从表面看，保民官运动的起因似乎是对社会状况的不满，而不是对政治状况的不满，有幸进入元老院的富裕平民和贵族一样反对这种运动，自有他们的原因，因为这种运动所反对的特权他们也同样可以享有。尽管他们在其他方面地位都很低微，但他们好像觉得，这时整个元老院的经济权利都遭到了冲击，这不是自己争取参与行政的最佳时机。为什么罗马共和国建立后的前50年，没有发生任何争取政治平等的斗争，这就是其原因。
贵族和富有平民之间的这种联合绝不会长久。毫无疑问，有些富有平民家庭从一开始就对保民官运动抱有同情，部分是因为他们的阶级感情，部分是因为地位卑微的人之间有一种天然的联系，还有一部分是因为他们敏感地意识到，少数人对多数人让步是必不可免的，而且，一旦平民真的取得胜利，那么贵族的特权势必遭到削弱，平民贵族就会取得绝对的优势。如果形势进一步发展（看来这是避免不了的），如果平民贵族能够领导自己阶级的人民与贵族做斗争，他们可以利用保民官作为内战的合法工具，以消除社会不平等为借口发起内战，并以此来迫使贵族接受和平条约，然后以两党中间人的身份，为自己获取执政权。
十人政治消亡以后，各党派的地位就发生了这样的变化。平民保民官制度不可能废除，这一点很清楚，平民贵族们非常明智地抓住这一有力工具，给本阶级人民争取政治权利。
贵族平民通婚合法 行政职位对平民开放——拥有执政官权力的军事保民官
十人政治被摧毁之后不到四年，氏族贵族这个高贵等级的基本原则——贵族和平民通婚无效的原则——就被打破了，这一点充分说明贵族与联合起来的平民对峙时，他们是多么不堪一击。罗马纪元309年即前445年，卡努莱公民投票法规定，贵族和平民的婚姻应被视为罗马的合法婚姻，他们的子女应当继承父亲的等级身份。
同时，法律还规定，由百人大会选举军事保民官——军队在分组成罗马军团之前，共有六名军事保民官，行政官员也据此调整——代替执政官拥有执政权，其任期也和执政官相同[1]。这样做的直接原因是军事原因，由于战事频发，军队需要更多的将军进行指挥，而执政官制度没有规定那么多。但是这种变化对于阶级间的斗争却具有重要作用，可以这么说，这种军事目的只能算是一种借口，而不能是原因。按照以前的法律，每个服兵役的公民或者非公民都可能成为军官[2]，由于这个原因，最高行政权力在十人政治期间短暂地向平民开放以后，此时范围更加广泛，所有的自由公民都可以平等地争取这些权力。当然随之而来的问题就是，贵族们既然在此事上让步，放弃他们专有的最高行政职权，但他们仍然拒绝将此头衔让给平民，而是以这种奇怪的方式出让最高权力，他们能从中得到什么呢？[3]
首先，和这些最高职位相联系的有很多不同的荣誉，有个人获得的，也有世袭的，如凯旋典礼，法律规定它取决于你是否拥有过最高职位，未能就任此职位的人无权享有这种荣誉，而这种高官的后代也可以在家族里任意塑造这位祖先的肖像，并在合适的场合进行展览，而其他人就不允许这么做了。贵族统治阶级将实际权力在名誉权力之前出让给平民，尤其是世袭的名誉权力[4]，这一点解释起来很容易，但这么做是否正确就很难说了。所以，当他们无奈必须与平民共掌权力时，实际最高行政长官在形式上并不拥有宝座，他们只是普通的官员，彼此的差别纯粹是个人荣誉的差别。还有一件事比贵族拒绝让出荣誉权在政治上更为重要，平民之前一直不允许在元老院参与议事，现在都改变了，尤其是那些曾经担任执政官的，可以首先发表意见。到目前为止，贵族们允许平民拥有执政官之权，而不是出任执政官一职，这已经意义重大了。
贵族的反抗
尽管平民仍然遭到恼人的歧视，但贵族的特权，只要有政治价值的，都被新制度所取消。如果罗马贵族名副其实，他们一定会偃旗息鼓，放弃反抗，可惜没有。尽管当时不可能发生合理合法的斗争，但他们仍然会在一些小事上进行刁难、欺骗，耍些阴谋诡计，这些行为非常不光彩，政治上也很不明智，可从某种意义上说，还是卓有成效。不用说，斗争让平民从团结一致的罗马贵族那里争取到了难得的让步，但同时也让内战又延长了一个世纪，贵族们不顾法律规定，又将统治权控制在自己手里长达几十年之久。
贵族的阴谋诡计
贵族们进行反抗的花样层出不穷，充分证明了政治的卑劣性。他们没有一次性决定平民是否有权参加选举，只是对即将到来的选举做出了必要的让步，因此，到底是推举贵族执政官，还是来自平民阶级但拥有执政权的军事保民官，这种无谓的斗争每年都要发生一次。在贵族所使用的武器中，先让人劳累让人厌烦，然后一举击垮对方的方式，也算是颇有成效的。
行政职权的进一步分化——审查官
不仅如此，他们还把最高权力进行分化，让对方一一击破，以拖延这种不可避免的失败。调整财政预算、确定公民册、税册等事务本来都由执政官掌管，四年进行一次，却于罗马纪元319年即前435年委托给了两位审查官进行管理。他们由百人大会从贵族里推选出来，任期最长为18个月，这个官职后来逐渐成为贵族的护身符，不仅仅因为它的经济影响力，而且因为它有权填补元老院和骑士团的空缺，并且在进行审查时，还可以把某个人从元老院、骑士团或者公民的名册中删除。不过，当时的审查职位还远没有现在审查一职所具有的那种重要性和崇高的道德感。
财务官
罗马纪元333年即前421年就财务官一职所做出的改变足以补偿贵族们在审查官方面的胜利。贵族和平民共同组成的部落大会允许平民竞选财务官，这是平民第一次获得财务官的竞选资格，也是第一次获得普通行政长官的竞选资格。他们的依据是至少这两名财务官是军官而不是民事官员，而且既然平民可以当选为军事保民官，当然他们也可以当选为财务官。从此以后，贵族和平民都同样拥有军事财务官及民事财务官的选举权和被选举权，所以两个党派一方认为这是个巨大的胜利，另一方则认为这是个惨重的失败，两者都有一定的道理。
反革命企图
尽管贵族阶级一再进行顽强抵抗，但他们还是节节败退。随着权力一点点减少，他们的愤怒一点点增加，毫无疑问，他们仍然试图破坏平民行使法律赋予的权利，但这种试图仅仅出于报复的渴望，而没有经过深思熟虑。据流传下来的史料记载（这当然不是很可靠），针对梅里乌斯的案子就是如此。斯普利乌斯·梅里乌斯是一个家境殷实的平民，在一次严重的灾害中（罗马纪元315年即前439年），他以低廉的价格向平民出售谷物，价格低廉得让贵族仓廪官盖乌斯·米努西乌斯感到羞愧和恼怒，于是后者指控他谋求王权。他有什么样的理由我们不得而知，但是一个甚至未曾做过保民官的人居然想到要谋求王权，这本身就让人不可思议。
然而，当权者竟然信以为真，而且，“国王”二字在罗马人民心中引起的感觉就跟“教皇”在英格兰人民心中的感觉一样。提图斯·昆可提乌斯·卡皮图里努斯当时已第六次出任执政官，他公然违反神圣的法律[5]，推举年已八十的卢修斯·辛辛拿图斯为独裁官。他要传唤梅里乌斯，可是梅里乌斯却无视他的命令，于是独裁官的马倌盖乌斯·赛维利乌斯·阿哈拉亲手杀死了他，甚至死者的房子也被拆除，谷仓里所有的粮食都分给了众人，那些发誓要为他报仇的人也都遭到了毒手，然而这桩谋杀案的主谋却没有受到惩罚。这是盲目轻信的民众的耻辱，而不是恶毒的贵族党派的耻辱。如果贵族党派真的希望以这种方式削弱平民的上诉权，那他们不仅违反了法律，而且白白送掉了很多人的性命。
