新党派的形成
贵族阶层的衰亡并未改变罗马共和国的贵族统治性质。我们已经在上文有所表述，平民党本身从一开始就具有这一性质，而且在某种意义上表现得比贵族更加明显。因为在旧有公民群体中，权利绝对平等，新宪政一出台便将享有特殊公民权和使用权的元老家族与其他公民大众区分开来。因此贵族一经废除，公民平等得以正式建立，新的贵族以及相应的平民阶层也随之形成。
我们此前也叙述过前者如何在衰落的贵族阶层上成长起来，以及新的进步党如何完成早期运动与旧有平民反对党后期运动的混合与承接。这两个新政党最初形成于5世纪，但直到之后的6世纪才有相当的规模。这种内在的发展变迁似乎被大战和胜利的喧嚣淹没，因而与罗马历史上其他事物的形成相比，显得隐逸飘渺。恰如一层寒冰悄无声息地凝结在河流表面，并且不知不觉地愈冻愈紧，新的罗马贵族就这样悄悄地登上历史舞台。同样，正如在冰面下缓缓增涨的水流，与新贵族对立的新进步党也开始崭露头角。两者相互对立的运动单独来说均影响甚微，并未在此时产生任何明显的实际灾祸，很难从综合的历史角度去概括。但正是在此期间，共和国至此享有的自由逐渐受到侵蚀，为将来的革命埋下了伏笔。如果我们不稍微表露该层冰壳的强弱，不略加表述冰层下水流的急缓，不大致描述预示大爆发临近的怒号和霹雳，那么对二者的描写以及罗马总体发展的叙述都有所欠缺。
贵族阶层优越性的根源
在形式上，罗马贵族固守贵族统治时期的旧有制度。曾经担任过国家平时最高官职者，不但在一开始就理所当然享有较高的荣誉，而且在早年便可获得与其地位相关的某些荣誉特权。最初始的特权毫无疑问是允许这些官员的子孙，在他们功勋卓著的祖先谢世之后，于家堂之上供奉其蜡像，沿着绘有家谱的墙壁陈设，在家人去世出殡时，也可以带着蜡像行进在葬礼队列中。要想领略这种荣誉的重要性，我们需要回顾一下，在意大利—希腊的观念中，个人崇拜与共和政体不相符合，因此罗马国家警察绝不容许发生展示在世者雕像的情况，并严格监督逝者雕像的陈列。与这一特权外在标识不一而足，由法律或者习俗传承给这些官员及其后代：男子的金戒指、年少者的镀银配饰、托加袍[1]华丽的垂边以及童子存放护身符的金盒子[2]——这些东西固然不足挂齿，但是在一个表面上严格遵守公民平等的公社中，这仍是很有必要的。甚至在第二次布匿战争中，一位公民因为在公共场所，未经法律允许，将一只花环戴在自己头上而被捕入狱，并在牢中囚禁数年[3]。
平民贵族的特权
在贵族统治时期，这些荣誉很可能大部分已经存在，而且只要贵族内部家庭仍然存在门第高下之分，这些荣誉便被当作名门望族的外在标志。但只是在罗马纪元387年即公元前367年宪法改革之后，它们在政治上的重要意义才得到承认，由此，平民出身的执政官，其家庭和贵族家庭享有平等特权地位，这些贵族家庭如今大概都可以运着祖先的雕像办理丧事。此外，根据当下的规定，拥有这些世袭特权的国家官职，不包括低级或特派官员，也不包括平民护民官，而只包括执政官、与执政官平起平坐的军事执政官以及市政要职官员（市政官参与管理公共司法行政，因此也参与行使国家主权）[4]。
虽然平民贵族从严格意义上来说，只有在高级官职向平民开放后才有可能形成，但是即使不是一开始，在不久之后也表现出组织上的某种严密了——无疑是因为这种贵族特权早已在现有的平民元老家庭萌芽了。因此，李锡尼的法律所带来的结果实际上和我们当今所谓的册封一批贵族有异曲同工之妙。仰赖在政府担任高官的祖先而跻身贵族的平民家庭，与原属贵族的家庭合为一体，并且在罗马共和国中占据特殊地位、拥有特权，所以罗马人再一次回到了原来的出发点，不仅再一次同时具有掌握政权的贵族阶层以及世袭贵族——二者实际上从未淡出历史——而且还存在掌握政权的世袭贵族，因此掌握政权的氏族和起义反抗他们的平民势必会重起争端。事态很快就朝这个方向发展了。贵族阶层不再满足于相对无关紧要的荣誉特权，力图独揽政权，将国家至关重要的制度——元老院和骑士阶级——由共和国的政府机关变成平民、贵族共存的贵族政治机关。
元老院的特权
共和政体下的罗马元老院，尤其是贵族—平民组成的规模较大的元老院，在法律上依附于行政长官，但这种关系迅速走向瓦解，二者实际上已经相互独立。在罗马纪元244年即公元前510年政治革命之后，公共官吏开始从属于国务议会，召集人们进入元老院的权力由执政官转移到监察官手中。最后，也是最重要的一点，法律承认曾经担任最高官职的人在元老院中有出席权和表决权。元老院本来是高级行政官员召集的议会，它在很多方面都依附于高级行政官员，这样一来就变成了在实际上独立的统治团体，而且在某种意义上，可以自行增补人员。因为进入元老院的两种方式——一是通过被选举担任高级官职，二是得到监察官征召——都在实际上受到统治团体本身的掌控。毋庸置疑，这个时期的公民依旧饱含独立精神，不允许出现非贵族完全被排斥在元老院外的现象，而其贵族阶层也许谨小慎微，也不愿意在元老院中形成垄断、一家独大，但由于元老院本身等级森严——其中担任过高级官职者，按照执政官、军事执政官以及市政官等级，成为元老院成员，和那些未担任要职因此无权参与辩论的元老具有明显的区别——所以出席元老院会议的非贵族可能人数众多，但他们在元老院中的地位无足轻重，相对势单力薄，元老院在实际上是贵族势力的支柱。
骑士百夫队的特权
骑士制度逐渐发展成为贵族阶级的第二个机关，其重要性次于元老院，但是绝非无关紧要。新的世袭贵族无法将公民大会的权力完全占为己有，他们必然极度渴望至少在代表公社的公民大会中占据一席之地。在部族大会中，新的世袭贵族无法做到这一点，而塞维亚政制下的骑兵百夫队似乎正是为此创建的。公社提供的1800匹战马按照宪法也由监察官支配[5]。毫无疑问，监察官在军事背景下检阅军队，履行职责挑选骑士之时，若骑士因年老或者其他原因未达能力标准或者完全不堪重用，监察官须坚持令其交出公有的战马。但是这一制度的本质就暗含骑士的战马应该专门分配给富人的意味，而且要使监察官看重能力而非出身高贵，不允许一度入选的显贵，尤其是元老长时间将马匹据为己有，这绝非易事。也许法律也有规定，元老可以按照自己的意愿想保留多长时间都无可厚非。
如此一来，元老在十八个骑士百夫队中享有表决权，而其他领域的表决权主要分属贵族青年，这在实际上成为常规。军事制度不可避免受到冲击，原因并不全然在于兵团骑兵队伍中不适合服役的人数颇多，而在于这种改革破坏了军队中的平等，更是因为贵族青年越来越多地从陆军中退役。封闭的贵族骑兵部队为整个兵团骑兵队奠定了基调，从家世和财富地位更高的公民中选任。这让我们稍可领悟为何在西西里战争期间，执政官盖乌斯·奥列里乌斯·科达（Gaius Aurelius Cotta）下令他们和兵团士兵一起挖掘战壕时，骑兵竟然拒不服从（罗马纪元502年即公元前252年）；而加图在西班牙担任统帅之时，备感有必要对麾下的骑兵严加训斥。但是这种将公民骑兵队转化为贵族骑兵卫队的做法，必然对贵族利益带来危害，更给罗马共和国带来威胁。贵族阶层在十八个骑兵百夫队中不仅享有特别选举权，而且是其他人的表率。
剧院中的场所分离
与上述性质相似的，还有在国家节庆日将元老阶层和其他民众出席观看的场所正式分离开来。这是罗马纪元560年即公元前194年，西庇阿第二次担任执政官时实行的改革。国家节庆和为了表决而召集起来的百夫队一样，都是人民大会，但是那次国家节庆日并未通过任何决议，便宣告统治阶级和臣民群体的种种区别——暗含出席会议二者分区而坐——更加意义非凡。因此这项改革甚至在统治阶级内部都遭到了反对，因为这给他们徒招怨愤，无所裨益，而且贵族中的明达志士竭力以公民平等的形式掩饰他们在政府中的独断专制，这一改革与他们所做的努力显然南辕北辙。
监察官——贵族的支柱
这些情况可以说明许多事实：监察官一职为何成为共和国晚期的枢纽。原先无足轻重的某个官职，为何逐渐拥有根本不属于它的官阶，享有贵族共和国无与伦比的光荣，并被认为宦途亨达、登峰造极的职位。反对党屡屡尝试将自己的人推上监察官一职，甚至企图让监察官在任期内以及卸任后对人民负责。为何政府认为这是对其统治的攻讦，并联合起来抵制这种企图？在这方面，我们只需要提及一事便一目了然：罗马纪元550年即公元前204年，加图成为监察官候选人，当年的两位监察官不得人心，反对党意图对他们进行法律诉讼，但元老院非常蛮横、不择手段加以阻止，此事引起轩然大波。监察官是政府最重要、因此也是最危险的工具，政府一方面赋予这一职位无限光荣，一方面又对其心怀芥蒂。将元老院和骑士阶层的人员组成置于监察官的绝对支配下，是完全有必要的。因为排斥权不可能和征召权分离，而且排斥权必然需要保留下来，其目的不完全是铲除元老院中反对党的才干志士——这是当时任何圆滑的政府都会谨慎规避的——而是保留贵族政治的道德光辉。一旦这种道德光辉不复存在，反对党势必会迅速反扑。拒绝权也得以保留，但他们需要的主要是这柄白刃的璀璨光华——他们惧怕白刃的锋芒，并想方设法使之变钝。此外监察官一职受到天然的约束——贵族阶级的名录以前可以随时更改，在监察官的管理下，只能每隔五年修订一次——而且政府赋予监察官的同僚否决权，赋予其继任者撤销权，以此限制他的影响。此外还有一种十分有效的限制措施：存在着这样一种习俗，其作用相当于法律，监察官将元老或者骑士除名时，必须以书面形式出具做出这一决定的缘由，于是通常采取司法程序。
贵族认为高级官员员额不足发动政制改革
贵族阶级享有这样的政治地位——主要基于元老院、骑士阶级监察官一职——不仅实质上将政府置于股掌之间，而且贵族阶级可以按照自己的意愿改革政制。为了维持公共官职的重要地位，贵族阶级尽可能少地增加官职的数额，随着领土扩张以及事务逐渐繁琐，将官员数额控制在远远低于所需要的数额，这是他们政策的一部分。为了应对紧急事件，他们于罗马纪元511年即公元前243年将此前一位执政官担任的司法职务分给两位法官——一位负责审判罗马公民之间的诉讼案件，一位负责处理非公民之间或公民与非公民之间的诉讼案件——并任命四位助理执政官管理四个海外属地，即西西里（罗马纪元527年即公元前227年）、包括科西嘉在内的撒丁（罗马纪元527年即公元前227年）、近西班牙以及远西班牙（罗马纪元557年即公元前197年）。罗马提起诉讼的方式十分简单，而且官员的势力与日俱增，无疑与罗马官职数额低于实际需要有很大关系。
