西；借助这种东西，它们可以展现自己。从这些理论的角度看，它们在国家和政府中间制造了明确的不同：政府可能是腐败的、有害的，而国家会保持它固有的尊严和高贵；官员可能是卑鄙的、固执的、骄傲的和愚蠢的，但他们所服务的国家的本质却不受损害。但是，既然公众通过它的政府组成了国家，那么，国家就是它的官员的样子。只有依靠公民对官员进行持久的监督和批评，国家才能保持正直和有用性。
通过增加一些说明，讨论返回到国家和社会的关系问题上面。联合体里的个人之间的关系问题——有时作为个人与社会的关系问题被提出——是无意义的。我们不妨将这个问题比喻成字母表上的字母与字母表的关系问题。字母表是字母，而“社会”是个人之间的联合，在彼此的联结中。字母彼此的联合模式，明显是一个很重要的事情；字母结合到一起，组成词语和句子，除非在一些组合中没有意义。我并不是说，后者的陈述可以直接地应用到个体中，但不能否认的是，单独的个人存在和行为在持续和变化的联合体中互相影响。这些联合行为和它们的后果，不仅深刻地影响着单独个人的外部习惯，而且影响着他们在情感、欲望、计划和价值方面的倾向。
然而，“社会”既是抽象名词，也是集合名词。具体地说，社会、联合体和拥有众多成员的各种团体之间有不同的纽带，代表着不同的利益。这些组织可能是黑帮、犯罪团伙；可能是体育运动、交际和美食俱乐部；可能是科学和专业组织；可能是政治党派和其内部的工会；可能是家庭；可能是宗教派别、商业合作和公司，如此等等，没有穷尽的名单。联合体可能是本地的、国家范围内的，也可能是跨国的。既然除了它们无限的重叠以外，没有一个单独的东西可以称为社会，那么，所有称赞性的内涵都可以附着在“社会”之上。一些社会总体上被认同，某些方面被谴责，其根据是它们对参与其中的人们的性格和行为产生了什么样的后果，以及对其他人产生了哪些更遥远的后果。所有这些，像所有人类的事情一样，本质上是混合的；“社会”是一个需要被严格、无偏见地接近和判断的东西。某种“社会化”——也就是说，愿望、信仰和工作因为在一个联合行为里要被分享而本能改变——是不可避免的。但是，就像给轻浮的、沉迷于酒色的、狂热的、思想偏激的和有罪的人定性那样，也会给有能力的探索者、博学的学者和有创造力的艺术家和好的邻居定性。
将我们的注意力限定在我们想要的结果上时，表现出来的是：没有理由将本来是所有人类联合体产生和维系的价值归因给国家。然而，同样失控的是对思维趋势的概括和固定，从而导致一个一元化论的固定社会。这个理论超越了“社会”的实体化，并产生了对国家的理想化。来自任何一种联合体的所有价值，都习惯地被一群社会哲学家归为国家。自然地，结果就是将国家放在超越批评的位置上。于是，对国家的反叛，被认为是一个不可饶恕的罪恶。有时，神圣化来自一个特殊时代的需要，就像斯宾诺斯和黑格尔认为的那样。有时，它来自一个对公意和理性的先验信仰和随之而产生的需要，想找到一些绝对精神外化的实证现象。然后，这被循环逻辑所利用，作为这种精神存在的证据。我们所讨论的纯粹的重点是：国家是一种独特的、二级的联合体形式，有具体的职责和实施组织。
大多数国家在形成之后，和初级群体之间相互影响，这种观点是非常正确的。当一个国家是好的，从事公共事务的官员真正地服务于公众利益时，这种反射影响是非常重要的。它使得带有欲望的联合体更牢固、更紧密；间接地，它阐明了共同体的目标，净化了它们的行为。如果官员们对有害的组织持漠视的态度，那么，他们的任期就会变得危险。在履行这些服务的时候，共同体给予其重要成员以极大的自由和安全：它将他们从有破坏性的条件下解放出来，否则，他们就得自己处理这些条件，将在反对邪恶的斗争中消耗大量的精力和时间。它帮助个体成员合理地考虑他人会做什么，从而有利于结成有益的合作关系。这为他人带来了尊重，也实现了自我尊重。一个国家善的程度，就是它在多大程度上将个人从消极斗争和没必要的冲突中解放出来，赋予个人积极的信心和增强他们的担当。这是一项伟大的服务，没有理由吝啬地承认历史上的国家影响了群体和个人行为的转变。
但是，这种认识不可能在立法上转化成国家范围内所有的社群实行彻底的合并，也不能将所有的社会价值变成政治价值。国家所有的本质仅仅表明，公共事务的官员（当然包括立法者）行为的目的是固定一些条件，在其之下，任何一种联合形式都能运行；它的综合的特征，指的仅仅是行为的影响。一场战争，像地震一样，可能在后果里“包括”一个给定范围的所有元素，但这种包括是通过影响，而不是固有的本质或者权利。一个有益的法律，就像共同经济繁荣的条件一样，可能会正面地影响具体区域里所有人的利益，但不可能称之为被影响的元素都是整体的一部分。公共行为的自由和确定的结果，对比其他的联合体，也不能被理解成产生了整体理想化的国家。因为国家行为通常对后者是有害的。国家的主要职能之一，在于是否发动战争和镇压持有不同意见的少数派。而且，他们的行动甚至是善意的时候，也都根据生活在一起的人们的非政治形式而预先假定了价值。然而，这些形式被公众和它的组织扩充和加强了。
我们所支持的假设和已知的国家多元化的概念，有着明显的连接点。它同时表明了一个明显的不同点。我们关于多元形式的主旨是对事实的一个陈述：社会群体存在着多元化，像善、恶和冷漠。这并不是一个给国家行为限制了内在条件的主旨。它并不暗示着国家在安定不同群体间冲突的时候，只有着有限的功能，就像每一个组织都有他们自己固定的行动范围。如果这是真的，国家则可能仅仅是避免和纠正一个群体对另一个群体侵犯的仲裁者。我们的假设是中立的，是国家行为可以扩展到多远的一般性的暗示。它并不说明公众行为任何具体的政见。有时，一些人联合行为的后果是这样的，即当产生一个大的公共利益时，只有在组织内部进行大规模的重建，才能真正地为利益的实现创造条件。在教堂、工会、商业公司和家庭组织内部，并不比国家拥有更多的内在神圣性。它们的价值，应该被它们的后果所衡量。后果是随着具体的条件而变化的。因此，在某一时间和地点，大量的国家行动方式可以被标示，而在另一时间和地点，则采取静止和自由放任的政策。恰恰就像公众和国家随着时间和地点条件的变化而变化一样，国家所承担的具体功能也是一样。没有一个先前的、通用的立场能够被借鉴实施，因为一个国家的功能是有限的，应该被扩充的。它们的范围通过批评和实验来决定。
3.民主国家
从思想、道德的角度来看，个体是行为的中心，而且很明显是这样的。人们受到来自社会的各种影响，从而决定了他们思考什么、打算什么和选择什么。社会影响相互抵触的因素只有在个人的意识和行为的层面上，才形成单一的、总括性的问题。公众产生以后，规律一直发挥着作用。这个规律通过特定个体的媒介来作出决定、达成协议和执行决定。这些特定个体就是政府官员；他们代表一类公众群体，公众只能通过他们采取行动。在像我们自己的国家中，我们说，立法者和执法者都是公众选举出来的。这个说法也许表明，公众是起作用的。但是，毕竟是个体的男男女女在行使着公民权利；公众在这里是一个集合的概念，代表一大群个人，每个人都作为一个无名的单位进行投票。然而，作为一个被选举出来的公民，每个人都是公众的官员。他作为公众利益的代表，表达他们的意愿，就像议员或州长那样。选民的投票也许表达了他想要获得私利的希望。选民通过选举某个人或者同意某项被提议的法律来表达利益的诉求，尽管被选举者在受托代表这些利益方面常常不能使选民满意。但是在这方面，普通选民与那些确定的受委托的官员没有什么不同，那些官员经常被认为背叛了公众委托给他们的利益，而不是忠诚地代表这些利益。
换个说法，每个公共官员，不管他代表公众时是作为投票者，还是作为政府官员，都有一个双重的职能。有关政府最重要的问题，就从这个事实中产生出来。我们经常谈及一些作为代表的政府官员与其他人不一样，这个观点是不对的。我们假定，所有的政府都是代表性的，因为他们声称，他们在个人或团体的行为方面代表公众的利益。然而，这里并不矛盾。那些与政府相关的人也是普通人。他们保留了人类本性的普遍特征。他们也有要服从的私利和特定群体的利益，以及那些他们所属的家庭、圈子和阶层的利益。很少有人将自己全身心地沉浸在政治功能中；大多数人能做到的最好的情形是：相对于他们的其他欲望，公共利益是占主导地位的。“代表性的”政府意味着，公众绝对是带着保障这种主导地位的意愿组织起来的。每个政府官员的双重身份导致了冲突，即在他们真实的政治目标和行动与非政治角色身份之间的冲突。当公众采取特定的措施，努力地使这个冲突最小化，进而让代表性功能超越私人的功能的时候，政治机构就被称作是代表性的。
可能有人会说，直到最近，公众才意识到他们自己是公众。所以谈论他们组织自身来保护和保证他们的利益，是很荒谬的。因此，国家是近期发展起来的一个概念。其实，如果我们使用一个严格的国家定义的概念，那么，难免与将任何历史久远的国度归属为国家的做法相对立。但是，我们所下的定义建立在国家所行使职能基础之上，而非在任何内在本质或结构性本性之上。因此，关于什么样的国家和民族才被称作“国家”，就几乎是一件字面上的事情。重要的是，要承认那些将不同种类的形式显著地区分开的事实。不管是否使用“国家”这个词语，我们反对仓促地对一个很重要的事实下定论。它表明，很长一段时间以来，公众身份对于那些行使其权力以达到其他目的统治者来说，是偶然附带的。虽然存在政府机器，但它在严格意义上讲，是受非政治性目的而被使用的，即是为了王朝的利益。因此，我们遇到了公众的基本问题：公众是否意识到自身在选举官方代表以及在规定其职责和权利方面被赋予多大的权重。对这个问题的思考，将引导我们进入对民主国家的讨论，正如我们即将看到的那样。
如果将历史作为整体看待，对统治者的选举及其权力配备，就是一件政治事务的事。被选举为法官、执行官和行政官的人，并非因为他们有服务于公共利益的能力而被选上。一些古希腊城邦和中国的考试系统显得与众不同，它们是对这个说法的例外。历史表明，统治者之所以成为统治者，是因为某个特权的职位不受明确的公共角色的支配。如果我们彻底地引入公众的概念，必须承认某些人因为独立于政治考量之外的一些特点，如天生适合成为统治者，这是毋庸置疑的。因此，在很多社会中，由男性的年长者实行那样的统治，只是由于他们是老人的事实。老人政治是一个众所周知和广泛存在的事实。毫无疑问，这里有一个推定：年龄是群体传统和具备成熟经验的一个标志，但几乎不能因此说，这个推定是有意识地给予老年人统治垄断地位的影响因素。不如说，由于他们拥有统治垄断地位，所以根据事实本身，他们拥有了这个统治权。这至少是最小的反对和抵抗的惯性原则发挥了作用，使习惯成为自然。某些方面显而易见，只有长长的灰色胡子的人，即老人具备获得政治权力的先天条件。
军事成就是影响人们选举统治者的一个不相关的因素。无论“军营是城市的真正母亲”是否正确，无论赫伯特·斯宾塞宣称的“政府发源于为了战争目的的酋长地位”是否正确，毫无疑问，在大多数社群中，一个人赢得战争的能力似乎命中注定他能够成为这个社会的民政事务管理者。没有必要去争论这两个职位需要不同的才能，以及在一个职位中有成就并不能证明适合担任另一个职位。这个事实仍然如此。我们也没有必要去寻找古代国家有效运行的证据。名义上的民主国家表现出同样的假定倾向，即一个胜利的将军有某种近乎神圣的政治事务的使命。有理由相信，政治家通常在煽动民众使其愿意支持战争方面可能是相当成功的，但在达成一个公正和持久的和平方面则缺乏行使职责的能力。但是，《凡尔赛条约》的存在表明，人事变动是多么的困难，即使情况彻底地改变了，需要持有新观点和不同利益诉求的人的时候，也是如此。“凡有的，还要加给他。” [9] 人类本性会让人沿着最简单的路线去思考，而且无论原因是什么，当人们在国家事务方面需要强有力的领导者时会集中于那些已经重权在握的人，这一点会诱导人们。
除了老人和武士，医生和牧师也具有现有的、天然的统治者资格。在共同体的福利处于危险并依赖超自然生命恩宠的地方，那些擅长艺术的人，通过艺术表演来转移神的愤怒和嫉妒并获得上帝的欢心，这标志着这些人具有出众的能力来管理国家。然而，尽管赢得战争、擅长超自然艺术以及活至高寿在政权建立中具有标志性的意义，但从长期来看，最有决定性的是王朝因素。幸哉占有者 （Beati Possidentes ）。因为突出的地位和强势的权力被来自统治者所占据。地位上的卓越，很容易被当作优秀。神的恩宠依据职权，关照一个实施了足够多代统治权的家族，以至于该家族最初开拓的历史记忆变得模糊，或者成为传说。不会有人认为，随着统治而来的财富（emoluments）、繁华（pomp）和权力（power）需要被辩护为有理。这些东西不仅美化统治和给予统治以尊荣，而且被认为是获得统治地位的固有价值的标志。习俗巩固了意外事件可能引发的东西，已经建立起来的权力有使自身合法化的途径。通过与国内外其他有权势的家族的结盟，他们占据了大量的不动产、随行的朝臣侍从和使用国家的税收收入，以及实施许多与公共利益不相关的事情。这些东西在转移真正的政治功能为私人目的的同时，建立了王权的地位。
因为统治者的荣誉、财富和权力本身组成了攫取和开拓职权的邀约，随之而来的复杂情况导致这一原因发挥作用，引诱人们为名利而奋斗；这些原因以更多的吸引力，在政府权力的情况下发挥作用。换句话说，本来为服务于公共利益功能而需要的集权和职能范围成为诱饵，吸引国家官员促进私人目的。所有的历史证明，对于人类来说，铭记那些披着权力和华丽的外衣、名义上为了公共利益目的政府是多么困难。显而易见，他们使用他们的全副甲胄来促进私人和阶级利益是多么轻松。如果不诚实是唯一的或甚至是主要的敌人，那么，这个问题就会简单得多。草率地例行公事，惰怠于确保公共需求，追求身居高位的光鲜夺目，对直接和可见结果的欲求成为生活的重心。我们经常听到对当前的经济体制不耐烦的社会学家说：“工业应该从私人控制中走出来。”可以觉察到他们的意图是：工业不应该再被追求私人利益的欲望所控制，应该为了生产者和消费者的利益而运作，而不是维护金融家和股票持有者的优势地位。但是，不知那些信口开河说这些话的人是否问过自己：要将工业交到谁的手里？交到公众的手里吗？但是，唉，除了独立的个体之外，公众没有掌控能力。关键的问题是让那样的掌控行为发生转变，让它通过注重社会目的而变得生气勃勃。没有什么魔法能够达成这一个结果。同样的原因导致人们利用集中的政治力量来服务于私人目的，这些原因会继续发挥作用，诱导人们为了非公共目标来使用集中的经济力量。这个事实并不代表这个问题无法解决，它能够指出问题出在哪里，无论问题的外观是什么样的。既然公众的官员有双重的性格和能力，那么需要什么样的条件和采取什么方法，才能使公众和政治角色具有洞见、忠诚和活力呢？
这些司空见惯的考虑，是作为讨论民主政府的问题和出路的背景而提出来的。“民主”这个词有许多含义。一些含义有着广泛的社会和道德意味，所以与我们直接的主题并不相关。但是其中一个含义是明显政治性的，因为它表示政府的一个类型、一种规定的实践，用以选举官员和规范他们的行为。这不是民主的不同含义中最鼓舞人心的；它在品格上相对特殊。但是，它包含了所有与政治民主有关的东西。现在构成政治民主的有关官员的选举及其行为的理论和实践，都是以刚才所暗指的历史为背景的。政治民主首先要努力地通过偶然的和非相关因素，抵消对统治权的决定性影响力，其次努力地抵消这样的趋势，即使用政治权力来服务于个人而不是公共目的。远离其历史背景来详尽地讨论民主政府，就是没有抓住要领，扔掉了所有明智地评论它的方法。采取明确的历史观点，不会违背重要的甚至是优先的、作为伦理理想和社会理想的民主主张。我们以这样一种方式限制讨论话题，以避免面面俱到，混淆那些需要有所区分的事物。
民主被视为在一连串运动中展示出来的历史趋势，这些运动在过去一个半世纪中影响了几乎全世界的政府形式。民主是一件复杂的事情。现在有一种说法，认为这些运动起源于一个轮廓清晰的观念，并且以一种不竭的动力向前推进，展开自身为一个注定的目的，不管是遇到胜利的光芒，还是受到致命的打击。也许，这个神话很少被保留在如此简单和未混合的形式中。但是，不管人们怎样绝对地赞扬或者谴责民主政府，也没有将它与替代性的政体进行比较。尽管很少见，我们还是会发现，即使是最精心设计的政治形式，也不可能具体地表达一些绝对的和无可挑剔的善（goods）。它们代表各种复杂的主张中的一种选择，实现那种特别的可能性，似乎有希望带来最多的善和最少的附带性的恶。
