关于商人和现代企业的再评价
当清朝在公元1911年覆灭的时候，大约有六百个中国人自己兴办的使用机器的制造业和矿业企业。已经铺设的铁路约5600英里长。中国人在这些现代的商业冒险事业中的投资总额大概达到1.6亿元。[2]这个数目相当大，但只合农业投资的百分之六七。
虽然在清朝的最后10年，这些事业的发展步伐都加快了，特别是在兴建铁路方面，但是，这几种工业没有造成任何持续的经济发展。主办人和经理方面没有制定出计划去注意各种工业发展本身之间以及它们与其他经济部门（如信用设施、资金筹措、市场销售、税收结构等）的职能上的结合。无论如何，许许多多必要的变革必须在全国范围进行，因此都非控制现代工业的地方官吏办得到的。（甚至在1918—1922年之间大得多的经济大发展也无法造成一种持续的经济发展的趋势。到了1933年，由制造业、矿业、银行和运输业组成的中国现代经济部门，也只占全国国内纯产值的大约百分之十二。）[3]
工业化的政治理论基础
虽说中国早期的工业实验以令人失望的结果告终，但也不是没有费过劲的。最初是在19世纪60年代建立船坞和兵工厂，当时中国政界领袖和知识界名流采取的一系列行动，清楚地表明他们对西方技术和工业管理是抱着完全赞同的态度的。这种以“自强”口号表现出来的新态度推动了一个借鉴西方实际知识以建立强大中国的运动。[4]
由于具有这样一个得人心的目标，“自强”的思想对所有爱国者都有巨大号召力，甚至在今天还是这样。但是关于怎样才最能取得这种崭新的力量，则因时间的转移和意识形态的歧异而意见有所不同。文化纯粹派希望只借用西方的枪炮和炮舰等重武器。但是事实证明，只是增加一点现代军事器械，要抵御西方的侵犯是很不够的。甚至在重新加强的欧洲压力——它在19世纪80年代中期使中国受辱的中法战争中达到无以复加的程度——面前，中国领导阶层已经开始制定各种政策，借以执行一个更为广泛的自强计划。
一份新的材料促进了在士大夫中间重新集中辩论借鉴西方的问题。1864年中国海关开始发表各商埠进出口数字，这些数字清楚地表明，中国几乎经常出现贸易亏空。对这种逆差的关心从19世纪初就已开始，批评者曾把它归咎于折成铜钱的银价上涨的缘故。现在有了中国海关的具体统计，官员们再次挑起这个问题，说这种不平衡在抽吸人民的财富，使国家愈来愈弱，人民愈来愈穷。李鸿章的幕僚薛福成在1879年甚至夸大其词地宣称，“计洋商（每年）所赢之利，当不下3000万”[5]。
薛福成和许多其他同样关心国事的官员因此提出了一个促进“商务”的理论根据。既然中国无法拒绝接受外国商品，它只能多生产自制产品供应国内外市场，以此来限制进口。这样一来，贸易不平衡便颠倒了过来，而增加的财富就会加强国力。一旦把富和强这样联系起来，追求财富就变成新的自强计划的动力了。为了在思想意识上重视这一新的自强计划，它的一些倡议者转而求助于儒教中主张把国家的财富和力量增加到最大限度的法家一派。有几位士大夫为了使“富强”的旧口号重新流行起来，在19世纪80年代创作了一批新作品来表示他们的新信念，如马建忠的《富民说》、陈炽的《富国策》、汪康年的《论中国求富强宜筹易行之法》和许多其他的文章（见第三章）。[6]的确，他们如此强烈地提倡他们的新的经济思想，致使共产党历史学家也把他们看成是新出现的资产阶级的代言人。[7]
然而，这些作者的主要重点是放在现代工业上面。他们普遍认为经营商业最多只能起辅助作用。事实上，对外贸易活动一般都限于通商口岸。运输困难、地方集市和地区市场所起的作用，以及多数商人对经商方式的根深蒂固的观念：这一切都使得国内的商业仍按传统的方式继续进行。[8]
更重要的是，成为现代企业主办者的有权势的官吏，对工业特别偏爱。从19世纪70年代初起李鸿章就争辩说，仅有枪炮和炮舰，不能使一个国家强大；要使用它们和使它们运行，还得靠制造业、矿业和现代运输业的支持；工业将创造这一伸张国力的新财富。[9]张之洞也认识到军事力量和经济发展之间的关系。他强调他的信念，认为工业的发展必须优先于商业，所以他争辩说，所有西方国家的富强都来源于煤铁。[10]
因此，中国在19世纪末之提倡现代企业是出于政治上的需要，即要求尽快地获得受人尊重的国力。这一根本目的把见仁见智的政府官员联合到一起，使他们能共襄工业化的盛举。
商人的作用和地位的变化
清末倡导现代工业的官员因迷信现代工业能产生财富，财富又能产生权力的思想，所以迅即肯定了工业的重要性，认为不能任其落入私人企业家之手。于是在发展工业的目标下，这些官员依次担任了下列的新职务：先是当监督，继之当经理，再当投资者，最后，有些人当上了官僚—企业主。在担任这些新职务之后，倡导现代工业的官员便提出了关于商人在中国社会的地位和作用的一系列新问题。
然而商人阶级的性质的变化，比推进现代企业的时间要早。在18世纪和19世纪上半叶期间，领得引票的盐商和广州的行商是中国最著名的商人集团。其他还有几大类客商，即从事兴隆的跨区域的丝、茶、药和其他地方特产等贸易的商人。各商业城市的许多地方会馆，声名藉藉，就证明了商人社会的规模和影响。但是，鸦片战争和太平天国叛乱摧毁了赖以建立省际贸易的垄断商业和经济基础。[11]
19世纪后半期，起着新的企业主作用的新式商人出现了。最有名的是买办。他们一开始是行商雇佣的伙食承包人，1842年以后逐渐改变了他们的职务而成为外国人的管事，接着变成了契约经理，最后终于成为和外商进行贸易的独立的企业主。买办和买办商人观察西方商业实际所得到的知识，使中国商人阶级内部产生了新的经济思想和新的社会态度。[12]
第二类商人是金融商人，由于他们往往具有一般幕友所不具备的随机应变的才智，他们被委以半官方职务，帮助正式官员制定财政政策和开征形形色色的捐税。一个商人由捐纳而取得有名无实的官衔，就能成为一位高级官吏的顾问和得力的助手，同时又可利用他的新关系为私人的或半官方的企业去获得最大限度的利润。一个著名的例子是胡光墉，他是一位银行商人，在19世纪50—60年代，他在当地建立了一个经营钱庄、当铺、中药店、丝绸及其他商品的王国。胡光墉的发迹是由于他的勤奋、幸运以及冒险精神。不过更加重要的是他荣麿过一系列要职，例如他曾当过巡抚王有龄和总督左宗棠的财政顾问和承办商（见第四章）。[13]
1870年以后，因为官员们开始主办工业企业，许多买办商人都被招聘去当官办企业的经理。与此同时，越来越多的官员被任命去帮助管理或监督各种新办的企业。有些仍然保留官职，但把大部分精力放在办企业方面。有些人干脆息影官场，用全部时间办私人的或者半官方的事业。正像商人捐纳官衔那样，官员和士绅也纷纷从商，从而扩大了商人队伍。到了1900年，有那么多人亦官亦商，致使经商活动已经变成仕途以外另一个受人尊敬的选择了。这些发展的结果产生了商人阶级之内的新的“绅商”社会阶层，这些人出于公私两方面的原因，已成为致力于经济现代化的富有革新精神的企业主。
这种有官绅背景的人涌入商人行列，有助于在意识形态上重新确立商人在中国社会中的地位。1897年保守派御史褚成博在上疏时谴责传统上对商人的歧视。褚成博虽然是一个大地主，并且是顽固守旧派徐桐多年共事的同寅，但他极力主张，现代工商业是解救中国免于西方帝国主义侵略的办法。另一位著名的保守文人王先谦走得甚至更远。他宣称如果官员们的口头禅能与社会实践分开，那么自秦汉以来，商人和手工业主实际上已成了中国社会的上层人物。王先谦得出的结论说，如果中国要变成一个现代的资本主义社会，商人阶级必须领导全国的工业生产。[14]志在维新的士大夫也经历了同样的转变。梁启超曾经嘲笑商人爱推波助澜和操纵把持，不久却一变而恭维他们足智多谋和富于创业精神，极力敦促他们在大规模贸易和工业方面与政府合作。[15]
1903年4月22日在宣布商部率先成立时，上谕宣称：“自积习相沿，视工商为末务。国计民生，日益贫弱……总期扫除官习，联络一气，不得有丝毫隔阂。”[16]
这道劝诫性的上谕承认了国家意识形态中的变化。大概因为一些新式工业项目是由高级官员热心赞助的，所以它们的具有现代技术的经理就肩负一定的责任了。同时，大多数经理如果在开始时没有官方的背景，也很快会靠捐纳得官晋爵而变成富人。商、绅、官，已形成一个新的绅商社会阶层，但此时尚未变成一个佼佼的资产阶级。在大商埠，绅商的数目很大，致使他们的日常生活方式、价值观、社会和政治倾向都变得十分与众不同。但是他们仍然缺乏一个完全的统一目的，并且对传统的乡土和宗族关系仍承担着强烈的义务。[17]
官方对现代工业的赞助
自汉代初年起就一直有关于国家控制盐铁的争论；一般同意法家的主张，即国家必须参与重大的经济活动。虽然受到把节俭仁慈的统治和自给自足的经济加以理想化的正统儒家的挑战，但大凡雄才大略的皇帝和讲求实效的官僚仍都赞成法家主张干预的思想。所以，关于这个问题的反反复复出现的争论往往是关于国家控制的程度和性质，却很少涉及是否需要控制这一问题的本身。[18]原来的清朝官员和学者所能够设想的是，只能在国家监督的范围内去提倡工业。他们关于国家特权的根深蒂固的观念由于新产生的国家危机感而得到加强，这种观念使官员们相信现代企业是如此重要，以致不能让商人去办。商人们同意这种意见，只是因为他们认识到，对任何大规模的新兴企业来说，特别是当它面对外国资金雄厚的企业的竞争时，国家的倡导、支持和保护是必不可少的。
李鸿章的领导作风
在19世纪60年代，政府投资的官办制造局和造船厂（见上卷第十章）直接关系到国防，所以没有寻求私人资金或交由私人办理。但是在70年代，当官方提倡者深入到以利润为主旨的广大工业领域的时候，一种官商合办的新形式必然应运而生。由政府把这些工业组成国家垄断是不现实的，其原因有以下种种。第一，尽管经营这类专卖有很长的历史，但清政府主办的只是盐、铜和瓷器。重要项目如茶、糖、谷物、纺织品和航运等，绝大部分都是私有和私营的。第二，现代企业需要专业管理和技术才能，这些是官员们力所不及的。第三，也许是最重要的一点，就是国库根本没有大量的能够转化为兴办大企业资本的闲置资金。
1872年，李鸿章倡议建立第一个非军事性的现代工业，即轮船招商局，当时他不打算使它成为政府垄断的企业，甚至也不希望它成为完全的官办企业。李鸿章从盐的专卖中引用了一个官僚主义的名词“官督商办”，显然决心在寻求某种官商合办的形式，即集盐务、西方式的合股公司以及传统中国的合伙商号等特点之大成的形式。盐务这个模式是很有用的，因为它早有吸收富商的传统，使富商提供资本和管理技能，官员则保留全面的控制。西方的模式也是有用的，因为现代企业需要现代技术以及某种程度的西式管理。政府资金的支持将只限于贷款的形式。私人投资者提供金钱，在官方的赞助监督下经营，同时要承担一切风险。[19]然而除了这些总的指导方针外，不论李鸿章或任何其他官方倡导者，胸中都没有一个确切的组织格局。“官督商办”一词的含义依然是含糊不清，可此可彼，当后来的督办如盛宣怀等人也用这个术语而官商之间的工作关系发生变化时，它的不足之处就变得显而易见了。