罗马公民会议中的官员选举
政府发起的改革——虽然不改变现行宪法的条文，而仅仅改变其实施，但是仍不失为改革——最为显著的是军官和文职官员的任用，不再按照宪法条文许可以及宪法精神要求，不再仅仅是选贤任能，而越来越多地重视门第和资质。至于军官的选任，在形式上并非如此，但在实际上却变本加厉。在前期，军官的任命权已经很大程度上由将军转移到公民的手上，而这时每年固定负责征兵的全体军官——四个常备兵团的二十四名军队指挥官——都是在公民大会中直接任命的。因此，下级军官和官员之间逐渐形成一条不可逾越的界限，下级军官可以通过严谨勇武得到将领的提拔，官员却只能通过游说公民才能平步青云。为了杜绝由此引发的恶意渎职滥权行为，防止没有经验的年轻人被选任这些重要职位，一定年限的在职证明成为授予官职的必备条件。然而军队指挥官是罗马军队制度事实上的支柱，这一职位一旦成为年轻贵族步入政界的阶梯，服兵役的义务便难免被规避，于是既存在民主政体的竞选运动，又有贵族政治的独断专权，军官选举因此不免流弊丛生。在发生重大战争之时（如罗马纪元583年即公元前171年的战争），暂时中止军官民主选举的方式，将军官任命权归还将领被认为是十分必要的，这是对新制度的强烈抨击。
执政官和监察官选举限制
至于文官，改革的首要目的是限制再次参选最高官员。如果每年一任的君主政制并非浪得虚名，这种限制就不可或缺。即使在前期，某个人卸任执政官未逾十年，也不允许再次当选执政官，而监察官一职则明确禁止重新参选。至今没有通过其他法律，但是法律的落实越来越严格。在意大利战争延续期间，十年间隔法虽然于罗马纪元537年即公元前217年一度中止，但在之后却未予以再次实施，而且直到这段时期结束，重新当选的例子也极为罕见，这是法律实施严格的明证。此外，这段时期末（罗马纪元574年即公元前180年）颁布了一项人民法令，规定公共官职的候选人按固定顺序依次申请，并遵守任职间隔年限和年龄限制。
当然在习俗上对二者早就有规定，但是将习惯上的条件升格为法律要求的资格，显然是对选举的自由设限，因此选举主体也不再具有于非常时期忽视这些要求的权利。一般情况下，统治阶级家族内部的人，无论其能力大小，元老院都开门延入，贫贱卑微者完全排除在政府官职之外，而且不属于世袭贵族的全体罗马公民也一律排除在外，他们或许可以进入元老院，但没有资格充任两个最高官职，即执政官和监察官。除了曼尼乌斯·库里乌斯和盖乌斯·法比里乌斯之外，没有其他出身非社会贵族的人担任执政官，很可能从来没有这样的例子。从汉尼拔战争开始到柏修斯之战结束的半个世纪，首次出现于执政官和监察官名录的氏族数量十分有限，其中绝大多数，例如弗拉米尼氏、特伦提氏（Terenti）、波尔奇氏（Porcii）、阿西里氏（Acilii）和莱利氏（Laelii），他们身居执政要不就是因为反对党的选举，要不就是由于和贵族阶级有特殊联系。例如罗马纪元564年即公元前190年，盖乌斯·莱利乌斯（Gaius Laelius）当选罗马执政官，显然是因为他是阿庇西的兄弟。当然，将弱势阶层排除于政府之外，是出于形势变幻莫测的考虑。
如今罗马已经不再是纯粹的意大利国家，已经吸收了希腊文化的成分，不可能再从耒耜之间寻一介农夫，就将其奉为公社的领袖。但如果将当选者完全限制在贵族家族这一狭隘的范围内，“新人”想要挤进这个圈子必须采取某种篡夺的方式，既没有必要，也无甚裨益[6]。元老院制度从一开始就以代表氏族为基础，具有某种世袭属性，而且一般来说，从政智慧和从政经验可以由父亲传给儿子，虎父无犬子，功勋卓著的祖先，其精神感召力也能激起人内心所有高尚的闪光点，使之迅速散发出更加璀璨的光芒，因此贵族自然而然也具有其固有世袭性质。从这种意义上来说，罗马贵族从来都是世袭贵族，其世袭性质可以从传统习俗中一探究竟：元老携其子同赴元老院，公职高官以所谓好征兆的方式，将最高官爵的荣誉标志——前任执政官华美的服饰衣摆和凯旋的符篆金盒——赠予其子。但是在较早时期内，世袭的表面尊严在某种程度上有内在的道德为其佐证，元老贵族治理国家，凭借的并非世袭的权力，而是最高代表权——杰出人士和常人的持有权力的差异——这时贵族由原来高人一等、公社中最富于策划和行事经验的团体地位，沦落为世代沿袭补充官员，实行朋党相争暴政的贵人阶级，自汉尼拔战争之后其降格速度尤为迅速。
家族擅权
这一时期事态发展到了一个新的高度，在寡头政治的荼毒中演化出毒害更甚的特殊家族擅权。征服者扎玛霸道的家族政策，及其努力凭借自己的名望成功掩饰其弟之无能卑劣的行为，令人不禁摇首叹息，上文对此已有所叙述。弗拉米尼努斯任人唯亲，可能比西庇阿更加寡廉鲜耻、伤风败俗。选举的绝对自由实际上为朋党衍生出更多的可乘之机，而选民真正可以把握的机遇少之又少。马尔库斯·瓦勒里乌斯·科尔孚斯（Marcus Valerius Corvus）二十三岁便当选执政官，无疑是出于国家利益做出的决定，但是此时西庇阿于二十三岁当选市政官，三十岁成为执政官，而弗拉米尼努斯不到三十就从刑事推事升格为执政官，这种提升方式给共和国带来严重威胁。事态已经发展到这样的地步，要想制止一家专政及其带来的后果，只能从严格的寡头政治中寻求有效的防范措施。正是出于这一原因，甚至在其他方面反对寡头政治的一方也同意限制绝对自由的选举。
贵族政治的内部管理
统治阶级的精神存在于逐渐演化的过程，政府自然而然也带有这种改变的形迹。这一时期，内对外事务的管理仍然采取一贯强有力的政策，正是依据这一政策精神，昔日罗马公社确立起对意大利的统治地位。在西西里战争那段备受摧残的艰难时期，罗马贵族逐渐登上其新地位的顶峰，如果贵族违反宪法，篡夺高级官员和公民大会共同拥有的政权，并交由元老院执掌，他们的理由是：在汉尼拔战争风波以及由此而起的纷扰中，贵族固然不甚辉煌，但以坚定而审慎的方式为国家掌舵，并向世界证明，在很多方面，只有罗马元老院有资格统治意大利—希腊各国这一广泛区域。必须承认，掌握政权的罗马元老院在抵御外敌方面态度令人敬佩，因而结果也不负众望，但是我们不能忽视这样一个事实——管理国家内政（虽然）不那么令人瞩目。然而十分重要也十分棘手，元老院应对现存制度和新制度的表现令人唏嘘不已，更确切地说，元老院在内政处理上与人们的期许背道而驰。
政权的衰颓
首先，政府与公民个人的关系已经发生改变。“长官”一词原意为“出类拔萃的人”，如果说他是公社的奴仆，那么因此他就是所有公民的主人。但是这种严格的管制已经明显松弛。任何朋党和游说盛行的地方，如当时的罗马，人们都谨言慎行，不会言辞激进或恣意妄为，以免丧失同仁的情谊和群众的支持。一般来说，只有科达（罗马纪元502年即公元前252年）和加图之类的新式人物，并非出身于统治阶级，才会不时表现出传统长官的庄重和严肃。鲍鲁斯被推举为讨伐柏修斯的统帅，并未按照常例向公民致谢，反而向他们声明：相信人们之所以选他担任主帅，是由于他最善统兵作战，因此要求他们不要干预战事，默默服从就好。人们对此已经感觉莫名其妙。
军纪和司法
罗马在地中海区域确立霸权地位很大程度上得益于其严格的军纪和司法。当时希腊、腓尼基和东方各国在军事和行政方面无不陷于彻底混乱的状态，而罗马无疑在这两个方面遥遥领先，然而罗马本身亦已积弊甚多。我们此前指出，在第三次马其顿战争期间，罗马统帅的拙劣无能给国家带来多大的危害，不仅仅是由反对党选出的民众领袖，如盖乌斯·弗拉米尼努斯以及盖乌斯·瓦罗，就连出身贵族的人也未能避免。司法方面情况如何，可以从执政官路奇乌斯·昆克提乌斯·弗拉米尼努斯（Lucius Quinctius Flamininus）于普拉森提亚军营中的一件小事略见分晓（罗马纪元562年即公元前192年）。一位受其宠溺的少年因为随侍执政官，错过了前往首都观看决斗比赛，为了补偿其损失，这位执政官命人将一位投奔罗马营中的鲍埃部贵族召来，在筵席上亲手将其杀死。类似的例子不胜枚举，更加令人匪夷所思的是，凶犯不但没有受到应有的审判，而且监察官加图因此将其在元老名籍除名时，元老院同侪却又在剧场中请这位被革职者重新坐在元老的座位上——毫无疑问，得以享此殊荣，只因为他是希腊解放者的兄弟，也是元老院中最有权势的党魁之一。
财政管理
这段时期内罗马公社的财政系统取得长足进步。罗马的财政收入明显呈上升态势。间接税收——罗马不存在直接税收——因罗马疆域扩大而增加，例如在罗马纪元555年和575年即公元前199年和前179年，由于税务不断增加，不得不在坎佩尼亚和布鲁提亚沿海普特奥里、迦斯特拉（Castra，即Squillace，斯奎拉斯）以及其他地方设立新的税务局。正是出于这一原因，罗马纪元550年即公元前204年新的盐税法规定了意大利各区域的食盐售价表，因为这时罗马公民散居各地，不可能再以相同价格为他们供应食盐。如果罗马政府不减价，大致按照原价为公民供应食盐，这种财政措施就不能为国家衍生利益。公地收入的增加更可观，当然，得到允许占用意大利的公地应该向国库缴纳赋税，但大多数情况都是无人征收，故而无人交付。另一方面牧场费（scriptura）得以保留，不仅如此，后期于第二次布匿战争所得的公地，尤其是卡普亚和里昂提尼领土的大部分，罗马政府不允许人们占用，而将其分割成小块，租给短期佃户，政府对企图违规占用土地的行为予以严肃处理，因此罗马获得安全、可观的财政来源。此外国家的矿产，尤其是重要的西班牙矿产，都是通过出租获取利益。最后，海外附属国的贡物也增加了财政收入。这个时期数额巨大的额外财源不断涌入国库，特别是安条克之战胜利后，战利品累计达2亿塞斯特（折合200万英镑），柏修斯一战，战利品累计达2.1亿塞斯特（折合210万英镑）——后者一次交付罗马国库的现金为史上最大的数额。