而且，这样的陈述过于简单化了。政治形式不是一劳永逸的。一旦完成，最大的改变在于，仅仅是一系列的变体和反应性调节的结果，各自对应自己特定的情境。回头看看，可能朝着一个单一的方向，作出一个几乎稳定的变化趋势。但是，我们再次重申：把凡是存在的（总是容易被夸张）结果归因于单一的力量或者原则，这无疑是一个神话。政治民主作为一种对许多情况的大量反应性调整的综合结果，这些情况中没有两两相同，但是趋向于融合成一个共同的结果。因此，民主的融合不是特定的政治力量和机构的结果。更不能说民主是民主主义的产物，是某种内在动因或者固有观念的产物。概括地说，民主运动的集合被发现于一些努力中，即努力补救由于先前的政治制度而经历的恶；民主运动一步步地前进了，在极大的程度上，在很多不同的鼓动和口号的直接影响下，每一步都不带着对任何最终结果的预知。
更重要的是，要意识到补救的努力增长的条件，还有使这些努力有可能成功的条件；这些条件在性质上，主要是非政治性的。由于恶久已存在，任何对运动的解释一定会提出两个问题：为什么不能及早作出为了改善的努力？而且当它们被提出的时候，为什么过去采取了那种形式？这两个问题可以在各具特色的宗教的、科学的和经济的变化中找出答案；这些变化最终会在政治领域生效，而它们自身根本上是非政治性的和没有民主意图的。大量的问题和广泛的观点及理想，在民主运动的过程中产生。但是，关于个人和个人权利性质的理论、自由和权威的理论、进步和秩序的理论、自由和法律的理论、普遍善和总体意志的理论、民主自身的理论，都没有创造这种运动。这种运动在思想中得到反映；一旦出现，就进入随后的斗争中，并且产生实际的效果。
我们坚称，政治民主的发展代表了大量社会运动的融合；这些社会运动中没有哪一个有自身的起源或动力，启发出民主的理想，或者规划出最终的结果。这个事实，使无关痛痒的赞歌和非难都建立在对民主概念性解释的基础之上，无论它们是真是假，是好是坏，都是在思想中反映现实。无论如何，发挥过作用的历史事件是那样的错综复杂，以至于阻碍了任何在这些历史中预演它们的想法，即使一个人拥有知识和能力（实际上没有）。然而，这里需要考虑两个显而易见的问题。在反抗现行政府和国家体制的过程中，这些最终在民主政治形式中达到顶点的事件深受政府恐怖的影响，怀着限制政府权力以防止它作恶的愿望，最后以民主政体代替它。
既然确定的政治形式与其他机构（特别是教会机构）有密切的关系，并且和刚性的传统和继承性信仰有密切的关系，反抗也就扩展到后者了。那么，恰好，反抗运动表达自身的知识性术语就有了消极的含义，虽然看上去是积极的。自由作为一个目的呈现自身，尽管它实际上表示从压抑和传统中解放出来。既然从理智上看，有必要为反抗运动寻求辩护，并且确定的权威是支持现有体制生活的。对于抗议民主而言，自然资源被诉诸某种从属于不可侵犯的权威。这样，“个人主义”生而具有天然的自然的权利。它是一种赋予个体独立于任何联合体权利的理论，除了那些为了他们自己的目的而故意形成的联系之外。
因此，限制政府权力的实践运动开始与约翰·洛克（John Locke）的学说相联系。该学说认为，进行限制的基础和对其的辩护在于先前根植于个人结构当中的非政治性权力。从这些原则出发，很快就得出这个结论，即政府的单一目的是保护天生有权利的个人。美国革命旨在反对已建立的政府，它自然地借用和扩展了这些学说，用它从意识形态上解释获得殖民地独立的努力。现在更容易作出想象，想象在对群体和其他非政治性联合体的权力的主张中，对先前政府形式的反叛会找到其理论表达。要求个体作为独立的和隔绝的存在，这是不符合逻辑的。在抽象逻辑中，主张一些主要的类群有国家不得非法侵入的要求，这就足够了。在那种情况下，著名的个人与社会的现代对立及其和解问题就不会产生。这个问题从形式上转变为定义非政治性群体对政治联盟的关系。但是，正如我们已经注意到的那样，可憎的是，国家在事实上和传统中密切地联系其他联合体，如宗教的（并通过它对家庭的影响力）、经济的（比如行会和公司），甚至与科学探索联盟和教育机构都有密切的相系。最简便的出路就是回到纯粹个体的时代，扫除所有与其天性和权力无关的社群，因为它们从自己的自愿选择开始，保证自己的私人利益。
这个事实很好地展示了这种运动的视野。哲学理论用与思维相一致的个人意识的形式，对自身或自我提出了要求，这是与政治理论对自然个体所发出的同一个要求，作为最高上诉法庭。洛克和笛卡尔学派无论在其他方面如何相互排斥，但在这一点上是一致的，其区别仅仅在于个体的感性或理性谁是第一性的东西。这个观点从哲学进入心理学，变成从内省的和内向的角度解释孤立的和绝对的个体意识。从此以后，道德的和政治的个人主义可以从原理上要求一个“科学的”辩解，并且使用心理学通用的术语——尽管从事实上来说，被要求作为它的科学基础的心理学是其自身的产物。
“个人主义的”运动在法国大革命的精彩记载中找到了经典的表述：它一举废除了所有形式的联合，理论上留下了纯粹的个人与国家相面对。然而必须注意到，如果不是又一个因素，几乎不可能达到这一点。新的机械器具的发明和使用，使新的科学运动成为可能——典型的是透镜——集中注意力于像杠杆和钟摆这样的工具上。尽管这些工具早就被使用了，但还没有在科学理论中形成重点。就像培根预言的那样，探究中的新发展，会在初期带来重大的经济变化。它通过机器的发明，偿付了工具的成本。随着机器在生产和商业中的使用，新的强大的社会条件以及个人的机会和需求产生了。然而，他们的充分表现受限于现有的政治和法律实践。法律规定如此地影响着对生活的各个阶段利用新的经济主体感兴趣的人，以至于阻碍和压制了生产和交换的自由运行。国家的现有惯例阻止了国家之间贸易的扩大，对国内工业也是一种束缚。重商主义的理论对国家的现有惯例有理智的表达，对亚当·斯密所写的《国富论》（The Wealth of Nations ）中的见解明确地加以反对。内在地，有一个从封建主义继承而来的限制措施。劳动和产品的价格不是在市场中经过讨价还价来确定的，而是由法官设定的。工业的发展被阻碍，这种阻碍来自规定选择职业、学徒制、工人从一地迁移到另一地等方面的法律。
因此，对政府的恐惧和限制其权力运作的欲望得到有力的增强，因为政府对生产、服务及商品的新的流通部门的发展怀有敌意。经济运行也许是更具影响力的，因为它不是以个人及其固有权力的名义运作，而是以自然规律进行的。关于劳动发源于自然的需求并带来财富的创造，关于现在的禁欲是为了未来的快乐并有效地积累更多财富的资本创造，关于贸易竞争自由，关于供和需的规律等等，这些经济的“规律”都是自然规律的体现。它们处于作为人为、操纵的事务的政府法则的对立面。继承而来的传统仍然很少受到质疑，它是一个自然的概念，是一种威力巨大的东西。然而，较旧的形而上学自然规律的概念被变成一个经济概念；自然的规律根植于人性之中，调节着商品和服务的生产和交换。于是，当它们不受人为的即政治干预的时候，最有可能带来社会的繁荣与进步。流行的观点很少被逻辑连续性的问题所困扰。自由放任（laissez-faire）的经济理论基于对带来个人利益与社会利益相和谐的自然规律的信仰，很容易与自然权利的学说发生融合。它们有相同的实践性含义，它们的逻辑关系又是什么呢？因此，功利主义学派在经济学中支持自然规律的经济理论，但否认自然权利理论在个人与社会意见聚合具有影响力。
不同于实践，功利主义经济理论在发展民主政府的理论方面是一个重要的因素，值得我们花时间详细地论述。每个人都自然地寻求改善自己的命运，这只能通过勤勉来达成。每个人都是自身利益的最好裁判，如果能不受人为地强加给他的约束，他会在职业选择、服务和商品交换的选择上作出自己的判断。那么，除了意外之外，他将会通过衡量自己在工作中的表现、在交换中的精明应对以及生活的节俭中，促进自己的幸福。财富和安全感是经济利益的自然回馈。同时，勤勉、商业热情和个人的能力都能促进社会的善。在制定了自然规律、看不见的仁慈上帝之手的控制之下，资本运作和贸易操作只有遵循群体利益和个人利益协调发展的方向，人类社会才能不断地前进。可怕的敌人来自政府的干预。只有在个人意外或故意地——因为勤奋和能干者所占的有财产对游手好闲者是一个诱惑——侵犯其他人的自由和财产时，政府的监管才是必要的。这种侵占在本质上是不公正的，政府的功能是保障正义——主要是指财产保护和商业交易中的契约安全。如果不是国家的存在，人们也许会相互占用他人的财产。这种占用不仅对于劳动者个人来说是不公平的，而且造成财产的不安全，会打击所有人的积极性，进而削弱或破坏社会进步的动力。另一方面，这种国家功能的学说对于政府活动，也是一种限制。国家只有在行动起来保护正义的时候，才成其自身——刚刚所限定的这种含义。
这样构想出来的政治问题，本质上是发现和实施限制政府作为方法问题；该方法能够促使政府保护个体经济利益的合法职责，这种经济利益是人体在其生命和肉体的整体中所拥有的权利的一部分。统治者都想以最少的个人努力来占有财产，普遍具有贪婪的特征。如果只有他自己的话，统治者就会利用其行政职位所赋予的权力，任意地对他人的财富横征暴敛。他们只有保护私人的产业和财产不受到其他人的侵犯，才有可能获得更多的资源为自己谋利。于是，政府的基本问题就归纳为这样一点：作出什么样的安排，才能防止统治者以牺牲被统治者的利益为代价来推进他们自身的利益？或者用相反的话来说，即通过什么样的政治手段，能够使统治者的利益与被统治者的利益相一致？
答案是现成的，特别是在詹姆斯·密尔（James Mill） [10] 对政治民主性质的经典阐述中可以找到。该阐述以官员的普选举、短期执政和频繁换届为重要特征。如果公共官员的职位及其俸禄依赖于市民，那么，他们的个人利益就会与普通大众相一致——至少与勤劳的和拥有财产的人相一致。被大众投票选出来的官员会发觉，他们之所以被选举出来，是因为他们在保护民众利益方面拥有的热忱和能力。短期执政和频繁换届会保证官员清廉履职，公民投票对其政绩作出判决。对选举的敬畏，能使官员谨慎为官。
当然，这种解释，我过分地强调了被强调过的东西。詹姆斯·密尔的论文写于1832年的《改革法案》（Reform Bill ）通过之前。实际上，它是关于扩大选举权的论述。当时，选举权主要在世袭地主的手中，要扩大到制造商和商人手中。詹姆斯·密尔恐惧彻底的民主。他反对将公民权扩大到妇女身上。 [11] 他所感兴趣的，是在将蒸汽运用于生产和贸易的影响之下形成的新“中产阶级”。他的态度在他的人生信念中很好地表达出来了。他坚信，即使选举权向下扩大了，中产阶级“给予科学、艺术和立法本身最独特的装饰物，这些是精炼和提升人性中所有东西的主要来源，也是共同体影响力的决定性因素”。然而，尽管是过分强调，而且有它独特的历史动力，但这个学说仍然声称它建立在普遍真理之上；它提供了原则上的客观描述，这些原则证明走向民主政府运动是正当的。没有必要纠结于广泛的批评。这个理论所假定的条件和随着民主政府的发展而获得的进展之间的差异，不言而喻。分歧在于一个充分的批评。然而，差异本身表明，已经发生的事情不是起源于理论，而是在于不关注理论，以及没有考虑政治方面的因素；大体说来，蒸汽动力的使用适用于机械发明。
不过，独立的个人“依其本性”，一种观点认为，在联合体外自然拥有权利，另一观点对比于政治法则是虚假的、有害的（除了被小心地列为次要地位的时候）来说，认为经济规律是自然的。如果将这两种观点看作是闲置无用的，将是很大的错误。这些观点并非徒有其名。虽然它们没有推动运动朝向平民政府（popular goverment），但是确实深刻地影响了运动所呈现的形式。或者，这样说也许更好：相对于他们宣称的情况而言（民主国家的哲学主张加强了这种观点，并施加了更大的影响），这种理论可能在事实上更忠于维持旧有的情况。结果是对民主形式的一种歪斜、偏离和扭曲。将“个体的”问题放入总体的论述中，论述必须被后来的要求所修正。我们可以说，这个新哲学所集中的“个体的”，其实正是他在理论上被拔高，而在事实上处于下降的过程中。至于声称政治事务从属于自然力量和规律，我们可以说，实际的经济情况是彻底人为的产物，从那种理论声讨的人为的意义上说。它们提供了人造的工具，通过这些工具，新的政府机构被控制和用来满足新商人阶层的欲望。
这些论述都是正式的和彻底的。为了掌握可理解的含义，必须在细节上展开它们。格雷厄姆·华莱士在他的《伟大的社会》（The Great Society ）的第一章前面，引用了伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）如下的这些话[来自《新的自由》（The New Freedom ）]：“过去和自从历史开始以来，人作为个体与其他人相互联系——今天，人的日常关系主要是与非个人组织的关系，而不是与其他个人的关系。现在无异于一个新的社会时代、一个新的人类关系的时代、一个新的人类生活的戏剧。”如果我们认为这些话包含了部分的真理，那么，它们表明，个人主义的哲学在适应新时代的要求方面是多么的不称职。它们暗示了这个理论是什么意思：一个拥有欲望和要求并被赋予远见、审慎和促使自身更好的个体被形成的时候，就是个体对于社会发展的方向影响甚微的时候，也是机械的力量和巨大的非个人组织决定事情发展框架的时候。
“过去和自从历史开始以来，人作为个体与其他人相互联系”这句话是不对的。人们在生活中总是相互联系在一起的，共同行为中的关联影响了他们作为个体相互之间的关系。我们只要回想人类关系在多么大程度上被直接或间接地起源于家庭的模式，就足够了；即使处于王朝时候的国家，也是如此。但是，事实上，威尔逊先生持有与此相反的观点。早期的社会组织，主要是被库利（Cooley）先生称为“面对面”的那种类型。 [12] 那些重要的、真正在形成情感和理智的倾向中起作用的，是当地的、相邻的且经常可见的群体。如果处于同一个群体，人类直接以他们在情感和信仰上所意味到的方式分享群体经验。对于日常生活而言，政府（即使是专制的政府）是遥远的、陌生的机构。除非它通过习俗和公共法则进入人们的生活中。无论它们的控制范围多么广阔，不是它们的宽阔度和包容性在起作用，而是直接地身处当地之感。基督教仪式其实真的是既普遍又私密的事情。但是，它并非通过它的普遍性进入大多数人的生活，就他们的想法和习惯而言，是通过一种直接的仪式和圣礼来达成的。运用到生产和商业中的新技术，引发了一场社会革命。缺乏目标和远见的当地共同体发现，他们的生活被遥远的、不可见的组织所控制；后者的活动范围是那么广泛，他们对于面对面群体的影响是那么普遍和持久，以至于说“一个人类关系的新时代”毫不夸张。蒸汽动力和电气化创造出来的伟大的社会，也许只是一个社会，但不是共同体。人类联合新的、相对非个人的和机械的模式对共同体的入侵，是现代生活中突出的事实面。在这些集合的活动方式中，共同体在最严格的意义上，不再是由意识层面上的志同道合者组成，也无法进行直接的控制。然而，它们是形成中央和地方政府的主要因素。对它们进行控制，目的在于要使这些国家的政府成为民主的或大众的代理者（从词汇现代的意义上说）。
那么，一个涉及那么多淹没个人行动在遥远的和不可及的集体行动的运动，为什么能够反映在个人主义的哲学中呢？这个问题没有完整的答案。然而，有两个因素是明显的和重要的。一个因素是：新的社会条件牵涉到释放之前所蕴藏的人类潜力，尽管它们的影响对于共同体来说，是扰乱性的；但对于个人来说，是起解放作用的。它的压制性一面隐藏在未来不可穿透的迷雾之中。更正确地说，压制性的一面对群体的影响即使在更早的半封建条件下，也是消极的因素。既然他们无论如何不怎么有价值，作为传统的抽水工和伐木工，只出现在农奴制的法律意义上；新经济条件对劳动大众的影响，大多不引人注意。正如经典哲学中公开的那样，作为满足共同体生活的基本条件的临时工而不是其中的成员，这仍然有效。只有逐渐地，当这些影响才会变得明朗；到那时，他们获得了足够的力量——成为新的经济制度中足够重要的因素——来获得政治解放，并且因此出现在民主国家的形式中。与此同时，对于“中产阶级”、制造者和商贸易群体，解放的效果是显而易见的。尽管物质需求的创造力和使之满足的能力并没有提高，但是限制释放权力、给予机会以获得财富和享受成果，却是目光短浅的行为。主动性、创造性和先见之明被激发出来和被确认。这种对新权力的表现，在一个大的范围里吸引了关注，结果导致个体价值的发现。这种力量习惯成自然，并在潜意识中发挥作用。对于习俗的破坏引人注目，成了“潜意识”的行动，反倒无人注意必要的和持久的联合模式。自愿归属的新模式独占了思想主流，并垄断了被观察的范围。“个人主义”的学说阐述了在思想和目的中什么是核心问题。