李鸿章的官督商办事业也用传统的中国形式作为模式。西方的企业是召开股东会议以选出董事会和全体高级职员，李鸿章的企业则不是这样，而是按照中国的传统方式雇一名经理，畀以差不多绝对的管理大权。所有主并不逐日逐月地加以过问，而是一年一次地和经理一道检查一下业务，这个经理如果不令人满意，也可以把他解雇。[20]李鸿章在19世纪70年代期间开办的三大企业为轮船招商局（1872年）、开平矿务局（1877年）和上海机器织布局（1878年）：它们管理上的特点与一个传统商号的特点是相同的。第一，他们全都受商人背景的经理所领导，尽管他们全都捐纳了官衔和拥有半官方地位。甚至在最初几个月经理轮船招商局的朱其昂便是一个商人出身的官吏。朱其昂在拥有官职的同时，还继续做帆船运输的生意。[21]当朱其昂未能筹足私人资本时，他便在1873年由两个前买办唐景星（唐廷枢）和徐润所接替。唐景星得到两个正式官员——前任天津道台丁寿昌和天津海关现任道台黎兆棠——的帮助，创建了开平煤矿。这三个人订立了开平矿务局的章程和组织结构。但是，当丁寿昌和黎兆棠离开的时候，开平矿务局几乎没有开始营业。两个广州商人徐润和吴炽昌随即来顶替，与唐景星一起办矿。[22]
至于上海机器织布局，李鸿章又有另一个前买办郑观应为他效劳，他和另一个最早建议建局的商人彭汝琮一起工作。1880年，彭汝琮由于与其他商人投资者不和而离开，李鸿章留下郑观应，并任命了其他五个商人经理帮助他经营改组后的织布局。只有负责织布局官方关系的候补道台龚寿图原来是一名官员，但他也有从商的经验。[23]这些人都是绅商。他们都捐纳官衔，因为官衔已成为任何想进入官衙做生意或寻求官方支持的商人所绝对必要的条件。他们大多数人以前也是买办。
第二，作为赞助人和保护人的李鸿章在保留他的控制的同时，准许这些商人经理像企业主那样拥有相当大的自由行动权。轮船招商局和它的外国竞争者竞争而取得胜利，并且在1877年因接收旗昌洋行的船队而大大地增加了它的总吨位。开平矿务局在唐景星和徐润负责时因利用商人资金而大大地扩大了它的资本。至于上海机器织布局在派别斗争猖獗一时的时候，李鸿章也没有插手下令大改组，一直到1884年郑观应离去，随之丧失了投资者的支持和管理的知识时为止。因此，尽管唐景星、徐润、郑观应、龚寿图和其他绅商经理听命于李鸿章而为他效劳，但李鸿章本人却很像一个传统商号的老板，一般不干预他们的生意活动。他保护这些公司不受官府过分的压榨，而且多次及时地和异乎寻常地拿官方资金发放贷款，使这些公司得到的好处远远超过了他因增加取得个人收益的机会以及因提供保护而给自己带来的好处。
第三，和传统商号的消极的老板们一样，这些早期的大多数股东并不对他们无权管理的情况提出疑问。像唐景星这样的商人经理比较容易筹集商人资本，这说明这些股东的投资完全是出于对经理的忠心和信任。至于这种信任是否有保证，那是另一回事。1884年唐景星和徐润被迫放弃对轮船招商局的控制，而让位于李鸿章任命的总办（先是由马建忠担任，后是由盛宣怀担任），因为据查明，唐、徐二人和其他人曾把公司的资金转移去做他们自己私人的生意。在1883—1884年因中法冲突扩大而引起的上海财政危机，导致许多商业的失败，其中包括与唐景星、徐润和郑观应有关的买卖。当他们无力偿还公司的资金而朝廷的御史们又开始弹劾李鸿章（说他包庇他们的不法行为）时，他们就不得不挂冠而去。同样地，郑观应显然曾把他筹集起来的上海机器织布局的资本挪为私用。这就导致他于1884年辞职，并使该局最后改组，同时移交给盛宣怀管理。
这些经营上的渎职行为反映了传统商号的办事程序的缺点，即它没有提供独立的查账人去稽查经理的账目。这类财政上的不正当行为是传统企业的通病，只要公司和经理把公司资金挪作私用而不出问题，这类行为就可以作为商业投资的风险的一部分而加以容忍。这和中国官吏之以私人名义利用或滥用财政收入颇相类似。他只要能够缴足他的征税定额，也不会被追问。
官督与商办之争
这样，在1885年前后，三个最早的官督商办企业中的两个，其经营管理之权转入了盛宣怀之手。盛宣怀出身于官宦之家，本人也被培训成为一名官员。他是李鸿章幕府的一员，几乎在1873年轮船招商局开办时就被委派在该局任职。1882年他虽然表面上已离开招商局去经管天津电报局（它也是一个官督商办的企业），但是盛宣怀在财政经营上的才能使李鸿章合乎情理地挑选他做徐润和唐景星的继任者。有了盛宣怀当督办，李鸿章就能够更周密地执行官方的监督权了。盛宣怀不仅容忍了在唐景星任总办时业已存在的严重裙带风以及滥用公司资金的弊病，并且还加剧了那些陋习，以及引进了更多的官僚主义经营方式。轮船招商局的船队没有增加什么吨位，同时由于它和两个主要竞争者订立了“联营协定”，它几乎不能保持自己的利润。这是指轮船招商局和两个英国运输公司——怡和洋行和太古洋行——之间的成文协定，它们订出了统一的货运率和集中它们的所有收入，然后再根据每个公司的实际运输里程来分配收入。[24]
说到开平矿务局，唐景星和他的商人同事对它的总方针和财政拥有很有效的控制，直到唐景星在1892年死去时为止；他们管理矿务局主要采用传统商号的方式，而不是他们原来想要仿效的那种西方合股公司的模式。就像他在经管轮船招商局时那样，总办唐景星也不免要挪用公司的资金以投资于其他矿业、钱庄和投机事业，为他的私利服务。股东大会确实召开过，但都是敷衍塞责而已。未见有公布每年账目的记录，虽然公司章程明文规定要这样做。唐景星也搞裙带关系，他把他的儿子塞进公司，提升他担任高级职务。当他在1883年旅游欧洲的时候，他还安排他的亲兄弟代拆代行。但事实依然是，在他任职期间，开平矿务局的业务每年都在扩大，直到它的煤产量达到25万吨左右为止。公司赚取了利润，未受到关于揩油或贪污的直接指控。唐景星的确作为一位诚实而有能力的经理而享有盛名。他的任人唯亲和其他传统的陋习应该根据他所生活的文化背景来衡量其得失。
唐景星在1892年去世，他的死标志着开平煤矿滋生大量贪污和企业逐渐官僚化的开始。新任总办张燕谋是一个汉军旗人和官僚，他的发迹主要依靠他的腐化的庇护人醇亲王。在唐景星经管时，企业设备的扩充是靠新式商人的投资来实现的。但是自从张燕谋接任以后，商人们就不再资助，公司只能转而向外国人借款，于是就为1900年以后外国人的控制提供了条件。
这些事态的发展和早期的情况相比形成鲜明的对照，在早期的时候，商人经理在筹足私人资金方面相对地说没有什么困难。在唐景星和徐润于1873年7月负责轮船招商局以后不久，招商局的实收资本增加很快，到1874年差不多达到50万两，到1880年达到100万两。在1881—1883年期间，对公司的股票求过于供，特别在1882年，公司很快筹足了其被批准的资本额200万两。
轮船招商局深受私人投资者欢迎，至少有两个原因。第一，唐景星和徐润操有实权，特别是在1882—1883年之间李鸿章的官方代表盛宣怀暂时重新调任别处时更是如此。第二，采取等着瞧态度的商人投资者被回收的利润以及李鸿章的宽厚的庇护态度所打动。因此，这个时期也可以看到商人们对李鸿章的其他两个官督商办公司同样给予大量的资助。在1878—1882年期间，唐景星和徐润为开平煤矿筹集了100万两银子，而在1880年前后，在郑观应为上海机器织布局筹划的35.28万两银子中绝大部分款项是他个人筹集的。
可是大约在1883年，商人的热情衰退了，从那时起，越来越少的商人投资于这些企业或其他官办企业了。有几个因素促成了这一趋向。第一，现代工业的庞大资本和获厚利的机会，使它成为官方控制的可取的目标。第二，像盛宣怀这样的官员在经营管理方面以及在安排政府的贷款方面获得了经验。第三，这些官员还发现，除了使用政府贷款之外还有其他筹措资本的来源，因为他们有更多的官方朋友用自己的钱投资，同时因为他们控制着几个公司，使他们能够把较老而实力较雄厚的公司中的资金转移到一些较新而实力较差的公司中去。最后，这些官员改变了他们的顾问和保护人的角色而变成了名实相副的官方经理。出身于商人的经理如唐景星、徐润和郑观应已经纷纷去职，这就伤害了其他商人投资者的投资积极性。
现在不妨试举两个例子。在1887—1893年期间，盛宣怀利用政府贷款和转拨轮船招商局和也由他控制的一家保险公司的资金，使上海机器织布局的资本增至三倍，达到100万两左右。实际上却并没有增加新的商人资本。第二个例子是漠河金矿，它在1887年由李鸿章和满族黑龙江将军所创办。他们任命了一个典型的官方经理李金镛。李的功名不高，入过李鸿章的幕，与商人们交往甚密，以精于做生意而素负盛名。在1887—1889年期间，他在许多上海和天津商人朋友中间不断活动，想筹集一笔为数不多的款项，计20万两，作为金矿的开办资本。但他只筹集了六七万两。最后，黑龙江省库不得不借给他3万两，另由一名天津商人在李鸿章担保偿还后提供了第二笔贷款，计10万两。[25]
虽然缺少的商人投资已经部分地由政府资本和政府贷款来弥补，但官方创办人仍不断想出新办法来吸引投资者。一种鼓励方法是给官员及其亲友们以私人投资的机会。看来投资人都是那些负责人的亲密朋友和同事。盛宣怀依靠的这样一批为数不多的同僚给他办的几个企业提供过私人资本，这就是19世纪80年代初的天津电报局以及19世纪90年代中叶的华盛纺织总厂、汉阳铁厂和中国通商银行等。可是另一方面，中央政府在持批评态度的御史的敦促下，经常反对用公款去从事有风险的工业，并且要求提前归还贷款。
但是，公款对提供官督商办企业的资金来说，仍然是极为重要的。从19世纪80年代后期起，到李鸿章于1895年政治上失势以前，张之洞的纺织业和采矿业等一批企业逐渐与李鸿章的企业互争雄长。中级官员盛宣怀从来就没有足够的权力来保护他的日益发展的工业网，所以他最初不得不投靠李鸿章，后来不得不投靠张之洞，以谋求政治靠山和获得政府贷款的支持。因为清廷不愿意地方财政收入过分地投向工业，所以提交清廷待批的新的工业方案总是包含着允许吸引商人参加的计划。张之洞的许多奏议中也包含这样的计划，虽然他不信任商人，而且认为他们的思想过于陈腐而不能接受新工业。这些计划于是变成一种方便的掩护，因为许多省的创办人知道，一旦方案得到批准，就总能从地方财源中找到一定数量的公款。出身世家大族的各省官员出于需要和私利的缘故，事实上却日益依赖政府的资金来维持他们的新工业的运转。因此，官督商办企业的性质在19世纪80年代中叶已经改变，而越来越严重的官僚主义陋习不但无人非议，却反而更加加强起来。
通过利用政府的资源，盛宣怀这个最有成就的官僚企业主控制了许多官督商办的企业。他在为他的天津电报局寻找资本时，就这样大量地依靠各省省库和政府贷款，并利用现存电报线路作为贷款的附属担保品。只有长江下游和东南沿海地区的那些商业上有利可图的线路才能取得商人的投资。
另一相同的例子是盛宣怀从1896年起为张之洞经营的汉阳铁厂。盛宣怀原应寻求私人投资来代替业已花在铁厂的560万两官方资金这一惊人的数字，但他规避了这一义务。然而张之洞改变了这一大企业的地位，即把它由官办改为官督商办，因为中央政府坚决拒绝再调拨公家资金用于这项工业。1894年以来，张之洞已奉朝廷之命邀请商人经营这一企业。他拖延了大约一年，辩解说他仍然需要再进行一些试验，来证明业已找到适于炼钢用的煤，不然商人就不愿参加。1895年10月16日他上奏清帝说，适用炼钢的煤已经找到，而且其成品能获高价。他现在准备邀请商人来治厂，但是他说为了让商人有时间能察看厂址和矿场的位置，他需要政府再拨一笔款子以使铁厂能维持运转到年终。[26]
1895年后期，张之洞受到朝廷很大的压力，他只好接受盛宣怀的帮助而不管条件如何，盛宣怀则提出用每出产一吨生铁抽一两银子的办法来偿还官本。盛宣怀本想从商人那里筹集一笔数目有限的资本来改善现有设备，但是这一着未能成功。他抱怨商人们因不能预卜采煤和炼铁能否成功而抱观望的态度。但是，作为与张之洞安排的一部分交易，盛宣怀得以从另外的政府资金中提出190万两，指定为京汉铁路购买钢铁之用。到了1904年，从两个来源筹集到200万两左右资本：较大的一部分从轮船招商局转来，其余的部分从他本人以及一些官绅同事处得来（他们对他的其他官督商办的银行、轮船、电报和纺织等企业都曾经作过贡献）。[27]