但是这些财政收入的增加，大部分为不断上升的财政支出抵消。各行政区域，西西里可能例外，经费可能和收入所差无几，领土越广泛，公路和其他设施建设的费用也越高，而且在苦战时期罗马政府向拥有财产的公民所征收的贷款（tributa），这个时候需要偿付，给罗马国库带来数年沉重的负担。此外，由于最高长官管理不善、玩忽职守或者明知故纵，给财政收入带来重大损失。地方官员的行为，他们花费公款骄奢淫逸，挪用公款尤其是战利品，以及初见端倪的行贿和敲诈手段，我们将在下文叙述（地方官员的恶行——花费公款骄奢淫逸，挪用公款尤其是战利品，以及初见端倪的行贿和敲诈手段——我们将在下文叙述）。国家招录第三方征收捐税，并与其订立供应和建筑契约，其一般运行状况可以根据以下事件进行判断：罗马纪元587年即公元前167年，由于矿区的承租人不是劫掠百姓就是欺诈国库，元老院决定停止开采划属罗马的马其顿矿区——理事会坦白自认其无能，并对外忏悔其过错。
他们不仅如前文所述，自觉允许废止占用公地的赋税，而且任凭首都和其他地方的私有建筑侵占公有地产，公共水渠的水资源也被转供私有用途。有一次监察官对这些侵犯公共利益的人采取严厉的打击措施，迫使其停止使用霸占公共财产，或者按照法定价格购买土地和用水，激起社会上强烈的不满。在其他与经济有关的事情上，罗马人道义在怀，处处谨小慎微，但是一旦与国家有所牵连，便显得十分懈怠。加图说：“行窃于人者，终其生于镣铐枷锁；行窃于公社者，享尽荣华富贵。”（与“窃钩者诛，窃国者诸侯”如出一辙）。
罗马官吏和投机倒把者肆无忌惮侵盗罗马公社的公共财产，且逍遥法外，波里比阿却仍然强调在罗马少有盗用公款的情况，而希腊的官员则无不同流合污，尽皆染指公共财产。他还明言罗马的委员或高级官员管理巨额款项，只要一句承诺，便无任何欺瞒；而在希腊，即使是一笔微不足道的款项，也需要封缄公文十件，二十个人作为见证，但仍然避免不了人人遭受欺诈。波里比阿言外之意只是希腊的社会和经济乱象远远甚之于罗马，希腊明目张胆地直接侵吞公款的情况较之罗马更加恣意猖獗。通过了解公共建筑和国库金额现状，罗马财政的一般状况可见一斑。我们知道，公共建筑支出在和平时期占财政收入的五分之一，战争时期占财政收入的十分之一，在当时的情况下，这一经费似乎并非天文数字。
上述款项以及间接缴入国库的罚金，应用于修整首都内部及周边的公路，修建意大利的主干道[7]，营建公共建筑，必然会取得不少成就。这段时期内已知最重要的建筑工程，大概当属整个罗马城下水道网络的大整修和扩展，大致在罗马纪元570年即公元前184年，订立了该工程的合同，为此即刻预留出24000000塞斯特（折合240000英镑）专款。我们可以推测，至今仍然残存的罗马城下水道至少大部分是该工程的建设。然而即使暂且不论战争带来的强烈冲击，这段时期在公共建筑方面似乎远落后于前期末，罗马纪元482年至607年，即公元前272年至前147年，罗马没有建造任何新的输水沟渠。国库自然也日渐充盈。罗马纪元545年即公元前209年，罗马被迫动用最后的储备时，国库存款总计仅164000英镑（4000磅黄金），但在本时期结束（罗马纪元597年即公元前157年）之后不久，国库所存金银接近860000英镑。然而在汉尼拔战争结束后30余年间，巨额额外收入涌入罗马国库，如果将这笔巨资计入财政收入，让我们惊讶的不是这笔巨款之大，而是国库存款之少。此前的记载极度缺乏，但是根据目前掌握的数据而言，罗马国家财政收入大于财政支出，存在财政结余，这一点毋庸置疑，可总体来说，这样的数据并不算辉煌。
意大利臣民——被动公民
罗马公社对待意大利内外臣民的方式最能明显表现政府精神的改变。此前意大利臣民分为以下四种：普通同盟公社、拉丁同盟公社、无选举权的罗马市民以及具有正式公民权的市民。在该时期内，这四种臣民中的第三种几乎完全不存在了，因为拉丁姆和萨宾纳（Sabina）的被动公民组成的公社，如今也应用于以前佛尔西人（Volscian）的领土，这些公社都逐渐——最晚的应该是罗马纪元566年即公元前188年的阿尔庇努姆（Arpinum）、方迪（Fundi）以及佛密埃（Formiae）——获得了正式公民权。坎佩尼亚[8]的卡普亚（Capua）周遭的一些小公社由于在汉尼拔战争期间背叛罗马，所以完全丧失了公民权。虽然少数公社，例如佛尔西人疆域内的维利特勒（Velitrae）以及坎佩尼亚的提拉姆（Teanum）和库迈[9]，依然保持着此前的法律地位，但是总体看来，被动公民权已经不复存在。
公共奴隶
另一方面，意大利又兴起一种地位特别低下的新阶层，他们不具有公共自由和携带武器的权利，其待遇几乎和公共奴隶无异，尤其是昔日的坎佩尼亚、庇森弄廷南部以及布鲁提亚中与汉尼拔结盟的公社，都属于这一类。此外还有被容许留在阿尔卑斯山南部的凯尔特人部族，他们相对意大利同盟的地位固然无从详知，但是他们与罗马签订的盟约中附带着足够明示其低劣地位的条款，即这些公社的成员永远不允许获得罗马的公民资格。
非拉丁同盟国
如前文所述，由于汉尼拔战争，非拉丁同盟国的地位受到了十分不利的影响。非拉丁同盟公社中仅有少数，例如拿波里（Neapolis）、诺拉（Nola）、瑞吉阿姆（Rhegium）以及赫拉克利亚[10]，在那场起伏不定的战争中始终坚定地站在罗马这边，所以他们昔日同盟的权利未被剥夺。非拉丁同盟国中的大部分曾投归敌方，罗马人据此修订盟约，条款对非拉丁同盟国不利，但他们不得不服从。非拉丁同盟国衰微的状况可以从其公社迁往拉丁公社得到例证：罗马纪元577年即公元前177年，萨谟奈人（Samnites）和佩里格人（Paelignians）向元老院申请削减其助战兵额，他们之所以提出这一请求，是因为在近几年中，先后有四千户萨谟奈人和佩里格人迁居拉丁殖民地弗雷吉莱（Fregellae）。
拉丁人
“拉丁人”这一名词表示不包括罗马公民联合在内的旧时拉丁姆少数城市居民，例如第伯尔（Tibur）和普林斯特（Praeneste），与之在法律上平等的同盟城市还有赫尼锡人（Hernican）的几座城市，以及散布于意大利各地的拉丁殖民地。此时拉丁人还处在相对优势的地位，其名称中便蕴含了这种意味，但是相比较而言，他们遭受的摧残并不亚于其他人。拉丁人背负的重担不合情理地累积，服兵役的义务也从公民转移到了他们以及其他意大利同盟身上。例如在罗马纪元536年即公元前218年，拉丁同盟征发的兵额几乎是公民的两倍。汉尼拔战争结束后，所有公民士兵一律准予退伍，但是同盟士兵却不尽然。同盟士兵主要被派遣执行戍守任务，以及在西班牙执行令人深恶痛绝的兵役。罗马纪元577年即公元前177年凯旋，在犒劳军队时，同盟士兵并未像往常一样得到与公民士兵等额的战利品，而是仅有其一半，因此在士兵庆功宴上，周遭一片喧嚣至死的欢腾，受到轻视的拉丁同盟军却怏怏不乐，他们悄无声息地跟随在双轮战车后面。至于分配意大利北部的土地，每位公民分得十犹吉拉耕地，而非公民每人只分得三犹吉拉。
拉丁公社在稍早一段时期就被剥夺了自由移民权利，只有在放弃原来公社里自己的孩子和一部分地产的条件下，才能得到允许迁入罗马。但那时这些不厌其烦的要求被千方百计规避或逾越，拉丁公民群体大肆迁入罗马，当地的官员抱怨各城人口日益减少，这样一来无法提供规定数额的助战兵，因此罗马政府派遣警察在首都大举驱逐移民（罗马纪元567—577年即公元前187—前177年）。这种举措或许无法避免，但是自由移居权是罗马与同盟城市签订契约赋予的权利，此举不免让人感觉是对自由移民权的极大限制。再者，这一时期末端，罗马在意大利内地创建的城市开始获得正式公民权，而非拉丁权利，此前只有沿海殖民地才能获得正式公民权。通过并入新的公社，拉丁群体不断扩大，至此这种扩张太过频繁，于是将其终止。阿奎莱亚（Aquileia）创建于罗马纪元571年，即公元前183年，该城是罗马最后得到拉丁权利的意大利殖民地，几乎同时被派往波滕提亚（Potentia）、庇萨鲁姆（Pisaurum）、马提拉（Mutina）、巴马（Parma）[11]以及卢那（Luna）等地的殖民团，他们都获得正式公民权（罗马纪元570—577年即公元前184—前177年）。这一现象显然是因为拉丁公民权日渐势微，而罗马公民权日益兴盛。在派往新开拓殖民地的人当中，选派的大多数都是罗马市民，比以前任何时候都多，罗马市民中相对穷困的一部分人，即使面对获得巨大物质利益的机会，也不会有人愿意以自己的市民权利换取拉丁公民权。
罗马公民权愈加难以获取
最后，至于非公民——无论是公社还是个人——他们取得公民权的门路几乎完全被杜绝。大约在罗马纪元400年即公元前354年，罗马人就废除了前期将附属公社并入罗马公社的方法，防止罗马公民群体因过度扩大而太过分散，因此设立了半公民的公社。如今，公社集中的方法也被废止，一方面允许半公民的公社享有公民权利，一方面允许大量边远公民殖民地加入半公民公社行列，但是联盟公社不采用原先合并的方法。意大利完全被征服之后，甚至找不到一个由同盟变成具有罗马公民权的公社，可能在该段时间之后，确实没有任何公社获得公民权。甚至意大利的个人要获得罗马公民权也受到严格限制，只有在担任拉丁公社高级官职的情况下才有资格，另外在公民殖民地创立之初，非公民以个人身份优先享有公民权[12]。
毋庸置疑，意大利臣民关系在事实上和法律上的种种改变，至少表现出密切的关联性和一致性。各级臣民的处境不断恶化，此前等级中地位越低，其恶化程度愈甚，政府曾经努力缩小不同等级之间的差距，并规定了从某一等级过渡到另一等级的方式，如今相互之间的联系均被斩断，连接各方的桥梁亦被拆毁。在罗马公民团内部，统治阶级自身和人民相分离，一律无需承担公共责任，以荣华富贵装裱自身，所以公民也极力声明他们与意大利同盟之间的差别，日益排斥同盟成员，使之不得共同享有政权，同时让他们承担两倍甚至三倍的公共义务。贵族和平民的关系又恢复到了衰落的贵族阶级专权排外的状态，公民与非公民的关系亦复如是。
