19世纪下半叶，中国的对外政策与近代化运动都与外国的侵略息息相关。1874年，日本出兵台湾，报复杀死琉球船民的台湾生番。此役暴露了中国军事的虚弱。李鸿章早已意识到了中国军备、通讯的落后，而先进的机器又由列强把持。于是就有了上文提到的1872年轮船招商局的成立。1880年，李鸿章极力支持重启中国的铁路建设，并建议架设中国第一条电报线。此外，他还主办了若干培训技术的学堂。1884年，法国海军将福州船政局轰成一片瓦砾，更刺激清政府建设自己的海军。李鸿章出任海军衙门会办大臣，设法获得了自造舰船的经费。不幸的是，凝结了一代人心血的新式陆海军，在甲午战争中遭到日军的毁灭性打击。大败之后，李鸿章不再指望以现代实业重振中国、击败日本。他转而寻求与俄国结盟，回到了“以夷制夷”的老路上。
1870年李鸿章出任直隶总督之后，就开始在中国外交中发挥重要作用。1884年慈禧将奕䜣逐出总理衙门以后，李鸿章的权势更重。据目前晚清外交史的研究来看，当时清政府并无外交战略蓝图，只是头痛医头、脚痛医脚。李鸿章是关键决策者之一，他留下的文字有着特殊的重要意义。
大体而言，李鸿章仍然认为中国的头号外部威胁是日本，而非俄国。在他看来，无论是1868年的明治维新还是1874年的日军侵台，对中国都是威胁和刺激。文祥是最早看到日本野心的中国官员之一，李鸿章和他英雄所见略同。1872年李鸿章致书友人：
惟该国（日本）上下一心，皈依西土，机器、枪炮、战舰、铁路，事事取法英美，后必为中国肘腋之患，积弱至此，而强邻日逼，我将何术以处之？①
1874年12月10日，李鸿章在一封奏折中写道：
然如（日本）改习西洋兵法，仿造铁路火车，添置电报、煤铁矿，自铸洋钱，于国计民生不无利益。并多派学生赴西国学习器艺，多借洋债，与英人暗结党援，其势日张，其志不小。故敢称雄东土，藐视中国，有窥犯台湾之举。泰西虽强，尚在七万里以外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永远大患。②
台湾事件了结后，李鸿章致书沈葆桢，辞气沉痛，其中一段写道：
愿我君臣上下，从此卧薪尝胆，力求自强之策，勿如总署前书所云，有事则急图补救，事过则仍事嬉娱耳。③
李鸿章对日本维新领袖伊藤博文（1841—1909）的治国才能和政治韬略极为钦佩。1885年，李鸿章在给总理衙门的密函中谈到了伊藤：“该使（指伊藤）久历欧美各洲，极力模仿，实有治国之才，专注意于通商、睦邻、富民、强兵诸政，不欲轻言战事，并吞小邦。大约十年内外，日本富强必有可观，此中土之远患而非目前之近忧。”④ 李鸿章的预言实在是准得出奇。⑤
对于俄国在中亚的扩张，李鸿章的忧虑不如左宗棠为首的主战派那么强烈。无论如何，李氏痛苦地看到了中国真正的弱点所在。1880年左宗棠请战，李鸿章写信给部下说：
伊犁乘回乱掠取，本不欲归我旧疆。在我则瓯脱极远之地，亦可不急索还也。中外主国计者忽尔好大喜功，再三追索。枢廷不谋于众，竟以软弱无识之人充其选而假以权。忽又举朝狂吠，废弃已定之约，理可谓直乎?