贵族的阴谋
选举舞弊和祭祀阴谋是贵族们所使用的最有效的武器。这种风气非常流行，到了罗马纪元322年即前432年，甚至有必要实施一项特殊法律来制止这些花招，不过即使这样也于事无补。如果选民坚决抗拒他们的威胁利诱，主持选举的长官就会利用自己的权力进行干预，比如，他们会吸纳很多平民候选人，这样平民候选人的选票会因分散而减少，或者他们会把呼声很高的候选人从名单上剔除出去。如果这些花招都失败了，他们还可以求助于祭祀，看他们占卜或者进行其他宗教仪式时有没有不祥的征兆，当然，他们总能挑出这样或那样的毛病。民众根本就不考虑结果，对于祖先的明智先例也置之不顾，竟允许他们制定出这样的原则：那些祭祀对于鸟类带来的征兆以及其他异常现象的看法，能够在法律上左右行政官员的决定，也就是说，任何国家大事，不管是庙宇祭祀还是行政执法，不管是法律还是选举，他们都有权以不合宗教仪式的理由进行取缔。
所以尽管在罗马纪元333年即前421年法律就规定平民有资格竞选财务官一职，并且此后的法律也对此加以承认，但是直到罗马纪元345年即前409年，第一位平民才当选了财务官。同样，拥有执政官权力的军事保民官一职也几乎被贵族独霸直到罗马纪元359年即前395年。由此可见，法律废除贵族特权并非意味着平民贵族真的能和氏族贵族平起平坐。其中有很多原因：由于贵族们的抵死反抗，平民虽然很容易在群情激愤时取而代之，却很难在一年一度的选举中屡次挫败他们，不过最重要的原因还是平民上层和广大的农民之间有分歧。中产阶级的选票在公民大会中起着决定作用，但他们觉得自己的要求不仅贵族，就连平民都置之不顾，所以他们不愿意为了平民上层的利益而努力抗争。
农民阶层的苦难生活
这些政治斗争如火如荼地进行期间，社会问题暂时没人提及，或者没人投入很多精力。平民贵族终于达到自己的目的，获得保民官一职之后，公地问题和信贷制度改革问题仍然没人认真讨论，尽管当时国家新获得许多土地，而很多贫困或濒临破产的农民又急需土地。分配土地的例子确有发生，尤其是国家从战争中获得的土地，比如罗马纪元312年即前442年分配阿迪亚公地、罗马纪元336年即前418年分配拉比西公地、罗马纪元361年即前393年分配维爱公地，但这几次分地更多是为了军事原因，而不是为了解决农民的疾苦，而且其数量也远远不够。
毫无疑问，有几位保民官确实试图重新实行卡西乌斯法，比如，斯普利乌斯·梅西利乌斯和斯普利乌斯·米提利乌斯曾于罗马纪元337年即前417年提议分配所有的公地，但由于当时党派的情况，他们遭到了自己同僚的反对，换句话说，遭到了平民贵族的反对。一些贵族也同样尝试解决民众的疾苦，但遭到了和斯普利乌斯·卡西乌斯同样的失败。马尔卡斯·曼利乌斯是一个和卡西乌斯一样的贵族，也和他一样英武善战、勇猛异常，在高卢人围攻时，他是卡庇托尔城堡的救星。据说，他曾为被压迫的民众争取利益，因为他们在战争中结下了深厚的情谊，并且对贵族领袖和著名将领马尔卡斯·卡米利乌斯怀着同样深刻的仇恨。当一个勇敢的军官就要被关进债务人监狱时，曼利乌斯出面为他调停，并用自己的钱赎出了他，同时他还出售自己的土地，并大声宣布说，只要他拥有一英尺宽的土地，这种不公正的现象就不会发生。他的这种做法足以让整个政府——平民和贵族都联合起来，抵制这个危险的革新分子。结果他被控叛国罪，因为他图谋恢复君主制。盲目的群众受到政府陈词滥调的煽动，对他处以死刑。他的英名没给他带来任何好处，只是在执行死刑时，执法人员把投票人聚集在一个看不到卡庇托尔城堡的地方——因为那个地方会让他们想起，他们今天就要交给刽子手的那个人，曾经怎样从危难关头拯救了他们的家园。
进行改革的尝试就这样被扼杀在萌芽状态，社会矛盾越来越明显：一方面，由于战争胜利，公地占有者的土地面积逐渐扩大；另一方面，尤其是受到维爱战争（罗马纪元348年到358年即前406年到前396年）和高卢人火烧罗马事件（罗马纪元364年即前390年）的影响，债务和贫困在农民阶层不断蔓延。在维爱战争期间，受战事影响，需要延长士兵的兵役，他们以往仅在夏季参战，但现在甚至整个冬天都不能脱掉战袍。农民们预料他们的经济会被拖垮，打算拒绝同意宣战，但元老院此时决定做出重大让步。以往军队开支由部落上交，如今都由国库支出，换句话说，由间接税收和公地收入来负担（罗马纪元348年即前406年）。只有国库空虚时，才会向公众征收兵饷，如果那样的话，那笔费用可以算是强迫借款，可由国家日后返还。这种安排既公平又很明智，但是它没有牢固的根基，没有把公地作为充实国库的来源，同时，除不断增加的兵役外，群众又要不断捐款，尽管国家规定这种捐款不是税收，而是借款，但它同样也会使家底薄弱的农民倾家荡产。
平民贵族和农民联合抵抗贵族阶级——里西尼乌斯-萨科斯提乌斯法
在这种情况下，平民贵族发现，由于贵族的反对、农民的冷漠，他们根本无法取得平等的政治权利，而农民阶级又无力对抗团结一致的贵族，所以他们必须要互相妥协、互相支持。抱着这种想法，保民官盖乌斯·里西尼乌斯和路西乌斯·萨科斯提乌斯向民众倡议实施以下措施：第一，废除拥有执政权的保民官；第二，规定至少有一名执政官应是平民；第三，三名祭祀（即掌管神谕的长官）中应有一个职位向平民开放，而且他们的人员应增至十人；第四，关于公地，任何公民在公共牧场上饲养的牛都不得超过100头，羊不得超过500只，或者公共占地不得超过500尤格罗（约300英亩）；第五，地主需雇佣一部分自由劳动力进行田间劳动，其数量应与农场奴隶成一定比例；第六，应把债务的利息从本金中扣除，过期未还的款项应规定其偿还期限，以减轻债务人的负担。
这些规定的目的显而易见，它们意在剥夺贵族以及与之相连的贵族世袭权。不难想象，要做到这一点，只有用法律把贵族排除在第二执政官之外。这么做的结果就是，元老院的平民成员不能再处于低微的地位，不能再是沉默的旁观者，至少那些曾当过执政官的平民元老可以和贵族执政官一样在贵族元老面前发表自己的看法。不仅如此，这些规定还意在剥夺贵族对于祭祀职位的占有权。出于明显的原因，拉丁民族古老的职位留给了那些旧公民，但最近兴起的、原属于异族宗教的第三大祭司团职位却开始对新公民开放。最后，这些法规还意在让下层平民也享有公民共有的用益权，以减轻债务人的负担，并给失业的劳工提供工作。这次运动的目的就是要人们承认这三项伟大的任务：废除特权，公民平等和社会改革。贵族们想方设法地进行反对，但一切都是徒劳。即使独裁官老英雄卡米卢斯也只能延缓而不能阻止它们的实施。如果可能，平民一定很乐意把这三项任务分开，只要债务减轻，公地解放，执政官和祭祀的职务对他们有什么意义呢？平民贵族接受平民的提议，自有他们的用意，他们把这些要求综合在一份法律草案里，然后经过长期漫长的斗争——据说是11年——元老院终于同意，这份草案才于罗马纪元387年即前367年获得通过。
政治上废除贵族阶级