平民阶级受其开明政策的滋养已经发展壮大，如今却受制于贵族阶级的繁文缛节。取消被动公民，此举本身无可厚非，就引发此举的动机而言，也许和下文即将提到的殊途同归，但是由于被动公民的取消，一种联系介质化为乌有。然而更加令人生畏的，是拉丁公社和其他意大利公社之间的差异也不复存在。拉丁民族在意大利的特权地位是罗马政权的基础，拉丁城市一旦知觉他们在同样强大的公社中不再享有特权，在实质上和其他城市无异，属于罗马的臣民，而且所有意大利人都处于这种备受煎熬的处境，这一基础随之土崩瓦解。当然差别还是存在的：布鲁提亚人及其处于水深火热的同盟，正遭受奴隶一般的待遇，因此也像奴隶一样行事，例如在舰队中充当划桨奴隶时，他们想方设法乘机逃脱，并欣然为敌军服役对抗罗马；凯尔特臣民，尤其是海外臣民，他们比意大利人遭受更加残酷的压迫——政府故意将这类人抛弃给意大利人，使之遭受轻视和虐待。但是这种区别虽然含有划分臣民等级的意味，但是远远无法弥补此前同族意大利人和异族意大利人的差异。整个意大利同盟弥漫着一种气势如虹的愤懑，只是因为恐惧使之还未宣泄出来。坎尼之战结束后，有人建议在每个拉丁公社中，赋予两个人以罗马公民权及元老院席位，但是这个建议提出地不合时宜，所以理所当然遭到了拒绝，不过由此可以看出，统治阶级的人甚至在那个时候就开始忧虑拉丁姆和罗马之间的关系了。如果现在再有一个汉尼拔对意大利发动战争，是否还会遇到意大利人以拉丁名义对外人统治的坚决抵抗，也许会是个疑问。
行省制度
罗马共和国这段时期最重要的创制是新设置省长一职，这同时也是最为决绝和离经叛道的制度。罗马的早期国家法中找不见纳贡臣民的踪迹——被征服的公社成员或被卖作奴隶，或者并入罗马共和国，或者与罗马缔结盟约，这至少可以确保其公社的独立并免于纳税。但是迦太基在西西里、撒丁和西班牙的属地，以及希耶罗（Hiero）王国，需要向其旧主纳贡并缴纳什一税，如果罗马意欲保留这些领土，从目光短浅者看来，最明智也最方便的办法是遵循一贯的规矩治理新的疆土。因此罗马人只保留了迦太基-希耶罗的行省建制，并按照这种行省制度治理从蛮族手中夺来的领土，例如近西班牙行省。他们从敌人继承下来的制度遗患无穷。毋庸置疑，罗马政府起初向其臣民征税，本意不完全是积累国家财富，而是为了抵付行政和国防的经费，但是罗马政府令马其顿和伊里利亚纳贡，却不着手当地政务，不承担边防责任，他们已然偏离了正轨。然而实际上，罗马人在课税上仍不失节制，但是与将主权转变为谋取利益的特权相比，显得无关紧要。不管是窃取一个苹果还是整棵苹果树，其性质都同样是堕落。
行省长官的地位
有失必有罚。既然开创了新的行省制度，那么必须选任省长，省长的地位不仅和行省本身的福祉水火不容，而且与罗马政制互相矛盾。由于罗马公社代替了各省此前统治者的地位，所以罗马政府指派的省长在当地俨然国王的替身，例如，西西里的将军居住在位于西那库斯[13]的希耶罗宫殿中。省长自然仍受到法律的约束，需要按照共和国的规定忠实勤勉政务。加图担任撒丁省长之时，徒步行走到他治下的城市，只有一位仆人拿着他的外套和祭勺随侍，当他卸任西班牙省长返回罗马时，加图将自己的战马卖掉，因为他认为自己没有权利让国家负担运送战马的费用。当然罗马的省长中，像加图这样廉洁到了吝啬可笑地步的人虽然算是凤毛麟角，但大多数因具有虔诚的上古遗风，在宴会上谦恭肃穆的态度，相对正直地管理政务和司法，并严厉地打击残酷剥削人民的人——罗马的包税商和银行家——一般说来，罗马省长以其凝重庄严的举止，受到臣民的尊敬，尤其受到轻浮善变的希腊人的由衷赞叹。
行省臣民感觉他们的政府差强人意。他们未尝受到迦太基执事和西那库斯王室的纵容，他们不久后回忆到当时的鞭笞与之后的暴虐怖政相比，已经心生谢意了。后世将罗马6世纪看作是行省政制的黄金时代，如此看来也不难理解。但是无论时间长短，都不能在实行共和政体的同时，又存在着君主。罗马统治阶级充当省长的角色，致使他们的品行以惊人的速度沦丧。在这种情况下，省长对治下的人民桀骜不驯、骄横无礼已经习以为常，所以不足以成为某位省长的罪责。但是一位省长两袖清风地从自己管辖的行省归来已经算是罕见，又因为罗马严格遵守旧制——公共官吏没有俸禄——不由让人感觉太难能可贵了。
皮德那的征服者鲍鲁斯不收受钱财，论述者引以为怪事。以“荣誉酒”和“自愿礼物”馈赠省长这种恶习，似乎在行省制度之初就已发端，这或许是迦太基人的遗风。罗马纪元556年即公元前198年，加图就任撒丁省长，也只能节制和减少这种例钱。行政长官和一般因公出差者，有权免费住宿以及免费搭车乘船，而这也已经成为为官者中饱私囊的借口。省长还拥有一项更重要的权力：在其管辖范围内平价征收谷物——一方面是为了维持自己以及扈从的生计，一方面是为了备战或者在特殊情况下补给军需——这种权利已然滥用，使得怨声载道，以至于罗马纪元583年即公元前171年，西班牙人提出申诉，元老院不得不撤销省长出于上述原因控制粮价的权力。自此以后，甚至在罗马举行公众节庆，也要向臣民征收物品，如市政官提比略·森普罗尼乌斯·格拉古（Tiberius Sempronius Gracchus）需要筹办庆典，于是向意大利内外提出严苛无度的要求，引起元老院的官方介入（罗马纪元572年即公元前182年）。到本段时期末端，罗马的官员不仅对水深火热中的臣民恣意妄为，而且对附属罗马的独立国家和王国也是这样，盖乌斯·孚尔索在小亚细亚的侵掠，尤其是在柏修斯战争期间在希腊臭名昭著的行径，都可以证明这一点。
罗马元老院对行省及省长的监管
罗马政府对这些我行我素的军事管理没有进行严格的监管和干涉，所以这些现象不足为奇。当然司法管制不完全有必要。存在这样一项普遍存疑的规则：不允许控告任期内的统帅，按照这一原则，罗马的省长在平时只能在恶行已然昭著的情况下被传讯，他可以受到刑事或民事诉讼的制裁。为了提起刑事诉讼，具有刑事审判权的罗马官员应该受理此案，然后将其提交公民法庭。至于民事诉讼，主管这一将军职务的元老将案件提交陪审团，陪审团成员按照当时法庭的组织法，由从元老院中选派的元老组成。因此在两种情况下，主导权都掌控在统治阶级手中。统治阶级仍然十分正直廉洁，不会对证据确凿的申诉完全弃之不顾，而且在很多案例中，罗马元老院甚至响应受迫害者的呼声，屈身俯就，下令提起民事诉讼。然而贫穷者和外国人如果控诉贵族统治阶级的强势成员，由于审判官和陪审团距离事出地点遥远，如果没有涉及犯同罪的嫌疑，至少应该与被告属于同一阶级，所以他们将诉状提交审判官和陪审团，从一开始就应该按其罪过确凿与否论断成败。如果申诉失败，结果几乎是自取灭亡。附属城市和行省与其征服者，以及与之有密切关联的其他罗马人建立世袭的门下关系，这种关系无疑能够给受压迫者带来一些扶助。
西班牙行省省长自知无人能虐待加图的门下而逍遥法外，西班牙人、利古里亚人以及马其顿人均为鲍鲁斯所征服，鲍鲁斯谢世之后，这三个民族的代表都不愿放弃将他的灵柩抬到火葬堆的权利，这一情形是对这位伟大人物最崇高的致敬。但是这种特殊保护不仅给希腊人可乘之机，在罗马的统治者面前极力展现他们奴颜婢膝的全副本领，而且以其信手拈来的奴性败坏统治者的品性——马塞鲁斯在征服并劫掠西那库斯之后，西那库斯人曾经向罗马元老院控诉他的行为，但是没有任何成效，元老院还在之后颁布尊崇马塞鲁斯的法令。西那库斯的历史本来就不甚光彩，此事又为其添上最为臭名昭著的一笔——而且还与已然危机重重的家族政治相关联，这种保护制度对名门望族也会产生政治上的威胁。如此一来，罗马官员一定程度上忌惮神灵和元老院，大多数不会再肆无忌惮鱼肉百姓，虽然他们依然会剥削民众，但如果他们稍加节制，便可逍遥法外。于是形成了这样一条潜规则：罗马官员在其管辖范围内如果只是搜刮民脂民膏，或者只行有度的暴政，在法律上可以不受惩戒，所有受压迫者只能忍气吞声，这一规矩对后世必然遗患无穷。
然而，即使法庭一反此前的宽松，已经严刑峻法，但是只在有人触犯法律底线时，才会对其进行制裁。良政的可靠保证在于最高行政当局施行一贯严格的监管，但是罗马元老院完全没有给予这种监管。在这一方面，同僚政治的废弛和无助最早浮现在世人面前。按照常理，省长受到的监督应该较之意大利市政府更加严格，也更具针对性。而这个时候罗马帝国拥有大量海外领土，政府监管全境的制度需要进行相应的扩充。但是这两个方面都适得其反，省长的地位在实际上俨然是君主。负责监管全境最重要的机构，即罗马帝国的监察官，其权力范围仅延伸到西西里，而后来获取的行省却仍然不受监管。最高行政长官脱离中央政权的束缚，这是十分危险的。
罗马的省长统领国家军队，并掌握大量国家财政来源，但是仅受到松懈的司法约束，这势必会将其及其治下人民的利益与罗马公社的利益相剥离，并引起二者的矛盾冲突，所以省长这一身份更像是波斯总督，而非萨谟奈战争时期的罗马委员。此外，省长在境外施行法律认可的军事暴政，很难回复到普通市民的平等地位，而区分这一地位的是发号施令者与服从者，而非主人与奴隶。因此，甚至政府都察觉出他们的两条基本原则——贵族阶级内部平等，官员的权力隶属于元老院团体之下——在他们手中开始发生动摇。政府对设置新的行省以及整个行省制度心有余悸，而设立行省刑事推事，至少剥夺了省长的财政权。延长这一官职的任期本来是十分明智的做法，但是遭到了政府的取缔，凡此种种，皆明确表现出深谋远虑的罗马政治家对所有这些努力最后的收获倍感担忧。但是诊断不是治疗，知而不为并不能改变现状。贵族阶级的国内政府仍然延续此前的方向，于是行政和财政上的腐败——为将来的革命和倾覆埋下了伏笔——势不可挡地大行其道，虽然并非无人知晓，但却无人扭转乾坤。
反对党
新贵族虽然不似旧氏族阶级那般等级森严，而且关于共同享有政治权利，一方面在法律上对其他公民产生侵害，另一方面在事实上就是如此，但正是出于这一原因，后者的卑如尘芥比前者更加难以忍受，也更加不易摆脱。人们理所当然不乏摆脱这种等级束缚的意图。反对党倚赖公民大会的支持，一如贵族阶级有元老院作为支撑，要想了解反对派，我们必须首先了解这一时期公民大会的精神及其在罗马共和国中的地位。
罗马公民大会的性质