自粤捻平后，遣将裁勇而饷源愈竭。岁供西军六七百万，无停止之期。台湾事起，乃议海防，名为额拨四百万，每年实解不及百万，北洋仅三四十万耳。无饷则无精兵、无利器。淮军协饷亦十去其四，上年奉部议，饬裁一万余人，又分防南北两洋，势可谓强耶？⑥
曾纪泽在圣彼得堡与俄国谈判期间（1880—1881），中国在北方动员了大批军队以壮声势。李鸿章对曾纪泽的判断颇有疑虑。1880年4月12日，他在给曾纪泽的复信中写道：
尊论……又称与俄决裂，不至大有伤害。俄人内惧民乱，外防英侵，未敢更与吾华大开边衅，料敌亦甚明透。至谓英人断不许俄人得志于华，是否确有见地，俄若得志于华，首在新疆，次则黑龙江、吉林，皆非英人力所能及之处。有妨于英，则英或中梗；无损于英，则英商且从旁设法牟利，岂真能输诚助力于吾华哉？⑦
1881年，曾纪泽改订了关于伊犁的条约。此举通常被看作一次重大胜利，毕竟是逼着俄国把已经吞下的地盘又吐了出来。李鸿章却不以为然。他给友人写信说，和约“所争者于中国并无实济，而彼已稍厌欲壑。士大夫之愚惑，朝廷之无人，亦可笑已。”⑧
郭嵩焘也是一位怀疑主战政策的外交家。1884年中国与法国战和不定，拖拖拉拉，令人一头雾水。于是，郭嵩焘上奏陈述了自己的意见。
选文33 郭嵩焘以主战政策为无用（1884年）⑨
惟西洋一主通商，历久不变。其占踞地方，远至数万里，皆以通商为名，初无穷兵之心，而数反数复，必因衅以逞兵；亦并无争地之心，而屡战屡进，即乘势以掠地。南洋各岛侵占殆遍，无不由此。是以交涉西洋通商事宜，可以理屈，万不可以力争；可以诚信相孚，万不可以虚伪相饰；可以借其力以图自强，万不可忮其强以求一逞。
臣尝论西洋要求事件，轻重大小，变幻百端，一据理折衷，无不可了，一战则必不易了。以彼所求者通商耳，其蓄谋或在数十年之前，其作势尝自处万全之地，每至张大其辞，以相要挟。而其与中国相去数万里，用兵之费又数倍于中国，本不能轻易言战，其志又不过通商为利，非有仇憾积于其心。察其不轻言战，诘难往复，固有余地以自处，而求各得其利。因其不轻言战而激使狂逞，则为害必多。一经交兵，所用兵费终谋取偿，此亦两洋各国互相钳制之义，直无辞以拒之。或竟受惩创，扬帆以去，各省海口不能撤防。一年二年，又必复至，或遂恣意横行，为祸且将愈烈。西洋各国交兵，或十年二十年，每战炮火交轰，亦至数日不息，近年如普法战迹，记载甚详。中国沿海八九千里，果何以堪之？
此臣所以谓西洋各国环集，中国无可战之机，无可战之势，直亦无可战之理。法夷屡与越南私立条约，专为通商云南起见。自英人通商腾越，尤怀争先恐后之心，见之特拉格尔探地记，其蓄意早深……法夷构衅越南，应遣使法都，并应遣使西贡，察机观变，而未能遣使。其滋扰越南，一发端西贡，而西贡地方，中国人民三十余万，应设领事经理，而未能早设。此等紧要机宜，皆已坐失。
法夷初意西贡驻兵五百人，横行越南有余，经刘永福横出截击，彼亦惊出意外，进退两难。可以乘势定议，而又失此机会。
中外诸臣，本无谙知洋务者，惟仰窥朝廷意旨，愤起言战；疆臣主兵，又狃于军营报仗虚张声势之故习，一以虚出之，讳败言功，从无一语征实……
法夷滋扰越南，未及中国也。廷臣倡言主战……彼至则我兵先退，彼退又以克复报闻……马尾船厂建置机器，所费累数百万，每制造兵船一艘，多或百数十万，少亦数十万。一战而毁弃净尽，所耗至一二千万。徒毁伤其仅有之轮船与制造机器，以供言者之一快……
二三年来，边衅既开，西洋各商收回成本，停止贸易。沿海商贾倾毁无余，元气大伤。百姓相与转徙流离，一日数惊，莫保其生。商贾受累尤甚。是直自为扰也……
而观今日征调之烦，召募之广，视咸丰年间讨平寇乱，用兵又更加多。耀军于无可施之地，求战于不相应之敌，沿海数千里，处处设防，徒以自敝其力，而无复有终极……