把某一公司的基金转到另一公司是盛宣怀常用的一种手法。在1890—1891年之间的某个时候，盛宣怀利用职权并且不顾会办郑观应的反对（因为未与商人投资者协商过），从轮船招商局把大约30万两资金转给了上海机器织布局。1896年，盛宣怀又命令把另外两笔巨款——轮船招商局的80万两和天津电报局的20万两——转给他新办的中国通商银行。这两笔款项各占当时那两个公司的资本总额的30%或40%。[28]
张之洞对商人合伙的许诺
因为愈来愈多的商人不信任官方的意图，所以从19世纪80年代后期以后，甘冒风险向官僚控制的企业投资的商人越来越少。官员们则另外提出一种让商人参加的方案作为对策。这些官员利用种种新口号（它们可以归纳为一个广泛使用的名词：“官商合办”），允许在国家和私人投资之间存在一种更加平等的合伙关系。
张之洞是第一个从他在长江中游的基地武昌把新口号应用到工业项目的主要人物。他曾经在必须适应西方这一点上表现得很迟钝，但他在19世纪80年代初就改变了他的观点，并且深刻了解到建立工业的重要性。张之洞认为他于1889年开设的最早期的工业湖北织布局是一种官商合办的企业，虽然他为这个织布局所做的一切安排，与他在同一成规下赞助的其他一切纺织业或与纺织有关的工业是完全不同的。1888年当他在广州任职的时候，他就想出了一种筹足资本来开办一个纺织厂的新方法。张之洞在奏折中提出了一种含糊其辞的“官为商倡”的政策。[29]
张之洞的新方法实际上是对广州的所谓闱姓商人所征的税（这些商人被特许办彩票，彩票的获奖者必须准确地猜中每次科举考试中式士子的姓氏）。[30]1889年，张之洞强迫他们捐款40万两；1890年，除正常税收外再要他们捐献56万两。一年后他上报了这些额外税收，因为当时他调任为湖广总督，所以他不得不请求清帝批准他把资金和厂址从广州迁往新任所。从广州彩票商筹集资本在汉口办纱厂是个不寻常的方法，张之洞为此辩解说，正规的商股的征集往往费时误事，他希望一旦企业变得有利可图时在商人中间会引起更大的兴趣。广州的资金能够这样用来办湖北的一个企业，这是张之洞取得北京支持的一个标志。彩票商人的“捐献”事实上是一种征用。然而张之洞却把这一政府收入的不寻常来源看作是完全控制工厂的一种手段。除了请求恩准他把资金和厂址迁移到华中，他的奏疏还要求借用一些政府的资金；继任他署广州总督的李瀚章只允许他从地方彩票特税中带走他获准的收入的一半多一点。湖北织布厂终于建成，它名义上虽是官商合办企业，但事实上“商人资本”却是用强制手段取得的。
不过，只要行得通，张之洞并不反对商人的合作。虽然他对商人的能力和爱国心的评价并不甚佳，但他很现实，认为商人的支持是必要的。1894年，张之洞为了大力扩充织布局的资本，允许给任何新的投资者以每年“官利”15%，此举显然取得了部分成效。[31]但是，他仍然不许商人负经营管理的责任。
织布局总办是张之洞的幕僚之一，名叫蔡锡勇，1896年蔡死后由盛春颐继任。他们两人都出身于官宦之家。蔡锡勇毕业于同文馆，曾做过陈兰彬班子中的语言专家，后者在1875—1881年期间担任过中国驻美国、西班牙和秘鲁等国的公使。在19世纪80年代初期，张之洞对他的西方知识和自强思想印象很深，便聘请他工作，于是他立即成了张之洞的近代的工业、军事和教育项目的主要设计者和监督者。[32]关于后任盛春颐的情况我们知道的很少，但是看来他的近代企业方面的知识较少。盛春颐的接任大约是在1896年，恰恰是在张之洞的几个工业项目开始越来越困难之时。
然而，湖北织布局一开始就有一些问题。虽然它最初是有利可图的，张之洞却不仅利用它的利润，而且还利用它的一部分资本来支持他的其他亏损的企业。汉阳铁厂在它于1896年改组之前，从织布局共抽走了34万两，只归还了大约6万两，还是运费和保险费。在织布局和张之洞其他企业之间的这种账目不清的情况，以及官僚主义的浪费和织布局为应付其本身需要而必须支付的高利息，更使公司的财力枯竭。到1902年，当它的亏损迫使张之洞把它让与私人的时候，它从政府方面得到的贷款至少已达68.3375万两。[33]
张之洞的第二个纺织企业是湖北纺纱局，它的官商合办史更加典型。[34]它开办于1894年，其时张之洞正获得几个商人对他的旧的织布局的支持。张之洞向清帝许诺，准许商人投资者成为合伙人。但他未能详细地提出怎样去实施这种合伙关系。虽然他用了“官商合办”和“招商助官”等词来说明官商合作的新形式，但是他上奏清帝请求敕准的奏疏的大意，仍与官督商办企业相差无几。
不过有几个商人的反应是积极的。到1887年，他们为了这个新的纺纱局提供资金约30万两，亦即资本的一半。看来当张之洞任命一个高级官员做督办和盛春颐做总办的时候，商人股东至少对机器和公司账目拥有控制权。然而在1897年期间，当纺纱局准备开工生产的时候，张之洞任命王常川道台做他的局中常驻代表，负责督办事宜。合伙的商人对张之洞的有增无减的干涉已经越来越不愉快。王常川被任命为局中官方常驻代表一事把他们的快要爆发的不安变成了公开的反抗。王常川的回答是要保护政府参与公司管理的权利，因为政府业已提供了半数资本。
他们其后是怎样辩论的就不十分清楚了。看来张之洞力求磋商出一个妥协方案。但妥协方案被拒绝，1897年7月，商人们退出了。根据张之洞的说法，商人们不但要全部管理权力，而且另外还要20万两借款。作为报偿，原来的政府股金30万两转为贷款，付给预先决定的保证利息。[35]
张之洞宣称他同意这些条件，但附加的20万两借款却未予同意；因此，商人们决定退出。张之洞可能坚持过要有某种政府控制的形式。与官督商办形式下所处的地位相比，避免这种控制对商人来说应该说是一个重大的突破。确实，官员和商人的作用就会颠倒过来。在官督企业中，归根到底是利用商人资本的官员负责管理。按照张之洞的条陈所说，商人们在新的方案之下可以利用政府资本，并且仍然对工厂管理有控制权。至于说到官方放出贷款所收的保证利息，它和许诺给所有私人和官方资本的“官利”很相似，而不管这种资本是投放到官督企业还是投放到其他种类的企业。
无论如何，到了1897年夏，纺纱局本质上变成了一个官办企业。商人投资额的一半是立即偿还的。另一半则用在一年以后到期的债券偿付。这显然引起了很深的反感。提倡新工业而又得到官方支持的绅士张謇报告说，在张之洞和商人之间发生破裂以后，他在为创办一个私人纺织厂而大力筹集资金时遇到了很大困难。曾经向张謇提出金钱保证的许多私人投资者也都撤销了他们的支持。[36]湖北纺纱局的经营未能赚取利润。1902年它仿效湖北织布局而被租给了一家私人公司。
张之洞总督远未被这些失败所阻，他在1905年和1906年试图再次大干一番。这一次他公开承认，政府干涉近代工业的管理是错误的，他提出倡办其经营将对股东们负责的经过改革的官商合办公司。张之洞还答应私人投资者，他们在湖北和湖南两省拥有生产和销售的专利权，并且在头五年期间保证投资者能获得其本金的百分之五的利润。政府的控制限于：第一，政府的审计官定期检查公司账簿；第二，在第六年，政府和公司一起决定每年的合理的税率。
张之洞希望这些宽厚的条件能够吸引商人大规模地向他的新的合股公司投资，同时希望政府资金在需要时也只是少量提供而已。这些希望破灭了，因为原计划资本为80万两的一个毡呢厂，在1906年开张时官方资本为30万两，而私人资本只有10万两。两年以后，毡呢厂因缺乏流动资本而倒闭。还有几个其他的企业，包括纸厂、玻璃厂、水泥厂、针钉厂和皮革厂等，都只办了很短时间就关了门。失败的原因总的说来显然是没有经验和管理不善。就针钉厂而言，它是由欧洲进口的最新机器装备后于1908年开办的。然而总办毫无办厂经验。说得更确切一点，他曾做过张府西席，可能他就是因为这一关系才得到此职的。1910年在他宣布该厂破产以后，他被告发、定罪和坐牢，因为他至少侵吞了公司的公款5万两。[37]
张之洞答应和商人保持比较公平的合伙关系，仍不过是口惠而已。首先，他要求办的每件事都贴近他自己。他办的织布局跟着他从广州迁到武昌。他的炼铁厂就在他衙署的隔壁，虽然该厂既不靠近产煤地，亦不靠近铁矿。张之洞不肯授权给别人，只相信自己才能够密切地进行监督。特别是在他的助手蔡锡勇于1896年死后，他对他的一些官方总办都不信任。还要提一下，不论蔡锡勇或者盛春颐，看来都不是干练的总办。
张之洞在吸引有才干的商人的帮助方面，也是非常不成功的。他的顾问中间没有一个出色的买办。也许这是无法避免的，因为他一向低估商人的能力。从这个意义上说，张之洞的搞工业发展的路子与李鸿章的路子截然不同。李鸿章从商人和官吏队伍中起用了许多优秀的经理和行政人员，而且知人善任。但张之洞作为一个近代工业的提倡者，因缺乏才干如盛宣怀或唐景星的助手，所以他对工业发展的贡献严重地受到了限制。
幻想逐渐消失
在19世纪末，商人们越来越不情愿对官办近代企业进行投资，这不仅是由于给予他们的职责不够。当其中任何一个公司倒闭的时候，它们所在的省政府常常要求把公司剩余的资产优先偿还官债，给商人股东的就为数不多了。1893年，烟台缫丝局在经营十多年以后关门了。在它满足了政府的全部要求以后，官方经理们只给投资者每股10两，而他们原先每股付了200两；如果第二次认股又每股付出200两，则可得20两。这种做法显然没有和投资商人充分商量过，根据徐润的记载，他们对这些不公平待遇非常不满。徐润不是盛宣怀的朋友，他指责盛说，盛宣怀后来接收缫丝局之后就把它变成了一个唯利是图的买卖。徐润于是评论道：“（官方经理）有强权而无公理，何以服人……余明知不合公理，但卵石之势，无可如何，只可随众而已。”[38]
我们还可以举出更多例子来证明官员们本身洞悉商人的不满。当刘坤一总督被询及关于采用官督方式建造铁路的意见时，他在1895年的奏疏中说：
若复狃于官督商办之说，无事不由官总其成，官有权，商无权，势不至本集自商、利散于官不止。招股之事叠出，从未取信于人。即招商、织布等局，成效可观，究之经理归官，利又无几，于商情终形隔膜。[39]
刘坤一总督的分析也适用于官商合办企业，因为这两类形式实际上差不多。
盛宣怀完全知道商人们怨声载道。就在徐润指控他不公平地对待烟台缫丝局投资户那一年的晚些时候，盛宣怀试图对上海机器织布局的股东们订出一个比较公平的补偿办法（该局在1893年焚毁）。他得到李鸿章的同意，拒绝了政府关于收回官方贷款26.5390万两的要求。然后他表示愿意从织布局剩余的资产中以现金付给商人，同时再用该局的后继企业华盛纺织总厂的股票偿付。结果是商人股东获得偿还的现款合他们最初投资的二成，其余则为华盛的股票。不过，如果盛宣怀以为对商人投资户这样明显的示惠就会吸引他们重新向华盛投资，那他就大失所望了。商人们仍然疑虑重重，而且由于他那个小圈子中的商业伙伴们都是铺面不少而资金有限，所以华盛的资本一直不敷。华盛纺织总厂开始很有希望，以后在短短的几年中一直赔累，直到1901年为止。1901年，盛宣怀得到清廷许可，在宣布所有华盛的股票（包括那些为兑换上海机器织布局的旧股票而发行的股票在内）一律无效以后，就把华盛纺织总厂变成了一个私营公司。[40]