罗马的公民大会不是整个国家机构的动力，而是其牢固的基础，对于这样一个大会，它必须具备以下性质——对公众利益具有明确的感知，对名副其实的领袖有明智的崇敬，无论处在顺境抑或是逆境，都具有坚定不移的精神，更重要的是能够为了集体的福祉牺牲个人，为了将来的利益放弃当下的安乐——所有这些品质在罗马公社都发挥得淋漓尽致，纵览其发展过程，一切指摘尽皆淹没在敬佩之中。即使到现在，罗马公社留给世人的印象仍是开诚布公和随机应变完全占据主导。公民对政府和反对派的一切行为，毫无保留地表现了气势恢宏的爱国精神，迫使素称雄才大略的汉尼拔止戈息兵，这种精神仍盛行于罗马的公民大会。当然他们也会经常犯错，但是他们之所以犯错，不是一群乌合之众因为冲动而胡作非为，而是源于公民和农民褊狭局促的思想。
但在另一方面，公民参与公共事务管理的机制必然越来越积重难返，但是他们铸就丰功伟业的形势已经远远超出了力所能及的范围。我们在上文已有叙述，在本段时期，大多数旧日的被动公民公社以及许多新建立的殖民地都得到了正式（的）罗马公民权。到本时期末端，罗马公民群体已经十分紧密，遍及广义上的拉丁姆、萨宾以及坎佩尼亚的一部分，因此已经扩展到西部海岸，北抵凯里（Caere），南抵库迈。在这一区域内，只有少数城市未纳入罗马公民群体，例如第伯儿、普林斯特、西格尼亚、诺尔巴以及弗伦提农。此外还要加上意大利沿岸一律具有正式罗马公民权的沿海殖民地，设立必须承认其公民权的庇森农以及亚平宁山以外各殖民地，还有严格意义上并未形成独立公社、散居在意大利各地的集市和乡村（-fora et conciliabula-）里的为数众多的罗马公民。以这种方式组织起来的公民公社庞杂臃肿，在司法和行政方面，此前提及的代理裁判可一定程度上施以补救[14]，此后规模相对较小的城市公社，在庞大的罗马城共和国范围内的组织体系，此时或许至少已经在沿海以及庇森农和亚平宁山以外的殖民地初见端倪。但是在所有的政治问题当中，只有在罗马广场举行的大会具有行动权利，此前所有享有投票权的人可以在早晨离开田舍，并在当天晚上回到家中，对此我们可以一目了然。现在无论就其组织还是集体行动而言，公民大会已经发生了显著改变。
再者，罗马政府——到底是缺乏见识，疏忽大意，还是恶意串通，我们无从得知——不再按照旧例将罗马纪元513年即公元前241年之后获取公民权的公社纳入新创建的选区内，而将他们整合纳入旧选区，因此每一个部族都渐渐成为由散落在罗马全境的不同城市组成。像这些选区，平均各8000人享有投票权——城市部族所占人数自然而然比乡村部族多——没有地域关联，也没有内部的团结，所以不再受任何明确的指导，也不能事先皆大欢喜地商议。由于在投票前没有开放式讨论，人们必然会感觉到诸多不便。此外，公民完全能够洞察所属城市的公共利益，但如果将一个统治世界的大国关乎存亡的难题交给一群心存善良却萍水相逢的意大利农夫，让那些对法令的前因后果一无所知的人最后决断将领的任命以及国家条约的缔结，实在是愚不可及、滑天下之大稽了。因此在所有超越一般市政的事务中，罗马公社都扮演着幼稚，甚至愚蠢的角色。按照规定，人们会站在会场，对一切议案都予以通过，但是在例外的情况下，他们会情不自禁发表反对意见，比如罗马纪元554年即公元前200年对马其顿宣战之际，集市公民的决策对国家政策作出了一番顽强的抵抗，但最终的结果令人不堪回首。
城市下层民众的崛起
客民群体最终取得了和独立的公民阶层在形式上平等，并且在实际上往往更加优越的地位。客民起源于十分远古的制度。自无文字记录的太古时代以来，罗马贵族就对被解放的奴隶和客民行使某种管理权，这两类人在一切相对重要的事务上都需要向贵族请示，例如，客民不允许在未得到保护人的同意擅自为子女婚配，而通常由保护人直接安排客民子女的婚姻。但是由于贵族成为拥有特权的统治阶级，不仅集中掌握了权力，而且财富也聚敛在其手中，客民则沦为寄生虫和乞丐，富人门下的追随者无论在内还是在外都成为蚕食市民阶级的蛀虫。贵族不仅容许这种客民制度的存在，而且利用他们在政治上和经济上谋取利益。例如旧时的集资活动，此举往往主要出于宗教目的或者为功勋卓著者举行葬礼的情况，现在被达官显贵利用——先是罗马纪元568年即公元前186年，路奇乌斯·西庇阿为了计划举行公众庆典，意欲额外向公众征收一笔款项——收受礼物被特别列为法律禁止事项（罗马纪元550年即公元前204年），因为元老开始以这一名义频繁向客民征收贡物。但是对于统治阶级，客民的随行人员却可以成为贵族控制公民大会的工具。从选举一事可以明显看出，在这一时期依附贵族的下层民众已经有力地与中等阶层分庭抗礼。
从以上种种事实可以看出，首都的下层民众增长速度十分迅速，从其他方面也可见一斑。被释奴的人数和重要性与日俱增，可以在下列事件中得到佐证：关于他们在公民大会中的投票权，前一个世纪已经引起了十分郑重的讨论，本世纪仍然在继续商议。在汉尼拔战争期间，元老院通过了一项备受瞩目的决议，允许有身份的被释女性奴隶参与公共募捐活动，并允许被释男性奴隶合法所生的子女使用此前自由人子女专用的服饰。大多数定居罗马的希腊人和东方人所受到的待遇可能不及被释奴，前者带有民族上的奴隶性质，后者带有法律上的奴隶性质，两者同样无法消除。
群众粮食分配的系统腐败
但是这些天然因素共同造就了首都下层民众人满为患，此外，有意培养下层民众群体使之发展壮大，以谄媚恭维人民或者更甚的行为破坏他们旧日构建的公德心，贵族阶级和民众领袖都难辞其咎。就其整体而言，选举人仍然值得尊敬，没有出现大规模贿选的情况，但是间接向具有选举权的人献媚取宠的方法也不免令人咂舌。高级官员，尤其是市政官历来就有保证谷物价格平稳以及督办赛事的义务，但是形势每况愈下，最终引起帝国平民大众骇人听闻的呐喊——“面包有何用，赛事永不朽”。源源不断的谷物供应，或被行省省长交由罗马市场官员随意处置，或各省分文不取将其自行送到罗马，以巴结一些罗马高官的欢心，所以从罗马纪元6世纪开始，市政官能够以十分低廉的价格为首都人民供应粮食。加图认为“公民不再察纳雅言——肚子上没长耳朵——这也不足为奇了”。
罗马节庆
大众娱乐以惊人的速度增长。五百年来，罗马公社每年只有一次节庆，以及一处竞技场。罗马第一位严格意义上的人民领袖盖乌斯·弗拉米尼乌斯增设了第二个节庆以及第二座竞技场（罗马纪元534年即公元前220年）[15]，也许通过这些建设——新节庆命名为“平民赛会”，这就足以明示其旨趣——他才赢得在特拉西美涅湖作战的许可。这种先例一开，其弊害接踵而至。丰收女神是平民阶级的保护神，纪念丰收女神的节庆纵使果真晚于平民赛会，定然也相差无几。此外，按照西比林和玛尔斯预言的指示，罗马纪元543年即公元前211年增设第四个节庆以纪念阿波罗，罗马纪元550年即公元前204年为纪念“神母”新从佛里几亚移至罗马，又增设第五个节庆。此时正值汉尼拔战争进入白热化阶段——首次举行阿波罗赛会时，公民在竞技场就被召入军队，意大利独有的迷信狂潮风生水起，趁机散播西比林和先知的神谕，借着神谕的内容和主张四处招摇撞骗者不乏其人，政府不得不要求公民作出如此巨大的牺牲，我们不能以政府对此事放任让步便对其口诛笔伐、声讨炮轰。但是一次让步之后只能继续让步，果不其然，甚至在相对太平的年代（罗马纪元581年即公元前173年）又增加了一个节庆，虽然只是个不甚重要的纪念花神芙罗拉的节庆。这些新节庆娱乐的经费分别由承办各种节庆表演的官员个人承担，如此一来，高级市政官除了要负责原有的民族节庆，还需要举办神母节庆以及芙罗拉节庆，平民市政官负责平民赛会以及丰收女神节庆，城市执政官负责阿波罗赛会。
那些认可此等新节庆的人或许有自己的考量，认为这些活动不可能会给国家财政带来负担。但是在实际上，让国家预算负担一些无益的花费，虽然带来的危害微不足道，但是允许为人民提供娱乐事实上成为攀上国家最高官职的条件，这带来的后果就无法预计了。随之而来的，是执政官一职的候补人选开始在这些赛会上竞相增加开支，导致费用以惊人的速度增长。如果有望当选执政官的人除了这种似乎是法定的贡献外，还提供一场自愿“表演”（-munus），自掏腰包为公众举行一场角斗戏，就更加锦上添花了。选举人渐渐以赛会壮观与否为标准，衡量执政官候补人能否胜任。贵族实际上需要高价购买爵位——一场相当规模的角斗戏须花费高达720000塞斯特（折合7200英镑）——但是他们愿意偿付，因为他们可以因此将不富裕的人完全排挤出政界。
战利品的挥霍
然而腐败并非仅仅局限于罗马广场，甚至已经渗透到了军营。旧日的公民士兵，如果能获得一些行军打仗的补偿，在战争胜利时带着为数不多的战利品凯旋，就已经感觉很幸运了。以西庇阿·阿弗雷卡鲁斯（Scipio Africanus）为首的新式将领，大肆将罗马的钱财以及战争所得钱款分发给麾下的军队，在非洲与汉尼拔作战期间，加图正是因为此事与西庇阿发生争执。那些经历过第二次马其顿战争和亚细亚战争的老兵俨然成为富人，只有一位将军未将行省人民的馈赠以及战利品据为己有或者赠予亲信，而其麾下许多人却已携金带银归国，还受到上流阶层的称赞，人们已然忘记属于动产的战利品是国家的财产。路奇乌斯·鲍鲁斯按照传统方式处置战利品，他麾下的士兵，尤其是大量受丰厚劫掠物资诱惑而应征入伍的志愿兵，几乎不愿意接受皮德那战胜者只得到一个凯旋荣典的法令——任何征服力久利亚三个村落的人都可享此荣典，但此时已经泛滥成灾了。
尚武精神的消颓
战争成为抢掠的行当，公民的军队纪律和尚武精神受到多大的影响，在柏修斯战争中可见一斑。贪生怕死之风盛行，在伊斯特利亚那场微不足道的战争中（罗马纪元579年即公元前175年），罗马军队的行为让人不觉扼腕叹息。有一次发生了微不足道的小冲突，在谣言的作用下愈演愈烈，罗马的海陆军，甚至国内意大利人都闻风逃窜，加图不得已专门发表训诫，斥责他们的捕风捉影、懦弱不堪。在这方面贵族青年也开了先河。早在汉尼拔战争期间（罗马纪元545年即公元前209年），应该在骑士队中服兵役的人怠于从军，监察官已经感觉有加以严惩的必要了。本时期末端（罗马纪元574年即公元前180年），一项人民法令规定一个人必须拥有服兵役十年的证明，才具有担任高级官职的资格，这一举措旨在迫使贵族子弟从军。
头衔的角逐