随着第一位非贵族执政官的当选——当选者是此次改革的创始人，前保民官路西斯·萨科斯提乌斯·拉特然努斯——氏族贵族就不仅在法律上而且事实上也退出了罗马的政治制度。这些法律最终通过之后，氏族贵族曾经的先锋马尔克斯·福礼乌斯·卡米卢斯在卡皮托尔的山脚下、元老院之前经常聚会的地方，在一个突出的平台上建立了一个和睦圣殿。我们由此相信，他用这种方式承认，这场持续已久的斗争到此终于结束了。以宗教的方式把和睦的民族奉献于神的面前，是这位勇士和政治家最后所做的公事，这对于他光辉的一生也是一个光荣的结束。他这一点并没有错，氏族贵族中较有见识的人显然认为，这次他们彻底丧失了多年来独享的政治特权，并打算与平民贵族一起和平执政，但是，对于大多数贵族来说，他们那顽抗到底的精神还将依然存在。一个国家的上层人民总认为他们享有特权，只有法律符合他们的利益时，他们才会服从法律。罗马的贵族就是如此，他们公然违背法律规定，在罗马纪元411年即前343年推举了两位贵族执政官，但是作为对策，公民大会于次年正式决定，两个执政官应由非贵族来担任。贵族们明白其中威胁的意味，此后再也没敢觊觎过第二执政官一职，尽管他们从来没有放弃过这样的念头。
财务官、司法市政官——行政职位及祭祀对平民完全开放
同样，在通过里西尼安法时，贵族阶级又给自己带来了沉重一击，因为他们试图通过在政治上修修补补的方式来给自己保留一些特权。由于只有贵族们才了解法律，所以当执政权必须对平民开放时，他们就把司法和行政分开，为此目的，他们又选举了一个特别的第三执政官，通称“大法官”。然后，市场监督权以及与之相连的司法治安权，还有节庆管理等权利，也都以同样的方式分配给了两个新近选举的市政官。为了把他们和平民市政官区分开来，又因为他们掌管有常设司法权，所以他们被称为“司法市政官”，但是司法市政官一职很快就对平民开放，后来竟由贵族和平民轮流执掌。不仅如此，独裁官一职也于罗马纪元398年即前356年对平民开放，司法官也在里西尼安法通过的前一年（罗马纪元386年即前368年）对平民开放，审查官于罗马纪元403年即前351年，大法官于罗马纪元417年即前337年分别对平民开放，同期（罗马纪元415年即前339年），法律规定两名审查官之一应由非贵族担任，就像之前的执政官一职一样。在选举平民独裁官时（罗马纪元427年即前327年），一个贵族占卜师发现了一些缺乏经验的人所忽视的漏洞，同时贵族审查官直到罗马纪元474年即前280年才允许他的同僚在审查结束时奉献祭祀。这些事情其实都毫无意义，只是证明那些被剥夺特权的贵族心情恶劣而已。
对于平民参加元老院讨论一事，首席元老们没少抱怨，但都无济于事。后来，更有法律规定，能够发表意见的不再是贵族成员，而是那些曾经担任过三个最高职位的长官，他们依次是执政官、大法官和司法市政官，并且进行演说时他们不分阶级，就按照这个次序进行，而那些没担任过这些职务的元老们只能参加分组讨论。贵族元老们对于公民大会法令的否决权（不过这种权力他们确实很少行使）也被罗马纪元415年即前339年的普布利乌斯法以及直到罗马纪元5世纪中期才通过的迈伊尼安法依法收回，但是，在递交候选人名单或者法律草案时，如果他们有什么反对意见，必须要正式提出，这就等于他们事先表示同意。因此，作为一种正式权力，批准公民法令的权力就掌握在贵族手中直到共和国的后期。
可以想象，氏族们的宗教特权保留得更久一些，事实上，一些在政治上无足轻重的宗教特权根本没人干涉，比如只有贵族才能担任的三个最高僧侣、担任祭奠之王、参加舞蹈团等。另一方面，大祭司团和占卜官之职对于法院和公民大会的影响太大，这些职位不可能只处于贵族们的掌控之下。罗马纪元454年即前300年的敖谷尔尼安法也规定这些职位对平民开放，它把二者的人数都从六个增至九个，并且由贵族和平民平均分配其名额。
平民会议決议与法律享有平等地位
受到一次危险的、涉及范围广泛的暴动影响，独裁官Q.霍腾西乌斯（分别于罗马纪元465年和468年即前289年和前286年在位）制定了一部法律，从而结束了这次长达200年之久的冲突。这部法律规定：平民大会制定的法令和全民大会制定的法令完全处于平等地位，而之前法律规定它们的平等是有条件的。此后国内形势发生巨变，那些之前完全掌有投票权的公民，不再参与对于全体公民都有约束力的投票了。
战后的贵族精神
至此，罗马氏族与平民之间的斗争大体结束了。贵族们曾经享有的无数特权中，只有一个执政官职位和一个审查官职位保留了下来，而保民官、平民市政官、第二执政官和第二审查官的职务，都被法律剥夺了，而且他们都不允许参加平民投票（此时平民投票和全体公民投票在法律上享有平等的地位）。贵族们曾经进行了长期顽强的抵抗，但他们的特权却一个个被剥夺了，这对他们是一种惩罚。不过罗马贵族不会就此消失，因为他们还拥有贵族头衔。贵族的重要性和权力逐渐减小，而其贵族精神却更加纯粹和狭隘。罗马贵族的气概一直坚持了数百年之久，他们仍坚定地希望能把“执政官之位从肮脏的平民手里夺过来”，但最后终于不情愿地意识到这是不可能的，虽然如此，他们还是决不放弃那种粗鲁、令人生厌的高傲。
要想正确了解罗马纪元5、6世纪的罗马历史，我们决不能忽略这种令人生气的贵族派头，事实上，这种派头只能激怒自己、激怒他人，但是就这一点他们也发扬光大到了极致。敖谷尔尼安法通过几年后，就发生了一个这样的例子。一个贵族妇女嫁给了一个曾经就任国家最高执政人的平民，因此她被逐出了贵族妇女的圈子，并且不能参加贞节女神的庆典。因为这个原因，贵族和平民此后就各奉一个贞节女神。不用说，贵族的这种做法没有多大用处，并且有见识的贵族会尽量敬而远之，但是它给贵族和平民双方心里都留下了阴影。尽管平民反对氏族是出于政治和道德上的需要，但他们一再试图延长这种冲突——胜负已决后争夺后方的无谓争斗以及关于等级和地位的无休止的吵闹——这都引起了公众的厌烦，让罗马人民的生活受到不必要的打扰。
社会危机以及解決社会危机的尝试
平民两派于罗马纪元387年即前367年所达成的妥协之一，即废除贵族阶级，在很多主要方面均已完成。那么接下来的问题就是，这种妥协所要达到的积极目标完成了多少？国家的新秩序是否真正解决了社会问题，实现了政治上的平等？这两个问题密切相连，因为，如果经济困境拖垮了中产阶级，把平民阶级分化成少数富人和广大苦难的无产阶级，那么这种状况会阻碍公民平等，从而在实际上导致共和国的灭亡。所以，中产阶级尤其是农民的保存和壮大，对每一个爱国的罗马政治家来说，都不仅是一个重要问题，而且是最重要的问题。不仅如此，平民最近新取得了管理政府的权力，而这主要归功于无产阶级这群饱受苦难、正期待别人帮助的人们，所以，只要借助政府措施能够解决农民的问题，平民们在政治上和道义上都有义务这么做。
里西尼安土地法