臣闻自古攘外必先安内。西洋占踞口岸，深入腹地，并无攘外之可言。所急应讲求者，安内而已。而使干戈四扰，边境驿骚，攘外安内，两无所据……
政策主张莫衷一是，自强事业颟顸拖沓，在清朝的海军建设上体现得淋漓尽致。
（一）建设现代海军
清朝的旧式水师属于绿营系统，传统上归各省节制。清朝统治者重陆轻水，水师只用于巡航海岸和重要的内河水道。除了17世纪80年代攻取台湾、1795年至1805年间镇压华南沿海的海盗船队，所谓造船、练水师都不过是敷衍和例行公事。
鸦片战争期间，英国舰队以优势炮火辅以蒸汽轮船，将中国船只、炮台打得一片狼藉，从广州到南京，一路当者披靡。当时清朝官员还没有真正形成海权观念。虽然有人议论过购买外国战舰以资岸防，但广东水师依然按老办法重造旧式战船。这支重建的水师甚至连海盗都打不过。19世纪40年代，一股海盗闯入珠江口，直溯广西。这些海盗中有一部分加入了太平军。正是因为靠着这批人操舟于长江之上，太平军才得以席卷两湖，直下南京。曾国藩创建湘军，主要就是针对太平军的水师。湘军的很大一部分由水师构成，舰船以划桨长船为主。1853年之后，清政府或买或租，弄来的外国蒸汽船越来越多，用以镇压长江下游的太平军。
19世纪60年代初，著名的“李泰国-阿思本”舰队计划凸显了西式炮舰在中国水域的价值。该舰队船只均系英国制造，实力不俗，然而却在1863年被解散。起因是双方在中国官员控制舰队的方式上产生了分歧。此后，左宗棠在福州、曾国藩在上海都开始设厂造船，上文已经提到。⑩ 然而直到1867年，才有人提议创建成建制的海军。提议者正是李鸿章。李鸿章采纳丁日昌（1823—1882）的建议，奏请任命三名水师提督，分辖北、中、南三路水师。1881年，薛福成为北洋水师起草了章程。1882年，旅顺军港在李鸿章的主持下开工。1884年，左宗棠奏请组建新式海军。与此同时，张佩纶建议建立海军的中央负责机关。选文34就是张佩纶奏折的节录。1885年10月13日，海军衙门成立，醇亲王奕譞（1840—1891）任总理海军事务大臣，李鸿章任会办大臣。
海军衙门中的实际决策人是李鸿章和曾纪泽，但当慈禧太后要挪用海军经费修建颐和园时，他们也束手无策。1888年，北洋水师成军，共有大小舰只28艘。然而，这一切只是徒有其表。水师的组织、装备都极为薄弱，1894年的惨败已经现出预兆。在甲午战争后，海军机关又重建起来，但即使到了20世纪上半叶，中国也再未能建立与列强比肩的海军。
选文34 张佩纶的奏议（1884年）⑪
臣维泰西各国所以纵横海上，难与争锋者，船坚炮利而已。二十年来中外既通商定约矣，而各国钢船钢炮制作日新月异，其鹰踌狼贪，注目垂涎于亚洲之心，固路人所共知也。国家即今大治水师，犹惧不敌，若复彷徨审顾，不为自强根本之计，诚恐海上之警，殆无已时……
自粤捻既平，中国稍稍治船厂，购机器，以立兵轮水师，权舆饷力之不充，人才之不出，水旱灾沴之不时，内外议论之不一，至今外海师船未改旧章，各省轮舰未垂定制。无警则南北洋之经费关关欠解，有警则南北洋之经费省省截留。仍此不变，而欲沿海水师足备攻援、足资战守，亦已难矣……
臣考之西洋兵制，水师均专设海部，兵柄极重。英人赫德曾在译署献议，亦以请设总海防司为言。深维二三老成之筹谋，参以五六海国之新制，水师之宜合不宜分，宜整不宜散，利弊亦略可睹矣。然则欲求制敌之法，非创设外海兵轮水师不可；欲收横海之功，非设立水师衙门不可。水师要政约有四端：曰审形势，曰练将材，曰治师船，曰考工用。海防之事督抚终难不问，而各省既分疆域，即不能尽化町畦。若责成重臣，举沿海口岸分别要冲、次冲，何处可屯铁船，何处可建炮台，何处可修船坞，何处可伏水雷，将帅一家，水陆一气，始能血脉贯注，骨节灵通……
（二）自强的失败