上层贵族和下层民众原始的自尊心和荣誉感每况愈下，这在人们对官阶和头衔的角逐中体现得最为明显，所有阶层都无一幸免，其表现形式虽然不一而足，但内在性质大体相同。按照旧制，普通高级官员只有在公开战争中发扬国威，才能获得举行凯旋仪式的荣誉，这样一来许多取得突出成就的人也经常无法享此荣典。但是国家对凯旋仪式荣誉的要求又十分急迫，以至于旧制难以维继。将领向元老院或公民请求举办凯旋仪式，但是没有得到批示，或者不可能得到允许，便自行凯歌而还，一路直到阿尔巴山（首次是在罗马纪元523年即公元前231年），这样一来，元老院和公民只能默许了。与力久利亚或科西嘉部落的战争都是小打小闹，但是全都成为要求举办凯旋仪式的借口。为了制止像罗马纪元573年即公元前181年的执政官兵不血刃还请求举办凯旋仪式的行径，政府规定凯旋仪式的标准是在对阵战中至少斩获敌军5000人，能给出这样的证据，才能举行凯旋仪式。但是有人会制造虚假的战报予以规避——贵族府邸中不难看到敌人的盔甲璀璨夺目，但是绝非从战场上获取的。旧日里一年一任的统帅，以次年卸任之后成为继任者的幕僚为荣，然而前任执政官加图在提比略·森普罗尼乌斯·郎古斯（Tiberius Sempronius Longus，罗马纪元560年即公元前194年）和曼尼乌斯·格拉布里奥（Manius Glabrio，罗马纪元563年即公元前191年）麾下担任军团指挥官，却被认为是对新式的妄自尊大表示反抗。从前人们为国家效力，得到的只不过是公社的一声感谢就已经心满意足，如今人们立一份功劳，就期许获得永久的优待。密勒之战（罗马纪元494年即公元前259年）的战胜者盖乌斯·杜伊里乌斯（Gaius Duilius）已蒙特许，可以在晚间穿过首都的街衢时，前有一人手秉火炬、一人鸣笛引路。
雕像和纪念碑通常由载誉者自己出资建造，这种现象泛滥成灾，有人嘲讽说只是和普通人有一丝区别。但是这种仅仅属于个人的荣耀无法使人长久心安理得。一种风俗开始变得时髦起来：战胜者及其后代皆由其取得的胜利获得一个永久的称呼——该风俗大概起源于扎玛战胜者，他自称非洲英雄，其胞弟被称为亚洲英雄，其堂弟被称为西班牙英雄[16]。上层人士作出了表率，下层阶层纷纷仿效。既然统治阶级不辞为不同阶层的人筹备葬礼，并敕令曾经赠予担任过监察官的人一块紫色的裹尸布，被释奴申诉要求至少其子应该以这令人妒羡的紫色镶边装饰，也合乎情理。长袍、戒指和符篆不仅将公民夫妇和异国人与奴隶区分开来，而且将自由出身与被释奴、自由人之子与被释奴之子、骑士和元老的父母孩子与普通公民、执政世族的后代与普通元老一一区别开来——在一个以公民平等为基石而声名在外的公社竟然存在这等事情！
公社中的争执纷扰同时也反映在反对党之列。依赖于广大农民的支持，爱国人士提出强烈的改革要求；依赖首都民众的支撑，群众领袖开始蠢蠢欲动。这两股势头虽然在很多方面紧密相连，但我们必须分别加以论述。
改革派——加图
改革派仿佛化身为马尔库斯·波尔奇乌斯·加图（罗马纪元520—605年即公元前234—前149年）脱颖而出。旧派思想将发展范围仅局限在意大利境内，反对将罗马发展成为世界性的帝国，加图是旧派最后一位有名的政治家，因此被后世称为古代纯正罗马人的典型，更加准确地说，加图是罗马中层阶级反抗希腊化、世界化新贵族的代表人物。加图成长于耒耜之间，邻近的一位地主路奇乌斯·瓦勒里乌斯·弗拉库斯（Lucius Valerius Flaccus），此人不与世俗同流，在当时的贵族中算是凤毛麟角，在他的劝导下，加图步入政界。这位正直的贵族预测未经雕饰的萨宾人加图将成为时代潮流的中流砥柱，结果一语成谶。
在弗拉库斯的庇护之下，（加图）遵循古风旧制为公民同胞和共和国察纳雅言、鞠躬尽瘁，他一路奋争，登上执政官宝座并取得一次举办凯旋仪式的资格，甚至达到监察官的地位。十七岁进入公民军队行列，加图的行伍生涯跨过了整个汉尼拔战争，一直从特拉西美涅湖之战到扎玛之战。加图曾经在马塞鲁斯、法比乌斯、尼禄和西庇阿麾下任职，并且在塔伦顿、辛纳、非洲、撒丁、西班牙和马其顿等地服役，不论是身为士兵、军官还是将军，都充分展示出其骁勇善战的才能。他在罗马广场跟在战场一样驾轻就熟。他才思敏捷、言辞犀利，他的措辞粗俗但字字珠玑、朴实无华，熟谙罗马法律和罗马政务，他事必躬行、铁骨铮铮，在邻近的城市中首先脱颖而出，之后终于登上更大的舞台，在罗马广场和元老院崭露头角，加图成为当时最有影响力的辩士和政论家。
罗马的政治家中，曼尼乌斯·库里乌斯是加图推崇备至的人物，此人的政见奠定了加图的基本政治格调。在其漫长的一生中，加图始终殚精竭虑，以打击各种猖獗的腐败现象为己任，甚至在85岁高龄之时，还在罗马广场与当时的新风尚作斗争。加图其貌不扬——他的敌人声称他碧眼红发——他并不是叱咤风云的伟人，更不是高瞻远瞩的政治家。他的政治和道德见解十分褊狭，无时不刻不惦念着上古遗风，对所有新的事物怀有根深蒂固的鄙夷。加图对生活严谨认真，并因此自以为有资格对任何事物、任何人苛刻求全责备。他清正廉洁，但是除了维持治安和商业诚信外，他并没有背负任何责任感。他敌视一切奸诈和粗俗，以及一切温婉文雅，尤其是以怨报怨。他从未想过要杜绝一切罪恶的根源，而终其一生都在与表面现象，尤其是与恶人作斗争。统治阶级的达官显贵自然高高在上，对甚嚣尘上的卑微者不屑一顾，他们不无理由地认为自己更加尊贵。
加图是一位满腔正义、自命不凡的共和国监察官，是一位亲历汉尼拔战争已然身经百战千疮百孔的老兵，同时又是呼风唤雨、深受罗马百姓尊崇的元老，在他的面前，元老院内外随波逐流的腐朽者，不免暗自战战兢兢。他公然当着同僚的面，将他们的罪责一一列举出来，当然不会对证据耿耿于怀，谈及曾经私下反对或冒犯他的人，加图当然也饶有趣味。一旦公民处事有失公允，再次扰乱公共秩序，他动辄加以谴责或当众申斥，同样无所畏惧。他屡屡严辞攻讦，招致大量仇敌，公然与当时势力最强盛的贵族党羽，尤其是西庇阿氏和弗拉米尼努斯氏，保持一种不共戴天的仇怨，被公开控诉四十四次。但是罗马的普通百姓——支撑他们度过坎尼之战的精神，之所以在罗马中等阶层中长盛不衰，大致可以从中找到直接的答案——定然会给予这位主张改革的坚决拥护者投票支持。罗马纪元570年即公元前184年，与其政见一致的贵族同僚路奇乌斯·弗拉库斯提请担任监察官一职，并事先宣称打算在任期内彻底肃清一切公民等级。虽然贵族大费周章加以阻扰，但大规模的肃清依然接踵而至，包括非洲英雄的胞弟在内的许多人被清除出骑士阶级，希腊解放者的胞弟被清除出元老院，贵族却不得不忍气吞声。
治安管理改革
这种针对个人发动的攻击，以及通过法律和治安管理手段不断压制时代思潮的种种尝试，其本意也许难能可贵，但至多只能够在短期内抵御腐朽的侵蚀。加图能够拒绝同流合污，或者说凭借这股潮流在政治上叱咤风云，的确值得称道。同样意义深刻的还有他和反对党领袖双方僵持不下，并不能与对方一分高低。加图以及与他政见一致的同僚，在公民面前提出了详细诉讼，但对他个人的反诉一概无效，至少在重要的政治案件上的确如此。这段时期颁布的治安管理法数不胜数，尤其是禁止奢侈作风和推行节俭整肃的家政，其中包括我们下文要提到的国民经济，但是也没有产生多大的效力。
土地分配
间接抵制腐朽的蔓延，更加切中时弊，而当务之急毫无疑问是公地外新农场的分配问题。在第一次到第二次迦太基战争期间，大量公地被大规模划分，从第二次迦太基战争收尾时期到这段时期末端亦复如是。其中最重要的是罗马纪元522年即公元前232年盖乌斯·弗拉米尼乌斯分配庇森农的领地，罗马纪元560年即公元前194年新设立八处沿海殖民地，尤其是在罗马纪元536年（公元前218年）和罗马纪元565至577年即公元前189年至前177年，在亚平宁山和波河之间地区大规模殖民，建立起普拉森提亚、格里摩那（Cremona）[17]、博诺尼亚（Bononia）以及阿奎莱亚等拉丁殖民地，此外还有波滕提亚（Potentia）、庇塞隆（Pisaurum）、穆提那（Mutina）、巴马以及卢那等公民殖民地。这些难能可贵的建设绝大多数归功于改革派的努力。加图以及与他政见一致的同僚一方面以此指明经过汉尼拔战争之后，意大利备受摧残，农场数量以惊人的速度减少，意大利自由人口总数锐减，另一方面指出贵族在阿尔卑斯山的高卢、萨谟奈以及阿普利亚和布鲁提亚等地占据大量土地，连同其财产一并据为己有。虽然罗马的统治阶级可能并未完全采纳他的诉求，但不至于对这位深谋远虑的智者发出的提醒置若罔闻。
兵役制度改革
与以上性质类似的，还有加图在元老院中提议增加400个骑兵员额以拯救公民骑兵的衰颓。国家财政部完全有能力落实，但是似乎出于贵族的独断专权，他们竭力将非骑士阶级的人排挤出公民骑兵队，因此加图的这一提议无疾而终。另一方面，由于战争形势紧急，罗马政府试图仿效东方从奴隶市场募集军队，所幸计划失败，于是被迫改革此前进入公民军队的资格要求，即至少拥有11000阿斯[18]（折合43英镑）财产，并且是自由出身的人才有资格进入公民军队。实际上除了拥有财产4000阿斯（折合17英镑）至1500阿斯（折合6英镑）的自由人和所有被释奴在舰队服役外，在罗马兵团中服役的财产要求也降到了4000阿斯（折合17英镑）。在必要时，按规定在舰队服役者以及拥有财产1500阿斯（折合6英镑）至375阿斯（折合1英镑10先令）的自由人都被编入公民陆军。这些新制度可能起源于前期末叶或本时期初，与塞维亚兵制改革同样并非源于党派运动，这一点毋庸置疑；但是新制极大地推动了民主党派的发展，因为担负着公民义务的人势必要求，并最终获得平等的公民权利。穷人和被释奴自为国服役开始，便具有一定影响力了。主要出于这个原因，引发了这个时期最重要的宪法改革——百夫队公民大会重组，这很可能发生于西西里战争结束的同年（罗马纪元513年即公元前241年）。
百夫队改革
按照百夫队公民大会历来的表决顺序，自由财产所有者——如阿庇乌斯·克劳迪乌斯改革前一样——不再是唯一拥有投票权的人，但富人仍然占据优势地位。骑士阶级，即贵族出身和平民出身兼有的贵族阶级先投票，而后级别最高者，即向监察官证明至少拥有100000阿斯（折合420英镑）[19]财产的人再投票，如果双方意见一致，就可以决断每次投票的结果，其下的四个阶层表决权不一定有效；拥有财产低于最低标准11000阿斯（折合43英镑）的人，其投票权名存实亡。