然而，商人对官商合办的新工业也不是完全没有感情的，这就是这类企业一直到清朝灭亡时和灭亡后仍陆续在开办的原因。如果说人们对它的幻想大大地破灭的话，那么他们也普遍地认识到在外商竞争的面前必须有官方参加。郑观应所表现的这种对政府若即若离的感情就是最好的例证（他本人至少是两个这类企业的商人兼总办）。一方面，郑观应承认商人需要官方的保护，因为在中国没有商法和宪法来保护他们的权利和财产。所以他提出，官督商办或官商合办的办法是可取的。另一方面郑观应觉得，这个办法只能临时解决问题；最终还是应该制定出一项公平而行之有效的法律来保护商人。
郑观应争辩说，官僚机构的腐败和行政效率的低下，大大地减少了某些企业的利润，造成了另一些企业的失败。在提到三个赢利的官督商办企业，即天津电报局、轮船招商局和开平煤矿时，他大声疾呼道：如果让它们全由商人经营，则“其所收效果宁有涯涘！”[41]郑观应还观察到这些企业的开办过于依赖各省官方赞助人的一时兴致。虽然人们承认李鸿章很开明，不会对官督商办企业科以重税，但“李傅相不能永在北洋，又不能保后任如李傅相能识大体”。[42]
后来，郑观应在民国初年写作时，对清政府卷入各种工业之举讽嘲备至。他谴责官员们“损下益上”，反过来还要假装帮助商人。他回忆了天津电报局在20世纪头10年的末期如何对其股东没有作出适当的赔偿就收归国有的情景。他拿这种情形和日本政府的政策来对比，日本对新型的和新生的工业给予财政资助，并且提供管理人员，让它们顺利通过开办之初的岁月。郑观应于是提到他从日本友人处得知的一个典型的例子。这个日本人开办一个炼铜厂，在头几年亏损惨重，差不多要宣布破产了。这时政府进行干预，它先作调查研究，然后严办了那些贪污腐化的办事人员，并在资金、管理和一般的监督方面给予帮助。几年以后当该厂开始赚钱的时候，政府放弃了对该厂的一切权力，把权力交回给商人董事们。郑观应暗示，中国政府对它自己的企业也应该以此为法。[43]
因此，官商合办到底该如何进行，在这方面仁智之见大不相同。商人们欢迎官方的提携和眷顾。他们至少在草创时期甚至会接受以政府的贷款和管理指导为形式的国家控制。相反，张之洞、盛宣怀等官方主办人对这种官商合伙关系的概念却大异其趣。由于国家没有多余的资金搞这些经济事业，所以一定要利用商人们的财源和吸收他们的资本来为国家的目标服务。近代企业虽然能使中国强大以对抗西方，可是它太重要了，所以不能完全交给商人去办。官方一定得保留控制大权。
根据国家在中国经济中的传统作用来看，很难挑剔官员们对国家的控制所持的自以为是的看法。但是在保持这些控制权的过程中，他们超越了李鸿章最初主张只进行一般监督和扶助的想法。他们直接插手经营管理；同时由于他们一身而兼官方经理和私人投资者身份，所以自然而然地会产生混淆国家利益和官僚利益的倾向，并且从为国家效劳的立场转而后退到追求他们的一己之利。因为越来越多的官员与近代企业发生关系，这类倾向也日益严重，直到它们开始形成中国式的工业发展时为止。
创办私人企业的运动
很难说究竟是由于官僚的控制还是资本的不足，才使清末近代企业的发展受到更大的压抑。这两个问题是相互联系的。如果筹集到足够的资本（不管是来自政府外部或政府内部），那就必须采取一些措施来减轻官僚控制所产生的那种窒息企业的影响。自1873年以来曾号召公开征股，但结果不好，因为商人们对官方提倡者的用心采取戒备态度。
然而，大约1900年以后，许多这类筹款运动能成功地筹集大量资本。舆论的改变使得投资者愿意提供资本了，但条件是公司要商办。中央政府也公布了私人公司合股的法律和章程，以帮助增强公众的信任。尽管国家的这些措施往往不能很好地付诸实践，但是它们还是适应了私人投资者求取法律保护的要求。
不过，促使公众越来越给予支持的最大动力还是新世纪日益高涨的政治气氛。大城市的重要商人团体组成了自己的商会，以进行一些政治运动，如抵制外货，或者要求中国人参加外国人主持的上海工部局。[44]这些出于爱国心而对西方帝国主义的关注，不久就集中在外国对中国工业的控制这一经济问题上。既然政府看来不愿意或者无力防止外国人的控制，所以有政治觉悟的商人和绅士现在就以此为理由来积极推动创办私营公司。这些运动取得了巨大的规模和力量，因为爱国主义因夹杂着私人利益而得到加强。
私营铁路和经济民族主义
一个深得民心的运动是从外国公司手中收回铁路财政和铁路建筑的权利。[45]近代工业虽然在开始提倡的时候是要使中国富强起来，这时却正落到外国资本家手中，因为国家宁愿向外国银行借款，以保持对一切实际上快成为外资企业的徒具虚名的控制。在对这类事情进行争论时，各省绅商积极分子把商办变成了政治问题。他们的抗议不再属于经济性质，而是政治性质的了，“商办”在抗议声中被看成是保全国家经济实力以对抗外国侵略的行动，而国家的创办却被看作是与西方银行家相勾结的行径。完全独立的、无留难的、不受本国政府和外国人控制的私营企业，就成为收回利权运动的一个组成部分。
然而国家却认定，铁路不像纺织工厂，它们具有重大的战略意义，所以不能让私人企业家去经办。在19世纪90年代期间，张之洞作为督办中国第一条重要铁路的官员，曾慷慨激昂地争辩说，铁路影响着国家的利益和主权。他承认，私人资本能够补充国家贷款或外国贷款之不足，但是官员们一定得保留最终的决定权。
粤汉铁路首先对张之洞的见解提出了重要的挑战。1904年，广州七十二行商和九善堂的商人领袖组织了好几次人数众多的集会，要求把粤汉铁路的建筑权和财权还给中国人。这些权利业已由中国政府授予一个美国组织——美华合兴公司。在汉口，张之洞支持甚至煽动了一个同样由商人和绅士领导的恢复利权的运动。使地方感情突然爆发的表面原因是铁路建设迟延了，以及美华合兴公司占有的、数量足以控制铁路的那部分股票未经认可就被卖给了比利时辛迪加组织。不过，造成这件事的真正的原因纯粹是对外国特许权和贷款所产生的日益增长的敌对情绪。
在1905年内，美华合兴公司的控制权又被美国另一家公司取得。但是复权运动从参加了几十个群情激愤的集会的成千上万商人、学生和绅士那里获得如此声势浩大的支持，致使中央政府害怕会发生地方叛乱，所以它不得不强迫美国人接受赎买的协定。
广东省政府想依靠自己的力量筹集地方税来建筑铁路。地方绅商领袖大力倡议私营铁路以后，两广总督岑春煊的反应是逮捕绅士领袖和商人领袖各一名。但是这个行动起了相反的效果，因为1906年初成千上万的学生和店员重新活动了起来；他们在前些时曾参加过许多恢复利权运动的集会，但是他们后来退出了关于公司资金来源和行政管理问题的争论。现在，少数几个主张铁路私营的领袖一经岑春煊指责，他们的反官办的行动反而大白于天下，并且深得民心。接着召开了几次集会，或者通过决议对省抚之计划征收附加税表示遗憾，或者组织支援代表团去访问被监禁的领袖，或者保证募款资助成立一个私营铁路公司。[46]
清末近代企业不能通过公开征股来吸引民众的支持，因为股票价格太高。自从19世纪70年代以来，曾经有过几次征股活动，但每股的票值都高达100两。当时一个店员的平均工资是三块银洋一月（约合二两三钱银子），而此数足以养活一个小小家庭，所以100两银子的巨款只有非常富有的人家才出得起。1906年的这些集会攻击了这种一贯的高昂价格，坚决认为建造铁路所需的巨额款项只有集腋成裘才能募集。它们通过决定，主张发行一种可以分期摊付的低面值股票。他们最后采用了五元一股（约合4两银子）的办法，在一年到一年半内三次付清，这甚至使贫寒学生也能认购。在1906年2月共筹集到第一期认股款1648788元。这次运动计划筹集2000万元作为私营铁路公司的资本，它进行得很顺利。
这个公司正式取名为粤汉铁路公司，并向北京申请要求取得商办地位。为了保持对政府的压力，海外的或者香港和其他省份的广州商人源源不断地提出保证，但都以取得商办地位为条件。[47]
不论是北京的或者广州的当局，都不能抵挡这样一个有群众支持的强大的示威。1906年4月，前买办和实业家郑观应，被地方行会和慈善堂领袖组成的组织委员会选为粤汉铁路公司总办。商办地位也立即得到官方的批准。同年6月21日郑观应就能够上报说，收到的第一期认股款已逾880万元。这是中国直到此时为止不论用哪一种方法所能筹集到的最大的一笔资本。
但是，虽然得到私营权利，并没有终止关于对公司施加控制和指导的争论。在以后五年中，该公司即以商办企业来经营。但是这五年中危机不断。首先是被选举的高级职员的合法性问题。郑观应之被选为总办，受到一些股东的反对，直到他被迫辞职而由梁诚接替为止；梁诚这名官员是刚卸职的驻华盛顿公使。股东中间的派别活动随之产生。董事之间互不信任，结果只好用互相制约和平衡的办法，以划分职责范围，这样甚至使总办无权对整个企业进行协调，更说不上进行管理了。[48]
这一切都促进了股东们的战斗性和公众的警觉。当公司账务管理不善和高级职员中间贪污成风被宣扬出来时，省政府再次取得了控制的机会。到了1911年，中央政府把所有私营和半私营的铁路都收归国有，部分原因是广州铁路像另一条重要的私营川汉铁路那样也是一个失败。在移交的时候粤汉铁路公司实收资本约1600万元，其中已花的大约1000万元只铺设了45英里长的铁轨。像这样低的效率，再加上公开揭发出来的高级职员贪污之风，就使商办公司的信誉完全扫地了。国有化引起抗议。但是大多数抗议者之所以情绪激昂，与其说是因为私营企业的告吹，不如说是因为他们收到偿还的现金只有自己资本的六成。
在这几年期间，另一个商办的沪杭甬铁路公司的历史与此有惊人的相似之处。[49]1907年后期，在发动一次大规模的、有时是很剧烈的运动以后，浙江地方绅商领袖收回了一家英国公司的筑路权，并且用出售面值五元的股票（认购后五年分期缴清）的办法筹集资本。浙江铁路公司是建造一条横贯长江下游南岸的铁路的两个省办公司之一：它也由于贪污腐化、工程质量差、管理上的争吵和公众支持的日益减少，很快就受到了打击。以进步闻名的士大夫汤寿潜由于他在收回利权运动中一向是直言无隐的领导人，所以在1905年被选为修建沪杭铁路的总办。过去人们抱怨汤寿潜狡猾、固执和骄傲自大，现在则转而赞扬他的提倡立宪运动的斗志，以及他抵抗政府侵犯的能力。
1909年，汤寿潜为了对批评他的人让步，提出辞职。但是这一行动反而为他的党人提供一个展开强有力的挽留运动的机会，来显示他们的力量。在他这样被挽留住以后的下一年，汤寿潜再度突被清帝降旨免职，此事又引起了对私营效率的怀疑，即效率是否只有通过群众所有制才能取得。有政治头脑的股东购买股票是为了抵御西方帝国主义的经济侵略，他们容易抓住新得的股东权利去干涉公司的事务，特别在涉及私营公司和国家之间的事务时更是如此。结果是使受到群众支持的私营企业带上了政治色彩。
1910年汤寿潜被免职一事，驱使为数众多的股东们集会于上海，他们通过决议说，任何人，甚至是皇上，按照法律也不能把一个经过正式手续选出的公司高级职员革职。他们援引北京前几年颁布的公司商律第77条，上面规定，每个公司的董事会享有任免公司职员的权利。整个9月还继续开了几次会，有些集会开成了群众示威活动。宁波的一次集会参加的人达万人以上。该公司以这样的民意支持为后援，便径直和浙江巡抚增韫及省咨议局打交道。省咨议局认为，任何政府都不能忽视它自己所规定的法律，特别是在清帝鼓励要实行宪政的时候。浙江巡抚增韫最后答应把这个决议正式转呈北京。省咨议局曾以停止它所有的公务相威胁。
但是邮传部在9月24日已作出回答，重申张之洞的标准论点，即铁路涉及国权，因此甚至那些处于商办地位的铁路公司也仍然要与政府保持一种特殊关系。所以每个铁路公司的总办和会办在选出以后，得经邮传部正式任命。邮传部的结论是，铁路公司是“官治公司”，因此免职的命令仍然有效。[50]