另一个因素是类似的。在新权力的释放过程中，个体从一大堆旧的习惯、规则和制度中解放出来。我们已经注意到，被新技术变为可能的生产和交换方法如何被旧政权的规则和习惯制约。那时候，后者感受到有不可忍受的限制性和压制性。因为它们阻碍自主的商业活动自由地进行，所以是人为的和束缚的。为了从它们的影响之下解放出来的抗争，被等同于个人自由；在激烈的抗争中，联合体和机构被指责为自由的敌人，除了当它们是个人协议和自愿选择的产物的时候。实际上，未被触及的联合体的许多形式仍然很容易被忽略，仅仅因为它们是理所当然的。其实，任何触动它们（尤其是对已有财产的家族联盟和合法机构的现成形式）的努力，都被看成是破坏性的，是不允许的。把政府的民主形式识别为这种个人主义很容易。选举权代表着对迄今为止潜能的释放，而且至少在表面上，代表了在个人意志的基础上塑造社会关系的力量。
民众的选举权和服从多数的规则提供了对个体形象的想象，在他们自由自在的个人主权中组成国家。对于追随者和反对者来说，它一样呈现了这个景象，即粉碎已有的联合，成为原子的个人的欲望和意愿。这些力量是微不足道的，它们源自联盟组织和机构性组织，在表面之下控制正式由个人产生的行为。普通思想的本质是：理解外部场景，并将其作为现实。“自由的人”根据个人的意志去投票，决定他们生活在其之下的政治形式。熟悉“自由的人”的场面的赞词是这种趋势的标本，将任何容易看到的东西作为局势的全部现实。研究物质的自然科学成功地挑战了这种观念，而在人类事务中，它仍然发挥着充分的威力。
大众政府的反对者并不比它的支持者更有先见之明，尽管他们在对个人主义结局（社会的瓦解）的前提设想时展示出更多的逻辑意识。卡莱尔猛烈攻击仅仅由“金钱关系”维系的社会概念，是广为人知的。他认为，这将不可避免地走向“无政府状态加治安官”的社会。他没有看到新的工业政权锻造的社会关系，如同那些正在消失的、更广泛的关系一样的刚性——是不是欲望的关系，是另一回事。麦考利（Macaulay）是辉格党的唯理智主义者，他坚持认为，将投票权扩大到大众的范围，一定会引起无财产的民众掠夺性的冲动，他们会使用新的政治力量来掠夺中产阶级或上层阶级。他补充说，尽管不再有这样的危险，即人性中文明的部分被野蛮和残暴的部分压倒，但有可能在文明社会内部产生毁坏它的弊病。
我们偶尔会持有其他的信念，即在经济力量的运作中，有一些固有的“自然”和参与经济活动中应当服从“自然法”的东西，相对于政治制度的人为状态而言。这种自然个体观点认为，其自身单独拥有成长的需求，根据自己的意志消耗能量，具有现成的远见和深思熟虑的能力。这是一种心理虚构，就像在政治学中个体拥有先占权力的虚构一样。自由主义学派十分重视欲望，但是对于他们来说，欲望是一种有意识的东西，直接指向一个已知的快乐的目标。欲望和快乐是公开的和正大光明的。如果思想总是在明媚的阳光下，那么，就没有遮掩的深处，没有死角和隐瞒，没有秘密的东西。它的运作好像是一场公平的象棋游戏中的棋子，行走于棋盘，它们是公开的；游戏者没有作弊；位置发生变化的时候意图明显；根据所有事先已知的规则交换位置。计算和技巧，或者迟钝和拙劣，决定了最终的结果。思想是“意识”，意识是清楚的、透明的，是自我显现的媒介，在其中，需求、努力和目的都被毫不扭曲地表露出来。
今天，人们普遍承认：行为是从条件出发的，而条件往往在不被关注的情况中；它们被发现和揭示，只能通过比在物理现象中包含的隐蔽关系更为严格的调查。人们不那么普遍承认的是：隐含行为的基本情况和变化规律是社会的，也是有机的；就表现差别的需求、目的和操作方法而言，它比起有机的更为社会的。意识到这个事实，很明显，“自然”的经济处置和法律所假定的欲望、目标和满足的标准，都是有赖于社会条件状况的。它们是对有传统习俗的单个人的反映；它们不是自然的，也就是说，它们不是“天生的”。它们反映了文明的状态。如果可能的话，更真实的是：工作的完成和工业运行的形式是文化累积的产物，而不是个人在自身结构中原来就有的。很少有人类活动被称为工业，直到手工工具产生之后才开始积累大量的财富，而手工工具的形成是一个缓慢传承的过程。从手工工具发展到机器生产，是工业时代最典型的特征。这只有通过利用科学进行社会积累和文明传承，才成为可能。使用工具和机器的技术与需要习得的东西是同等的；没有自然的赋予，只有通过观察别人的行为，通过教学和交流而获得。
这个伟大的事实用这样的语言，显得蹩脚而苍白。当然，人类有一些有机的或天然的需要，比如需要食物、保护和伴侣。固有的结构在保护外部目标中促进这些需求，通过这些目标，需求得到满足 。但是，唯有工业能改变朝不保夕的那种生活状况——通过收集可以食用的植物和动物，还要靠运气——低等类型的野蛮产生于残酷的条件中。严格地说，它们甚至不能改善这个贫乏的状况。因为无助的婴儿期现象，使得即便像那样的原始政权也必须依赖于联合行动，包括最有价值的帮助形式——学习他人。如果没有火、武器、编织物品的使用，以及所有涉及交流和传统东西的使用，原始生产还能成为什么样呢？“自然”经济的创造者所考虑的工业政权，假设了所需要的工具、材料、目标，技术和能力等成千上万种方式，也都依赖于联合行为。于是，这种学说的创造者使用了“人为的”（artificial）这个词，说明这些东西都被深深地打上了人造的烙印。他们真正想要的，是改变习俗和制度。那些致力于推进新的工业和商业的人的行动结果，导致一系列新的习俗和制度的产生；后者是一种广阔、持久的联合生活模式，如同被它们所取代的东西一样，然而在范围和力量上则更甚。
这个事实对政治理论和实践的影响是显而易见的。实际运作的需求和意愿不仅决定了联合生活的功能，而且重新定义了这种生活的形式和内容。雅典人不买星期日的报纸，也不在股票和证券上做投资，也不需要汽车。我们今天在极大的程度上，也不需要艳丽的装扮和漂亮的建筑环境。我们多半既可满意于化妆品的装饰，也可满意于丑陋的贫民巷，并也可满足于同样破陋的宅邸。我们并不“自然地”或者有机地需要它们，但就是想要它们。即使我们不直接需要它们，实际上还是需要它们。因为它们就是那些我们一直想要的东西的必要结果。换句话说，一个共同体需要（在需要的唯一可理解的意义上，是有效的需求）教养或愚昧、可爱的或卑鄙的环境、火车或牛车、股票或证券、经济利润或艺术，按照社群活动习惯性地把这些东西呈现给他们，尊敬他们的需求并提供获得它们的方法。但是，这只是事情的一半。
直接满足需求的目标的社群行为，不仅产生出这些目标，而且使习俗和制度得以形成。间接的和意外的结果，通常比直接的结果更加重要。认为新的工业政权会产生公正，并且在大多数情况下，只有这些有意识预见和锁定目标才有的结果，这个谬误是另一个谬误的对应物，即认为它特有的需求和努力是“自然的”人类的功能。它们产生于制度化的行动，并导致了制度化的行动。在工业革命的结果和那些参与其中的人们有意识想要的结果之间的差异，是联合行为带来的更重要的非直接结果，它胜过直接盘算的结果，超乎想象。它的结果是那些广泛的、不可见的人类联系的发展，那些“伟大的非个人因素——社会组织”，现在无处不在地影响着每个人的思维、意志和行为，并且开创了“人类关系的新时代”。
同样没有想到的，是大规模的组织和复杂的交往对国家的影响。我们已经标准化了可交换的单位，取代了被理论所预想的独立的、自行驱动的个人。人们联合起来，并不是因为他们自愿选择在这些形式中被联合，而是因为巨大的社会潮流把他们汇聚在一起。在地图上标示政治边界的红绿线，影响了立法和司法的活动，但铁路、邮政和电报却无视它们的存在；后者更深刻地影响了生活在合法的当地单位内的人，比起那些生活在边界线外的人来说。当今经济秩序的联合行为的形式是那么的普遍和广泛，以至于决定了公众最重要的组成部分和权力的所在。不可避免地，它们伸手要掌握政府机构；它们是立法和行政中的控制因素。这主要不是因为深思熟虑有目的地追求个人利益，尽管个人利益的作用非常大；而是因为，它们是最有能量的和拥有组织的社会力量。一句话，这归功于现代经济政权的联合行为的新形式控制了现代政治，正如王朝利益控制了两个世纪之前的政治一样。它们对思想和欲望的影响，比以前改变国家利益的影响更大。
我们似乎说过，对旧的法律和政治制度的取代是几乎彻底的。总的来说，这是一种明显的夸大。一些最基本的传统习惯几乎一点儿都没有受到影响。提到财产制度，就足以说明问题。“自然”经济学的哲学天真地忽视财产的法律地位对工业和商业的影响，以及以这种方式将财富和资产在后者曾经存在过的法律形式中等同起来。今天看来，这份天真几乎是难以置信的。但简单的事实是：技术工业的运行没有任何程度的自由。它在每个时间点上，都被限制并偏离了方向；它从未沿着自己的轨迹发展。工程师的工作要服从于经理，而经理的基本关切并不是社会财富，而是自身的财产利益，如同封建和半封建时代中那样。那么，“个人主义”哲学家真正预测到的一点，就是他们没有预测到任何事情；他们不过是澄清和简化了已有的习俗，即坚持政府的主要任务在于保护资产利益的安全。
现在指向技术工业的诉状的一大部分，可以用来批评从前工业时代继承而来的法律制度。然而，笼统地将这件事等同于私人财产问题，让人感到困惑。可以想象，私人财产也许将进行社会化运作。它在一个相当大的程度上能够做到不偏不倚，否则，它一天也不会得到支持。它的社会效用掩盖了现实生活中存在的大量严重的社会负效用，或者至少抵消了我们对它的坚持。真正的问题，或者至少应该首先解决的问题，是私人财产制度在法律和政治上运行的前提条件。
因此，我们得出了结论。带来民主政府形式、普遍选举权、多数投票选举执法者和立法者的力量，同样阻碍了社会和人文思想的产生；而其前提是：需要将政府作为包容的、友好的联合大众的真正工具来运用。没有哪个政治机构配得上“新的人类关系的时代”。在很大程度上，民主的公众仍然是未充分发展和无组织的。
4.公众的遮蔽
时至今日，对民主的乐观已然受到了质疑。我们已经很熟悉那些贬损和批评，然而，它们用一种愤怒的、歧视的语调揭示了：它们其实是情绪化的产物。这些贬损和批评所犯的错误，和早期赞扬犯的错误一样，都假定民主是观念的产物，是单一的、恒久不变的目标。卡莱尔并不推崇民主，但是在某一时刻，他清醒地说：“因为有了印刷机，民主是必然的。”他还补充说：铁路、电报、大规模生产制造的发明，以及城市中心人口高度密集出现以后，某种形式的民主政府按人们惯常的说法，变得“不可避免”。政治民主以它今天存在的形式，招来大量严厉的批评。但是，这些批评除非意识到民主政府所处的具体环境，否则仅仅是一种抱怨和怒气，或者是一种优越感的宣泄。所有睿智的政治批评，都是有相对性的。它处理的不是“全盘皆是”或“全盘皆否”的情况，而是带有实践上的选择性。那种绝对的、不加区分的观点，不论赞扬还是批评，仅仅表明它是一种情感的狂热而非思想的光辉。
美国的民主政体是由真正的共同体生活发展而来的，也即地方性的小型中心区的联合体，它们以农业为主要产业，以手工制造为主要的生产方式。它形成于英国的政治习俗和法律制度在拓荒条件下的应用。这种联合体的形式是稳定的，即使其组成部分是流动的和迁移的。拓荒条件重视个人的努力、技能、智慧、创新和适应性，以及邻里之间的交际。镇区或那些再大一点点的区域，是最小的政治单元。乡镇会议是政治媒介。道路、学校和社区的和平，是其政治目标。每个州都是这些小单元的总和，国家则是所有州组成的联邦国。除非凑巧，这是一个邦联国。创始者的想象，与在一个自治共同体的集合里什么可以被实现、什么可以达成理解，距离并不太远。为选举联邦的“首席执行官”所设的组织结构，就是能说明问题的证据。选举团（electoral college）假设，公民们能够先从本地区选举出最杰出的一些人；这些人聚集在一起共同商议提名一个大家所熟知的，以正直、公共精神和知识丰富而闻名的人。这一设计很快被弃之不用，我们可以从中看出，之前预想的那种局面是多么短暂。创始者们一开始的梦想就不现实：总统候选人（presidential electors）的名字对于广大投票者是全然陌生的，他们在一个安排好的、多少有点私人性质的党派会议上投票；选举团则是一个完全没有人情味的登记机构。结果，这成了一种背叛，背叛了一开始设想的运用个人的判断。这才是整个过程的重点。
我们的制度得以形成的这种区域性条件，以公共教育系统为例，它所表明的是明显“无规则的”。任何一个试图向欧洲人解释它的人，都明白这是什么意思。别人会问，比如，这一制度下面是什么样的管理方法，开设了什么样的学习课程，以及什么是权威的教学方法。这名美国人会回答：在这个州，或者更有可能的是在郡县，或者乡镇，或者甚至被称为街区的某个地方，这些问题是这样那样的；而其他一些地方，事情又是这样那样的，等等。外国人可能会认为，这个美国人在试图掩饰自己的无知；而事实上，确实需要运用真正百科全书式的知识，才能完整地陈述这个问题。要作出恰当的、概括性的回答，是不可能的。明智的话，则不可避免地要诉诸历史性陈述。早在还是小殖民地的时候，那里的居民很可能事先就彼此认识，在几乎荒凉或者相当荒凉的地方定居着。出于利益考虑和宗教传统的原因，人们希望他们的孩子至少知道如何阅读、写作和计算。极少的家庭请得起家庭教师，于是某一个地区的邻里之间（在新英格兰这些地区，甚至比镇区还小）组织起来，成为一个“学区”。他们找人修建教室，有时是自己出力；他们组成委员会雇佣教师，教师的工资由税收来支付。习俗决定了学习课程的有限性，传统决定了教师的教学方法，但这一切被可能运用的教师个人的洞察力和技巧改变了。后来，这些地区的荒野渐渐地被征服，高速公路连接成网，随后是铁路，原来分散的共同体联结了起来。大城市出现了，学习内容变得更加广泛，教学方法更仔细地被审查。作为更大一级的政治单元——州，而不是联邦政府——可以给学校提供经过培训的教师，他们的任教资格都要经过认真的调查和测试。虽然要服从州立法机构（不是国家）强加的、某些一般性的条件，但地方性的管理和控制还是主要的。共同体的模式变得更加复杂，但是并没有被摧毁。这一情况对我们从英国那里借来的政治制度的重新形成和向前发展，似乎有着巨大的指导意义。
概括说来，我们已经继承了地方镇区会议的实践经验和理念。但是，我们生活、行动及存在于一个大陆的国家。我们聚在一起，不是靠政治的纽带，政治的形式在不断地延伸，法律制度以一种权宜的和即兴的方式处理着必须解决的问题。政治结构加固了以前只有非政治的工业化洪流能通过的各种渠道。铁路、交通运输、商业、通信、电报和电话、报纸，创造了人们的观念和情感的相似性，推动这个国家成为一个整体向前进，因为它们创造了人们之间的相互交流和相互依赖。早期没有预料到的是：这样的国家（不是军事帝国），竟然能拥有这样广阔的面积。像美国这样每个州号称自治的联合国家，包含这样大量的、种族上如此不同的人口，这种概念曾经似乎是最疯狂的幻想而已。以前对它的设定是：疆域不能大于城邦国家，并且只包含同一种族的人口。对柏拉图和后来的卢梭来说，这似乎是不证自明的——一个真正的国家，不可能超出其中的人们能互相熟识的范围。我们这种现代的统一国家，要归因于技术应用的结果，即技术为观念和信息迅速而又自由地流通提供了便利，在人们中间产生了持续的、复杂的交互活动，远远地超出了共同体面对面的限制。相比之下，政治和法律形式显得如此零碎和滞后，蹒跚着努力地适应工业改革。距离的消灭，等于消灭了实体政治机构存在的基础，呼唤着政治联合体新形式的产生。