按照新规定，骑士阶级虽然仍然自成一派，但是其优先表决权已经不复存在，通过抽签法从第一阶层中选出一个表决小组，将投票权转移给该小组。贵族的优先表决权重要性首屈一指，尤其是在贵族对公民的实际影响与日俱增的年代，这并非夸大其词。贵族阶级本身在这段时期仍然十分强大，贵族内部人员依然占据着依法对贵族和平民一致开放的第二执政官和第二监察官之职，第二执政官一职延续到本世纪末期（止于罗马纪元582年即公元前172年），第二监察官一职甚至在前者基础上延长了三十余年（止于罗马纪元623年即公元前131年）。实际上，在罗马共和国最为危急的时刻——坎尼之战后的生死存亡关头——身为贵族的鲍鲁斯战死沙场，执政官一职因此出现空缺，平民出身的马塞鲁斯（Marcellus）是一位在各方面都出类拔萃的军官，按照法定程序当选执政官，但是仅仅由于他的平民身份，选举结果被判定无效。同时，这一改革本身的性质也有意义深远的表征：只有贵族的优先投票权被剥夺，而最高等级仍然保有优先投票权。骑士百夫队的优先投票权被剥夺，并非移交给全体公民抽签随机选出的小组，而是被第一阶层专享。五个等级在总体上没有发生变化，可能只是在百夫队参与选举，进入兵团服役的最低财产要求因此从11000阿斯（折合43英镑）降至4000阿斯（折合17英镑）。
此外，正式保留了前期的等级，但是男性成员数量总体上升，扩大投票权范围也饶有民主意味。选区的数量同样没有发生改变，但是我们也提到过，18个骑士百夫队以及80个第一阶层百夫队都是站在自己的利益立场上，在193个投票百夫队中占据绝对优势，改革后第一阶层的投票百夫队减少到70个，在风云变幻之后至少第二阶层争取到了投票权。新选区和部族编制联系起来，此举意义更加深远，也是这场改革的核心要素。此前百夫队主要来源于各部族，属于某个部族的人必须经过某位监察官甄选进入百夫队。非自由财产所有者的公民此前被纳入部族，因此也被纳入百夫队，虽然他们被限制进入部族公民大会，但是可以正式进入百夫队公民大会，拥有和自由财产所有者的公民同样的权利。
监察官的仲裁特权可能与百夫队的组成存在关联，乡村部族的公民也被赋予百夫队公民大会中的优势地位。这种优势地位建立在合法的改革制度上，第一阶层的70个百夫队，每一部族两个百夫队，因此非自由财产所有者的公民只占八个百夫队，同样其他四个阶层的优先投票权转交给自由财产所有者的公民。此前被释奴和自由出身者平等享有投票权，这一规则在此时遭到废弃，甚至拥有自由财产的被释奴都被分配到四个城市部族中。罗马纪元534年即公元前220年，改革派举足轻重的人物监察官盖乌斯·弗拉米尼乌斯将其废止，但是在五十年之后（罗马纪元585年即公元前169年），监察官提比略·森普罗尼乌斯·格拉古，即领导罗马革命的格拉古兄弟之父，重新加以严格施行。百夫队改革也许完全沿用了弗拉米尼乌斯的做法，是新兴反对派从贵族阶级争取到的首个重大宪法改革，也是民主政治本身取得的首次胜利。改革的着重点在于限制监察官的专制权力，同时一方面限制贵族势力，另一方面限制非自由财产拥有者和被释奴，按照此前利于部族公民大会的原则重组百夫队公民大会。与这一改革同时并举的还有将选举、立法、刑事控告以及一般需要公民协力完成的所有事务，自始至终放到部族公民大会中处理，百夫队体系繁杂，很少召集，只有在宪法规定必须或者至少是惯例情况下才会召集百夫队，比如在选举监察官、执政官和将军或者决议是否发动扩张战争时。
这样看来，这场改革并未给政制增添任何新的原理，而只是将长久以来支配公民大会——其举行更加频繁，也更加重要——运行原则加以广泛推行。改革的初衷是建立民主政治而非寡头政治，每个名副其实的革命政党都站在无产阶级和被释奴的立场上，依靠他们的大力支持，由此可以明确判定其性质。因此这种按照投票顺序进行的改革支配着公民大会，其实际意义不可太过高估。新选举法毫无疑问在理论上实现了公民平等，但是并不能防止，甚至无法在实际上牵制当时新的政治特权阶级形成。当然旧闻存在着疏漏，但是我们无法按照政务进程指明这场众说纷纭的改革究竟带来了哪些实际影响，并非仅仅是因为旧有传闻的不完整。此外，这次改革赋予拥有投票权的公民平等的选举权，这与上述废止无选举权的罗马公社，将其渐渐并入具有正式公民权的公社，两者间存在着紧密的联系。进步党提出平等化思想，提倡消除中等阶级内部的差异，同时公民与非公民之间的鸿沟进一步深化和延伸。
改革种种努力之后的结果
纵观这段时期改革派的目标以及取得的成效，改革派无疑以其爱国激情和勤勉努力一定程度上制止了腐败的蔓延——尤其是农民阶层的衰落以及厉行节约古风的陵替——以及新贵族在政治上的独断专权。但是我们无法思量此举有任何更为深远的政治意义。群众的不满、上流阶级开明人士的愤懑无疑在反对党中适时强烈地表达出来，但是我们既看不到有人洞见问题的根源，也不见有制订全面的明确计划予以补救。所有的努力在其他方面都值得称赞，只是总体上目的不甚明确，保守派纯粹的排斥态度也预示了结局的惨淡。这一弊病是否能够依靠人力修缮，依然饱受争议。这一时期的罗马改革家似乎只是遵纪守法的公民，而非运筹帷幄的政治家，他们导演了旧市府主义和新世界主义的纷争，但是不够雷厉风行，且眼界狭小。
煽动群众
这一时期下层民众崛起，与公民分庭抗礼，同时也出现了迎合大众的煽动者与可敬可靠的反对派共存的局面。加图已经对以煽动为业的人了如指掌，他们惯于施政布道，就像那些嗜酒或嗜睡的人一样，如果无法利用其他方法找到自愿的听众，他们便雇人坐听布道。但是人们听其讲演，犹如听街市的吆喝叫卖，对演讲内容充耳不闻，即使需要帮助也不会将自己托付给他们来解救。这位老者以尖酸的口吻讽刺这些跳梁小丑效仿希腊市场演讲家，卖弄戏谑和词锋，唱歌跳舞，无所不为，在他看来，这种人除了在游行队伍中扮演小丑以及与公众唇枪舌剑外别无所长——会为了一块面包出卖言谈或者保持沉默。实际上这些群众煽动者是改革最大的敌人。当改革家处处注重整顿道德风气之时，煽动者却坚持主张限制政府权力，扩大公民的权力。
独裁制度的废除
实际废除独裁制是限制政府权力最重要的革新举措。独裁制从一开始就不得人心，罗马纪元537年即公元前217年，昆提斯·法比乌斯与深得民意的反对派引发危机，给独裁制致命一击。之后在罗马纪元538年即公元前216年，受坎尼战役的直接影响，罗马政府再次任命一名独裁者，赋予其统兵作战的实权，但是在相对和平的时期，却不敢冒天下之大不韪。此后也有几个相似的例子（最后一次是在罗马纪元552年即公元前202年），政府为处理市政事务任命独裁者，有时需要事先经过公民指明应该任命的人。虽然这一职位在形式上并未撤销，但是实际上名存实亡。罗马政制的结构并非浑然天成，由于废止独裁制，这种以同僚长官制为特色的政制便有失公正，政府原先独掌设立独裁者或停职执政官的权力，而且在平时也可以指定独裁者人选，此制废除，政府便失去了左膀右臂。自此以后，元老院宣称其有权在十分紧急的时期，尤其是突发叛乱或者战争时，将半独裁者的权力暂时移交最高官员，命他们“为共和国安危着想，慎重行事”，于是形成与近代戒严令相似的形势，元老院的这项权力实际上并不能完全代替独裁制。
公社选举祭司
与上述改革同期进行的还有对高级官职的任命及政府、行政和财政问题的改革，人民形式上的权力遭受重重危机。按照传统习俗，祭司团——尤其是在政治上至关重要的学士团——自行补充席位的空缺，如果该团体拥有领导人，便自行推举。实际上这种世世代代以传授神学为使命的机构，互选是唯一符合其精神的选举方式。因此下列一事虽然在政治上无足轻重，却足以表现共和制度的初步瓦解：此时（罗马纪元542年即公元前212年之前）通过选举进入该团体的程序依然照旧，但是团体内部领导人——族长和主教——的选任权却从团体转移至公社。然而罗马人在此事上以其固化的形式主义秉性，为了避免发生任何错误，仅仅让少数部族而非“人民”完成选举事宜。
公社干预战事和行政管理
更重要的在于军政和对外政策范围内的人员和事务问题，越来越多地受到公民的干涉。与此同类的还有前文提到的普通军官任免权由将军转移至公民手中，选举反对党领袖担任统帅对抗汉尼拔，罗马纪元537年即公元前217年颁布的违背宪法且不合情理的公民法令，致使不得人心的统帅与其受到追捧的副将分任最高统帅的职权，副将不仅在国内与元帅分庭抗礼，在军营中亦然。比如马塞鲁斯之类的军官，护民官向公民控诉他在战事处理上欠缺考虑且因公徇私（罗马纪元545年即公元前209年），马塞鲁斯甚至因此被迫离开军营回到首都，向公众证明自己的军事才能。更加臭名昭著的是试图不允许皮德那的战胜者以公民法令举行凯旋仪式，将非同寻常的执政官权力授予——当然经过元老院同意——没有官职的平民（罗马纪元544年即公元前210年），西庇阿挑战性地威胁，如果元老院不同意让他担任非洲统帅一职，他将寻求公民的支持认可（罗马纪元549年即公元前205年）。野心膨胀几近疯狂者企图违背政府的意愿，强迫公民无缘无故向罗德岛人宣战，又在新的宪法中增添一条新的公理：所有的国家条约只有经过人民的批复才能生效。
公社干预财政
公民在行政和统军两方面同时掌有权力，祸患无穷。但是更为严重的是，公民同时又干预国家财政，更是危机重重，不仅是因为单独管理国有财产是政府最古老、最重要的权力，任何对其发动的冲击都将会动摇元老院的根基，而且将这一生死攸关的权力——分配公共土地——交由公民大会掌握，这势必陷共和政体于危亡。让公民大会决定将公共财产无休无止地纳入私囊，不但不合情理，而且开启了覆灭的前兆。最为和善的公民因此道德沦丧，提出这项建议的人获得了与自由共和国水火不相容的权力。虽然分配公共土地本身大有裨益，元老院未主动分配侵占的土地，防止各方面的威胁引发危机，应该备受诘责，但是在罗马纪元522年即公元前232年，盖乌斯·弗拉米尼乌斯向公民提议分配庇森农的公地，最终结果是给共和国带来比预计的收益要多的损害。250年前，斯布里乌斯·卡西乌斯（Spurius Cassius）肯定有过同样的提议，这两个议案在字面上大体相似，但是本质上截然不同，因为卡西乌斯提交的是带来深刻影响的议案，对象是一个仍然生机勃勃、自理政事的公社，而弗拉米尼乌斯却将国家问题提交给强盛帝国的公民大会审议。