首先，我们考虑一下罗马纪元387年即前367年有关这个问题的法律解决了多少真正的问题。这项致力于保护自由劳工的法律禁止用奴隶进行大规模农业生产，至少要为自由劳工提供一部分农田工作，但不用说，仅仅制定这条法律不可能实现它的目标。在这个问题上，如果没有一种影响深远的方式去撼动社会组织的基础，仅有立法作用不大。另一方面，在公地问题上，立法者可能起到一定作用，但他们所做的还远远不够。公地的新安排允许人们把大批牛羊赶到公共牧场放牧，规定了人们占有未开辟成牧场的公地的最高限额，并承认富人对于公地产出占有大部分甚至大得不成比例的一部分，后来的法律规定，对于公地的使用权，虽然仍需缴纳什一税，但可随意撤销，这就等于承认了占田制的法律地位。其可疑的地方在于，新法律既没有以强硬而有效的方式在牧场收入和什一税方面对现有且明显不适用的条款进行补充，也没有对公地占有法令做出彻底修改，更没有设立一个专门的部门去实施新法律。
对于现存的已占的公地的分配，其拥有者占有大部分，没有财产的平民占有一部分，二者都有完全产权；将来取消占地制；设立一个对于将来获得土地有权立即进行分配的部门，很明显，以上三项都是形势所需，所以，如果这些综合措施没有人执行，其原因不可能是因为缺乏洞察力。我们不能不想起，这些新安排都是由平民贵族所制定的，换句话说，就是这个阶级中一部分对于公地使用享有特权的人制定的措施，其中最主要的人物，盖乌斯·里西尼乌斯·斯托罗就是因为超过占地限额最先被罚的一个，所以我们不禁要问，立法者是否以崇高的责任感来完成自己的任务，还是相反，他们明知道关于公地的这些方法能造福平民，却故意不去作为呢？
不过，里西尼安法确实让小农阶级和自由劳工受益很多，这一点不容置疑。不仅如此，还必须承认，在这部法律刚刚通过的时期，有关部门对于有关最高限额条例的监管还是比较严格的，并经常重金处罚那些放牧牛群过多或者占有公地超过限额的人。
税法、借贷法
这一时期，立法者在税收和借贷体系方面也做出了前所未有的努力，目的是要尽法律措施之所能，去弥补国家经济的不足之处。罗马纪元397年即前357年，法律规定出售释放奴隶要按其身价征收5%的赋税，这是罗马真正加在富人身上的第一项赋税，但其缺点是不愿让被释放奴隶增加。同样，立法者也努力去弥补信贷体系的不足，十二铜表法中的高利贷法又得以重新实施[6]，并且更加严格，这样，利率也逐渐由一年10%（罗马纪元397年即前357年实施）降低到5%（罗马纪元407年即前347年实施），然后在罗马纪元412年即前342年，利息被彻底禁止。后面这条不明智的法律在形式上始终有效，但事实上是行不通的。此后通用的利率通常是月息1%，年息12%，这大概是那个时期法律允许的最高限额。以古代钱币的价值估算，大约相当于现代的5%或6%。因为谋取高利率所发生的诉讼必被驳回，可以允许通过司法诉讼追回贷款，不仅如此，臭名昭著的高利贷商经常被提起诉讼，并被部落大会宣判为重金罚款。更重要的是，波埃特里安法对债务诉讼程序进行了改革。一方面它允许债务人宣誓通过出让财产来获取自己的人身自由；另一方面，它取消了之前因借款未还而扣押抵债的条款，并规定除非有陪审团的判决，任何罗马公民都不得被带走为奴。
社会危机继续
很明显，以上措施可以在某些方面缓和社会危机，但它们不能根除现存的经济隐患，社会危机持续不断：罗马纪元402年即前352年，国家任命银行委员会去规范信贷体系的各种关系，并整顿国库的预付款项；罗马纪元407年即前347年，规定了分期付款事宜；最重要的是，罗马纪元467年即前287年爆发了影响范围广泛的动乱，很多人因为无法偿付贷款，他们列队奔赴雅尼库鲁姆山，形势一度无法控制，后来由于外敌及时入侵，而且霍腾西乌斯法做出了让步[7]，国家才重新赢得了和平。对于这些阻止中产阶级陷于贫困的认真尝试，虽然它们没有取得多大效果，但如果要横加指责的话，那就不公平了。有人认为，使用局部且温和的手段去解决社会顽疾根本没有用处，因为它们只能解决部分问题，但这是一种荒唐的看法，卑鄙的人经常向单纯的人灌输，而且屡试不爽。
与此相反，我们可以追问，那些邪恶的煽风点火者是否早就了解此事，那些激烈又危险的措施又是否真正需要，比如，从本金中除掉利息。可惜我们无法从历史资料中了解真相，但是我们清晰地意识到不动产所有者这些中产阶级在经济上仍然处于非常危险的境地。掌权者也做出各种尝试，比如用禁令或者延期等方式来弥补这一点，不用说这一切都是徒劳。贵族统治阶级仍然无力控制自己的成员，因为每个人都在谋取自己的利益，所以他们无法使用解决中产阶级经济危机唯一有效的方式，那就是彻底废除公地占有制度，同时也无法阻止人们对政府的指责，批评政府把被压迫人民的痛苦变成自己的利益。
罗马疆域扩大对提高农民阶级地位的影响
由于罗马在政治上的成功，它对意大利的统治逐渐稳固，中产阶级从政府那里获得的权益比政府能够或愿意给予的更多。为了巩固自己的统治，罗马建立了无数大殖民地，其中大部分都建立于罗马纪元5世纪，这让罗马的农业无产阶级拥有了自己的农田，而人口外流也给留在国内的人减轻了负担。政府的间接收入和额外收入增加，罗马的经济也日渐繁荣，政府不必再以强制贷款的形式向农民征收捐税。以前的小产业都不能失而复得，而罗马经济整体的繁荣则把地主都变成了农民，因此，中产阶级的队伍逐渐壮大。有级别的贵族占有大部分国家新近获得的大块土地；大量的财富通过战争和贸易流入罗马，使利率降低；首都人口的增加也使拉丁姆地区的人受益匪浅；明智的融合政策使得之前附属于罗马的许多国家都并入了罗马本土，中产阶级由此得到壮大；最后，国家取得的光辉胜利及其伟大成果也使内讧趋于沉默。如果说农民的痛苦并未减少，痛苦的根源也没有根除，但是不得不承认，在这个时期，罗马中产阶级所受的压迫与1世纪国王被驱逐之后相比要少得多。
公民平等
毫无疑问，罗马纪元387年即前367年的改革及其后来的不断发展，从某种程度上取得或者说恢复了公民平等。从前，公民基本上由贵族构成，所以二者的权利和义务几乎完全相同，现在这个扩大了的公民团体从法律上讲也没有什么大的区别。在一个社会里，年龄、智力、教养以及财富的差别会使人们逐渐分化成不同的阶层，同时这种分化又影响着你的公共生活，但是公民的精神和政府的政策共同作用，使得这些差别不那么明显。罗马的整体制度是要把所有人都训练成普通人，而不是把天才训练得更出色。罗马人文化的发展完全跟不上其国家实力的发展，执政当局对文化的态度是压制而不是促进。社会上有富人也有穷人，这一点无法避免，但是在罗马（就如在一个纯粹的农工社会一样），农民和雇工一样亲自扶犁，即便富人也恪守一条经济原则：他们生活节俭，家里不应拥有任何非生产性资本——除了盐罐和祭祀用品，当时罗马家庭都没有任何银器。还有一点也很重要，从维爱战争到皮罗斯战争，本世纪罗马在外部取得了多次伟大胜利，我们发现，贵族阶级已经逐步让位于农民阶级，平民德西安之死受到平民和贵族的一致哀悼，即使出身高贵的法比安氏死亡也无非得到这样的对待；执政官一职并非自动落在最富的贵族身上，一个来自萨宾的穷人曼尼乌斯·库里乌斯照样能在战场上战胜皮罗斯国王，并将他赶出意大利，但后来他还是一个真正的萨宾农民，亲手种出做面包的粮食。
新兴贵族