因为它获得成功的几率如此之小，这个进程令人产生巨大的好奇。涌进这个国家的移民非常多，又非常不同。早期为吸收他们所创造的条件很可能干扰了表面上的统一性，就像外族人迁移性地入侵曾经干扰了欧洲大陆的平衡一样。无法获得一个切实发生的、精确地应用过的方法加以借鉴。既然机械的力量已经发生作用，那么就算结果是更机械的而非生机勃勃的，也没有理由惊讶。将大量不同的人口作为一个新元素予以接纳（这些人在国家内部常常彼此充满敌意），使得就算把他们融合成一个整体只是一种外在表现，也是一个极其了不起的壮举。在很多方面，巩固统一变得既迅速又无情，以至于忽视了不同类型的人们可能会贡献的不同价值。政治一体化的创举，也促进了社会和文化方面的统一，这是一种越来越趋向中庸的标准。观点就像外在行为一样，被统一化了。拓荒者的秉性和喜好迅速地消失了，沉淀下来的，如同人们常常提到的，只存在于原始西部的传说和电影里。白芝浩（Bagehot）称这样的现象为一个靠不停地加速而形成的“习俗蛋糕”（the cake of caustom），这块蛋糕不但没有膨胀起来，而且湿湿黏黏的。可见，大批量生产不局限于工厂。
这种完全为结果而设的完整性，使早期民主政治的批评者们感到震惊和迷惑，就像早期民主政治的支持者如果从天上俯瞰现在的情景，也会惊讶一样。批评者们所预言的，是不完整和不稳定的。他们预见新社会的分裂，会像消融成互相排斥的不稳定的沙砾。他们严肃地将个人主义理论看作民主政府的基础。对他们而言，像古代时期那样将社会分化成阶层，每个人根据自己的固定位置去承担他必要的社会责任，似乎是稳定的唯一保证。他们不相信没有这种体系压力的人们能够聚在一起，组成统一体。因此，他们预言了政权的不断变动，即为个人组成党派，攫取权力；当新的临时组成的党派变得更强大时，又失去权力。倘若实际情况证实了这种个人主义的理论，则毫无疑问，他们是正确的。但是，就和个人主义理论的创立者一样，他们忽视了能够形成统一的技术力量。
尽管获得了统一，公众似乎在这一过程里被丢失了；也或者由于公众自身的本质原因，它被丢失了。这当然是令人迷惑的。 [13] 政府、官员和他们的活动，对我们来说，显而易见。立法机关制定法律，同时又大量地舍弃它们；下属官员忙于实施其中的一些法律，而这是一场失败的斗争；法官们尽可能处理日益增长、堆积在他们面前的诉讼案。但是，被假定由这些官员们代表的公众到哪去了？公众比地理名词和官方名称要多出多少？仅仅在美国，俄亥俄州，纽约州，这个郡县或者那个城市，公众又是什么？就像一个愤世嫉俗的外交官曾经把意大利称为“一个地理学的表述”一样吗？哲学家们曾经试图在各种性质和特质中提炼出一种本质，因为这些性质和特质中可能存在内在固有的东西，由此而获得表面上不具有的、概念上的稳固性和恒定性。所以，哲学从我们的政治“常识”中提炼公众的目的，也许只是为了支持和拥护官员们的行为。因为要是没有公众的存在，我们不禁要绝望地问：官员怎么能成为代表公众的官员呢？但是，如果公众确实存在，它肯定对自己身处何处毫不确定，就像自休谟以来的哲学家对于自我的栖居和自身的构成不确定一样。相比本该好好行使自己神圣的选举权的选举者人数，利用它们的人数正在稳步地减少。真正投票的人和有资格投票人的比例，现在是二分之一。虽然在某种程度上偏向疯狂的呼吁行为和有组织的努力，但是让投票人认识到他们的优势和责任，至今为止，看起来还是失败了。一些人宣扬所有政治的无能，更多人宣扬有节制地参与非直接的行动。对投票有效性的怀疑论被公开发表出来，不仅是用知识理论的方式，而且是用粗俗的大众言语：“投票或不投票有什么不同吗？事情无论如何还是按同样的方式进行。我的投票永远改变不了什么东西。”具有反思精神的一些人还会补充道：“这仅仅是一场有人得势、有人失势的战争。选举造成的唯一不同，就是谁得到了工作、拿到了工资、分到了政治权利。”
那些更喜欢概括的人断言，政治活动的整个体系就像一种保护色，掩盖着大财阀归根结底掌握着政治实权的事实。商业就等于日常生活秩序，任何想要阻止它或者让它偏离航程的努力，像帕廷顿（Partington）夫人试图用扫帚回收大海的潮汐一样，是无济于事的。如果将经济决定论这一信条解释给大多数拥有这种观点的人听，他们会声称自己非常震惊。但是，他们的行动在实际上，正是依赖这样的信仰。对这种信条的接受，不仅仅限于激进的社会主义者。它还暗示在那些有大的商业利益和金钱利益的人们的态度里，虽然他们将社会主义者贬低为破坏力强的布尔什维主义者。因为他们坚信，“繁荣”——一个被抹上宗教色彩的词——是这个国家最大的需要。这些人是“繁荣”的提出者和捍卫者，因此靠拥有权力，他们是政治组织的决定者。他们对社会主义唯物论的否定，仅仅是因为后者想要物质生产力和福利的再分配，而不是为了满足当权者。
无论公众这一概念存在何种问题，在提到名义上代表它的政府时，它的不恰当被展示在已经发展壮大的、超越法律的代理机构里。作为中间人的这一群体，最接近日常政治事务的管理。比较18世纪涉及描写党派的文学作品和如今被政党统治的状态，是很有意思的事情。党派之争，被所有思想家谴责为政治稳定的主要敌人。谴责的声音回荡在19世纪早期美国作家关于政治写作的各种作品里。而现在，以政党的名义扩充和巩固党派，不仅是理所当然的事情，民众也想象不出别的办法来选举官员和处理政府事务。这种集权运动已经达到相当的程度，即任何第三个党只能处于一时的、不稳定的状态。每个有私人意识的个人，不是靠个人意愿来作出有效的选择，而是浪费了公民拥有神圣权利的机会，投票给几乎完全陌生的人；这些都是党员会议这一早就有了政治倾向的秘密机器，精心地为他们完成的选择。那些宣称似乎有能力在两票之间作出选择的人们，看似正实践着高度的自由。但是，这不是个人主义信条的创立者们苦思出来的自由。“自然界里没有真空。”当公众变得像今天一样不确定和模糊不清时，他们远离了政府，老板们就会用他们的政治机器来填补政府和公众之间的真空。能拨动琴弦使老板们闻之起舞，能产生力量来推动机构运作的人，这只是一种推测出来的事物，无案可查，除了偶尔公开的丑闻以外。
然而，就算不提大财阀演奏曲子、拨动琴弦让老板们跟着起舞这样的论断，当前政党在很大程度上确实不是政策的创造者，这是真实的情况。因为政党忙于适应各种社会潮流，而不考虑他们所声称的党的原则。就像一个周刊中所写的：“自从内战结束以来，联邦法规里所有那些重要的条款都不是针对这些问题采取全民选举来实现的，都无法区分两大主要政党。”公务员制度改革、铁路监管制度改革、参议员普选改革、国家税收改革、女性选举权改革和禁酒令的颁布，支持性地证实了上面的论断。因此，它的其他评论似乎也是非常有根据的：“美国政党的政治似乎总是在把那些能让大众情绪激动起来、甚至引起激烈争论的事情，和美国老百姓分离开来。”
《童工法修正案》（Child Labor amendment）的下场，就是一个反面支持这一论证的例子。虽然最高法院否定了国会需要权力来监管童工，但是所有政党都公开宣称，肯定了这种需要。上三届执政党的总统，每一个都赞同这种观点。然而，迄今为止，已被提议的宪法修正案却根本没有保护这种需要。政党们也许能统治国家，却不能治理国家。公众被如此地迷惑和遮蔽了，以至于他们甚至不能使用政府机构，以此在政治行为和政体之间斡旋。
给予我们同样教训的是：选出的代表对全体选举人员负有责任这种理论的失败，是面对个人判断的禁止，选出的代表没有根据宣称的义务而发声的失败。它起码表明了，这些理论条目最好地满足了立法里的“分肥政治”（Pork-barrel）。在那里，一名代表可以宣称对失败负责以满足地区的愿望，或者因为在满足它的愿望时表现出的坚持和成功而获得奖励。这一理论很少在重要的事件中发生作用，尽管它在偶然情况下会起作用，但是这种情况如此之少，以至于任何娴熟的政治观察者都可以按名字列举出那些事情。个人对全体选民缺乏义务的原因，是很明显的。后者是由相当松散的群体构成的，他们的政治观念和政治信仰在两党选举中大多是不确定的。甚至在政治激动人心的时刻，只要靠人为地加速，他们的观点就会被集体的潮流所带动转移，而不是依靠独立的个人判断。一般来说，决定一个竞选人命运的，既不是他在政治上的出色表现，也不是他的政治缺点。当集体的潮流支持或反对一个政党拥有权力时，单个的候选人就会随着人潮沉浮。有时，确实存在普遍的公共情感，有确定的趋势支持“进步的立法”，或者渴望“回归正常”。但是即便如此，在相信个人对全体选民具有义务的候选人里，只有非常出色的能够成功。因为“潮汐”淹没了他们中的一些人，“山体滑坡”使一些人滑入了政府部门。在其他情况下，习俗、政党的资金、机构管理者的技巧、一本正经的候选人的肖像、他的可爱的妻子和孩子，以及大量不相关的因素，决定了这一事件。
写这些零散的评论，不是因为相信它们传递任何新的真理。这些事情都是大家熟知的，他们是政治场景里经常发生的一幕，它们还能被这一场景的仔细的观察者们无限地扩充。重要的事情是：熟悉滋生出了漠视，而不是蔑视。漠视是当前冷漠的证据，而冷漠表明公众是如此迷茫，以至于不能找到自己。写这些评论，也不是因为持有某种观点，想要得出一个结论。它们被呈现时带着的观点是描绘一个问题：什么是公众？如果公众存在的话，那么，什么是他们认识和表述自己的障碍？公众是一个谜吗？还是说，他们只能形成于重大的选择问题凸显的、典型的社会过渡期，例如保存原有的稳定制度，还是推进新的趋势；或者，公众只能出现在反抗专制暴虐的君主统治的行动中，还是在社会力量从农业阶层向工业阶层的转移里？
在当前，专家处理的是行政问题，而不是政策框架设计问题。这是一个问题吗？当前的迷惑与冷漠归因于这样一个事实，即现在真正的社会力量被一群训练有素的专家导向了非政治事务，而政治问题则由过去形成的组织和观念按照新的情况来进行处理，这种情况已经变得非常紧迫。当然，没有什么具体的“公众”会涉及寻找专业的教师、称职的医生或商务经理。不会有哪位被称为“公众”的人去干预指导医师实际的治疗，或者干预批发商对买卖关系的操作。这些行业的管理和我们时代其他行业的特点，都是由科学和伪科学来决定的。虽然可能会被争议，但严格来讲，目前重要的政府事务是如此复杂的事务，应该由专家正确地处理。如果现在的人们还认识不到发现专家并委托他们来管理的重要性，那么可以宣称，首要的困难在于还存在一种迷信思想，即认为公众可以决定总体社会政策的形态和实施。也许，选民的冷漠要归咎于这些事情的不相关的人为性，试图唤醒的是人为的兴奋。这种人为性反过来，要归咎于政治机构和政治信仰形成的那个时代——科学和技术还不成熟，还找不到一个确定的技术来解决确切的社会问题和满足社会需要。古代希伯来人关于人类起源的神话，比科学探究的结果更有权威性，也许可以用来作为一个例子，解释为什么会发生这种事情。因为当时可被接受的信条是：靠政治目的组织起来的公众，而不是在具体探究指导下的专家，是这些事情最后的仲裁者和决断人。
当前人们最关心的问题可能是公共卫生、公共健康、明亮宽敞的住宅、交通、城市规划、移民的监管和分布、人力资源的选择和管理、正确的教学方法和合格的教师储备、税收的科学调控、社会资金的有效管理，等等。这些都是技术问题，如同建造一台有效率的发动机，是为牵引和移动的目的一样。这些问题都可以通过调查事实来解决，而这种调查只能由那些具备专门能力的人来执行，那么，调查的结果也只能被训练有素的专家所应用。那么，这样的事情与数人头、让大多数人作决定和传统的政府组织有什么关系呢？思考到这些原因，公众和出于政治目的的组织就不仅仅是一个幽灵，而且是能走能说的幽灵，以可怕的方式模糊、迷惑、误导着政府行为。
我认为，以上这些考量，虽然和具体的管理行为切实有关，但是不能涵盖整个政治领域。它们忽视了在具体的技术和专业行为发生作用之前，有些力量必须被调节及化解。但是，它们在对一个基本问题给出肯定性的要点方面，是有所帮助的。在当前的形势下，究竟什么是公众？什么是公众被遮蔽的理由？什么妨碍公众找到和确认自己？他们不成熟的、无组织的总体特征，靠什么方式组织成针对当前社会需要和时机的有效政治行动？自从民主政治理论带着确信和希望被催生出来的一个半世纪以来，究竟在公众身上发生了什么变化？
以上的讨论已经阐明了公众产生的一些条件，也解释了“新时代的人际关系”形成的一些原因。将这两方面的论述关联起来，对于回答所提出的问题提供了前提条件。相互关联和相互作用产生的间接的、广泛的、持久的、重大的结果，使公众在控制这些结果方面产生了共同的利益。但是，在机器时代，这种间接后果是极其扩张、加速和复杂的，已经形成了广泛的、稳固的行为联合，其基础是非个人的而又不是一个共同体的，以至于由此而产生的公众无法识别和区分自己。从形成一个有效的组织的角度看，这个发现显然是它的一个前提条件。我们的主题就是要探讨公共理念和公众利益遭受了何种遮蔽。有太多的公众和太多的公共关怀，要求我们现存的社会资源去处理。依照民主观念而组织起来的公众，是最首要的、也是最重要的一个知识文化问题；在某种程度上，先前的政治事务中根本没有能与之相匹配的问题。
当前，我们关心的是以发展“大社会”（Great Society）为己任的机器时代，如何侵入和肢解了之前时代的小型共同体，却没有产生出一个“大共同体”（Great Community）。我们对事实已经足够熟悉，我们的具体任务就是要指出它们之间联结在一起的困难；对于这些困难，一个民主的公众组织必须予以克服。恰恰是对现象的熟悉，遮蔽了它们的重要性，使我们无视它们与当前政治问题之间的关系。
第一次世界大战的范围为问题的讨论提供了一个既急迫又便利的起点。那场战争的程度是史无前例的，因为它牵涉的方方面面是空前的。17世纪的王朝斗争使用了同一个名字，是因为我们只有这一个词，即“战争”。词语的相同，很容易让我们忽视它们在意义方面的不同。我们认为，所有的战争都是大同小异的，只是上一个比其他的更可怕而已。殖民地被迫加入，自主国自愿加入；个人财产要为军队征税；相距遥远的国家不在乎种族和文化的差异而结成同盟，如同大英帝国和日本、德国和土耳其的例子。严格来说，地球上的每一个大陆都被卷了进来。间接影响像直接影响一样广泛。不仅是军队，而且资金、工业和舆论都动员起来，结成一体。中立成了一件危险的事情。世界历史上曾有一个重要的时期，即罗马帝国统一了地中海盆地的土地和人民。第一次世界大战就像令人信服的证据，表明以前一个地区发生的事，现在全世界发生着；只是现在没有一个无所不包的政治组织，能够囊括各个独立的又相互依赖的国家。任何一个人，甚至只要部分地目睹了这一场景，都会对“大社会”的意义有一个清醒的认识：它存在着，但是不完整。
数量不多的人的共同活动，其产生的广泛、持久、复杂和重大的间接后果能横穿地球。扔进池中的小石子，排成一排的九柱戏，点燃了一场森林大火的小火星，这些比喻与现实比起来都太苍白。战争的蔓延，就像失去控制的自然灾害一样。一个封闭的、名义上独立的民族国家里人们联合起来，影响着世界上其他国家里的团体和个人。这种联系和联结，把一个地方的能量传送到地球上各个地方，是无法触摸和可见的。它们不像有边界的政治国家那样明显。但是，战争表明，这些联结是真实的，而且它们不是有组织的和被管理的。这暗示着，在处理这一情况时，现存的政治和法律形式及设置是没有能力的。因为后者是现存的政治国家和不适应政治形式的非政治力量运作的产物。我们不能期待产生疾病的各种原因有效地联合起来，去治愈它们所导致的疾病。我们需要的是：非政治力量自己组织起来，改变现存的政治结构，使分裂的、处于困境中的公众能达到完整。
总的来说，非政治力量表达的是：技术时代被强行地注入继承来的政治体系中；这种体系，让非政治力量的操作偏离方向和扭曲了自己。由工业和商业之间的联系创造的局面，如战争呈现的那样，这种联系在小事和大事中一样明显。这不仅表现在对原材料和国外市场的争夺上，不仅体现在令人震惊的国债上，而且体现在本地不很重要的现象里。例如，出门在外的游子发现，他们甚至在不参加战争的国家里，也无法变现银行的凭证。一方面，股票市场关闭了；另一方面，奸商们积累了巨额的财富。想要说明国内事务，一个例子可以被引用。自从战争发生以来，农民的困境造成了国内的一个政治问题。战争导致对食物和其他农业产品的大量需求产生了，价格上升了。为迎合这种经济刺激，农民们通常成了政治劝说的目标——要提高农作物的产量。通货膨胀和短期的繁荣接踵而至。战争后果来临了：贫穷的农村无力购买和支付达到战前水平的食物；税收大大地增加了；汇率贬值；世界的黄金储备集中在这里。战争和国内奢侈品的刺激，导致工厂生产更多的东西，堆积了大量的商品。农业器具的价格和工人的工资上涨了。而当通货紧缩来临的时候，能找到的却是紧缩的市场和上涨的生产成本，以及农民们背负着在一个疯狂扩充的时期很少能估计到的抵押贷款。