公民大会的局限
执政党，甚至改革党也将军事、行政和财政看作是元老院的法定权力，公民大会注定在内部发生分裂，他们只能审慎避免充分利用公民大会的合法权力，而非扩大这一权力。甚至受到重重束缚的君主政体，赋予君主的权力也不像至高无上的罗马人民那样不名一文。从各方面看来，这固然存在缺憾，但是由于当时公民大会机构的状况如此，甚至在支持改革的人士看来，这是势所必然。因此加图及其政见一致的人从不将妨碍所谓狭义政府的问题交给公民，也从不直接或间接以公民法令勒令元老院按照他们的意愿施行政治和财政政策，例如对迦太基宣战并分配其土地。元老院的统治或许不无弊病，但是公民大会完全没有统治国家的能力。并不是说公民大会中大多数人心术不正，相反显耀人物的意见、对荣誉感的强烈要求以及对需求更强烈的呼声，照常在公民大会中得以采纳，因而避免了最有害、最不光彩的结局。马赛鲁斯在公民面前为自己辩护，公民撤销了对他的谴责和侮辱，并于次年选举马赛鲁斯为执政官。公民也同意听从对腓力发动战争的劝谏，选举鲍鲁斯终结柏修斯战争，并为鲍鲁斯举行实至名归的凯旋仪式。但是只有在某些特殊的刺激下，公民大会才有可能进行这样的选举，颁布这样的法令，一般来说，人民大众没有自己的主见，常常是随心而发，所下的决断或愚不可及，或出人意料。
政局动荡
在任何有机体中，一个无法再发挥机能的结构必定有害，国家亦然。至高无上的人民大会失去了法律效力，这带来不小的危险。元老院中的任何少数派依据宪法都可以在公民大会中控诉多数派。任何具有随心所欲游说未经点化者的个人，或者仅仅是挥金如土，便可以找门道谋得一官半职或者购得维护自己利益的法令，对此高级官员和政府受法律约束不得不退避三舍。因此产生了很多公民将领，他们习惯在酒馆的桌面上谋划战争的计策，凭借其无师自通的军事天赋，满怀同情雄视常规服役的将士，因此那些军官在首都以游说的把戏当选，每当形势恶化，他们随即全体缺席，因此引发特拉西美涅湖和坎尼这两大战役的失败，以及柏修斯战争令人汗颜的应对方式。政府被不计后果颁布的那些公民法令一步一步掣肘和腐化，我们不难想象，政府在最合情合理的问题上，受到的束缚和影响也就越多。
但是削弱政府权力和弱化公社本身都只是群众煽动者带来的相对较小的危险。个人的雄心壮志演变成轰轰烈烈的党争，在公民的宪法权利庇护下，更加肆无忌惮地往前推进。名义上依据国家最高权威的意志正式发布的法令，实际上仅仅是提议者的个人意愿。一个国家是炮火连天还是太平盛世，将领及其下属的任免，国库和公共财产，完全掌握在反复无常的群众以及随机产生的领袖手中，这样一个国家将会有怎样的命运？雷雨还未爆发，但乌云已经在层层集聚，闷热的空气中不时有雷声隆隆。此外，在目标和手段截然相反的情况下，某些显然相反的趋势汇合一处，带来的危险随之陡增。
家族政策和煽动主义以同等危险的方式，争相讨好奉承群众。下一代的政治家认为格拉古兄弟的改革——我们可以补充一句——和此后民主君主立宪的革命都源于盖乌斯·弗拉米尼乌斯开创的先河。普布里乌斯·西庇阿虽然为贵族树立了妄自尊大、追名逐利、招揽门客的风气，同时个人甚至于王朝的反元老院政策也在群众中寻求支持，并以其个人品质璀璨夺目迷惑群众，并且通过施赠粮食贿赂群众。他求助于罗马兵团，不择手段献媚取宠，尤其是借助依赖于他、不分高下的客民群体。这位伟大人物的魅力和缺陷大概都基于某种不切实际的神秘主义。他深信自己不过是罗马第一公民，并深信自己只愿意担当罗马第一公民，所以他永远无法摆脱这种信念，无法幡然醒悟，即使有所觉悟，也不够充分。
断言和否认改革的可能性都不免过于草率，毋庸置疑，国家机器的所有零件都亟待彻底修缮，但是任何一方面都没有被郑重其事地落实。当然在细枝末节上，深得人心的反对派作了种种改革努力，元老院亦复如是。双方中的大多数人仍然心怀善意，虽然彼此之间隔着一条无法逾越的鸿沟，但是仍然会联手共同铲除遗患深重的弊病。但是他们并未根除病源，良善之辈察闻洪水高涨的闷响汩汩而来，不由得忧心忡忡，筑堤拦坝已经是徒劳。他们仅仅自满于缓和局势，甚至在缓和局势上——尤其是至关重要的问题上，比如司法改良和土地分配——无法适逢其时、恰如其分，给后人留下了不少隐患。
在正当时节不犁田垦土，即使他们从未播种，野草也会肆意疯长。后世中对革命风波中幸存下来的人而言，汉尼拔战争之后的时代似乎是罗马的黄金时期，而加图则是罗马政治家的典范。实际上这是暴风雨前夕的沉寂，是庸人主政的年代，与英国的瓦尔波尔（Walpole）主政时期异曲同工，但是罗马却没有查塔姆（Chatham）为已然停滞的民族发展注入新的活力。无论我们着眼于何处，罗马古老机体上都贲张着缝隙和裂口，有时可见匠人穿梭其间竭力修补，有时这些缝隙和裂口被撕扯和扩大，但是从未见何时何处有任何准备彻底重塑或改造的痕迹，存在悬念的不再是它是否会倾覆，而是它何时倾覆。在形式上，自西西里战争至第三次马其顿战争以及其后三十余年时间，罗马政体达到了前所未有的稳固状态，但政体的稳固并不是国家强健的表征，而是国家陷入困境的初期表现以及革命发生的预兆。
* * *
[1]托加袍（Toga），古罗马男子穿的宽松罩袍。——译者注
[2]这些标志最初可能只属于贵族本身，也就是高等官员的同族子孙，但是按照这种配饰的形式，经过相当一段时期之后，这种标志都被推广到更广的范围。金戒指就可以证朋这一点：在5世纪，只有贵族阶级可以戴金戒指；6世纪，元老和元老之子都可以佩戴；7世纪，骑士阶级都可佩戴；到了帝国时期，所有自由人都可以佩戴。银饰物也是如此，第二次布匿战争时，这仍是贵族阶级独有的标志，斗篷的紫边也是这样，最初只有高官之子才被允许穿紫边的斗篷，之后推广到骑士之子，再推广到所有自由人之子，最后（早在第二次布匿战争），甚至推广到被解放者之子。短袄上的紫条（clavus）可以证朋是元老和骑士的标志，前者的紫条宽后者的紫条窄。同样，盛符的金盒（bulla）在第二次布匿战争时，仅被称为元老儿女的标志，到西塞罗时期，被称为骑士阶级的标志，卑贱等级的儿女只能用革符（lorum）。
[3]戴冠出外的权力只能靠军功获得，所以没有相当身份戴冠，和如今没有名义僭用军人勋章相似。
[4]因此行使执政官权力的军事总督、刑事推事、护民官以及其他官职仍被排除在外。至于监察官一职，虽然也有高官席位，似乎并不属于高级官职，但是到了后来，只有具备执政官身份的人才能担任监察官，这个问题实际上无关紧要。平民市政官原来没有高官席位，但后来也算高级长官。
[5]通行的说法认为单贵族的六个百人队骑兵就有1200名，因而骑士队兵力共计3600人，这种说法无法成立。用编年史学家所举例的倍数来决定骑士数目显然不足为信，但实际上这两种见解都有渊源，也有各自的解释。但是第一个数字没有根据，因为其仅见之于西塞罗书中的第一段，即使支持这一种说法的人也承认这一段的错位。第二个数字也没有根据，因为在古典作家的书中并不能找到一丝例证。反之，我们先有未见之于古书而在制度中显现的数目，和书中陈述的猜想不谋而合：因为一个百夫队的确有100人，骑士百夫队原有3队，后来有6队，最后在塞尔维乌斯变法之后有18队。
[6]从执政官和市政官的纪年，我们可以朋确看到罗马贵族阶级，尤其是世袭贵族的稳定性。
[7]然而修路的费用或许大多由附近居民承担，征发人民服劳役的旧制度没有寿终正寝，地主手下的奴隶经常被征去修路。
[8]意大利南部地区，面积5214平方公里，首府Naples。
[9]意大利西南部古城，希腊在意大利最早的殖民地。
[10]意大利南部一古城。
[11]意大利北部一城市，以产干酪著称。——译者注
[12]众所周知，在创立波滕提亚（Potentia）和庇骚隆（Pisaurum）两处市民殖民地时，鲁迪（Rudiae）的恩尼乌斯（Ennius）从三巨头之一福尔维乌斯·诺比里奥尔（Q. FulviusNobilior）获得公民权，按照惯例，采用诺比里奥尔姓氏。非公民被派去参加公民殖民地的创建，虽然他们经常要求获得罗马公民权，但在法律上却未能如愿，至少在这一时期是如此。但是每次建立殖民地，与之相关的人民法令有一条公民权规定，负责设立殖民地的长官应该按规定将公民权赠予若干人。
[13]意大利西西里岛东南部之一海港，公元前734年迦太基人建立的一座古城。
[14]加图的农业论著，人尽皆知，原是论述关于维那弗鲁姆（Venafrum）地方的一份产业，其中从法律角度讨论可能发生的诉讼，诉诸罗马的只有一个具体案件，即地主把冬季牧场租给一个牧羊人，便需要对付一位通常不住在本地的租户。由此我们可以推测：在一般情况下，与住在本地的人签订契约，就是在加图的时代，可能发生的诉讼案也不在罗马审判，而是提交本地的法官裁决。
[15]建筑竞技场一事的确存在。平民赛会的起源没有找到古代传闻，但是由于平民赛会在弗拉朋竞技场举行，并且首次举行是在建成后的第四年，即罗马纪元538年（公元前216年），上文所述便有了充分的依据。
[16]这种别号最早的实例，是罗马纪元491年即公元前263年执政官曼尼乌斯·瓦勒里乌斯·玛克西穆斯（Manius Valerius Maximus）的别号，他曾征服梅萨（Messana），便以梅萨拉（Messalla）为别号。有人说罗马纪元401年即公元前353年的执政官也曾这样为自己取别号为Calenus，却成了错误。瓦勒里乌斯·玛克西穆斯的别号和法比乌斯氏的统一别号并非完全相同。
[17]意大利北部之一城市。
[18]1. 古罗马的铜币；2. 古罗马的重量单位，等于一金衡量磅。
[19]关于罗马估计公民财富的原比率，很难给出更具体的信息。到了后来，人尽皆知的，10万阿司被视为第一级最低的财富值，其他四级分别是第一级的四分之三、二分之一、四分之一、九分之一，至少大概是这样的比例。