清帝国的倾覆是一个像罗马帝国衰亡一样复杂的问题。二者的最终崩溃，同样是由多种因素之聚合导致的。如果我们想宏观地把握这一问题，或者将中国的失败与日本的成功加以简明得当的比较，还须长期地研究才能办到。
然而，值得注意的是，当代诸多中国论者喜欢强调西方帝国主义对中国传统国家与社会的破坏性影响，而19世纪中国的先进人物的看法却颇为不同。通观他们的文章，亟须人才挽救危局是他们一贯强调的一点。这种担忧源于中国人一种本族中心主义的预设：中国的外交只是内政的附庸。中国人爱讲“内忧外患”，内忧一起，外患方至。只要内政修明，则无须担忧外患。
无论这一分析是否充分估计了帝国主义的作用，至少它将中国自强运动的失败归咎于中国的当权者，而不是找几个外国替罪羊了事。在中国传统观念中，政治是一种人格化的东西，历史是一众君臣创造的，与非人格的社会和经济“力量”全不相干。抱着这种观念的中国官员看到每况愈下的局势，信心极易瓦解。
李鸿章对明治维新的看法已被屡屡证实。他对伊藤博文特别重视，认为伊藤是日本维新的伟大政治家。1885年二人曾有一面之缘，当时中日两国为缓和在朝鲜的对抗而举行了一次谈判。十年之后，清朝在甲午战争中惨败，李鸿章多年心血付诸东流，二人再度相逢。谈判的结果就是《马关条约》。下文就是1895年3月20日会谈记录的节录。
选文35 李鸿章和伊藤博文的谈话（1895年）⑫
李云：亚细亚洲我中、东两国最为邻近，且系同文，讵可寻仇。今暂时相争，总以永好为事。如寻仇不已，则有害于华者，未必于东有益也。试观欧洲各国，练兵虽强，不轻起衅。我中、东既在同洲，亦当效法欧洲。如我两国使臣彼此深知此意，应力维亚洲大局，永结和好，庶我亚洲黄种之民不为欧洲白种之民所侵蚀也。
伊云：中堂之论，甚惬我心。十年前我在津时，已与中堂谈及，何至今一无变更，本大臣深为抱歉。
李云：维时闻贵大臣谈论及此，不胜佩服，且深佩贵大臣力为变革俗尚，以至于此。我国之事，囿于习俗，未能如愿以偿。当时贵大臣相劝云，中国地广人众，变革诸政应由渐而来。今转瞬十年，依然如故。本大臣更为抱歉，自惭心有余力不足而已。贵国兵将悉照西法训练甚精，各项政治日新月盛，此次本大臣进京与士大夫相论，亦有深知我国必宜改变方能自立者。
伊云：天道无亲，惟德是亲。贵国如愿振作，皇天在上，必能扶助贵国如愿以偿。盖天之待下民也，无所偏倚，要在各国自为耳。
李云：贵国经贵大臣如此整顿，十分羡慕……
【编者按：后面转向其他话题。】
（三）联俄
林则徐和魏源早在50年前就已指出，既可以“师夷长技以制夷”，也不妨“以夷制夷”。1860年至1894年整整一代人的时间里，中国的先进人物都致力于借力西方以图自强。其中英国起了主要作用，在海关和海军方面助力尤大。1895年，日本将这自强之梦打得粉碎。英国对中国的期许也破灭了，开始转变政策，结果在1902年缔结了英日同盟。自1898年起，列强开始在华抢夺租借地，以德国尤甚。中国面临被瓜分的危机，因而倒向了俄国，将俄国当作遏制日本的潜在盟友。本书不打算细究那段错综复杂的外交史，只是选取了两位封疆大吏的奏折和1896年中俄密约的文本。中俄密约的英文本现在还不易觅得。李鸿章在东北的“引熊入室”之举，显然也得到了淮系以外大员的支持。由此，中国未来实业的潜在基础不可逆转地被卷入了强权博弈的漩涡。
选文36 刘坤一的密折（1895年7月）⑬
奏为密陈大计，联俄拒倭，以巩陪京而维全局，恭折由驿驰陈，仰祈圣鉴事：
臣维华洋交涉，垂三十年，至今日事益棘手。中国刚柔之用，贵随时变通，各国向背之机，在因势利导。自越南之役，中国措施失当，颇为各国所轻。此次与倭议和，诸多迁就，益启四夷窥伺之渐，虎视耽耽，皆思择肥而噬。我自度力不能敌，不可不亟联邦交，以资将伯之助。