这个例子实际上没有被引用，因为把它和已经发生的其他后果作参照，是非常重要的，尤其是在欧洲。和它们相比较，用以唤醒战争以来到处可见的所谓落后国家的民族情感，则相对并不重要。它表明，我们复杂的、相互依赖的经济关系的不同后果；它表明，很少有先见之明和监管的存在。农业人口很难在行动时认识到这种基本关系所产生的后果，尽管他们已经置身其中；他们可能作出一个短暂的、临时的决定，但无法管理和适应他们的事务，以应付这一切。他们在控制性的操作行为中充当了不幸的主体，他们对此束手无策，就像无法控制气候的变化一样。
我们不能以这个例证依赖于战争时期非正常的态势而反对这种论调。战争本身就是一个潜在的、不完整的社会状态的一种正常表现。地方性面对面的共同体已经被入侵，那些力量如此巨大、起始如此遥远、范围如此广泛、操作如此复杂又间接，以至于从地方性的社会单位成员的角度看，它们是未知的。人类，如同人们常说的那样，不管是否与同胞相处，都会有很多问题，甚至在邻里之间。当其他人在远处以一种他看不见的方式行动时，这个人不见得就能和他们合得来。不成熟的公众只有在间接的后果被感知，并且有可能设立管理他们的机构时，才能成为一个组织。而当前，很多后果只能被感觉到而非被意识到；这些后果令人痛苦，但是还不能称之为“了解”它们，因为它们不被经历其中的人们认识到它们的根源。于是，更不用说建立引导社会行为的潮流并据此管理它们的机构了。因此，公众是无形的和无法言说的。
曾经有一段时间，一个人可能乐于接受一些一般的政治原则，并且很自信地运用它们。如果一个公民相信国家权力或者一个中央集权的联邦政府，相信自由贸易或者贸易保护，那么，不需要太费脑筋就可以想象：他可能把自己的命运扔给了这个党或者那个党，从而可以表达他的观念，甚至参与到政府中去。今天，对于一个普通的投票者来说，关税问题是一个有着无穷细节的、复杂的混合物，包括无数的东西在不同时间里从量和从价税率的明细表，很多东西是他叫不出名字的，因此他不可能形成一个判断。也许，一千个人里面也不会有一个人看得懂几十页详细的税率，而且即使他这么做了，也不会变得更聪明一点。一般人会把它当作一件麻烦的事情而放弃。选举的时候，受一些陈词滥调的口号的吸引，他会激发出一个临时的观念，认为自己对一些重大的问题充满了信心。但是，除了制造商和经销商们会时不时地在关键时刻涉及一些利益，其他人则不能将信念和个人关心的事务联系起来。工业真是太错综复杂了。
再举一例。投票者可能依据个人喜好或者继承来的信念，想扩大地方政治的权利范畴，而强烈地反对权力集中的罪恶。但是，他特别坚定地相信，社会罪恶都在酒后驾驶里。他发现，他所在的地区、镇区、郡县和州因为能从外面进口酒精饮品而让禁酒令形同虚设，现代交通使这样的事情变得很容易。所以，他支持国家修正案赋予中央政府更大的权力去监管致瘾饮品的生产和销售。这就不可避免地导致联邦官员和联邦权力的扩大。因此，在今天，全国禁酒令和沃尔斯特法案的主要支持者是南方相信州权力的传统家庭。说不清有多少投票者仔细地思考过他们所宣称的一般原则和在禁酒问题上所处位置之间有什么样的关系：这样的人可能没有多少。另一方面，终身不渝的汉密尔顿主义支持者们，也即地方排他自治权危险性的倡导者们，宣称反对禁酒令。他们是借杰斐逊主义者的长笛，演奏了自己的曲子。然而，前后不一致的嘲笑，使它们自身很容易落后于时代的潮流。社会形势已经被工业时代的因素改变得太多了，以至于传统的一般原则没有什么实际意义了。他们的坚持只能是情绪上的呐喊，而无法成为理性的观念。
同样交错关系的事件发生在铁路监管上面。反对强大的联邦政府的人们发现，现有的铁路价格对一个农民或者运输者来说太高了。他们还发现，铁路不太在意州与州之间的边界，而边界线曾经使地方成为这个大系统里不可分割的部分；州的法规和管理无法有效地达成自己的目的。所以，他呼吁全国性的监管。然而，另一方面，一些中央政府权力的支持者发现，作为股票和债券的投资者，他们的收入可能会受到联邦政府行为的不利影响，于是他们迅速地反对这种可恶的趋势，呼吁国家的帮助；在他们的眼里，已经变成了愚蠢的家长制。工业和商业的发展使事务变得复杂化了，那种一刀切的、普遍适用的判断标准在现实中变得不再可能。只见树木不见森林，或者只见森林不见树木，都是不对的。
有关各种信条的真正宗旨，换句话说，也就是应用中的后果的转换，一个令人震惊的例子出现在个人主义信条的历史发展过程中。个人主义一般被解释成标志着政府对工业和贸易的最少干预。一开始，“进步分子”提倡这种观念，他们反对通过继承而来的法律和管理的政权统治。相反，既得利益者则主要支持旧有的状态。今天，政权带上了工业属性后，个人主义的信条成为反动和保守分子的知识壁垒。他想要不被干涉，就喊出了“自由”的口号，寻求个人生产、繁荣、契约和金钱回报的自由。在美国，“自由”这个词作为党派的名称，仍然指代政治事务上的进步分子。然而，在大多数其他的国家里，“自由党”代表了既得的商业和财政利益团体，反对政府的监管。历史的讽刺在其他地方，都没有“自由主义”概念在实际应用中的转换来得这么明显，尽管自由主义在理论上仍然维持着书面上的持续性。
政治冷漠，作为当前的政治实践和传统政治机构之间差异的一种自然产物，尾随一个人在其具体事务中找不到自己的无力感。在当今生活的巨大复杂性里，这两者已经很难发现和定位了。当传统的口号不再成为与它们相融的、切实可行的政策时，它们就会被当作废话一样迅速地抛弃。仅仅是习惯和传统，加上要尽自己公民义务的模糊信念而非理性信仰，使得坚持投票的人达到50%的规模。一般的情况是：这些投票中的大部分人反对某些事或某些人，而不是反对任何事和任何人，除非权力当局制造了某种恐慌。旧有的原则已不适应当前生活的时代，但它们很好地表述了它们所产生的那个时代的重大利益。无数的人感到了自身的空虚，即使不能准确地描述他们的感觉。政治活动的规模和后果带来的迷惑，使人们开始怀疑政治行为的效率。谁是为这些事做好准备的人？人们感到，他们被卷进了巨大的、扫荡一切的力量中，既不能理解，也不能掌控。思想停止了，行动麻痹了。甚至专家们也很难追踪到因果关系链，而只能在事情发生之后、向后看之后才发挥作用；而与此同时，社会活动已经向前推进，影响着事务的最新状态了。
相似的考量也能解释民主政治行动机构的贬值，以及相比之下，对专业管理人员需要的升值。例如，战争的副产品之一，就是政府在马斯尔肖尔斯（Muscle Shoals） [14] 投资建立氮的生产企业。氮是一种既对农业很重要、又对战场上的军队很重要的化学产品。工厂的配置和利用已经变成了政治讨论的问题。这一问题涉及科学、农业、工业和财政，是高度技术性的。多少投票者们有能力衡量以上所有的因素来达成一个结论？而且，就算他们在研究它们之后变得有能力，又有多少时间投入进去？这个问题不会径直来到全体选民面前，但是其技术困难却反映在处置这个问题的立法人员迷惑不解造成的麻木不仁里。混乱的局面由于其他更廉价的生产氮的方式的发明，变得更加复杂了。再举一个例子。水力发电及超强能量的快速发展，是公众关心的一个问题。从长远来看，很少有在重要性方面能超过它的问题。但是，除了与它有直接利益的商业公司和一些工程师以外，多少公民拥有数据或能力去评估解决它所涉及的全部元素？一个更进一步的例子如下：地方性公众最密切关注的两件事情是公路和铁路运输，以及食物产品的市场。但是，在大多数情况下，市政政策的历史表明，在强烈的兴趣之后，接下来就是一段时期的漠不关心。而后果，则直接进入大多数人的家里。但是，都市人口的规模、差异性和流动性、对大量资本的需要，以及工程问题所涉及的技术特征，这些很快就会使一般的选民感到厌倦。我认为，这三个例子是相当典型的。社会事务在公众面前是如此广泛、如此复杂，卷入的技术问题是如此专业，细节是如此繁复又多变，无论给公众多少时间，也不能识别和掌握它们。这里并不是没有公众，而是没有大规模的人群对社会事务的后果有共同的兴趣而已。这里有一个太多的公众群体，他们太分散，构成上太复杂。这里还有太多的公众个体，他们的联合行动有间接的、重大的、持久的后果，他们多种多样，无法进行比较。他们中的每个人都和其他人有交叉，产生自己的群体，但不太容易被影响，从而这些不同的公众联合起来组成一个整体。
如果不考虑很多有切身政治利益的对手，这幅图景是不完整的。政治考量当然总会有强大的竞争对手。大多数人一直致力于当下的工作和娱乐。所以，用“面包和马戏团”的力量把公众的注意力从政治事件转移开，已经过时了。现在工业化形势下的公共利益不但扩大化、复杂化了，而且成倍地增加了，其可怕的对手也增强了。在那些以前拥有最成功的政治生活的国家里，独立出来一个特殊的阶级，他们把政治事务转化成了自己的商业事务。亚里士多德所设想最有资格处理和他人相关的政治事务的人，必须是超脱的人，本身没有被任何事情所羁绊，尤其是被谋生所羁绊。直到最近，政治生活才证明他是对的。那些积极参与政治生活的人往往是“绅士”，他们拥有足够多的财富和金钱，而且拥有足够多的时间，以至于如果再追求这些东西的话，显得低俗，降低了他们的身份。而今天，工业洪流的扫荡是如此巨大和有力，超脱的人往往是无所事事的人。人们都有自己的事要做，“事务”也有它自己精确的、具体的意义。因此，政治趋向成为另一种“事务”，成为老板和机器管理者们的特别关切。
娱乐在数量、样式方面的增长和廉价，代表了人们的注意力从对政治的关切转移了。不成熟的公众成员们有太多的方式娱乐和工作，以至于在组织有效的公众形式方面无法提供什么想法。人类是消费型、娱乐型的动物，也是政治性的动物。重要的是，当今通往娱乐的各种途径越来越容易，也越来越廉价，超出了以往的任何东西。当前所谓的“繁荣”时代，可能不会长远。但是，电影、广播、廉价的读物和汽车，以及它们所代表的东西，在人们的生活中已经不可或缺。它们并不是有意要把人们的注意力从政治利益上分散开来，但是其效用并未在那个方面削弱。人类本性里的政治元素，也即有关公民身份的一些东西，已经被挤到一边去了。在大多数圈子里，忍受一个政治话题是很难的事情；一旦开始，人们很快会在哈欠声中解散。要是话题围绕着介绍各种汽车的制造原理或功能，或者女演员们各自的优点，对话就会在活跃的氛围中向前推进。应该提出的事情是：这条通往娱乐的廉价、多样化之路，是机器时代的产物；同时被商业传统所强化，提供了愉悦的消遣时间的方式（成为最有利可图的职业之一）。
一个技术时代在运行的某一阶段，带着它对自然力前所未有的控制能力，如同上面所暗示过的，需要明显的注意力。过去的公众在当地的共同体里，一部分人和其他人是相同的，就算一个阶段过去了，他们也没有什么变化。他们当然有所改变，但是除了战争、灾难或大的迁移以外，他们的变化是渐渐的、缓慢的，甚至经历其中的大多数人对此难以觉察。如今，新的力量创造了流动的、多变的联合形式。对于家庭生活瓦解的抱怨，在此处可以作为一个证据。从乡村到城市的流动，也是这种变动的结果和证明。没有什么东西有长久的期权，即使是商业和工业得以进行下去要依赖的联合也没有。对运动和速度偏执的追求，成了不安的、不稳定的社会生活的一种症状；反过来，这种偏执又加剧了它产生的原因。在建筑上，钢铁代替了木头和砖石，钢筋混凝土又取代了钢铁，一些新的发明可能带来进一步的革命。马斯尔肖尔斯那个地方被要求生产氮气，新的方法让本来更多地对水力的需求变得过时了。任何精心挑选出来的解释都说明不了问题，因为有大量不一样的例子可以被选择作为反例。我们可能会问：当公众实际上在一个地方不存在的时候，怎么能够被组织起来呢？只有富有深度的事件，或者被制造出来能表现这些的事件，能够在所有变动的、不稳定的关系中找到一种普遍共性。依恋（attachment）是不同于情感的一种生命功能。只要心脏在跳动，情感就能持续下去。但是，恋情需要的东西，要超出机体的原因。刺激和强化情感的那些东西，可能恰恰破坏着恋情。因为恋情产生于宁静的稳定之中，要在恒久的关系中滋养。流动性的加速，会从根本上打扰它们。如果没有长久的恋情，那么，所有的联合都会太短暂、太动荡，导致公众无法定位和识别自己。
我们所处时代的新的人际关系，被远方的市场所进行的大规则生产、网络和电话、廉价的印刷品、铁路和轮船打上了烙印。哥伦布只是在地理上发现了一个新大陆。过去的几百年，才真正产生了一个新世界。比起我们时代之前影响人类关系的力量，蒸汽和电力在改变人们联结在一些的条件方面，贡献要大得多。有些人把我们对时代所有罪恶的谴责，都归因于蒸汽、电力和机器。让一个魔鬼或一个救世主来承担本该人类承担的责任，确实是很方便的。而事实上，问题恰恰来自技术发挥作用的过程中，与之相连的人类的观念或观念的缺席。精神、道德信仰和理想的改变，要比外部条件的改变慢得多。如果与我们文化传统里更高级生活相联系的理想被破坏了，那么，错误就会伴随着它们而来。如果理想和标准在形成过程中不考虑它们得以实现、化为肉身的方法，那么必然是薄弱的、摇摆不定的。既然机器时代创造出来的目标、愿望和目的与传统无关，就会产生两种敌对的理想；它们中，有实际手段可供支配理想的那一种才有优势。因为这两种理想是对立的，也因为旧的那种理想在文学和宗教领域保持着魔力和情感上的魅力，新的理想必然是粗糙的、狭窄的。旧的理想生活的象征仍然参与思想，并唤起人们对它的忠诚。条件的确已经改变，但是生活中的每个方面，从宗教到教育，到财产和贸易，都表明在观念和理想里，没有任何接近改革的东西发生。象征可以控制情感和思想，而新时代没有和它的活动相匹配的象征。有利于有组织的公众的形成所需要的知识媒介，和它可见的手段比起来，还是太不充足。要把人们的行动组织起来，所需要的纽带应该是大量的、强有力的和微妙的。但是，它们往往又是无形的、无法触摸到的。我们现在有了以前从来没有过的实体的交流工具，但与它们一致的思想和抱负却没有通过它们得以传播。没有这些传播，公众将持续被遮蔽、不成形，虽然偶尔地会追寻自己，但是抓住和拥有的只能是它的影子，而不是它的实体。公众一直会被遮蔽，直到“大的社会”被转化成“伟大的共同体”。传播本身就能创造出一个伟大的共同体。我们的“巴别塔”（Babel）不是一种修辞，而是一种象征和符号；没有它，任何经验要分享，都是不可能的。
5.寻找伟大的共同体
之前，我们有机会探讨了民主作为社会观念和政治民主作为政府体制的不同。当然，这两者是有联系的。民主作为一种观念，是贫瘠的、空洞的，除非将它化身到人类关系当中。然而，在讨论中，它们必须被区分开来。民主的观念即使将它体现在最好的国家体制中，也不过是一种更为广泛和充分的观念。要真正地实现它，必须影响到所有形式的人类的联合体，如家庭、学校、工业、宗教。甚至就整个政治安排而言，政府机构不仅仅是一种机制，确保产生有效运行的一种理想渠道。的确很难说，对政治机构的批评可以让民主观念的信仰者们不为所动。只要它们是有根据的——诚实的信仰者不会否认，它们中的很多实在太有理有据了——就会唤醒信仰者激励自己；结果，民主的观念可能找到一个更充分的机构借以运行。然而，信仰者坚持认为，观念与其外部的组织与结构是不一样的。我们反对仇视现存民主政府的敌人们的普遍性假说，认为对它的指控碰触到了潜藏在政治形式下面的社会和道德的抱负和理念。有句老话说，能治愈民主疾病的，就是变得更加民主。如果这句话意味着民主的疾病能够依靠通过引进更多同类型的机构来治愈，或者依靠改善或完善现有的机构来治愈，那么，这句话是不恰当的。但是，这句话可能也表明返回到民主观念本身，澄清和加深我们对民主的理解，以及用我们对民主观念意义的理解去批评和改造其政治制度表现的需要。