谈到罗马共和国这种明显的平等时，我们还不能忽视一点，这种平等很大程度上只是形式上的平等，从一开始，这个社会就孕育或产生了一个特色鲜明的贵族阶级。富裕且有影响力的非贵族家庭早已从平民阶级分化出来，和贵族阶级一起掌管元老院，其推行的政策与平民的要求完全不同甚至相反。里西尼乌斯法弱化了贵族内部各等级之间的差别，取消了妨碍平民执政的壁垒，使之在法律成为一个可以改变的障碍，可以逾越的壁垒，但事实上，它仍然是不可逾越的。这两种方式都给罗马统治阶级注入了新鲜血液，但是政府仍和以前一样是贵族的政府。从这方面讲，罗马共和国是个真正的农民共和国，拥有大部分财产的富人和贫困的村民从外表看并无大的差别，而且以平等的方式跟他们来往，但是贵族权势很大，一个没有产业的人在城市更容易成为市长，但在农村成为村长都很难。新法律规定，即便最穷的公民也有可能成为最高执政官，这是平民一个伟大而有价值的成就，但是一个下层人士一跃成为高官[8]，这种例子十分罕见，不仅如此，这种事直到本时期末期，当反对派进行选举时才有可能。
新反对党
每一个贵族政府都有一个相应的反对党，各阶级形式上的平等改变了贵族，但是新的统治阶级不仅继承了旧贵族的衣钵，而且和他们相互交缠、紧密相连，与此同时，反对派也依然存在，而且在各方面都与以前遵循同样的路线。现在被当作下等人对待的并不是整个平民阶级，而是普通群众，同时新反对派一开始就是下层人民，尤其是资产较小的农民的代表，新贵族又和旧贵族相互勾结，所以新反对派起初的反对活动与反对旧贵族特权的活动就交织在一起了。这个时期罗马新反对党的著名领袖有曼尼乌斯·库利乌斯（他分别于罗马纪元464年即前290年、罗马纪元479年即前275年和罗马纪元480年即前274年担任执政官，并于罗马纪元481年即前273年担任审查官）和盖乌斯·法布里西乌斯（分别于罗马纪元471、476年和481年即前283、前278年和前273年担任执政官，并于罗马纪元479年即前275年担任审查官），这两人既没有高贵出身也没有很多财富，但他们都公然违抗贵族们不允许国家最高首脑连任的原则，连续三次经公民投票担任执政官，而且都担任过保民官、执政官和审查官，都坚决反对贵族特权，并领导小农阶级反对新统治阶级逐渐萌发的骄傲。未来两派的轮廓渐渐呈现，但面临共和国公共利益问题时，各党派还是暂时搁置自己的利益。贵族阿皮乌斯·克劳迪亚斯和农民曼尼乌斯·库利乌斯虽然在个人问题上针锋相对，但他们明智地相互协商并通过果敢行动击垮了皮罗斯国王。盖乌斯·法布里西乌斯担任审查官时，曾因为普布利乌斯·康尼利乌斯·鲁夫努斯的贵族思想和贵族习惯而惩罚了他，但是这并没有阻止他支持鲁夫努斯第二次担任执政官，因为他有出色的领军才能。两派之间的鸿沟已经显现，但是对手们仍然跨越鸿沟相互握手。
上面我们说过，新公民和旧公民之间的战争结束，政府解决中产阶级困境的努力也相对成功，新贵族和新民主党派在社会平等的新形势下已经悄然形成。下面需要讨论的就是新政府在这种情况下采取的形式以及在政治上取消贵族以后，共和国三要素——公民、行政长官和元老院的地位问题。
公民团及其构成
公民大会的公民仍然是共和国的最高权威以及法定统治者，但是法律规定，除了由百人大会一劳永逸决定的事情，比如执政官和审查官的选举等，各区进行选举的有效性和百人大会选举的有效性是一样的。罗马纪元305年即前449年的瓦尔里奥·霍拉提安对于贵族平民大会做出了规定[9]，罗马纪元415年即前339年的普布利乌斯法又做了补充[10]，罗马纪元467年即前287年的霍腾西乌斯法又颁布了关于平民各区大会条例。我们早已发现：同样一群人，有权在两个大会进行投票。除了贵族不能参加平民在各区的选举之外，在平民的各区选举中，有权投票的人地位完全平等；而在百人大会里，投票权的效力却按投票人的财力分成不同的等级，因此，就这一点而言，这次改革确实是一次民主改革。还有一件事更加重要，到了这一时期末，有人第一次对最初以自有产业为基础的投票权产生了质疑。阿皮乌斯·克劳迪亚斯，罗马历史上最大胆的改革家，在罗马纪元442年即前312年就任审查官时，没有与元老院或人民商议就调整了户籍，使没有田产的人可以随意加入他心仪的部落，然后根据他的财力再编入相应的百人大会。
这种改革超越时代精神过多，很多人不能接受。阿皮乌斯的继任者之一、萨莫奈人的征服者、闻名遐迩的昆塔斯·法比乌斯·鲁里安乌斯于罗马纪元450年即前304年继任审查官一职，他并未废弃上述改革，而是对其加以限制，结果公民大会的实际权力仍然掌握在拥有土地和财富的富人手里。他把没有田产的人集中在四个城市部落里，现在这四个部落位居末位而不是首位。另一方面，农村的部落在罗马纪元367年即前387年至罗马纪元513年即前241年间从17个增至31个，这些本来就占优势的部落如今在选区上的重要性更是逐渐增加，按照法律，它们归全体自有产业农民所拥有。在百人大会里，自阿皮乌斯以来，自有产业农民和没有产业的人地位平等，同样法律也规定，自有产业农民在部落大会里占有优势，而在百人大会里，富人仍然起着决定性作用。鲁里安乌斯不仅战功显赫，他在和平时期的政策也明智而温和，因此他获得了“伟大”这个称呼。
一方面，需服兵役的团体不断扩展，没有产业的公民也需服兵役；另一方面，又确保他们——尤其是曾做过奴隶或者没有一点田产的人——的影响受到一定限制，而这种限制，在一个奴隶制合法的国度里，又是必不可少的。不仅如此，他还规定，一种特殊的道德司法逐渐和财产调查、编造公民户籍联系在一起，这样，那些声名狼藉、品质败坏的人就会被清除出公民团体，从而保证公民在道德和政治上的纯洁。
公民的权力逐渐扩大
这个时期，公民大会的权力逐渐扩大，但是速度非常缓慢，公民选举的行政长官数目不断增加，就是一个例子。有一个尤其重要的事实是：从罗马纪元392年即前362年起，一个军团的军事保民官，从罗马纪元443年即前311年起，前四个军团中每个军团的四个保民官都不再由将军选拔，而是由公民选举。在这一时期，公民大会基本上不干涉行政。当然，他们依然保留有宣布战争的权力，这是合乎情理的，此外，在下列情形中，也依然拥有权力：与外国长期休战；和平结束之时；虽然没有正式宣战，但战争确实开始了。
在其他情况下，除非政府内部发生内讧，其中一个官员将此事提交大会解决，公民才会插手行政。比如，罗马纪元305年即前449年，贵族中温和党的领导人路西乌斯·瓦勒里乌斯和马尔卡斯·霍拉提乌斯由于战功显赫，应受凯旋庆典，但遭到元老院反对；罗马纪元398年即前356年，第一任平民独裁官盖乌斯·马尔希乌斯·路堤鲁斯也同样战功显赫，但元老院同样拒绝授予他凯旋庆典；罗马纪元459年即前295年，执政官们无法就他们各自的司法辖区达成一致，争吵不休；罗马纪元364年即前390年，一个大使不理政务，元老院决定将其放逐到高卢地区，一个有执政权的保民官就将此事提交公民大会去解决。元老院的法令被人民取消，这也是第一次，不过人民也因此付出了沉重的代价。有时候如果事情很难解决，政府就会提交人民进行抉择。比如，罗马纪元401年即前353年，人民已对卡西里人宣战，但战争尚未开始，卡西里人就开始求和；后来，元老院对于是否拒绝萨莫奈人求和的卑微请求感到犹豫，就将此事提交人民解决。到了这一时期末，公民大会才开始大事干预行政，尤其是对于宣战和结盟之事进行磋商，这可能是起源于罗马纪元467年即前287年的霍腾西乌斯法。