浙江公司股东们的反应是派一个代表团去北京，邮传部侍郎坚持第77款不能适用，因为汤寿潜是在邮传部把公司股东们的意愿上奏以后最后经清帝批准任命的。所以，皇帝也有权把他革职。至少就铁路来说，“商办”实际上与“官督商办”并无不同，因为国家保留了选任高级职员的权力。
对广东和浙江两铁路来说，更加严重的问题是经营管理的作风问题。虽然梁诚和汤寿潜两人的性格非常不同，然而两人都使公司最后陷进了官僚主义的办事陋习之中。梁诚成为浪费和无能的牺牲品，后来窜改公司的账目为他私人谋利益。汤寿潜支持有关地方绅士利益的事业，使公司与中央政府发生了冲突。关于这两个铁路公司经营不当的情形愈公开，就有更多的人逐渐了解，商办不是一种为了公众福利而必须争取的权利，而是一种使公司的董事和经理发财致富或授予他们政治权利的特许证。浙江铁路公司短期内保留过有名无实的商办地位，但是到了1911年仍被国家所接收。这两条铁路没有一条是真正由商人们经营的企业，这个事实反映清末的大工业几乎不可能摆脱与官僚主义的联系而独自发展起来。
私营企业茂新面粉厂
有几个近代企业得以规避了官方的主办和买办的经营。它们由传统商人的财力兴办，因为这些商人已经认识到机器能够被用来谋取更大的利润和提高生产力。此种企业中第一个成功的尝试是茂新面粉厂。[51]从1901年开始，这个厂即由江苏无锡的两兄弟荣宗敬和荣德生开办。虽然荣家与官方有着某些并不重要的关系，但荣氏兄弟却是非绅非官。他们的父亲只不过是政府的一个主事，他送长子荣宗敬到铁匠铺当学徒，又送次子荣德生进学堂念书。荣德生愿意学生意；最后兄弟二人都在上海两个钱庄里当了三年学徒。
满师后，荣德生在一个政府衙门里谋得文书的职务，荣宗敬则在一家上海银行继续工作。在1897—1898年期间两兄弟都在上海的时候，其父亲带领两兄弟决定邀约几个朋友开设他们自办的钱庄。钱庄开业以后不久其父即去世，由于本小利微，其他投资者便把股票都卖给了荣氏兄弟。大约在1900年，荣宗敬和荣德生开始对面粉厂发生兴趣。荣德生发现尽管面粉市场越来越兴旺，但因为面粉被视为专给外国人消费的进口货，所以它仍然是免税的。竞争是微乎其微的，全国共只开设了四家面粉厂：天津、芜湖各一家，两家在上海。上海的两家中，有一家是美国人经营的，另一家则为军机大臣孙家鼐的儿子孙多森所有。不过，荣氏兄弟搞近代工业完全是外行，他们不知道需要什么机器，更不知道办整个厂得花多少钱。和他们打交道的面粉厂都不让他们参观工厂。荣家兄弟询问一家进口美国机器的洋行，得知开设一个小型工厂，单购机器一项约需8万两银子。最后他们找到一些英国造发动机，带动四个法国造的石制研磨机。为此他们总共只花了不到2万两。
这笔巨款实非荣氏兄弟所能筹集。幸运的是，荣家的恩主朱仲甫前来过问并给予帮助。朱仲甫刚刚弄丢了一顶不大的乌纱帽，正在找机会进行合适的投资。他和一个朋友一起为这个新公司提供了3万两资本的半数。荣氏两兄弟提供五分之一，合6000两，他们的几个亲戚则出资补足剩下的9000两。
但是他们发现，甚至在工厂开工以前3万两资本总额也是不够的。在1902年，荣氏兄弟实际上把他们钱庄的全部利润1万两都转给了面粉厂，从而使他们自己成了最大的合伙人。1903年他们再增加自己的新股，因为这时他们钱庄的新收益使他们能够买下所有朱仲甫的股份。朱仲甫当时已决定放弃他的股权，因为他准备离开上海另就新官职。接着面粉厂改组。在其他朋友帮助下，该厂实收资本已增加到5万两。面粉厂的名字由保丰改为茂新。这一切刚安排就绪时，日俄战争爆发了。而粉的需要量大增，茂新面粉厂开始赚钱。
公司成功了，于是决定试用比原来石制研磨机更好的机器。1905年，它廉价购进六台崭新的英国造钢质研磨机。这是一种新型号，因而英国出口商急于要在中国试验其性能。它们证明是一大成功，因为1905年因产品改进，产量增加，茂新面粉厂在那一年的盈利达到6.6万两。这笔利润再加上钱庄赚的钱一起，又被投入了面粉厂。1905年1月11日当茂新面粉厂作为一个私营有限公司成了向中央政府注册的第四个企业的时候，它已经宣布它企图把资本增至6万两。[52]
荣氏兄弟于是想法扩充业务，到另一近代企业领域中去发展事业。在1906年和1907年，他们约集一些亲友在他们的家乡无锡开办一个棉织厂。他们把面粉厂这几年得到的利润投作资本。但是，日俄战争结束以后棉花市场萎缩不振。面对不稳定的前途，他们迅速把款子抽回面粉厂。于是他们一直等到1915年才进行经营棉纺业的第二次尝试，这一次却获得了成功。与此同时，他们的面粉厂继续蒸蒸日上。1908年，他们在无锡建立了第二家面粉厂。它在1910年，接着在1914年，都一再扩大业务。第一次世界大战爆发时面粉停止进口，荣家的面粉厂和设在上海和汉口的分厂都飞速发展，直到1914年，每天平均生产面粉8000袋。到1929年，荣氏兄弟控制着大约十二个面粉厂，一天生产10万袋面粉，为中国机器工厂所生产的面粉总产量的六分之一。
荣氏弟兄是第一批转营近代工业获得成功的传统商人，他们几乎没有官方照顾和官方财政支持。他们没有买办的经验，他们的工厂是用他们钱庄中积累的资金，以及用他们面粉厂的盈利进行再投资而开办起来的。
然而它们也不是毫无官僚资源的帮助。首先，朱仲甫的资金在荣氏兄弟经济非常拮据的创办时期起了决定性的作用。更重要的是，朱仲甫的参加很可能使这个新企业的威信和保证得到了必要的提高，这才能够使荣氏弟兄劝说亲友出面投资。
其次，他们在建厂时碰到了官僚的反对。受到官员支持的地方绅士抱怨工厂的烟囱高耸入云，根据风水，它会给当地带来灾祸。虽然现存的材料没有说明这位非高官显宦的朱仲甫在后来的商谈中起过什么作用，但是可以保险地说，他在商定最后的解决办法时一定出了很大的力，从而得以在很少的限制下建立这个面粉厂。
第三，荣氏本族略有官僚背景。荣家父亲和弟弟曾一度当过低级官差。他们从仕宦中得到的钱大概就是他们先在钱庄以后在面粉厂的一部分——如果不是大部分——开办资本。我们把这些“官僚影响”加以考虑之后就必然会得出这样的结论，即茂新面粉厂的成功代表中国传统商人的新发展。但是，茂新的资本很少，仅几万两银子，与拥资二三百万两的官督或官办的大纺织厂相比就相形见绌了。从当时的政治背景来看，要吸引大量投资或经办一个大型近代企业，如果没有密切的官方合作是不可能的。
唯一真正的例外是这个时期由广东华侨商人在香港建立起来的为数不多的近代大企业。有三个重要的近代企业：先施公司，于1900年由马应彪创办，资本2.5万元；永安公司，于1907年由郭乐、郭泉兄弟创办，资本15万元；南洋兄弟烟草公司，于1906年由简照南、简玉阶兄弟创办，资本10万元。先施和永安两公司都是百货公司，它们是仿照马应彪和郭氏兄弟在澳大利亚的两爿百货公司开设的，他们最初就靠那些公司赚了钱。简氏家族同日本、越南、泰国、新加坡和东南亚其他地方都有商业联系。因此，他们办企业的精神和方法都得益于传统社会之外的力量。直到1912年，先施公司在广州开设了一个分公司，两年以后又在上海开了第二个分公司。永安公司和南洋兄弟烟草公司起而效法，在20世纪20年代，这三家公司都变成了重要的私人企业。不过，它们在清朝末年创业的成就是在中国政治力量的范围之外取得的。[53]
新的行政章程和法规
私营企业应该在国家工业的发展中起一定作用，这个思想引导人们去努力争取政府对私人企业活动的保护。政府在京师新设的各局制定了关于确定商人的身份、组成私营公司、确立专利权利和破产程序等等方面的行政章程和法律。1904年1月21日首先颁布的综合章程有《商人通例》九条和《公司商律》一百三十一条。以后又颁布了公司登记法（1905年）、破产法（1906年）和专利权法（1906年）。[54]其中以公司商律最为重要，因为它承认了五大类商、工企业：（1）两人或两人以上的无限合伙企业；（2）两人或两人以上的有限合伙企业；（3）七名或七名以上股东的无限公司；（4）七名或七名以上股东的有限公司；（5）独自经营和具有无限责任的商号。1904年设局专门登记这些公司。
结果是引人注目的。在1904—1908年期间，向该局登记的公司约272家，它们的核准资本总额接近1亿两银子。不过这个数字是夸大了的，因为实收到的大概只是核准的资本的半数或不足半数。这些公司也不都是近代企业。这272家公司中有44家是传统的个体经营的当铺、钱庄、中药铺或其他批发和零售商店。不过大多数（272家中的153家）都是近代的股份有限公司。它们占全部资本积累额中的绝大部分。到1908年，它们事实上的确形成了全部中国现代化的企业。[55]
清政府也开始制定官方奖励的详尽制度。第一部章程强调工程和技艺。它被采纳作为1898年“百日维新”的一部分内容，可能从未被实行过。1903年颁布的第二部规章是针对投资者和创办人的。但是这些也证明效果不大，因为允许获得个人投资或创办企业奖励的最低数目是50万元。对这样一笔大数目，很少人出得起。同时，任何拥有社会威望而首先能够筹集这样一笔数目的人，只能获得“第五等议员”的身份，这显然是降低身份的事。不过在1906年和1907年之间，全面的奖励制度终于建立了起来。它把奖励分为三类：第一，奖给高超技艺的手艺人和有所发明的技工；第二，奖给工业提倡者，而要求他们筹集资本的数目却大大降低了；第三，奖给投资者，包括对真正作出突出贡献的人授予终身贵族的地位。
受到奖励的实际人数一直是很少的。正如《东方杂志》所指出的，中国的企业家们并不需要荣爵虚衔，而需要政府真正和有效的保护措施。[56]由于爵衔两者仍然能捐买到手，事实上许多商人也都捐到了手，所以这些奖励不能使人产生敬仰之感。比这更坏的是，所需的数目仍然太高。一个人要成为三等男爵，必须投资1000万元。所以没有人被授予终身贵族是不足为奇的。但是，虽说这整个奖励制度未著成效，但仍然表明中央政府对新工业的态度是积极的，表明政府愿意采用洋办法，即给予官方承认来鼓励商人。
北京和各省官署：在领导方面的矛盾
奖励和法规一样，都是由北京颁发和公布的。颁发奖励属于中央政府的职责范围。它们促使地方商人更加了解北京，并且使北京更有力地指导国家经济政策。有鉴于在1900年以前中央政府没有定出新制度措施领导工业发展，所以此后北京千方百计想用建立新制度和开展新项目来抵消各省的优势。
地方对工业发展的指导是在固有的限制之下勉力进行的。第一，各省官员通常要轮换。工业提倡者的努力常常被继任人所否定。第二，虽然中央政府没有用财政的力量帮助它自己所有的大工业，它仍然保留着核准各省分配财政收入的权力。不过一经中央政府核准，实际支出和由于这些支出而需要的一切赞助都是在省级领导人权力之下安排的。这就分散了中央和省政府之间的权力，从而不可能按照国家的轻重缓急使工业能够井然有序地发展。但另一方面，由于清朝末年北京各部员司的品质愈来愈坏，所以北京各部的工作不见得比各省做得更好。
京师新设的各部
适用于商人和公司的不完善的商业法规，是中央官僚机构进行基本改革的产物。改革首先是精简传统的六部，增设了一些新的部（见第七章）。其次是在思想上确立了新的任务，即要增加新的管理领域和树立中央政府的权威。因此，在工商业方面北京组织了一个新的部，各省下设分署，并且鼓励商人组织商会。