如果暂且把讨论限定在民主制度的层面，那么，无论如何，我们必须重拾对一种假说的反对，这种假说认为，是民主观念本身促进了在民主国家里获得政府的实践，比如普选制、选举代表制、多数人决定原则等等。民主观念确实影响了具体的政治行动，但并没有引起政治运动。之所以能从忠实传统的那些人所支持的家庭和王朝政府过渡到民主政府，主要是技术发现和发明的结果，由此而改变了人们一直赖以维系在一起所依的习俗。这并不能归因于教条主义者们的信条。在民主政府里，我们所习惯的种种形式代表着大量事件积累后的影响，其政治影响是不可预料的，后果也是不可预测的。在普选制、轮选制、多数人原则、议会和内阁制中，没有神圣不可侵犯性的东西。这些东西不过是随着洪流前进的方向进化出来的一些构想而已，每个波浪都在它产生冲击力的时候涉及一点点对先前的习俗和法律的脱离。这些构想服务于一个目的，这个目的仅仅是为了满足眼前过于强烈而无法被忽略的需要，而不是为了推进民主的观念。要是不考虑这些构想所存在的这些缺陷，它们在实现其身的目的方面做得很好。
往后看的时候，就算事后追溯的经验能够给予一些帮助，对最聪明的人来说，也还是很难设计出一种框架；在它的下面，各种需要都能很好地予以满足。然而有可能，在回头一瞥里，我们看到了伴随这种框架的理论表达是多么地不充分、片面，肯定是错了。事实上，这些理论没有超出政治口号，仅仅是被用来煽动一些当下的政治骚乱，或者被用来证明某些特殊的政治组织为被承认而进行斗争的合法性，尽管这些理论声称它们是人性或道德的绝对真理。这些信条服务于一种具体的、地方性的、现实的需要。但是，它们对当下环境的适应，常常不适合在现实层面上满足更长远、更广泛的需要。于是，它们的存在越来越阻碍政治立场，妨碍进步，因为它们被人宣称，这不是一种指导社会实践的假说，而是一种终极的真理和教义。难怪它们急迫地呼吁要进行修订和置换。
然而，洪流已经稳定地设置成了一个方向：通向民主形式。政府的存在是为了服务共同体。这个目的不能被实现，除非共同体本身参与政府官员的选举，并且制定它们的政策，这是事实留给我们的经验。就我们目前所见，它们永远伴随着教义和形式而来，不管后者是多么的短暂。它们不是整个民主观念，但在政治层面上表达了民主观念。政治层面的信仰不是神秘主义的信仰，就像相信某个统治一切的，关心儿童、酒鬼和其他不能自理者的上帝一样。它标志着一种来自历史事实的、已被论证的结论。我们有理由相信，在现存的民主机制里，无论什么样的改变发生，都是一种改变，从而确保公众的利益成为政府活动至高无上的指导和标准，使公众更权威地形成和展示其目的。从这个意义上说，治愈民主疾病的确需要更多的民主。就我们已经看到的，主要的困难在于必须探究一些方法，通过这些方法，使分散的、流动的、多样的公众能够识别自己，并表达自己的利益。在政治体系里，这一探究过程必须优先于任何机制内的基本变化。因此，我们对于提出建议以使民主的政治形式得到改进并不关心，因为很多方案已经被提出来了。宣称对这些改进的考虑在当前不是头等重要的事情，并不是要贬低它们的相对价值。问题是更深层的，首先是一个智识问题，即找到一些条件，在这些条件下，让“大的社会”变成“伟大的共同体”。当这些条件形成的时候，它们能够产生出自己的形式。而考虑什么样的政治机构适合它们，在它们形成以前，在某种程度上来说，纯粹是无效的。
在寻找条件以便现存的、不成熟的公众在其之下民主地行使功能的过程中，我们可以从民主观念在其一般社会意义上所具有的本质的表述出发。 [15] 从个体的角度来看，它包括个人要分担责任，根据个人的能力去帮助和指导他所在的群体的活动，并根据群体价值的需要参与其中。从群体的角度来看，群体成员的潜能的解放要与群体的共同利益和善和谐一致。既然每个个体是很多群体里中的一员，那么，在不同的群体和其他群体相联系的过程中，能够灵活、充分地相互作用，否则，上述规范是不能实现的。一个盗窃团伙的成员，既能以一种与所在团伙相一致的方式去表现他的力量，又能被团伙其他成员的共同利益所引导。但是，他这样做的确要以压抑自己的一些潜能为代价，而这些潜能在其他群体里、在和其他人的关系中才能实现。盗窃团伙不可能和其他群体灵活地相处，它只能把自己孤立开来。它必须防止各种利益的操作行为，除了那些将自己限制在分离状态里的利益以外。但是，一个好的公民，作为政治团体里的一员，他会发现，通过参与家庭生活以及工业生产、科学和艺术联合会的活动，自己的行为丰富多彩。这就是一种自由的“给予”和“索取”：因为不同的群体之间的牵扯与回馈强化着彼此的关系，并且他们的价值一致，因此，完整的人格是有可能获得的。
民主作为一种观念，不是对其他原则的联合生活的一种代替，而是共同生活观念的本身。它是一个理想在可理解的层面上的一种理想，也就是说，它是某些被放到它最后的边界，被看作完整的、完美的事情的趋势和运动。既然所有事情都没有获得这样的成就，而是在现实中被偏向和干扰了，那么在这个意义上，民主就不可能成为事实，而且永远也不会成为事实。在这个意义上，当前不存在、过去也没有出现过这样一个东西——它是各个维度都完满的共同体，是不被外来元素所混淆的共同体。然而，共同体的观念或理想即使脱离了限制和干扰的因素，体现的也是联合生活的实际状况，并且被认为达到了它们发展的极限。无论在哪里，只要那里的联合活动的结果被每个参与其中的个体看成是好的，或者那里善的实现激发出一种积极的意愿和努力，而且它的好能够被所有人分享，那么，到了这个程度，一个共同体就出现了。对于共同生活在其全部意义上的清晰的意识，构成了民主的观念。
只有当我们把共同体作为一个事实并由此开始出发，在头脑里抓住这个事实以弄清、强化它的组成部分的时候，我们才能走向一种不是乌托邦的民主观念。与传统的民主观念相联系的概念和信条，只有当它们被解释成一个联合体的标志和特征，并且能够识别一个共同体的定义性特征的时候，才有真正的、直接的意义。友爱、自由、平等都是从共同生活里概括出来的毫无希望的抽象概念。这些抽象概念各自的论断，会导向情绪化的感伤主义，或者过度疯狂的暴力行为，最后击溃它自己的目标。于是，平等成了机械的信条，它不可能实现。想要实现平等的努力，只会把人们聚集在一起的重要纽带分裂开来；就目前它所提出的问题看来，结局只会是一种平庸，“善”只会在平庸里变得平均和庸俗。于是，自由被看作脱离于社会纽带的独立物，最终导致分裂和无政府状态。在一个拥有友爱之情的共同体里，要切断友爱之情的观念，倒是更困难的事。因此，要么在用个人主义辨别民主的行动里，将它直接忽略；要么给它贴上一个情绪化的标签。在与其他的共同经验恰到好处地连接起来的时候，友爱之情是“被人有意识地欣赏的好”的代名词，这些“好”是从一个所有人都能分享的联合体里获得的，从一个能给每个人的行为以指导的联合体里慢慢地积累起来的。自由是个人潜能的安全释放和充分地实现，这只能发生在一个人和其他人组成的丰富的、多样的联合体里；它是一种力量，既要实现个人化的自我，为联合体作出独特的贡献，又能以自己的方式享受联合的果实。平等表明的，是共同体里每一个成员对联合行动的成果无障碍地分享。这种分享之所以是平等的，因为它根据需要和使用的能力来衡量，而非靠掠夺一个人以方便他人占据和拥有的那些外部因素来衡量。婴儿在家庭里与其他人是平等的，不是因为他事先拥有了和其他成员一样的身体上的属性，而是因为他的被照顾和成长的需要，不是以牺牲其他人更强的力量、财富和成熟的能力为代价的。平等并不意味着数学或物理上的等式，依据任何一个元素都能被其他元素所代替。它表明的，是要有效地尊重每个人的独一无二性，而不考虑身体和心理上的不同。这不是一个自然的成果，而是当一个共同体的行为被其作为共同体所拥有的特性而指导产生的成果。
联合行动或者共同行动是创建一个共同体的条件。但是，联合体本身是有实体的、有机的，而共同生活是关于道德的，也就是说，是靠精神、文化和意识来维系的。人类在行为上的联合，就像原子、星体物质、细胞那样，是直接的、无意识的；也像它们那样，直接地、无意识地彼此分离和排斥。人类这样做，是由他们身体结构的本质决定的，就像男人和女人的结合，就像婴儿找到奶头，乳房会自动地满足他的需要一样。人类这样做，是因为外部的环境，压力来自无形，就像原子在电荷前结合或分开一样，或者像绵羊挤在一起抵御寒冷一样。联合行动不需要解释，事情本该如此。但是，并非集体的行为本身汇集到一起，达到一定的量，就构成了一个共同体。人类能观察，会思考，其思想会因为冲动而变成情感和利益。对人类来说，“我们”像“我”一样，是不可避免的。但是，只有当联合行动的后果被感知并成为意愿和努力的目标时，“我们”和“我们的”才会存在，就像只有在共同行为里，个人独特的部分能够被有意识地声明和宣称时，“我”和“我的”才会出现。人类的联合体可能曾经在一开始时是有机的，在实行上是牢固的，但只有当其后果被知道是值得尊敬和有意追求的时候，它们才会在人类的意义上发展成社会。即使那样的“社会”被一些作者看成是一种有机体，也不能算是真正的“社会”。相互作用、交互影响的确发生了，随之产生相互依存的结果。但是，对行为的参与和对结果的分享都属于附加的条件。社会需要把交流（communication）当作前提条件。
联合行动发生在人和人之间，但是在没有其他事情发生的时候，它们就不可避免地过渡到别种模式的相互关联的活动中，就像铁和水里的氧分子之间发生作用一样。所有发生的事情，可以用“能量”这个概念来描述，或者当我们提到人类相互作用的时候，应该说“力量”。只有当活动及其后果有了标记和符号、这种变化从未知里看得出来的时候，才能吸引人们的注意去考虑和评估，并加以监管。闪电划过天空，劈开了一棵树或一块岩石，劫后的部分残留着，继续着相互活动的过程；当这个过程的各阶段有迹可循的时候，一个新的媒介就可以插足进来。既然象征符号之间是彼此关联的，那么，一连串事件里的重要关系就可以被记录，并且根据意义保存下来。于是，回忆与预测变成了可能。这种新的媒介有助于评估、计划和一种新的干预行为，我们可以根据远见和愿望而干预所发生的、能改变事情走向的事。
象征符号反过来，依赖和加强了交流。共同经验的结果被思考、被传递。虽然事件不可能从一个传到另一个，但是意义却可以通过符号的形式而达到共享。欲望和冲动附着在公共意义上，既然它们暗示着公共的、能够相互理解的意义，代表的是新的纽带，并且把共同的活动转化成利益和努力的共同体，那么，它们就能被转化成欲望和目的。于是，比喻地说，可能会产生概念上所称之的共同意愿（general will）和社会意识（social consciousness）：代表共同活动的个人欲望和选择，通过符号的方式，与所有涉及其中的人交流和分享。因此，共同体呈现了能量转化成一种意义，参与联合行为的每个人都喜欢这种意义；并且，这种意义在每个人参与联合行为时，会向其他人提起。“力量”没有被消灭，而是被思想和情感通过符号的方式改变了使用的形式和方向。
联合行为实体的、有机的阶段向行为共同体转化，这不是一次发生的，也不是完整地发生的。这种行为共同体被在可分享的意义方面的共同利益融合和调节，那些结果以符号的方式被翻译成理念和渴望的目标。在任何给定的时间里，它都是提出问题，而非标志一个已经获得的成就。我们是生而为有机的人，和其他人联系在一起，但不是生而为一个共同体里的成员。教育给年轻人带来有共同体特征的传统、视野和兴趣——也就是通过不停地教导和学习明显有关的现象。每一个独特的人都是学来的，而不是天生的。当然，如果没有与动物区别开来的人类的原本结构，就无法学习。要以人类的方式、基于人类的作用学习，不仅仅意味着通过原始能力的精炼，获得新的能力。
学习成为人类，就要通过交流过程里的“奉献”和“索取”发展出一个有效的观念——如何成为共同体里的独特个体。作为共同体的一员，理解和欣赏共同体的信仰、欲望和方法，并为有机力量进一步转化成人类资源和价值作出贡献。但是，这种理解永远没有结束的时候。人类的原罪感，或者说人性里冥顽不化的东西，总是存在着的。在那些获得结果的方法是暴力而不是交流和启蒙时，原罪感就会出现。而且，当人类共同生活产生的知识和使用工具的技能被用来服务愿望和冲动，而无法调整成能分享的利益时，原罪感表现得更巧妙、更深入、更有效。“自然经济”认为，商业交而会产生一种相互依赖，而和谐在其中自然地产生。对这种自然经济的信条，卢棱曾给予了充分的回答。他指出，相互依赖提供的情形，使强者或更有能力者有可能或者值得为了自己的目的剥削其他人，从而使其他人处于被当作有生命的工具来利用的从属状态。他建议，解决的办法就是回到隔离的独立状态。这种办法几乎是毫无意义的，但这种方法的孤注一掷表明了问题的紧迫性。它的负面特征，等于投降于任何解决问题的希望。通过对比表明，唯一可能的解决办法的特征是：完善意义的交流手段和方式，以便相互依赖的行为后果里真正的、可共享的利益可以激励欲望和努力，从而指导行动。
这个问题是一个道德问题，依赖于智识和教育，这就是这个陈述的意义所在。我们已经在先前的陈述里面充分地强调了技术和工业因素在创造“大的社会”里所扮演的角色。之前所说的似乎已经暗示：接受了对历史和制度进行经济方面解释的权威版本。忽视和否认经济因素，是愚蠢和无效的。经济因素并不会因为我们拒绝注意它们，或者因为我们用情感的理想化去污蔑它们，就停止其作用。正如我们所注意到的，也正如它们的结果所示，经济因素产生着行为的明显的外部条件，这可以在各种不同程度的富足里被感知到。在工业力量的后果里，真正发生的事情要依赖于对后果的感知和沟通的存在与否，要依赖于预见和它对欲望和努力产生的作用。只有当经济的能动部门（economic agencies）在物质层面上执行它们自己，或者在那个层面上随着共同体积累的知识、技能和技术被不平等地、偶然性地传递给它的成员，经济的能动力量被改革的时候，才能产生出一个结果。而在有关后果的知识被平均地分配，行动被共享利益的充分知情的、活跃的感觉所激活的程度上，它们才会有一个不同的结果。按照通常所表述的，经济解释的信条忽视了意义影响下可能的转变；它通过新媒介进行沟通，从而调解在工业和其最终的后果之间的紧张关系。它沉迷于削弱“自然经济”的幻觉：这个幻觉来自没有注意到行为导致的不同，即其真正后果的感知和感知结果的表述两种行为之间的不同。经济解释的信条思考的是前因，而不是后果；是起源，而不是终结。
通过明显的迂回，我们返回到以前所集中讨论的核心问题：在什么样的条件下，大社会才有可能更近距离、更有活力地接近伟大的共同体的状态，并因此在真正民主的社会和国家里拥有形式？在什么条件下，我们才能理性地构思一幅公众从它的遮蔽状态重新浮现的图景？
这项研究是知识上的、假设性的。没有人会试图表述必要条件怎么样才能存在，也不会预言它们将会发生。这些分析的目标旨在表明，除非有明确的操作条件被意识到，否则共同体不可能被组织成民主的、有效用的公众集合体。虽然没有声明这些被注意到的条件是充分的，但至少它们是必要的。换句话说，我们应该对比之前被历史发展证明是无效的那些信条，努力去设定一个使民主的国家能够站立起来的假说。
回忆一下，组成先前理论的两个基本成分是两个概念：一个是每一个个体必须具备必要的智慧，才能在个人利益的驱动下，参与政治；另一个是普选、官员轮选、多数人决定原则确保选举出来的统治者能够实现公众的欲望和利益。如我们所见，第二个概念在逻辑上，是和第一个概念绑定在一起的，并随之同进共退。这一结构的基础是李普曼称之为“全能的个人”的观点，即个人有能力去设计政策，判断它们的结果；有能力在各种情况下，为了他自己的善呼吁政治行为；有能力加强自己的善的观念，并通过自己善的观念来反对相反的力量。随后的历史证明了，这一假设里存有幻想。要不是因为一个错误心理对人的误导性影响力，幻觉可能事先就被察觉了。但是，当前的哲学认为，观念和知识是通过与其他客观物体分离的方法而产生的头脑和意识的功能。事实上，知识是联合和交流的一种功能。知识依赖于传统，依赖于社会上相互传递、发展和认可的工具和方法。有效的观察、反应和产生渴望的能力，是在社会文化和社会制度的影响下后天习得的习惯，而不是继承已有的力量。人类行为来自带有粗糙的智慧的情感，来自习惯，而不是来自理性的思考，这一事实现在已经是众所周知了，以至于人们不太容易认识到，另外一种观念是基于经济和政治哲学的基础才被严肃地提出来的。它所包含的真理的标准，来自相对小的、精明的商人群体的观察，他们通过计算和财务来运作公司；来自小的、稳定的、区域共同体里的公民的观察，他们非常熟悉区域里的人和事务，以至于能够根据自身所了解的情况来制定标准，再根据标准的意义作出适当的判断。