公民团的重要性下降
尽管公民大会的权力不断增大，他们对于国家事务的影响却渐渐减小，尤其是这个时期末。首先，罗马的疆域不断扩大，使其原有的公民大会失去了基础。作为自有资产农民的大会，原来聚会时人们会全部参加，而且即使不用讨论，也很清楚自己的要求，但是罗马的公民团现在已经不是一个社会团体了，而是一个国家。居住在一起的人们共同投票（至少在部落进行选举时），无疑给罗马公民大会带来一种内部凝聚力，而且会给选举带来活力和独立。但是在通常情况下，公民大会的构成及其决定都取决于其主持者或某件事，或者由住在都城的公民进行处理。因此，曾在共和国成立的前两个世纪里起着重要作用的公民大会，渐渐沦落成了主持选举的官员的工具，而且是一个很危险的工具。这一点很容易理解，因为被授权主持选举的官员很多，而大会的每一决议都被认为是人民意志在法律上的终极表示。公民之前能够表达自己的愿望，能够自己采取行动；现在在罗马，没有任何人胆敢发起“蛊惑民心”的行动，虽然法律权利扩大，但与之前相比，仍然无足轻重。如果有这样“蛊惑民心”的精神存在，政府不会扩大公民权利，而是会撤销对于公民禁止谈论政治的限制。然而在这整个时期，古老的规定仍然不屈不挠地起着作用：只有行政官员才可以召集公民会议，而且他有权禁止人们讨论政治或者提议修改法律。当时，这个国家已经呈现出分崩离析的兆头，比如，原来的公民大会基本上持一种消极的态度，根本不愿干预政府行政，既不愿推动，也不愿干扰。
行政长官和执政官权力的分化和削弱
尽管削弱行政官员的权力并不是新旧公民斗争的主要目标，但它是这种斗争的最重要结果。阶级斗争开始时，换句话说，争取执政权力的斗争开始时，执政权力还是一个不可分割的整体，基本相当于王权，执政官也像是以前的国王，可以自由任命下属官员，但当这场斗争结束时，他最主要的职能如司法、街头治安、任命元老和骑士、审查、管理经济等都被分散给了各级官吏，这些官吏也和执政官一样由公民选举，他们和执政官更多是合作关系而不是上下级关系。执政官一职，原先是国家唯一的常任行政职位，但现在甚至不能算是最高职位了。在关于等级和名次的排位中，执政官确实在大法官、市政官和财务官之上，但他在审查官之下。除了监管经济这一最重要的任务外，审查官的职权还包括调整公民、骑士和元老的户籍，因此对于整个国家和所有公民，无论高贵还是卑贱，都施以一种武断的道德控制。
限制行政权力这一概念，就最初的罗马法律而言，与最高长官的概念是矛盾的，但现在却渐渐有了一定地位，它改变了人们对于权力不可分割的看法。常任同僚官吏的设置，尤其是财务官的设置，是朝着这个方向前进的第一步；里西尼乌斯法将这一点完全付诸实施，它规定了三个最高行政长官的职能，前两个负责行政和指挥战争，第三个管理司法。然而改革并未就此止步。
尽管法律规定执政官在各方面都完全平等，但是从最早时候起，他们就在实际上分管不同的职责。他们最初这么做是相互协调的结果，不能协调时，就抽签来决定，但渐渐地，国家其他职能部门开始干预这种实际分工。元老院每年决定他们的职责范围的事情非常普遍，尽管元老们不会直接给他们分配任务，但是会通过建议和请求的方式对执政官施加影响。在极端的情况下，元老院会制定法令并从公民大会那里获取批准，去解决职权分配的问题，政府本身却很少使用这种危险的手段。其次，执政官在缔结合约等重要事情上的权力也遭到剥夺，在这些事情上，他们必须向元老院求助，并按照元老们的指示行事。最后，在极端情况下，元老院可以随时终止执政官的任期，因为，按照惯例（这种做法法律没有明确规定，但实际却不违法），独裁官的产生完全取决于元老院的意见，而其人选的决定，尽管法律规定由人事执政官掌管，但通常情况下都掌握在元老院的手里。
独裁官职权的限制
独裁官拥有统治权的时间比执政官要长一些。尽管作为一种特殊的行政职位，它从一开始就有其独特的功能，不过从法律上讲，它的特殊性还远远不及执政官，但渐渐地，它也受到罗马法律生活中出现的有关具体权力和职责的新思想的影响。罗马纪元391年即前363年，仅仅为了进行一次宗教庆典，出于宗教原因的考虑而任命了第一个专任的独裁官，但是很显然，那个独裁官本人，按照当时的法律，完全无视对他权力的这种限制，将军事权掌握在宗教手中。从罗马纪元403年即前351年开始，此后选举的、权力遭到同样限制的行政长官就没有重复这样的反抗，相反，独裁官们都认为他们必须受到自己权力范围的约束。
对于官职连任及复任的限制
最后，行政职位又受到更加严格的限制：罗马纪元412年即前342年颁布了针对普通官员连任的禁令，同时还规定，在通常情况下，同一个人要担任同一职务需间隔十年，还有法律规定（罗马纪元489年即前265年），同一人不允许连任两次国家的最高职位——审查官。此时的政府还相当强大，不必担心它所任用的人，或者因为这个规定就不去任用那些最有能力的人。那些勇敢的军官们经常会忽视这些规定[11]，这种事情时有发生，比如昆塔斯·法比乌斯·鲁里安努斯，他在二十八年间就担任过五次执政官，还有马尔克斯·瓦勒里乌斯·可尔乌斯（罗马纪元384年到483年即前370年到前271年），就任过六次执政官，第一次是23岁，最后一次是72岁。他曾是三代罗马人的保护神，令敌人闻风丧胆，直到100岁才进入坟墓。
作为政府工具的人民保民官
罗马的行政长官就这样彻底而明确地从绝对君主转变成了处处受限的大使和管理者，同时，一向与官员为敌的人民保民官也在经历相似的转变，不过他们的转变更多是内在的转变，而不是外在。保民官对于国家有双重意义，从一开始，他们的目的就是通过多少带有革命性的手段去反对官员们的蛮横暴力，从而保护弱小者，后来他们的作用是消除法律上的不平等以及贵族的特权，后面的这个目标已经实现。保民官制度最初的目的更多是一种民主理想，在政治上难以实现，不仅如此，掌握着保民官的平民贵族和氏族贵族一样，对它抱着仇视的态度；同样，它对于新制度和对于旧的贵族执政官制度一样，完全不适合。这种新制度来自于各阶级之间的妥协，如果可能的话，比它脱胎而来的那个社会制度带有更明显的贵族特色，但是，他们并没有废除保民官制度，而是更想把它从反抗自己的武器转变成政府的工具。这些保民官之前完全没有执政权，他们既不是官员，也不是元老院成员，但现在他们彻底演变成了统治阶级的一部分。
在司法权上，他们从一开始就与执政官享有平等的地位，在阶级冲突早期，他们就争取到了和执政官一样的立法权，现在他们也和执政官一样，也获得了——我们不知道具体什么时间，但很可能在各阶级最终获得平等时或者之后——与实际掌权派，元老院相互抗衡的地位。之前，他们出席元老院会议时都坐在门口的板凳上，而现在他们也和其他的长官一样，在元老院取得平等地位，且可以参加元老们的讨论。如果说他们还没有投票权，那是因为罗马国家法有一条原则：从事行政工作的官员不得在大会上提供意见。按照这条原则，罗马所有的行政人员在任期内只能出席会议，而没有投票权。