自从19世纪80年代以来，关于商部的概念已由著名商埠的商人如郑观应等播诸文章，但大约到1902年盛宣怀对它发生兴趣时才予以认真考虑。盛宣怀对此事的关心反映出，他不仅理解现代的经济需要国家的指导，而且还因为他和各省工业领导人的关系并不那么融洽。虽然盛宣怀在担任几个大公司的官方督办时颇有成就，但他的官阶一向不够高，所以他无论是在各省或是在北京都没有独立的权力基础。他在李鸿章手下开始他的官宦生涯，而在1895年以后李鸿章失势的时候，张之洞成为他的新的庇护人。但是，张之洞宁愿躬亲监管他的工业项目，所以他的庇护往往不足恃。1902年，盛宣怀任宗人府丞和会办商约大臣，这是中央政府的一个中等官员。他建议设立一个新的部来指导工业和贸易事务。
盛宣怀的建议恰好和两个满族亲王的类似意见相吻合。醇亲王二世（清帝的异母兄弟）和庆亲王的儿子载振两人刚刚分别从海外旅游归国，显然因受到华侨商人的热烈招待而深受感动。虽然军机大臣荣禄带头提出过一些反对意见，但是当他在1903年4月去世的时候反对意见便渐趋消失。五个月以后商部正式宣告成立。[57]
新成立的商部在开始时工作热情很高。它在官方地位上高于传统的六部，仅次于外务部。它拥有广泛的管辖权，并且受权接管所有已由传统各部和机构建立起来的重大工商业计划。它还计划在各省建立直接对它负责的商务局。商部尚书是载振。他的父亲庆亲王为新成立的财政处起草一个全面改革国家财政的方案。甚至传说庆亲王意欲将这个有权力的财政处置于新的商部之下。报纸报道，北京书肆内关于工业和国际商业的书一售而空；官僚把这些书全部买去，准备自己参加新商部录用人员的考试。
但是商部的存在没有能满足这些期望。矛盾发生了，它未能促使其他各部和机构放弃它们的管辖权限。例如，钦命的商务、商约和铁路等官署都一如既往地进行工作，完全独立于新成立的商部。[58]同时，商部的财政经费也少得可怜；它的主要收入来源是偿付庚子赔款之前的海关存款的利息。由于存款利率以及大部分存款存在银行的时间长短每年不同，因而商部花在拟订新的经费方案上的时间比花在拟订新的工业计划上的时间要多。[59]不过，商部失败的最关键原因是载振及其同僚领导无方。载振因放荡腐化而声名狼藉。1907年5月，他被迫辞职，理由是他自己接受了某官员的一个身价很高的歌妓，并为他的父亲庆亲王弄到一笔10万两银子的巨额贿赂。[60]英国训练出来的一个律师和外交家伍廷芳曾对商部的组织和章程有所帮助，在1903年担任了四个月的商部左侍郎。伍廷芳为人干练正直，后来，陈壁接任了三年，而陈壁却是个有名的贪官。
在1906年进行大整顿的时候，商部进行了大改组。它对铁路、船舶、邮电的管辖权都转给新设的邮传部。由于这些交通通讯工业占用了当时用于开发的大部分资金（特别是外债），所以改组后并另外改名的农工商部就无职守可言了。在1907年，它想法收回管理轮船招商局的权利。但是，邮传部则声称船政理应属于它的权限。农工商部争辩说，轮船招商局是商办，因此得属于它的管辖范围。最后它们同意让邮传部监管招商局的运输政策（如经营的航运路线），而让农工商部监管它的业务经营。[61]
还不清楚为什么要把指导国家的近代企业的责任如此是非不分地加以划分，使之形成两个部。主要受益人看来就是袁世凯，他在1907—1911年期间不同程度地控制了邮传部。因此，在盛宣怀在1911年成为邮传部大臣之前，该部先后由袁世凯的门生陈壁、徐世昌和唐绍仪所领导；而部中一个有势力的铁道部门一直是由袁世凯的另一名幕僚梁士诒领导。这在中央和各省的利害关系中间不是一个简单的冲突。1907年9月，袁世凯和张之洞都从外省任所被召回到北京任军机大臣。中央政府这时大概想把交通通讯工业——在当时主要是铁路——集中于一个部管辖，以便进行统一发展铁路的新的努力。铁路管理引起北京的特别注意——不仅因为它具有经济和战略上的重要性，而且因为需要借大量外债作筑路资金。[62]袁世凯和张之洞调任军机处，部分原因可能是要利用他们办铁路的长期经验和兴趣。在1908年，张之洞又被任命为粤汉路和川汉路的督办。不过，如果说北京曾希望抓住铁路经营的主动权的话，那么它的策略又失败了。无论是袁世凯或是张之洞，都无法使各省的绅士和有名望的商人就范。
各省的反应
各省巡抚对在本省设立部属省署的新计划抱有反感，这是可以理解的。不过，既然北京已无其他办法，各省政府就用不同方式象征性地表示服从来搪塞应付。由于各部都设法把新署局强加于省一级，各省便扩展自己的机构，把它们置于北京名义上的控制之下。例如，1904年初，商部尚书载振奉旨计划在各省建立商务局——一个崭新的官僚机构——来为他的商部服务。各省当局的回答是，他们早已有了商务局在执行这些任务。事实上，张之洞在1896年就已第一个开始建立这样的局来计划近代的经济政策，但是不久就利用它来筹集工业资本和谋取贷款。张之洞的榜样被其他省会纷纷效法，直到商人普遍对它们表示不欢迎时才停止。在1903—1904年的某个时候，广州和上海这两个主要的商务局被迫关门，因为它们不受欢迎。[63]
1904年夏季，商部向各省的意愿屈服了。8月，各省原来所有商务局被正式指定为商部的分署，以指导各省一切工商发展事宜。每局由一个经督抚遴选的商务议员领导，但他要经商部批准和任命。商务议员应具备知府或候补道台的官衔，他必须精通工商事务，定期上报，编制统计表，进行调查研究，以及保护当地商人和归国侨商。他可以直接向商部打报告，但报告副本应呈送督抚衙署。[64]这样一来，商部任命商务议员只是一种保全面子的办法，各省却拥有实权，既可以遴选他们自己推荐的候选人，又可以收到他们送给商部的报告的副本。
这一安排促使成立了更多的商务局。1908年末，44名商务议员被任命，但是商部立即发现他们不执行商部的指示。下面讲几件北京和各省省会之间行政上钩心斗角的事件，以说明商部的困境及其无能。1904年末，商部已经在奏疏中申诉说，各省选派的商务议员都没有工商业的知识。“在各督抚中关心民瘼，认真遴选者固不乏人，而视为例差者亦复不少。”[65]它请求朝廷命令总督们要更加勉力从事。这说明困难之所在。一个中央政府的部为了强迫一个不顺从的省政府遵从它的指示，竟不得不求助于皇上的权力。商部的创立者们原来希望它在各省做的事能多于传统的一些部所做的事，但不幸的是，这个新部出现时正值中央政府更加依靠各省的新财源以偿还国债之际。
1905年夏季，商部又向清帝诉苦说，所属商务局都不执行它的命令。虽然商部已经主动解决了对江苏、江西、山东等省许多付不出存款的钱庄提出的破产索取权，但上海的一个案例把它基本上排除在外，使它不能插手解决，另有的省份对商部的信“有阅六七月未复者，有阅四五月未复者，叠经臣等督饬，文电交催，仍复迟延”[66]。以后不久，有一个人向商部的《商务官报》投稿，表示了普遍存在的沮丧情绪：商部在设法保护商人的时候却无能为力，除非总督及其僚属执行它的政策。[67]
然而，中央和各省官僚之间的这些冲突，常常非各省督抚所能控制。但是北京毕竟对所有省级正规官员仍保留了有效的任命、免职和再委派的大权。特别在清末数年，大多数巡抚事实上是由那个腐败的庆亲王精心挑选的，他们都对庆亲王感恩戴德。各省许多不顺从的表现，是以巡抚、长期留任的胥吏和税吏为一方与控制经济企业乃至税收等公共职能的省的和地方的绅士为另一方这两者之间的复杂关系造成的。这些绅士和各级小官僚——不仅仅是巡抚或他们的属员——才是地方权力增长后的真正的受益者。[68]
1907年改组而成的农工商部又想控制它所属的局（它们已改组成为农工商务局），同时把局的下属对照部中的机构重新作了安排。1908年又采取了进一步的措施，使新设的农工商务局的等级同于盐政局和巡防局，并由正式的官员（劝业道）主持局务。根据谕旨，劝业道同时对农工商部和邮传部负责。作为省一级的高级官员，劝业道可能不再完全由省当局挑选。到1908年年底，已任命了9名劝业道。
虽然这件事实看来是农工商部的胜利，但没有证据表明在1908年以后它对各省产生了任何巨大的影响。这有几个原因。第一，农工商部严重地丧失了热情或使命感。1907年继载振之任的新农工商部尚书是另一个宗人溥颋，他为官直到清朝覆灭时为止，一直没有有力的政治后盾，也没有创造力。第二，在清朝最后几年，朝廷专心于它自己的派别斗争，这显然越来越导致各省高级官员把他们任职的省份视同他们利益之所在。例如，浙江人周善培从1908年10月至1911年夏季任四川省劝业道。当铁路国有化危机爆发时，他却反对中央政府的政策。[69]
最后，北京在工业上的失败只不过是中央对各省的权力进一步减弱的部分表现而已。朝廷允许通过各省咨议局表达民意，原希望使地方绅士和绅商更多地倒向它一边。但是结果使绅士名流和正式官僚之间已经脆弱的关系更加不正常。各省政府的权力被削弱到如此程度，以致在辛亥革命爆发时，多数巡抚只能唯绅士的马首是瞻，或者干脆逃命了事。
办企业官员的出现
官督商办和官商合办的试验是想吸引商人投资于近代企业，但两者都告失败，这是由于官方提倡者如李鸿章和张之洞等人未能使投资户相信他们的利益不会被官方的经理所损害。大约在20世纪头10年商人们的回答既响亮又清楚：除非我们是不折不扣的合伙者，否则干脆散伙。但另一方面，个人和集体在这时也无力建立大规模企业，这表明商人们自己仍然过于软弱和不团结，不能领导中国走向工业化。由于官方提倡者不甘心或者不能够放弃控制，结果在新安排中又出了歪门邪道，或者完全避开官办，或者使它流于形式。
关键是出现了官僚企业家。晚清对工商业作用的重新评价已经使近代企业在思想上受到尊重。官员们最初无非是实行一般的监督，后来开始自己投资，承担起管理职能，到最后又给企业做决策。从官员变为官僚企业家的最明显的例子是盛宣怀。但是盛宣怀办他的工业企业是次要的，他的主要关心是要在官场飞黄腾达。他喜欢搞官场上的权术而不惜牺牲健全合理的商业经营方式。他在那些明显地享受着垄断或者大量官方津贴的企业中无往而不利；而在有竞争的企业中却常常败北。[70]
宁可要健全的商业经营方式的主要原因是，到20世纪头10年，有些官僚企业家开始独立出资或者靠朋友筹集大多数甚至全部资本，他们以民间身份筹资，并无官方的正式照顾。由于自负盈亏，所以他们比较容易地把自己的官守与企业家使命分开。作为又能直接负责政府政策或者能够影响政府政策的经理和企业主，他们不再需要正式的官方照顾来保护企业而使之不受官方的剥削了。约在1890年，有两名中级官员上海道台悄悄地伙同商人向上海华新纱厂投资，他们看来在这种事业的发展中起了先锋作用。李鸿章的上海机器织布局对上海整个地区拥有垄断权，照理他应给予抗议，但还是保持了缄默。他也许非正式地同意这样做，因为与此事有关联的龚照瑗和聂缉椝两道台，连同一个绅商银行家严信厚，都出自李鸿章的门下。[71]
华新纱厂在开办阶段有一些亏损以后，到了20世纪头10年就变成了一个赢利的企业。聂缉椝道台已经提升为巡抚，于是买下华新厂其他股东的全部股票，让他的两个儿子来办厂。现在有可靠的证据证明，聂缉椝曾利用公款而不是自己出资购买他最初的股票。官员挪用公款做私人资本，这在当时是相当普遍的。华新厂从官督或官商合办的安排中彻底摆脱出来，这使“官”字有了新的意义：它现在指的是官员个人，不再有“政府”或者“官员集团”的意思了。因此，华新厂事实上是一个私营企业，官员股东和商人股东以个人身份在企业中合作共事。它不需要有正式的官方关系，因为官员是企业投资者的成员，他们能保证使企业得到官方的保护。
在以后十年期间，官僚企业家集投资者、经理和官方赞助人的作用于一身，他们能够给新企业提供国家的保护，而不再使它们受国家的那种荒谬的控制了。
作为官僚企业家的周学熙和张謇
周学熙的父亲周馥原为山东巡抚，在20世纪头10年期间升任两江总督，以后又当两广总督。周学熙在1900年前后在袁世凯手下开始了他的官宦生涯。袁世凯对他的经济才能深为赏识，很快把他从候补道提升到实缺，然后任为盐法道，最后在1907年任他为直隶省按察使。1906年，作为督察直隶工业发展的总职责的一部分，他领导一个委员会以组织一个煤矿公司，然后自任公司的总办。[72]