以臣愚见，各国之患犹缓，惟日本之患为急。盖其国与我逼近，若得台湾、辽东，则来路益便，直从枕席过师，随在被其侵轶也……第倭之强，非俄所愿，倭之扰我东三省，尤为俄所忌。是以中倭和约业经割予辽东，而俄与法、德勒令退还，讵专为我，亦自为耳。我乘此时，与之深相结纳，互为声援，并稍予以便宜，俄必乐于从我。纵不能保我沿海各省，而东三省与俄毗连之地，倭必不敢生心……倘东三省有失，则我朝何以奠根本，皇上何以对祖宗，此臣每一虑及不禁心惊肉颤也。
或谓俄与中国接壤最宽，将来必为害于中国。臣前此亦以为然，今则颇知其说之谬，亦视我之抚驭何如。俄疆宇已广，且信义素敦，与我修好，二百数十年绝无战事，实为千古所未有，垂之史册可为美谈。前以伊犁还我，此次与法、德争还中国辽东，其为德于我更大，而顾疑其有他，不复推诚相与，则是合者离之，厚者薄之，将谓中国不足为缘，我益成孤立之势……中俄邦交永固，则倭与各国有所顾忌，不至视我蔑如，狡焉思启矣……
选文37 张之洞的密片（1895年8月）⑭
今日救急要策，尤莫如立密约以结强援之一端。从古各国角立之时，大率皆用远交近攻之道，而于今日中国情势为尤切。今日中国之力，断不能兼与东西洋各国相抗……
查外洋近年风气，于各国泛交之中，必别有独加亲厚之一二国，平日豫订密约，有战事时，凡兵饷军火可以互助援助。若无密约者，有事便守局外，不肯干预。
今欲立约结援，自惟有俄国最便。缘英以商脧中国之利，法以教诱中国之民，德不与我接壤，美不肯与人兵事，皆难议此。查俄国与中国乃二百余年盟聘邻邦，从未开衅，本与他国之屡次构兵者不同；且其举动阔大磊落，亦非西洋之比。即如同治庚午天津教堂之案，各国争斗而俄国不与其事；伊犁之约，我国家将十八条全行驳改而俄国慨然允从；此次为我索还辽地，虽自为东方大局计，而中国实受其益，倭人凶锋借此稍挫，较之他国袖手旁观，隐图商利，相去远矣。
正宜乘此力加联络，厚其交谊，与之订立密约。凡关系俄国之商务界务，酌与通融，如俄国用兵于东方，水师则助其煤粮，其兵船可入我船坞修理，陆路则许其假道，供其资粮车马，一切视其所资于我者，量为协济。而与之约定，若中国有事，则俄须助我以兵，水师尤要，并与议定若何酬报之法。盖俄深忌英独擅东方之利，中俄相结，则英势稍戢，俄必愿从。
总之，中国惟海军练成不易，若有俄相助我，将来无论何国寻衅，数旬之内可以立发兵舰数十艘，游行东方海面，则我得以专备陆路战守之计，而敌人亦断不能为深入内犯之谋矣。此尤交邻之微权、救急之要策也。
中国于外洋各国向皆一例齐观，此次（指甲午战争）遂无援助，此等事须平日豫筹，及今图之，万不可缓。应请旨敕下王大臣密行筹议，并电出使大臣密速筹商妥办。惟万不可使赫德闻知，恐其忌阻误事。谨附片密陈，不胜激切屏营之至。
选文38 《中俄密约》文本（1896年）⑮
大清国大皇帝陛下暨大俄国大皇帝陛下，因欲保守东方现在和局，不使日后别国再有侵占亚洲大地之事，决计订立御敌互相援助条约，是以大清国大皇帝特派大清国钦差头等全权大臣太子太傅文华殿大学士一等肃毅伯爵李鸿章，大俄国大皇帝特派大俄国钦差全权大臣外部尚书内阁大臣上议院大臣实任枢密院大臣王爵罗拔诺甫，大俄国钦差全权大臣户部尚书内阁大臣枢密院大臣微德为全权大臣，即将全权文凭互换校阅，均属如式，立定条款如左：
第一款 日本国如侵占俄国亚洲东方土地，或中国土地，或朝鲜土地，即牵碍此约，应立即照约办理。如有此事，两国约明，应将所有水陆各军，届时所能调遣者，尽行派出，互相援助，至军火、粮食，亦尽力互相接济。
第二款 中俄两国既经协力御敌，非由两国公商，一国不能独自与敌议立和约。
第三款 当开战时，如遇紧要之事，中国所有口岸均准俄国兵船驶入，如有所需，地方官应尽力帮助。