罗马对保民官做出的让步不止如此，他们还取得了最高行政长官所独有的特权，在一般长官中只有执政官和大法官享有此权，那就是召集元老院进行议事，并促使他们批准某条法令[12]。当政府从氏族贵族手里转向联合贵族之手时，平民贵族首领在元老院就享有和贵族平等的地位，这也是无奈之举。保民官原来只是完全没有行政权的反对党，现在却演变成了——尤其在城市政务方面——第二个最高执政机构，同时也成了政府（也可以说是元老院）最常用、最有效的工具之一，用于管理公民尤其是限制官员的行为。就其最初的特征而言，保民官被彻底消化了，政治上被消灭了，但这也是势在必行。罗马贵族的缺点虽然清晰可见，他们要想拥有特权也必须要废除保民官，但是大家都能看到，政府里有一个部门，它不但毫无目的，而且只能虚伪地承诺去解决无产阶级的疾苦，但同时它又确实具有坚决的革命性，且拥有一种无政府主义特权，可以阻止长官甚至国家本身去滥施权威，政府拥有这样一个部门是无法持续下去的。
然而，对于理想的坚定信念是民主政治力量和无能的基础，它在罗马人的心目中渐渐和平民保民官紧密联系在一起。我们不需要回想起可拉·里恩兹的例子就能发现：虽然保民官并没有给人民带来实质的好处，但是要废除它必然会给国家带来可怕的灾难。所以，出于一种政治上的审慎，以一种不引人瞩目的方式，把保民官制度变得毫无用处，这使各方面都达到了协调。这个原先很有革命性的职位，目前在这个贵族共和国仅仅是徒有虚名，这种虚名眼下是一种矛盾的存在体，但将来，它在革命党派的手中，却是一种相当危险的武器。在目前，甚至将来很长时间内，贵族仍然权势倾天，完全把保民官控制在手掌之中，所以，保民官全体反对元老院之事根本不会发生，偶有某个保民官挺身反抗，政府对付他们也易如反掌，而且通常是保民官内部就能解决这个问题。
元老院及其构成
在各阶级获得平等权利以后，元老院是共和国的实际掌管者，并且几乎没有遭到什么反抗。元老院的构成经历了很大变化，旧的氏族代表制取消以后，主要长官的特权也受到很多限制，元首终身制也遭到废除。
元老院摆脱长官控制的第二个步骤就是：调整元老名册的权利由最高长官手中转移到了其下属部门，也就是说，从执政官手中转移到了审查官手中[13]。当然，不管在当时还是以后，掌管名册的官员都有权把身有污点的元老从名册中清除出去，从而把他们逐出元老院。他们这种权力即使不是第一次规定，至少规定得更加明确[14]。这样就给特殊的道德审判奠定了基础，而审查官的崇高名誉也大部分由此而来。对元老的那种批判——尤其是两个审查官意见必须一致时——毫无疑问能把有损元老院名誉或者具有异端思想的人逐出元老院，但绝不能让元老院本身听从行政长官的命令。
行政长官根据自己意思去调整元老院的权力也受到了奥维尼法的严格限制，此法颁布于这个时代中期，可能就在里西尼乌斯法之后。此法规定：任何担任过市政官、大法官或者执政官的人都可以获得在元老院的一席之位和投票权，并且下一任审查官应正式将这些人列入元老名册，只有在其缺点足以开除一个时任元老的情况下，才能将他排除在名单之外。曾担任过这些长官的人数远远不足以补充元老院的300个名额，如果名额不足，又不可能把他裁减掉，尤其是因为元老名单其实也是陪审团的名单。审查官的推举权常常留有很大的空间，但是那些非因担任以上官职而有资格，而是由审查官推举的元老——他们通常曾经担任过低级官职，或者英勇过人，或者在战场上杀过敌人，或者曾挽救过公民性命——他们可以参加选举，但无权参与议事[15]。根据奥维尼法，元老院的主体，掌管政府和行政的那些人，其提拔不再依赖于某个官员的个人意志，而是依赖于人民的间接选举。因此，罗马共和国虽然最终并未达到现代国家制度即人民代议制，但是它朝着这个方向不断前进，而那群不能参加讨论的元老可以有自己的意见，并且有权发表自己的意见，但是在投票时却沉默不语。这群人在统治团体内部非常有必要，也很难得。
元老院的权力
元老院的权力在形式上几乎没有改变。元老院小心避免对宪法做出不受欢迎的改变，或者明目张胆地违反宪法，从而给反对党或野心家留下把柄。虽然它没有提倡，但元老院允许国家权力向着民主方向不断扩大。不过虽然公民获得了形式上的权力，实际的权力却在元老院手中，它对于立法和官员选举，甚至国家行政都有决定性的影响。
元老院对立法的影响
每部新法律的实施都必须经过元老院的预先审议，没有官员敢于不征求元老院意见或者在元老院反对的情况下就向人民提交建议。如果他胆敢这么做，元老院有很多方法——如通过官员的仲裁权力或者祭祀的取消权力——把这种苗头掐死在萌芽状态，或者之后再取消这可恶的提议。在极端情况下，作为最高行政机构，它既有执行也有拒绝执行人民法令的权力。在人民的默许下，元老院进一步主张，在情况紧急时，可以不受法律约束，但其条件是必须得到人民批准。这个条件起初不甚重要，后来完全成为一种形式，最后，他们甚至不愿麻烦地再提起这条需要人民批准的法令。
元老院对于选举的影响
到目前为止，官员选举主要取决于行政官员，在政治上非常重要，但现在它们都转到了元老院手里。这样，元老院就有权选任独裁官，这我们以前提到过。不用说，元老院须对人民表示更大的尊重，它不能剥夺人民选举公共官职的权利，但是，元老们很小心，决不让这样选举的官员握有具体的权力，尤其是战争迫近时的最高指挥权，这一点我们前面也讲到过。不仅如此，一部分由于新的职权观念，一部分由于元老们拥有不受法律约束的权力，所以官员任命的大部分权力都落入元老院手中。我们还讲到过，元老院对于执政官权力范围的划分上，影响特别大。特免权最重要的一点是，官员任期可以不受法律约束，这一点和国家基本法正好相反，根据罗马国家法，这种权力不可能在都城内部有效，但在别的地方，至少下面的事件还是有效的：任期延长的执政官或大法官在其任期期满以后，仍然继续任职，被称为“代理执政官”或者“代理大法官”。当然，这种任期延长的重要权利——基本上与任命权相同——依法都属于人民所有，刚开始确实由人民来行使这种权力，但是从罗马纪元447年即前307年起，仅有元老院的法令，军队司令官的任期就可以延长。最后，不仅如此，贵族利用特权和技巧对选举施加的影响，经常会让政府选出满意的候选人，虽然不是每次都如此。
元老院政府
最后，关于执政、战争、和平、结盟、建立殖民地、分配土地、大兴土木等，可以说，一切具有长远性和重要性的问题，尤其是整个经济制度，都完全取决于元老院。每年向官员颁发命令，规定他们的职责，限制他们所掌管的军队或金钱，并规定有重要事件时，要向元老院请教。除非预先由元老院批准，国库管理者不得向任何非元老的长官或个人付款。然而，对于日常事务的处理以及司法和军事管理方面，作为最高统治机构的元老院并不干预。罗马贵族在政治上非常老练，很有见识，决不会试图把统治国家变成监管官吏，或者把一个工具变成一台机器。
很明显，元老院的这个新政府在保留原有形式的同时，也致力于彻底改革这个旧国家。公民大会的自由活动遭到限制，近乎绝迹，官员们沦落为元老院的管家及执行委员。一个专管献计献策的机构竟然取代这两个宪法授权的权力机构，并且变成了国家的中央政府，虽然他们的态度相当恭敬，但这无疑就是改革，就是篡夺。然而，站在历史的法庭面前，如果有能力的人能够执政的话，那么这次改革或篡权有其一定的道理，即使最严厉的批评家也不得不承认，这个团体及时认识到自己的使命，并且光荣地完成了自己的任务。他们掌权并不完全依靠高贵的出身，基本上还应该是这个国家自由选择的结果。