习惯是人类行为的主要动力，大部分习惯是在一个群体风俗的影响下形成的。人类的有机体结构也要为习惯的形成承担责任，因为无论我们希望与否，无论我们是否意识到，每一个行为都影响着观念的修正，从而指引未来的行为。习惯的形成依赖于制定风俗和制度的群体的习惯，这是婴儿期无奈的自然结果。习惯的社会后果曾经被威廉·詹姆斯（William James）彻底地陈述过：“习惯是社会的大飞轮，是社会最珍贵的传统的影响力。它独自将我们保持在法令的限定里，使富有的孩子免于穷人的叛乱。它独自阻止着最难、最令人排斥的工作，免于被生来陷入其中的人所抛弃。它让海上的渔夫和水手熬过冬天；它让矿工甘于黑暗；它将乡下人固守在小木屋里，一个人孤独地干农活，度过所有下雪的月份。它保护我们不被荒凉和寒冷地区里的人们入侵。它让我们认命地沿着我们出身的线路或者早期选择的线路为生命奋斗下去，争取在这个不适宜的追求中做到最好。因为对我们来说，没有其他更适合的东西，而从头开始已经太晚了。习惯维持着不同的社会阶层，使他们彼此不相混淆。”
习惯的影响是决定性的，因为所有独特的人类行为都是学习来的，而学习所依赖的那个心脏、血液和肌肉却是习惯所创造的。习惯将我们约束进有秩序的、已经建立好的行为方式里，因为它们能产生舒适感，发展出做事的技能和事情里的利益，我们对这些已经从小到大习惯了；因为它们能把恐惧赶跑，让它们走向不同的路；因为它们让我们没有能力再去实验它们。习惯不排斥思想的运用，但是决定着想法运作的通道。思想藏匿在习惯的缝隙里。水手、矿工、渔夫和农夫会思考，但是他们的思想陷入他们习惯的职业和关系的框架里。我们梦想着超出习惯的限制，但是只有很少的幻想真的变成打破限定的行为的来源，数量少到我们把那样的人定义为有魔力的天才，或者他们身上发生的是奇迹。思考本身沿着某些线路，变成了习惯，变成了一个具体的职业。科学家、哲学家、文学家都不是打破习惯束缚的男人女人，才让没有被习惯污染的、纯粹的理性和情感通过他们发声。他们是专业的、罕见习惯的人。因此，认为他们对自身的善有智慧的、深思熟虑的考量，并且这种考量能够打动人类的观念，纯粹是一种神话。即使自爱的原则在激励着行为，但是人们发现，能够把他们的爱展现出来的客体（objects）、包含着他们具体利益的客体，仍然被反映社会风俗的习惯所设定，这仍然是真实的。
这些事实解释了为什么新工业运动的社会理论家们很少预见到跟随它的后果而来的是什么，解释了为什么事情改变得越多，它们越变得一样。也就是说，它们解释了这一事实，即根本没有期待中来自民主政治机器的、扫荡一切的革命，有的主要是既得利益从一个阶级向另一个阶级的转移。一些人，不管他们是不是自身真正的利益和善的好的判断者，他们对涉及金钱利益的商业行为，以及新的政府机器怎样被用来服务于他们的目的，都有充分的判断能力。或许需要一个新的人类种族，用他们有限的期望、欲望和需要，在政治形式的使用中，逃离根深蒂固的习惯的影响，逃离旧制度和习惯了的政治身份的影响。这样一个种族，除非具有像天使一样无实体的体质特征，否则只会在人类假定它的出现要在像类人猿一样的条件下去承担这个任务。尽管有突发的、摧毁一切的革命，历史根本的持续性还是得到了双倍的保证。不仅是习惯和习俗发生作用下的个人欲望和信仰，而且为人类行为提供来源和工具的那些条件，和它们的有限性也即障碍和困境一起，都成为历史的沉淀物，无可选择地持续着它们的控制和权力。为了建立新秩序而创立的心灵白板说（tabula rasa）变得如此不现实，以至于它既让活跃的革命者的希望付之东流，也让胆小的保守分子的胆怯化为乌有。
然而，改变在发生着，同时积累着特征。就他们能被识别的后果进行的观察，唤醒了反应、发现、发明和实验。当积累的知识、技术和工具达到了某种状态，改变的进程就会加速到如我们今天所见，外在地表现出某种明显的特征。但是，在与之对应的观念和愿望的改变过程中，会有一种典型的滞后。观念的习惯在所有的习惯中，是最难改变的；当它们变成第二天性，理应被扫地出门的时候，就会再一次爬回来，像第一天性那样秘密而坚定。当它们被修改的时候，这种修改由于使旧的信仰变得不完整而首先是负面地表现它自己，仿佛要被浮动的、不稳定的、偶然攫取的观念所代替。当然，人类所拥有的知识的总量已经有巨大的增长，但是这并不等于进入循环的错误和片面真理的量也有所增长。尤其在社会和人类事务方面，有鉴别力的判断所需要的、至关重要的感觉和区分判断方法的发展，跟不上粗心的报道和故意误导他人的动机增长的步伐。
然而，更为重要的是，如此多的知识不是一般词语意义上的知识，而是“科学”。这里的引号不是代表不尊敬，而是暗示着科学材料的技术特征。门外汉把日常生活中的某些结论看成是科学。但是，科学调查者懂得，知识是否包含科学，必须和得出它们所使用的方法联系起来。甚至当它们是真实的时候，并非因为它们的真实性而成为科学，而是因为获得这些知识所应用的手段。这些手段如此地专业，以至于要获得使用和理解它的能力所需要的努力，远远地超过要获得能力使用和理解人类所拥有的任何其他仪器所需要的努力。换句话说，科学是一个高度专业的语言，比任何自然语言更难学。它是一种人工语言，这并非说它是假的；而是说，它是一种复杂艺术的杰作，服务于具体的目的，并不能以学习母语的方式被获得和理解。的确，可以设想设计一些指导方法，能够让门外汉读懂、听懂科学材料，甚至当他们自身并不把科学作为一种手段的时候。倘若那样，这种指导方法在很大程度上，可能会变成学习语言的学生称作一种被动而非主动的单词表。但是，那个时候在未来。
除了科学工作者，对于大多数人来说，科学是初学者无法掌控的神秘的东西。后来，由于跟随着固定的仪式，将乌合之众排除在外之后，余下的人成了熟知科学的人。他们很幸运，能够对复杂的方法产生共鸣式的欣赏，这些方法是：分析法、实验观察法、数学公式演绎法、恒定精密的检测法。对大多数人来说，手段的真实性仅仅体现在它的实际事务中，在接触生活的机械设备和技术的实施方案里被找到。对他们来说，电只能在他们使用的电话、电铃和灯光中被感知，在他们驾驶的汽车发动机和磁发电机里被感知，在他们乘坐的电车里被感知。他们所熟悉的生理学和生物学，就是他们所学到的对细菌的预防和来自他们的健康所依赖的医生那里的知识。本来应该离他们最近、离人性最近的科学，对他们来说，却成了一个深奥难懂的谜，直到它被应用到广告、销售以及人员选拔和管理中；并且，直到通过精神病学，通过对神经的压迫、偏执的发病形态和常见的形态使人们很难彼此相处，同时也跟自己过不去时，这个谜才得以解开。直到现在，大众心理学还是一堆空话、一坨混乱的泥；在医务人员最繁荣的今天，仍然是一种迷信。
与此同时，科学作为复杂的机制在技术上的应用，已经革新了联合生活继续前进的条件。这一点可以在一种主张里，作为事实被陈述出来，并且被赞同。但是，在人类对它理解的层面上，却不能被人们所知。当他们通晓他们操作的某种机器的时候，他们不懂这一点；或者当他们通晓电灯和蒸汽机车的时候，也不知道这一点。他们不理解变化怎样持续地发生着，也不理解它怎样影响着他们的行为。不理解变化的这些“怎样”，他们就不可能使用和控制它的表现。他们承受着结果，也被结果影响着。他们不能管理它们，尽管一些人足够幸运——这通常被称为“好运”——能够为了个人利益而利用这一过程的某些阶段。但是，甚至是最精明且成功的人，也无法以分析的、系统的方法去了解这个他们操作在其中的系统；这种分析的、系统的方法，值得和他在更小的事情上靠经验获得知识的方法相比较。技术和能力在一个不是我们创造、我们也不能理解的框架里发生作用。一些人占据着战略地位，这种位置给了他们足以影响市场的力量的前瞻信息；并通过训练来的或者天生的转向能力，他们获得了一种特殊的技能，能让他们利用非个人力量的潮流，去转动他们个人利益的轮子。他们可以在这里把潮流堵上，在那里把潮流放开。而潮流本身超出了他们的预想，就像曾经在河流的旁边，一些聪明的技工利用他们所接受的知识开设工厂，能用不是他们自己种植的树木生产木板一样。在各种事务中受到限制还能成功的那些人，毫无疑问，他们拥有知识和技能。但是，这样的知识比起那些有能力、有技术的机器操作者，相对来说，只拥有较小的进步空间。然而，他总能充分地利用面前的条件。技术让他能够以这种方式或那种方式改变他所生活的区域里事情的潮流，但他无法控制潮流。
为什么公众和它的官员们，即使后者被冠名为前者的代言人，都应该是更聪明和更高效的呢？民主意义上组织起来的公众的前提条件，是一种知识和目前还不存在的洞察力。在它缺席的时候，想要试着分辨它如果存在会像什么样子，是极其荒谬的。但是，如果它存在，就必须实现条件中的一些，这还是可能被阐明的。我们可以从科学精神和科学方法里借用一些东西，即使作为一个专业化的工具，我们对它非常无知。最明显的需要，就是社会探究的自由及其结论传播的自由。人类在思想里是自由的，甚至当他们不表达和不传播思想的时候。这个观念一直被人们孜孜不倦地扩散着。它的源头在于一种观念，即人们认为，思想能完善自己，能从行动和物体中分离开来。这种意识事实上代表了被剥夺一般功能的思维的奇迹，因为它被现实和真正的思维相连的现实所迷惑，被驱使返回到孤立的、虚弱的幻想状态。
要是没有涉及公众各种后果的充分宣传，就不可能有公众。妨碍和限制着宣传的那些东西，同样限制和扭曲着公共观念，阻止和扭曲着对社会事务的思考。如果没有表达的自由，甚至不会有社会探究方法的发展。因为工具只有在操作中，在应用于观察、报告和组织实际内容的时候，才能被改进和得到完善。只有通过自由的、系统的交流，这种应用才可能发生。物理知识的早期历史、希腊关于自然现象概念的早期历史证明，最好的、最有天赋的思想里的概念被详细描述时，如果脱离了与它们声称要表述或解释的事件的最紧密的联系，将变得多么无用。今天，人类科学的主流观念和方法处于大致相同的条件。它们的改良也是基于全部过去的观察，远离它们在新观察材料的流通里的持续使用。
仅仅因为曾经一度获得的法律限制现在被废除了，就认为思想及其传播现在是自由的，这种信仰是荒谬的。它的传播还处于社会知识的初始状态，因为它模糊了我们对核心需要的认知，就是去拥有那些能被用来作为直接探究工具的概念，拥有那些被测试过、修正过并在实际使用中引起发展的概念。没有人或思想仅仅在独处时才获得解放。官方限制的废除，仅仅是消极的自由；主动的自由不是一个陈述，而是一种行为，它包含控制条件的方法和工具。经验表明，有时感知到外部压迫，比如审查制，就像一种挑战，能唤醒知识能量并激发勇气。但是，信仰并不存在的知识自由，仅仅有助于在虚拟的奴役里的满足，有助于马虎、肤浅和对感知的依赖，把它们当成是观念的替代品——这是我们当前的社会知识财富的标志性特征。一方面，被剥夺了其一般过程的思想在学术专业化的领域里找到避难所，以它自己的方式与所谓的经院哲学进行比较。另一方面，如此大量存在的宣传实体机构，被以某种方式利用，这种方式包含了宣传的大部分现实意义：广告、布道式的宣传，私人生活的入侵，以及违背持续运动逻辑的方式和对过往事件特征的提取，留给我们的是孤立的入侵和震惊，这些就是“感知”的本质。
仅仅想依靠有破坏力的公开的力量，去识别限制事实和思想自由传播和交流的条件，识别能由此引诱和滥用社会思潮和社会探究的条件，本来就是一个错误。那些有能力为了自己的好处去操纵社会关系的人，必须被认真地处理。这种人有一种奇异的直觉，能觉察到哪怕是遥远的、威胁到侵占他们控制的知识浪潮。他们发展出一套独特的机制，通过运用干预自由探究和表达的技术，把懒惰的人、偏激的人、民众里拥有情绪化的党派偏见的人都征召到他们的一边。我们通过雇佣宣传代理人作为推广观念之人，似乎正在接近一个有政府的国家。但是，更可怕的敌人却深深地隐藏在暗处的防卫工事里。
大多数人的情感习性和文化习性，创造了情感和观念的挖掘者们能够利用的条件。人们已经习惯运用实验方法来解决物理与技术问题。但是，他们还是害怕把它运用在人文关怀上。这种恐惧是有效的，因为像所有深度的恐惧一样，它被各种各样的理性化所覆盖和伪装。它最常见的形式之一，就是对各种已经建立的制度真正地宗教理想化并给予尊敬。例如，我们自己政治中的宪法、高等法院、私人财产、自由契约，等等。当这些事情一经被讨论，“神圣的”、“神圣性”这些词汇就会瞬间来到我们的唇间。它们证实了保护这些制度的宗教光圈。如果“神圣”只是意味着某些东西既不能接近也不能碰触，除了举行仪式进行预言的时候和特殊的神圣人员，那么，我们当前政治生活里的这些东西确实是神圣的。当超自然的物质被渐渐地、高高地、单调地留在与世隔绝的沙滩上的时候，宗教图腾的现实存在越来越多地聚在一起表征现世的制度，尤其是那些和民族主义国家相关联的制度。 [16] 精神病学家已经发现，精神错乱最常见的原因之一是潜在的恐惧，不是主体意识不到深藏的恐惧，而是恐惧让他们从现实里撤退，不愿意把事情想得明白。有一种社会病理学，有力地反对那些对社会制度和条件的有效质询。它用上千种方式表现自己：发牢骚、无力地随波逐流、不安地抓紧令人分心的事物、长久以来的理想化、肤浅的乐观主义、对事情本来样子放肆地颂扬、威胁反对者。这些方式能够有效地压抑和驱赶思潮，因为它们采用的是精巧的、无意识的劝说。
社会知识被分化成独立的、彼此孤立的分支学科，这标志着它的倒退。人类学、历史、社会学、道德、经济学、政治科学，都走在它们各自的路，彼此之间没有持续、系统和富有成效的相互作用。自然知识仅仅在表面上有这种分化。实际上，在天文学、物理、化学和生物科学之间，有连续的互相借鉴。新的发现和改良后的方法被如此多地记录和组织起来，以至于持续的交流和沟通发生着。人文学科之间彼此的孤立，与它对自然知识的冷漠是分不开的。人们在头脑里仍然把人类生活的世界和世界里的人类生活划出了明确的界限，这个界限反映在人类身上就是肉体和灵魂的划分，这在当前应该知晓，并区别对待。在过去的三个世纪里，主要精力本应投入自然探究里，从那些离人类最遥远的事情开始，例如天体，这是一直被期待的事情。自然科学的历史揭示了其自身发展的某些特定的顺序。新的天文学建立之前，数学作为工具必须被拿来使用。当和太阳系联系在一起而产生出新的观念被用来解释地球上的事情时，物理学就向前进了一步。化学跟随物理学前进的步伐，生命科学需要物理和化学的材料和方法去发展。只有当生物学和生理学的结论可供应用的时候，人类心理学才不再主要是猜测性的观点。所有这些都是自然的，似乎是不可避免的。和人类利益连接最远、最不直接的那些事情必须在某种程度上被掌握，各种探究才可能汇聚到一起关注人类本身。
然而，发展的进程使处于这个时代的我们陷入困境之中。当我们说一个科学科目在技术上是专业的时候，或者说是高度“抽象”的时候，实际上意味着它对人类生活的意义不值得被考虑。所有单纯的自然知识都是技术性的，都是用技术性的词语来表达的，只能面向少数人。甚至的确影响人类行为的自然知识，的确改变我们所做和所经历的事情的自然知识，也是技术性的，在某种程度上，遥远到它的意义不被理解和使用。阳光、雨水、空气和土壤总是以看得见的方式进入人类的经验；原子、分子、细胞和大多数其他科学家们全身心研究的东西，影响着我们，但是却看不见。因为它们是以非感知的方式进入生活和改变经验的，它们的后果无法被认识；关于它们的解释都是技术性的，靠特殊的符号交流。那么，人们可能会认为，一个根本的、可操作性的目标就是将在自然条件下关于某个主体物质的知识，翻译成能被普遍理解的概念，翻译成符号来标识呈现的后果是否服务于人类。因为最终进入人类生活的所有后果都依赖于自然条件；只有当后者被考虑进去的时候，它们才能被理解。那么，就人类自身的活动而言，任何事物的状态如果倾向于在周遭环境上不被了解，并且基于人们自己的活动和遭遇而不能被相互交流，那么，都会被看成是一场灾难，这将被认为是无法忍受的；只有在任何给定的时间里都不可避免的时候，才会被接受。