滦州官矿有限公司是一个私营公司和官督企业的混合物。大概因为中国政府与附近英国控制的开平矿务局之间争讼不息，周学熙决定称该公司为官督商办企业，由国家提供一部分资本。然而矿内没有督办（这个头衔是自19世纪80年代以来用来称呼官督组织的主管的）。代替督办的是一个15人的董事会，其中两人，一任总理，一任协理。为了保证有效的控制，总理或协理每个人至少必须持有2000股股票，而其他13个董事和两名审计每人必须至少持有1000股股票。[73]每股股票合100两，这就意味着17名高级职员持有至少1.9万股股票，合银190万两。由于公司的资本在1908年开办时是500万两（其中五分之三已收到），所以这笔款约占全部股票的四成。当增加官股50万两，即资本的10%的时候，高级职员和政府两者一起在股东会上在理论上就占多数了。
大投资户也有重复投票权，即每50股一票，直到总数25票。同时，只有已经投资五股（合500两）者可以提出建议，而持有50股（合5000两）者可以投票表决。因此购买股票不到五股的投资户就没有发言权。周学熙的方案清楚地表明，大投资户只能限于少数人，只有他们才可以决策和管理公司。虽然我们只有17名最初的董事和职员的部分名单，但是从我们所掌握的9个人中可以看出，他们都是袁世凯的部下，又是周学熙的朋友，有的是周学熙的安徽同乡，有的是袁世凯的河南同乡。
启新洋灰公司是周学熙的另一个主要工业，它的组织和管理在许多方面和滦州煤矿很相似。[74]但是，启新这个私营公司没有任何国家资本，只是向天津（直隶）官银号贷款40万两（以后被公司所偿还）。公司不断赚取厚利，从不感到经济匮乏。头一年周学熙就筹集到批准的100万两。他得到的支持大部分来自支持他煤矿的那一批僚属。在1912年，公司每股股票都一分为二，以设立分厂。公司于是要求增资150万两，供发展和扩充之用。为了保证这一小批高级职员能继续占支配地位，半数新股票保留给原先的股东认购，他们根据所有股票的多寡有权在规定期间购进。另一半新股票不向普通公众出售，而是卖给直隶省政府和使用该公司产品的各省铁路公司。但是公司的档案表明，在以后的几年，这几方面没有向公司投资。很可能，这150万两全被原来的股东和他们的朋友认购。同样，当公司在此后不久另外要求增资30万两以建立一个北方分厂的时候，它特别限定老股东认购。老股东们显然设法满足了增加新资本的需求，因为他们把他们的大部分股息和红利进行了再投资。
周学熙继续兴办其他企业。1909年，他在北京组织了第一个自来水厂。在1911—1920年之间，他还贾其余勇经营银行业、玻璃厂和纺织业。滦州煤矿在与比它大的开平煤矿合并以后营业继续蒸蒸日上，而启新也发展不已，终于支配了全国的洋灰市场。
周学熙之所以取得成功是由于：管理有效率；大股东们所得的利润不断地进行再投资；以及他本人和其他主要股东们因为是袁世凯手下的官员，能够对公司提供政治保护。1916年袁世凯死后，北洋系分裂，周学熙参加安福系，以他的经济资源换取继续对他政治上的支持。
张謇则是另一种官僚企业家。在周学熙恋栈官位时，张謇已辞去了一切公职。这个决定不是轻易作出的。他的成年生活绝大部分花在伺机会试上面，终于经过仅仅几次落第之后在1894年中了令人艳羡的状元。周学熙和张謇在他们寻求财政后盾和管理支援的方式上也大相径庭。周学熙面向的是他的官场同寅，张謇则求助于商界。
1895年，张謇因丁忧从北京离职奔丧，被张之洞召见，要他办一个现代纱厂。他的家乡南通是一个重要的产棉区，有着从事手工纺织业的长期传统。以前盛宣怀曾企图在南通建立一个现代纱厂而遭到当地人的反对。张之洞挑选张謇，不仅因为他是当地名流，比别人更能应付任何重新引起的反对，还因为张之洞正指望地方商人为新建工厂提供资金。[75]
张謇接受他的任务时，大概对如何组织和经营一个近代企业毫无成竹在胸。他获准建立一个私营公司，两名与他有交情的当地棉织品商人帮助他组织了一个有六名商人董事的委员会来筹集资本。他最初计划开办的纱厂完全用私人资金，这并不意味着他在思想上反对国家提供资金。张謇曾在几位官员手下当过私人幕宾，有多年公共财政工作的经验；他也持有一般人的见解，即经营近代工业必须有官方的支持和指导。张謇本人律身谨严，这确实使他产生了传统的认识，即只要负责的官员能干廉明，官方的监督就会带来好处。当他的商人董事们发现他们无法筹足资金时，张謇乘机以官方提供的机器来弥补这个差额。当有些商人抗议这会为官僚的干预开方便之门时，张謇自恃清白地回答说，他作为一个廉正的高级职员，“官有干涉，謇独当之”[76]。
幸亏这种对官商合办的过分简单化的态度在他身上没有坚持太久。在以后的几年，当他不顾一切地要为大生纱厂筹集足够的资本时，他认识到他清白的名声和善良的愿望都不足以保证取得商人们的信任。他还认识到，他的官场朋友们所作的给予支持的许诺附有种种条件，或者常常不能兑现。张謇的儿子在为他写的传记中说：“上面的总督虽然赞助，而底下的官员没有一个不拆台。”[77]张謇遇到的困难，使他对商人和官员在设法兴办近代工业时所面临的问题有了认识。他们告诉他，他在惨淡经营时会遇到社会和经济方面的限制。同时，他们还帮助他下决心完全同官场一刀两断。官僚的僵化和奴性使他作呕；他开始认识到，从某种程度说，企业活动如果进行得好，就更忠于儒家的号召，因为近代企业提供了就业机会，从而增进了人民的福利。这说明了他在转变成一个卓有成就的企业家时从纱厂迈步而出，再去办垦荒、水利、新式教育和渔业等事业的原因所在。
大生纱厂原来的计划是筹资60万两，建成一个中型的纺织厂。但是，在南通和上海的六名董事组成的董事会几乎立即碰到了困难。总督张之洞被刘坤一接任，后者收回了以前关于免税的诺言。中日甲午战争的结束使原棉价格猛涨。外国人在上海正兴办纱厂，这使财力较弱的中国纱厂濒于破产。张謇的两名董事辞职了，另外两名劝他推迟建厂计划。然而张謇的回答是另聘新董事，并接受刘坤一提供的价值50万两的官方织布机和纱锭，把纱厂的原定资本增至100万两。这样，私营企业就转成了一个可以设想成官商合办的企业，这种转变又使两名董事离职而去。
最后作了妥协。张謇和留下的商人董事同意只接受政府机器的半数，折价25万两。私人资金将筹集另外25万两，建立一个规模将予以缩小的纺织厂。但是，商人们在筹集自己名下的资本额时依然很不顺心。最后只筹集到十七八万两，所以在1899年纱厂开办以前，不得不仰政府贷款以补足缺额。这些贷款来之不易。张謇曾描述过他如何不断地恳求他的官场朋友们的情形。只是在刘坤一总督个人批准了追加的政府贷款之后，他才渡过了不能清偿债款的危机。
因此，张謇的经验不是让人感到舒服的可效法的典型。大生纱厂最后之所以获得成功，应归功于他健全的经营管理和艰苦的工作。但甚至更重要的是，恐怕还得归因于张謇在官场上的关系，这给他弄来了必需的、尽管是勉强获得的资金，并且允许他继续称该厂为商办企业，即使它的资金有半数以上来自官方（其形式有的是固定资本和流动资本，有的是贷款）。结果，官僚企业家张謇既能吸收政府的资本，又能在利用它时不受国家的监督。
一点浅见
尽管许多进步官员怀有善良的意愿和机灵地顺应着近代管理技术的需要，但是中国在清末没有建成一个坚强的工业基础。到了1911年，中国已经有了几种近代工业——纺织、采矿、铸铁、航运和铁路。但是它们十分分散，职能又不配套，有时又控制在互相扯皮的地方集团手中。官员对企业的支配和国家对企业的控制常被视为中国失败的唯一原因。但是关键不只这两个因素，并且还有国家如何进行控制和官员如何起支配作用的问题。明治时期的日本在工业发展的同样阶段中，是极力依靠强有力的国家推动的，但是在19世纪80年代初期，日本政府把大多数国营工厂卖给了私人企业家。[78]相反，中国官员则不愿意放弃控制，甚至参与工业的管理而不能自拔，因为他们把官方的名义和个人的私利纠缠在一起了。
最初，李鸿章的官督商办方式要求商人自己投资，并且让他们在他的全面监督之下自己冒风险去经营近代工业。李鸿章认为这种安排是挖掘必需的私人资本的一种手段，如果中国要开始全面建设近代工业的话。商人们对此表示赞成，这种反应表明，他们认为李鸿章的倡议是一种公平交易，它可以免除官员的过分压榨，但以接受官方的全面监督为代价。可是，甚至李鸿章的权势也不足以保护他的企业不受其他官僚机构的影响。与此同时，他本人在这些企业中的代表，如盛宣怀等人，愈来愈陷进了在国家目标和个人利益之间形成的利害冲突之中。他们越来越厉害地侵犯地道商人出身的经理人员的权利。在当时，由于商人在许多情形下不愿意或者不能够凑足资本，省政府的资金就日益频繁地被他们所利用。这就为官方的监督人如盛宣怀之流提供了机会，使他们自己变成真正的经理，同时也把国家的监督变成了官僚的控制。
张之洞用了“官商合办”这种新名词，倡议要与商人建立更加公平的伙伴关系，但这并没有改变日益加剧的官僚干预的趋势。不像李鸿章那样，张之洞对于商人的企业精神及其对国家幸福的关心，并不虚心体察。他也不轻易授权给部属或干练的商人领袖。他主持的各种工业项目，得到商人支持者甚至比李鸿章得到的还要少。
大约在1900年，工业发展中这种明显的失败，加上它完全被各省官员所支配，这一事实促使中央政府试图带头制定全国性的工商业政策。所有重大企业都已由各省高级官员主办，这是有许多原因的。19世纪末在典型的改朝换代形势下王朝日就衰落，这时国内混乱和总的趋势给地方领导提供了拥有金钱、军力和人才的机会。同时，他们也能更多地接触到西方技术和实践，更能领略它的奥秘。但是发展既是以地方为基础，必然存在许多内在的缺陷。第一，既无政策的配合，又无一套统一的原则。第二，省级官员经常调来调去，许多挣扎求存的公司终因接任官员不再支持它们而归于失败。第三，只有两三个“地区”，因为能得西方风气之先，因为有干员派驻，因为有比较充裕的商业财富，所以才能参加发展近代企业的活动。
中央政府为反对由各省支配企业所作的努力，其方向是正确的。但是，它在重大制度改革方面的努力，例如成立在各省设分局的中央集权的商部这一措施，却遇到了不仅来自各省官员、绅士和绅商，而且也来自中央政府本身一部分官僚机构的强烈反对。好几个部彼此都为争夺管辖权而争吵不休。
结果，发展工业依然只停留在省一级进行。但是它面临着风靡一时的商人思想，即重商业轻工业的思想。因为绝大多数中国商人是真正的生意人，不懂得工业企业是比商业发展较慢的一种类型。市场价格时涨时落，可以使他们迅速获致短期的利润，所以他们很容易迷恋于商业。
在清末，私营铁路成为唯一有机会能争取到有广泛基础的财政支持的重大实验。在1906—1908年期间，有几条省办铁路获得成功，因为它们能够激起真正的民众运动来支持它们。在广州、香港、杭州、上海和宁波，确实有成千上万的工人、学生和店员拿出自己的数百万银元来组织以省为基础的铁路公司。他们由于恢复利权运动（内容是要求外国银行家退还各该省的铁路理财权和筑路权）的兴起而在政治上活跃起来。由于人们普遍认为中国政府因需要外债而与西方列强相勾结，所以要求私营也就成了这个运动的一个组成部分。