第四款 今俄国为将来转运俄兵御敌并接济军火、粮食，以期妥速起见，中国国家允于中国黑龙江、吉林地方接造铁路，以达海参崴。惟此项接造铁路之事，不得借端侵占中国土地，亦不得有碍大清国大皇帝应有权利，其事可由中国国家交华俄银行承办经理。至合同条款，由中国驻俄使臣与银行就近商订。
第五款 俄国于第一款御敌时，可用第四款所开之铁路运兵、运粮、运军械。平常无事，俄国亦可在此铁路运过境之兵粮，除因转运暂停外，不得借他故停留。
第六款 此约由第四款合同批准举行之日算起照办，以十五年为限，届期六个月以前，由两国再行商办展限。
专 条 两国全权大臣议定，本日中俄两国所订之约，应备汉文、法文约本两份，画押盖印为凭。所有汉文、法文校对无讹，遇有讲论，以法文为证。
光绪二十二年四月二十二日
俄历一千八百九十六年五月二十二日
订于莫斯科
这份密约是李鸿章赴俄参加沙皇尼古拉二世的加冕典礼期间缔结的。消息当时就被英国记者披露，但讹误甚多。1922年华盛顿会议期间，中国代表团简略提及了条约内容，但我们没有找到正式公布的英文版本。从刘坤一和张之洞的奏折来看，中国确实从密约中得到了自己期望的东西。俄国虽然没有得到中国的领土，却获得了具有战略意义的租借地。租借地的恶例由此而开，其后果是灾难性的。
①《李文忠公朋僚函稿》卷十二，第14页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（30），第439—440页。
②《李文忠公奏稿》卷二十四，第26页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（6），第170页。
③《李文忠公朋僚函稿》卷十九，第33—34页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（31），第115页。
④《李文忠公译署函稿》卷十七，第8—9页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（30），第483页。
⑤李鸿章和伊藤博文的谈话见选文35。
⑥《李文忠公朋僚函稿》卷十九，第33—34页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（32），第622页。
⑦顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（32），第534页。
⑧《李文忠公朋僚函稿》卷十九，第42—43页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（32），第645页。
⑨原题《因法事条陈时事疏》，见《郭侍郎奏疏》卷十二，第37—47页；又见熊月之编：《中国近代思想家文库·郭嵩焘卷》，第262页。
⑩分别见选文13、21、29。
⑪原题《请创设外海兵轮水师疏》，见张佩纶：《涧于集》卷四，第2—6页；又见顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》（10），第453页，题为《张佩纶奏请设七省兵轮水师折》。
⑫王芸生：《六十年来中国与日本》（第二卷），北京：生活·读书·新知三联书店，1980年，第224页。
⑬原题《密陈联俄拒倭大计折》，见《清季外交史料》卷一一五，第20—21页；又见王芸生：《六十年来中国与日本》（第三卷），第94—95页。
⑭原题《密陈结援要策片》，见《张文襄公全集》，卷三十七，第36—38页；又见王芸生：《六十年来中国与日本》（第三卷），第95—96页。
⑮原题《御敌互相援助条约》，见《中外旧约章汇编》（第一册），北京：生活·读书·新知三联书店，1957年，第650—651页。