但是，事实正好相反。物质和材料这样的词语，在很多人的头脑里传递的是一种轻视。它们被看作生活中渗透着理想价值的宿敌，而不是表现这些价值和维持它们存在的条件。由于这一区分，它们在事实上的确变成了敌人，因为无论什么始终与人类价值分离的东西，都会压抑思想，并使价值变得稀薄和不稳固。甚至有些人把唯物主义和现代生活里商品化的统治地位，看成是过度投入自然科学的结果；而没有看到，人类与自然人为地分开是传统造成的，这一传统起源于人们把自然条件理解成人类活动的媒介之前。这才是导致僵化的因素。最具影响力的分离后果，就是理论科学与应用科学的分离。既然“应用”（application）表明的是与人类经验和福祉的相关性，那么，追求“纯理论”的荣耀和对“应用”的蔑视，就会产生不同的后果，即一种疏远的、技术的、只能对专业人员沟通的科学和一种危险的、偏激的、不公平地分配价值的、参与人类事务的行为。在调控社会方面，作为对知识的替代而应用的，就是愚昧、偏见、阶级利益和意外事故。科学只有在实际应用上，在荣耀而显著的层面上，才能被转化为知识。否则，它就是不完整的、盲目的、扭曲的。于是，当它被应用的时候，解释它的不利层面的词语常常是“实用”和“功利”，顾名思义，为了经济利益而使用它。
当前，自然科学的应用适应人文关怀，而不是应用进了人文关怀。也就是说，它是外在的，它的应用后果是为了满足处于占有地位的、贪婪的阶级的利益。自然科学在生活上的应用，表明科学被吸收和传播；表明它是共同沟通和深入交流的工具，而沟通和交流是真正的、有效的公众存在的前提条件。科学对于工业和贸易的调节作用，一直平稳地进行着。17世纪的科技革命，是18世纪和19世纪工业革命的先驱。结果，人类遭受了大肆扩张的自然科学的控制力量的冲击，而没有相应的能力来控制自己和有关自己的事情。知识即不完整的、加上人为分割的科学，反过来对知识本身造成了损害，在造成男人、女人和孩子的奴性上发挥着作用；在工厂里，他们就像是照料着冰冷机器的活体机器。肮脏的贫民窟，迷茫的、不满的职业，折磨人的贫穷和过度的富有，和平时期粗鲁的自然开发，战争时期的烈性炸药和有毒气体，一直存在着。人类在理解自身方面还是一个孩童，把手放在拥有不可估量的能量的自然工具上面，像孩子一样，玩耍着这些工具；无论其效用有害还是有益，都是大大的偶然事件。工具变成了致命的主人，仿佛拥有自己的意志——当然，不是因为它真的有意志，而是因为人类没有意志。
在这种情况下，“纯粹的”科学的荣耀使逃避变得合理化。它标志着一个避难所的建立、一种责任的逃避。知识的真正纯度并不是在没有与使用和服务相联系而污染时才存在。这完全是一个道德问题，一个涉及诚实、公正、探究和传播的意图是否具有慷慨的宽度问题。知识的弄虚作假并不是因为它的使用，而是因为既定的偏见和歧视，因为观点的片面性，因为虚荣，因为对占有和权威的自负，因为在它的用途里对人文关怀的蔑视和漠视。人文知识不像曾经所想的那样，是一切事物形成的终点；而是一个偶然发生的微弱的东西，在宇宙广袤的延伸里也许只是一个片断。但是，对于人类来说，人是利益的中心，是重要性的标准。以人类为代价的自然领域的扩充，其实是一种放弃、一次逃离。使自然科学成为人类的对手实在太糟了，因为它形成了一种几乎无法承受的能量偏移。但是，邪恶不会就此停住。最终的伤害在于：当自然知识不再和它作用于人类的功能相联系时，人类对于自身事务的理解以及指导自己事务的能力从根本上慢慢地被消耗了。
我们可以看出，自始至终暗示的一点，即知识既是交流，也是理解。我清楚地记得，一个没有接受过学校教育的人在谈到某种事物时，是这样说的：“有一天，它们会被发现，不仅被发现，也会被了解。”学校可能会假设，一个事物当它被发现时，即是被了解了。而我的老朋友认为，一个事物只有被出版、分享，在全社会自由传播的时候，才能被充分地了解。记录和交流对知识来说，必不可少。禁锢在私人意识里的知识，只是一团谜。而社会知识尤其依赖传播，因为只有通过传播，知识才能被获取或者被检验。共同生活没能广泛传播使其成为一个共同拥有的事实，是一个明确的反面例子。这里的传播，不是任意地播散。播种并不是指随意地把种子扔出去，而是为了使之扎根和有机会成长而进行分配。社会探究结果的传播与公共舆论的形成，是一回事。这标志着最早的适合政治民主的理念之一，将是最晚被实现的之一。因为公共舆论是被组成它的公众所形成的，是对公共事务的判断。这两个层面中的任何一个，在现实中施加了很难满足的条件。
有关公众的意见和信念，预先假定了有效的、成系统的探究。除非有方法能测量到正在发挥作用的能量，能通过错综复杂的交互网络追踪到它们的后果，否则，那些所谓的公共舆论只不过是贬义的“意见”，而非真正公共的，无论这种意见是多么广泛。从把错误当事实的人的数量和共享一个错误信念的人的数量，就可以估量出错误的力量有多大。偶然形成的意见，以及形成于与所相信的谎言有重要关系的人的指导下的意见，只是名义上的公共的意见。以这个名字称呼它，接受这个名字作为一种保证，是放大公共舆论迷失行为方向的能力。越多的人分享它，其影响就越有伤害性。公共舆论即使碰巧是正确的，也只能是短暂的，因为它不是持续发挥作用的工作调查和工作报告的产物。它只能在危机中出现。因此，它的“正确”只关乎当下的紧急情况。持续性的缺乏，使公共舆论从事件发展的角度看起来，是错误的。这就像一名医生能够处理疾病暴发的那一刻，却不能治疗疾病所引起的潜在状况。那么，他貌似“治愈”了这个疾病，也就是说，让疾病的危机症状平息下来，但并没有治其根本。甚至，他的治疗可能致使症状变得更糟。只有持续地探究，不断地被关联，才能够提供有关公共事务持久意见的材料。
有一种理论认为，即使在最有利的情况下，“意见”而非知识，是使用起来正确的术语——顾名思义，在判断的意义上说，就是估计。因为在严格的意义上，知识仅仅是指已经发生或已经完成的事。而将要做的事涉及对充满变数的未来的预言，既然它涉及对可能性的各种预期，就不可能逃避在判断里承担错误的责任。甚至当政治计划产生于相同的事实知识的时候，对于所追求的政治极可能有诚恳的分歧。但是，除非能从知识里获得信息，否则，真正的公共政治不可能产生；并且除非有系统的、完善的、设备良好的调查和记录，否则，这样的知识是不存在的。
进一步来说，探究必须尽可能地接近现在，否则，它只能是历史研究者的兴趣。但是，历史没有带来事件的真实场景，留下了一个沟壑，只能仅仅依靠猜测其间的事件来影响有关公众利益的判断。这种对现存的社会科学的限制，太明显了。它们的材料总是来得太晚，离事件的发生太远，不能有效地进入公共意见的形成当中，因为这些意见都是有关当下的公共关怀。
对于这一情势的初步了解，我们发现，对世界上正在发生的事情进行自然方法和外部手段收集信息的方法，已经远远地超过对其结果的探究和组织的智力阶段。电报、电话、现在的无线电、经济快捷的邮件、印刷机都能以低成本快速地复制信息材料，而且都获得了显著的发展。但是，当我们问哪种材料被记录下来，它是怎样被组织在一起的，以及材料被呈现的知识形式的时候，故事就会被讲得五花八门了。“新闻”指刚刚发生的事情，之所以“新”，意味着它不是旧的、带有规律性的。但是，新闻的意义取决于它所导入的关系，以及和它产生的社会后果的关系。这种导入无法被判断，除非新的信息与已经发生的、被整合进事物过程里的信息材料相联系。没有协同性和继发性，事件就不是事件，而仅仅是偶发事故，突然地侵入而已；事件暗示着，其来自以前发生的事情。因此，即使我们排除私人利益在获得压抑、保密、曲解方面的影响力，我们在这里，对于所发生的新闻具有的琐碎性和轰动性，还是可以作出解释的。那些灾难的东西，即犯罪、事故、家庭纠纷、个人冲突和矛盾，是持续性断裂最明显的形式。它们提供的震惊元素是最严格意义上的感觉；它们是最引人注目的事物。即使只有报纸上的日期才能告诉我们这些事去年还是今年发生的，它们还是完全从它们所联系的事物中脱离开了。
我们如此习惯于这种收集、记录和呈现社会变化的方法，以至于那种说法，即真正的社会科学应该在每日的报纸上体现其真实性，而学习的书本和文章提供并改进了探究的工具，听起来可能是荒谬的。但是，本身就能提供知识作为一个公共判断的前提条件的那种探究，必须是当前的、每日的。社会科学作为一个专业化的探究工具，本来应该更先进一些；但是，只要它们远离对新闻进行不懈的编译和解释的应用，就可能在指导公共关注事务的意见上面相对无能。另一方面，只要社会探究工具远离当前的事件，并在某些地方被伪造，就会变得笨拙。
我们一直说，与公众有关的意见和判断的形成，类似于知识的传播，传播能使知识成为公众的有效财富。这个问题的两个方面的任何分离都是人为的。然而，对宣传活动和宣传制度的讨论需要用单独的一卷，而且只能由比本书作者更有经验的人来执笔。宣传可能相应地被提到，并附有评论：当前的情况是历史上前所未有的。民主的政治形式和有关社会事务的、貌似民主的思维习惯已经导致大量的公共讨论，至少促成了为作出政治决策而进行广泛的征询意见的程序。代表公众的政府在面对公共信念的时候，必须至少看起来是建立在公共利益上面的。政府不需要假装明白被统治者的愿望才能采取行动的时代，已经过去了。在理论上，被统治者的同意必须被保证。在旧的形式下，没有必要迷惑政治事务观念的源头，因为没有能量流从它们那里流出。今天，关于政治事务普遍形成的判断是如此重要，以至于除了考虑各种负面的因素以外，对于影响它们形成的所有方法要付出额外的费用。
最有效的控制政治行为的路径，就是控制思想。只要经济利益能够产生力量，只要公众还没有定位和识别自己，为了这些利益，他们就无法抗拒作用在其身上的新的政治行为。恰如在工业和交易行为里，一般的技术因素会因为经济原因而被偏离甚至打败一样，这种情况在政策宣传中尤其明显。有关公众意见素材的收集和销售，是现有的经济体系中的一部分。正如工程师基于真正的技术基础所从事的工业生产，可能与实践的工业生产非常不同。因此，如果真正的报道者被允许自由地发挥作用，那么，新闻的收集和报道也将是非常不同的。
这个问题的一个方面尤其关心传播。我们常说，随着真相的多种表现形式，探究的自由和完美不会有任何特殊的效果。因为有争议说，大多数阅读的公众对于学习和吸收精确的调查结果并不感兴趣。但是，除非这些调查结果被阅读，否则，不可能影响公众的思想和行为；而只能与世隔绝地躺在图书馆的壁龛里，被少数知识分子研究和理解。如果不将艺术的力量考虑进去，人们一定很容易接受反对的意见。一种专门的、高雅的表现形式，只能吸引文化修养较高的人；而对大众来说，还是新东西。表现形式在根本上是很重要的，也是一个艺术问题。一份报纸，如果类似社会学或政治科学季刊，那么毫无疑问，只可能拥有有限的发行量和狭小的影响力。然而，即使在这样的情况下，这种报纸的存在和流通，也可以产生一些可调节的影响力。但是，我们所期待的远不止这些。这种材料具有如此巨大的、普遍的人类意义，以至于它赤裸裸存在的本身，也是一种不可抗拒的邀请，想对大众展示它本来应该具有的广泛的吸引力。艺术家在其文艺表现中的自由，就像社会探究的自由一样，是对公共事务展开充分的、有价值的意见表达的前提条件。人类拥有观念和判断的有意识的生活，常常是在一个肤浅的、微不足道的层面上进行的，而他们的生活本身到达了一个更深的层面。艺术的功能一直在于冲破传统的、循规蹈矩的意识表层。常见的事物，如一朵花、一束月光、鸟儿的歌声，并不是少见的、遥远的事物，它们都是更深层次的生活被碰触的方式，以便在这个层次上能够产生渴望和思想。这就是艺术的过程。诗歌、戏剧、小说都是证据，表明艺术所呈现的问题不是不可解决的。艺术家一直是真正的新闻供应者，因为新闻不是指外部发生在它身上的事件是新的，而是通过它所点燃的感情、知觉和鉴赏所引发的意义。
我们稍微地触及了从一个大的社会向伟大的共同体转变所必需的一些条件；在这个社会里，联合行为无限扩张的、复杂多样的后果将在“社会”这个词的意义上被充分地理解，以便有组织的、清晰的公众得以形成。最高级、最困难的探究和一种微妙的、精致的、生动的、机智的交流艺术，必须拥有传递和循环的实体组织结构，并为它注入活力。当机器时代完善了它的组织结构的时候，探究将会变成一种生活方式，而不是一个暴政的主人。民主自然而然地就会到来，因为民主是自由的、能够充分交流的生活的一个名字。它就像沃尔特·惠特曼（Walt Whitman）所预言的那样。当自由的社会探究不可分解地融入丰富而动人的交流艺术中的时候，民主将会达到完美。
（张奇峰 译）
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[1] 此文选自《杜威全集·晚期著作》第2卷。首次发表于1927年，为《公众及其问题》一书第1—5章。
[2] 哈德森，《小东西中的旅行者》（A traveler in Little Things ），第110—112页。
[3] 法官制定法律规则。在“意志”理论中，存在着对立法功能的侵犯。如果法官进一步界定行为的条件，则不会这样。
[4] 休谟，《人性论》（A Treatise of Human Nature ），第二部分，第七节。
[5] 霍金（Hocking），《人和国家》（Man and State ），第51页。
[6] 埃尔斯（Ayres），《科学：虚假的弥赛亚》（Science：The False Messiah ），第四章，“机器的诱惑”（The Lure of Machinery）。
[7] 一个明显的例外涉及发动战争的工具。在这一点上，一个国家表现出来的贪婪，就像它在发明其他东西时表现出来的勉强和迟钝一样。
[8] 此处是一个恰当的地方，对文本中出现的那些观点应该完全理解，但对被忽略的语词清楚地进行界定。要从功能的角度来理解“政府”（government）和“官员”（officers），而不是像它们在日常使用中，映入我们眼帘时，我们所熟悉的、指向某种特殊结构的含义。在功能的意义上，这两个词在应用时，比我们说到、讲到大不列颠或美国政府和官员的含义要宽广得多。例如，在家庭中，通常会有规矩和“头领”——父母，在大多数场合中，父亲是家庭利益的管理者（officers）。与其他社会形式相比，家庭有相对的独立性。“家长制的家庭”所表现出来的特别的集中，在所有的家庭中都较少地存在。同样的评论，也适用与公众相关联的“国家”（states）一词的使用。文本中关于现代境况所提出的假设，通常都是有效的。所以，对于那些说国家是一个非常现代的机构这种明显的指责，可以答复他们：“现代性”是一种伴随国家这一名称的结构（structures）的属性，而所有的历史，或者几乎所有的历史，记录了类似功能（functions）的运用。涉及这些功能和它们运作的模式，无论使用什么词，都是为了“国家”这一简短词语的利益，就像我们可以自由地使用政府和官员一样。
[9] 圣经，《马太福音》，第25章。——译者
[10] 亦译穆勒。——译者
[11] 这最后的立场，迅速地引发了来自功利主义学派首领杰里米·边沁的抗议。
[12] C·H·库利，《社会组织》（Social Organization ），第3章。
[13] 参看沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）的《幻影公众》（The Phantom Public ）。我受惠于这本书和他的《公众意见》（Public Opinion ）良多，特别表示谢意。不仅是因为他讨论了这个特定的主题，而且是因为在我整个讨论中所涉及的那些受他启发，但却与他分道扬镳的观念。
[14] 地名，美国阿拉巴马州下属的一个城市。——译者
[15] 我认为，有关这一观念最恰当的讨论，可以在托马斯·弗诺·史密斯（T.V.Smith）的《民主的生活方式》（The Democratic Way of life ）一书中找到。
[16] 民族主义所具有的宗教性性格在卡尔顿·海耶斯（Carlton Hayes）的《论民族主义》（On Nationalism ）一书，特别是在第四章中，得到了强有力的说明。