但是这些铁路公司也纷纷归于失败。到1911年在清王朝快要灭亡之际，国家再一次企图搞国家控制。但无论如何，即使清朝中央政权更为强大，它是否能从国民那里集中足够的巨额资金来全面兴办近代化工业，也是值得怀疑的，因为国民们还只是刚刚认识到要利用这些机会。此外，铁路公司的历史表明，被政治原因驱使而进行投资的商人和绅士股东往往容易搞派别活动，而对于有效的企业管理来说，这种商业政治的为害程度不下于官僚的控制。政府和商人的关系，当他们合伙而又处于不平等地位和商人并无法律保证的时候，是很难和谐的。中国在1911年，尽管有西方的挑战和影响，仍然缺乏制度的基础，以使近代工业能借私人主动性和私人资本之力而发展起来。
（黄巨兴 译）
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[1]本章摘自陈锦江著的《清末的商人、官吏和现代企业》。作者对刘广京和麦金农所提的宝贵意见，以及洛杉矶的西方学院和海恩斯基金会提供的经济帮助表示感谢。
[2]此处及下文引用的元（$）是墨西哥银洋，亦即中国银洋，在20世纪第一个十年时期约值0.72两银子，或者等于两个英国先令。银子和银元二者都是记账的单位。
[3]见刘大中、叶孔嘉《中国大陆的经济：1933—1959年的国民收入和经济发展》，第89页；侯继明：《经济的两重性：中国的实例，1840—1937年》，载《经济史杂志》卷23 第3期（1965年），第277—297页。
[4]见本书上卷第十章。
[5]薛福成：《筹洋刍议》，转载翦伯赞等编《戊戌变法》第1册，第154—156页。
[6]对于有些这类著作的讨论，参阅赵丰田《晚清五十年经济思想史》，第1—147页。
[7]例如，参见牟安世《洋务运动》，第128页。
[8]施坚雅：《中国农村的集市和社会结构》第一部分，载《亚洲研究杂志》卷24第1期（1964年11月），第3—43页。
[9]李鸿章：《李文忠公全集·朋僚函稿》卷13，第21页。关于李鸿章的动机，见刘广京《李鸿章在直隶：1870—1875年一个政策的形成》，载费维恺等编《中国近代史考察》，第68—104页。
[10]见李国祁《张之洞的外交政策》，第12页。
[11]张鹏（音）：《1842—1911年中国地方商人集团的分布》。彭泽益：《19世纪后期中国城市手工业商业行会的重建和作用》，载《历史研究》1965年第1期，第71—102页。
[12]郝延平：《19世纪中国的买办：东西方之间的桥梁》。
[13]斯坦莱：《清季的财政改革者胡光墉》。
[14]张廷举：《戊戌政变时期顽固派之经济思想》，载《中国经济》卷4第6期（1936年），第141—147页。
[15]梁启超：《饮冰室文集》第1册，第1—11页；第11册，第1—47页；第23册，第33—53页。
[16]《光绪朝东华录》二十九年三月，第27—28页。
[17]关于有一种多少是对立的见解，参见贝尔热《资产阶级的作用》，载芮玛丽编《革命中的中国》，第229—235页。又见周锡瑞《评1911年》，载《近代中国》卷2第2期（1976年4月），第141—184页。
[18]确实，国家只制定了极少数规章，而且经营商业可以独立于国家之外。（汉密尔顿：《商人和现代化：对中国商业看法的变化》手稿，伯克利，1975年12月。）但是，缺乏明确的规章并不等于没有控制，而是有大的指导方针（主要是意识形态方面的），这就形成了一个商人不能逾越的界限。
[19]关于李鸿章的几种官督商办事业，费维恺的《中国早期的工业化：盛宣怀与官办企业》一书中曾加以讨论。关于轮船招商局最初几年的详情，见刘广京《在中国的两个轮船公司，1862—1877年》（哈佛大学，1956年博士论文）。
[20]《中国经济研究大全》（ 日文）第1册，第185—187页。
[21]关于朱其昂的传记，见《清史稿·列传》卷239，第3页；又见费维恺《中国早期的工业化：盛宣怀与官办企业》，第108页。
[22]卡尔森：《1877—1912年的开平煤矿》。
[23]严中平：《中国棉纺织史稿，1289—1937年》，第84—92页。
[24]见刘广京《英国和中国轮船在华的竞争，1873—1885年》，收在考恩编《中国和日本的经济发展：经济史和政治经济学研究》，第49—78页，特别是第75页注1，它表明，在1884—1893年间，轮船招商局分享全部收入的份额不断减少，因为它的船队没有增加，而两个英国竞争者的船队却有增无已。
[25]龚骏：《中国新工业发展史大纲》，第36—43页；《李文忠公全集·奏稿》卷69，第40—42页载有李金镛的一篇小传。
[26]张之洞：《张文襄公集·奏稿》（许同莘编）卷69，第11、13页。
[27]盛宣怀：《盛尚书愚斋存稿初刊》卷4，第24—26页。
[28]郑观应：《盛世危言后编》卷10，第27页。
[29]张之洞：《张文襄公集·奏稿》卷17，第24—26页；卷19，第3—6页；卷29，第30—31页。
[30]关于这种离奇有趣的彩票方式，详见洗宝榦编《佛山忠义乡志》卷4。
[31]汪敬虞编：《中国近代工业史资料，第二辑，1895—1914年》第1册，第573—574页。
[32]李国祁：《张之洞的外交政策》，第17页。
[33]汪敬虞：《中国近代工业史资料》第1册，第572页。
[34]同上书，第579—591页。
[35]张之洞：《张文襄公集·公牍》卷12，第15—16页。
[36]张謇：《张季子九录·实业录》（张孝若编）第1册，第14页。
[37]汪敬虞：《中国近代工业史资料》第1册，第592、613—620页。香港《华字日报》1905年6月2日和20日。
[38]徐润：《徐愚斋自叙年谱》，第73页。
[39]李国祁：《中国早期的铁路经营》，第131页。引文载《刘坤一选集》（中华书局）第2册，第883页。
[40]徐润：《徐愚斋自叙年谱》；盛宣怀：《盛尚书愚斋》卷5，第41—43页。
[41]郑观应：《盛世危言后编》卷8，第43—44页。
[42]郑观应：《盛世危言后编》卷12，第4页。
[43]郑观应：《盛世危言后编》卷8，第56—57页。
[44]例如参看埃尔文的《1905—1914年的上海行政》，罗兹的《1895—1911年的广州商会》，以及琼斯的《上海的宁波帮和金融势力》：这三篇文章都载在埃尔文等编《两个世界中间的中国城市》。
[45]另一个有着同样动机并且在同时进行的大得人心的运动是要从外国公司手里收回开矿的权利，见李恩涵《晚清的收回矿权运动》。
[46]香港《华字日报》1906年1月9、15日；《华南晨报》1906年1月12、15、18日。关于官员、绅士和商人之间的这些戏剧性冲突只有粗略的文献记载，例如，收集在宓汝成编《中国近代铁路史资料》第3册，第1045—1055页。岑春煊在他的自传《乐斋漫笔》中缄口未谈此事。许多有关的记载只能从两份当时的报纸中搜集到，它们是香港的《华字日报》和《华南晨报》。
[47]《华南晨报》1906年3月2、4、7、10日；4月14日。《华字日报》1906年3月3、5、10、19日。
[48]郑观应：《盛世危言后编》卷9，第46—47、61、74页。
[49]关于这条铁路中的外国利益的大部分情况，见孙任以都《1908年的沪杭甬铁路贷款》，载《远东季刊》卷10第2期（1950年），第136—150页；马德琳·齐：《沪杭甬铁路贷款：恢复利权的事例研究》，载《现代亚洲研究》卷7第1期（1973年），第85—106页；以及李恩涵《浙江绅商与北京朝廷官员关于1905—1911年收回英国的苏杭甬路权的斗争》，载《中央研究院近代史研究所集刊》卷3第1期（1972年），第223—268页。关于当时的记述和文献，见墨悲编《江浙铁路风潮》，连载在《东方杂志》上；又宓汝成编《中国近代铁路史资料》第3册，第999—1009页。
[50]《东方杂志》，“中国大事记”第7年第9期（1910年），第67—70页；第10期，第75—77页；第11期，第87、94—95页。
[51]关于茂新厂早年的情况以及荣家的背景，见陈真、姚洛《中国近代工业史资料，第一辑》第1册，第372—376、381—382页。
[52]农工商部统计处：《农工商部统计表，第一次》第5册，第1页。
[53]先施公司：《先施公司二十五周年纪念册》；永安公司：《香港永安有限公司二十五周年纪念录》；中国科学院上海经济研究所等编：《南洋兄弟烟草公司史料》。
[54]农工商部：《农工商部现行章程》。
[55]根据《农工商部统计表，第一次》第五册和《第二次》第五册的材料算出。
[56]《东方杂志》，“商务”第2年第1期（1905年），第2—3页。
[57]关于商部筹备成立的消息，在《华字日报》上经常刊登，例如见1903年3月23日、5月7日、7月18日、8月8日、9月26日、10月10、31日、11月13日以及12月30日的报道。
[58]钱实甫编：《清季新设职官年表》，第68、71页。
[59]关于其中某些方案的报道，见《华字日报》1903年10月10日；1904年2月9日、7月6日、8月13日；1905年2月24日、5月31日；1909年10月16日、11月8日；另见《东方杂志·记载》第6年第9期（1909年），第430页。
[60]见沈云龙《掌握晚清政柄之奕 劻》，载于他著的《现代政治人物述评》第2册，第73—74页。
[61]《东方杂志·记载》第5年第10期（1908年），第93页。
[62]见李恩涵《浙江绅商与北京朝廷官员关于1905—1911年收回英国苏杭甬路权的斗争》。
[63]张謇：《张季子九录·政文录》卷1，第19页；汪敬虞：《中国近代工业史资料》第1册，第596—597页。
[64]《大清光绪新法令》卷16，第36—37页。
[65]《东方杂志·商务》第1年第11期（1904年），第119—120页。
[66]《东方杂志·商务》第2年第9期（1905年），第88—90页。
[67]王有龄：《商部之责任》，载《商务官报》第7期（1906年），第1—4页。
[68]关于对政府胥吏和地方绅士的地区、地方权力增长的分析，见刘广京《对清末地方权限的再估价》，载《清华学报》卷10第2期（1974年），第207—223页。（中文和注解见第176—207页。）
[69]周善培：《辛亥四川争路亲历记》。
[70]关于盛宣怀重官轻商的抉择的不同解释，见中村义《清末政治和官僚资本：盛宣怀所起的作用》，载《中国近代化的社会构造》，第34页。
[71]关于华新纱厂和聂氏家庭的情况，见根据公司档案和目击者记述所编的《恒丰纱厂的发生、发展与改造》，及聂曾纪芬《崇德老人八十自订年谱》。
[72]关于周学熙的传记，见周叔桢《周止庵先生别传》；包华德编：《中华民国人物传记辞典》卷1，第409—413页。
[73]卡尔逊：《1877—1912年的开平煤矿》；周叔桢：《周止庵先生别传》，第33—40页。
[74]关于启新的原始材料见公司档案的资料汇编，见南开大学经济系《启新洋灰公司史料》，及甘厚慈编《北洋公牍类纂续编》卷19。最近用英文写的研究有费维恺的《20世纪中国的企业：启新洋灰公司》，载《中国近代史考察》，第304—341页。
[75]关于大生纱厂的建立有张謇本人的记述，见他的《通州兴办实业之历史：大生纱厂》和《张季子九录·实业录》卷1，第14—18页。最近的一篇研究是朱昌峻的《张謇和大生纱厂的建立》，载《清华学报》卷2第1期（1960年），第301—317页。
[76]陈真、姚洛：《中国近代工业史资料》第1卷，第353页。
[77]张孝若：《南通张季直先生传记》第1编，第72页。
[78]托马斯·史密斯：《1868—1880年日本的政府企业：其政局变化和工业发展》。