每隔四年，他们都会由德高望重的人进行一次严格的道德审核；他们终身任职，不受任期或者人民意见的限制；自从各阶级取得平等以后，他们始终保持团结一致；具有政治才能和治国本领的人都被吸收到了元老院；处理经济问题、决定对外政策，他们拥有绝对的权力；他们完全掌管着行政权，因为执政官任期很短，而保民官的干预权也在阶级斗争结束后被元老院掌握。由此可见，由于其始终如一和政治远见，其团结一致和爱国精神，其对权力的控制和不屈的勇气，罗马元老院不愧为国家最高贵的机构，也是空前绝后最睿智的政治机构，即便当时也被称为“国王大会”，他们了解如何将专制主义的奋发精神与共和主义的献身精神结合在一起。从来没有一个国家像全盛时期的罗马一样，在对外关系中表现得那么坚定、那么有尊严。
毋庸讳言，在内部治理方面，元老院的代表、拥有钱财和土地的贵族，在处理涉及到自己利益的问题时难免会有私心，这时，这个团体的睿智和活力就会对国家有害。然而，在阶级冲突严重时国家曾制定了一个伟大原则：法律规定罗马公民享有平等的权利和义务，作为其结果，政治生涯也对每个人开放（换句话说，每个人都可以进入元老院），同时，军队在国外不断取得胜利，政治上也相当成功，国家得以保持和谐稳定，阶级差别也不太明显，不像以前平民和贵族的斗争那样充满了仇恨和恶意。此外，由于对外政治相对成功，在此后的一百多年里，富人有充足的财富来源，他们根本没有必要去压榨中产阶级。就这样，在元老院的领导下，罗马人能够长期拥有一个睿智的政府，并得以快乐幸福地生活，而且这个时期比一般民族所能享有的都要长久。
* * *
[1]认为法律上的所有权力都属于贵族，而平民保民官只掌握军事权力，这样的观点只会引起各种各样的找不到答案的问题，比如，一旦选举活动失败（这在法律上是完全可能的），权力就落在了平民保民官身上，不仅如此，这种观点与罗马法律基本原则相互冲突，因为统治权，也就是说，以国家名义对公民进行管理的权力，是不可分割，也无法进行限制的。在罗马，有实行公民法的行省，也有实行军事法的行省，但在实行军事法的行省里，上诉权及其他一些公民法的原则都不适用，而且，一些行政长官，比如地方总督，只有在实行军事法的行省才能行使权力，但从严格意义上说，任何长官都不能仅拥有司法权，也不可能有长官仅拥有军事权。地方总督在本省里，就像执政官一样，既是军队统帅，又是最高军官，不仅有权审判非公民和兵士，而且还有权审判公民及其他人。即便执政官依照惯例对官员们进行分权，但这种分权也只是习惯上的做法，而不具有法律效力。大法官确实是实际上的最高法官，但他还可以召开百人大会，在某种情况下，甚至可以指挥军队。城市总督主要掌有最高行政权和最高指挥权，但在和平时期，也可以充作法官。即便在这些情况下，最高长官的权力不可分割，也是一项需要严格遵守的原则。所以，军事和司法长官根本不在乎当时罗马人还不习惯的陌生观念，他们拥有绝对的权力，也就是说，不仅拥有平民保民官的权力，而且拥有贵族执政官的权力。正如贝克所说的那样（Handb.ii.2，137），由于同样的原因，在后来一段时期，大法官确实成为了贵族的代表，与执政官平起平坐；而平民保民官实际上也不过问司法上的事情，所以，平民保民官为执政官和大法官在后来司法方面的分权铺平了道路。
[2]这是赛尔维昂军事组织的政治效应的一部分。
[3]出于宗教偏见，贵族们的军事防御完全依赖于非公民，这就让人们对罗马宗教的基本特征产生误解，并拿现代对宗教和国家的区别来分析古代的事情。对于正统的罗马人来说，将非公民纳入公民的宗教仪式是一种罪过，但是即便最严格的正统派也从不怀疑，根据国家法律规定，将非公民纳入公民团体，就意味着宗教上的完全平等。一旦他们在合适的时候授予平民贵族地位，我们就不会再怀疑他们的正直诚实，良心上的顾虑全都排除在外了。不过这可能只是贵族的借口，他们在废除君主专制时错过了宗教平等的最佳时刻，要弥补这种过错实非易事。
[4]高官家庭与其他贵族家庭的区别是否具有重大的政治意义，我们既不能证实也无法否认，因为这个时期，是否确实有很多贵族家庭并非高官，我们无从得知。
[5]这里指的是瓦尔里·荷拉提法。
[6]这是十二铜表法中很重要的一条规定。
[7]这里指的是霍腾西乌斯法中的等价定理及公民会议决议。
[8]有关这一时期执政官生活贫困的说法，在后期的道德说教书籍里可能起到了很大的作用，但其主要还是一种误解，一方面是因为当时节俭的风气（即便在经济繁荣时期也是如此），另一方面还是因为一种古老的习俗，用收集硬币得来的款项埋葬国家的元老功臣（这并不意味着葬礼非常寒酸）。这种方法同时也解释了人们为什么习惯用词源学来猜测罗马人的姓氏，这给罗马历史带来了很多荒唐的说法，也让人们更加相信这种说法。
[9]这里指的是瓦尔里·荷拉提法。
[10]这里补充的就是等价定理及公民会议决议。
[11]不论是谁，只要把罗马纪元412年即前342年前后的执政官纪年表对比一下就会发现，上述关于执政官重新选举的法律确实存在，因为在罗马纪元412年之前，再次就职，尤其是离职三四年后重新就职的现象非常普遍，但罗马纪元412年之后，两次任期间隔十年或者更多就比较普遍了。当然，也有执政官频繁更替的时期，尤其是罗马纪元434年至443年间即前320年至前311年的战争时期。另一方面，不允许官员兼职的原则也得到严格执行。三个高级职位（执政官、财务官和市政官）中两个或三个由同一人兼任的例子还没有发现，但是兼任其他职位的例子，比如市政官同时兼任骑兵将领，或者财务官与审查官合二为一，或者财务官同时也是独裁官，或者执政官兼任独裁官等例子经常发生。
[12]因此送往元老院的信函要由执政官、市政官、平民保民官和元老院同时签收。
[13]这是由审查制度规定的。
[14]有关骑兵和公民的这种特权及其他权利可能没有正式在法律上赋予审查官，但实际上他们常常拥有这种权利。公民权利是由国家赋予的，而不是审查官，但是审查官在核查投票的人数时，如果没有把此人列入投票人的行列或者把他列入了下等人的行列，他也不会失去自己的公民权利，但是他就不能行使自己作为公民的特权了，或者只能在下等人的会议上行使，直到下次审查。元老院也是如此，审查官在审查时被漏掉的人，只要该次审核仍然有效，此人就不能再加入元老院，除非在任行政长官不承认审核表的有效性，坚持要恢复以前的审核表。很朋显，在这方面重要的不是审查官的法律权力，而是掌权者如何通过审查表来利用官员。所以，这种特权的重要性渐渐提高就很容易理解了，同样，由于贵族们空前团结，这些审查官实际上逐渐掌握了司法权，而且得到了公民的承认。毫无疑问，公民投票法的颁布起到了重要的作用，该法规定，审查官应“把各阶级最优秀的人才纳入元老院”。
[15]这代表着行政官职及教士职位对平民彻底开放。