导言
明代财政管理鲜明的特征可以溯源于明代第一代皇帝的特殊的行政观念。1380年丞相的职位被撤销，以后从没有恢复。从此，皇帝充当了他自己的主要执行官。从1376年持续到1396年的一系列血腥清洗，官僚集团实际上沦为一个庞大的从事文案工作的群体，只听命于君主，而无权作出重大的决定。第一代皇帝建立的新制度要求有一个无所不在的统治者，去控制据说有将近6000万的民众。文官政府只能发挥传达皇帝意愿的作用。
地方一级的情况与行政最高层的情况恰好相反。村落被组成自治的社区。这些组合的基础不是民事法，而是儒家的道德观。由于社区间的诉讼由皇帝裁决，桀骜不驯的人由他们自己的长者惩处，地方的社区很少需要官方的监督。事实上明代第一代皇帝甚至不准政府的胥吏进入农村地区。这一组织机制表现为一种独断专制的统治和理想主义观念的奇怪的结合。这种行政制度基本上是不健全的。它的运行成绩与其说是依靠官方的行政程序，不如说是依靠把统治者和被统治者连在一起的意识形态的凝聚力和行政纪律。明代第一代皇帝施政的手段实际上是，一方面用残暴和独断的惩罚威吓其臣民，一方面使用道德的训诫。
由于这种政治结构在中华帝国历史上是前所未有的，财政的建置就不能按照历史先例来设计。尽管明代财政制度表面上与中国历史中以前几个王朝的财政组织有一些相似之处，但从一开始它的运作就与以前不同。
明代财政制度的形成
第一代皇帝的信条：节俭和简约
明代第一代皇帝建立起来的政治秩序没有制定改变现状的条例，更不用指望去创造性地解决行政上的难题。他利用其专制的权力去严密地管理他的帝国，以使它保持其简单的农业经济。农业生产是国家压倒一切的利益所在，其他经济活动不被认真对待。从君主直到最底层的百姓，每个人都应厉行节约。对紧缩经济活动的这种执著当然也会影响到上层的行政规定。全国雇用的文官不足8000人。他们都领取微不足道的或名义上的官俸。财政结构是单一死板的。帝国收入和地方收入不加区分。省级官员和地方官员全都充当皇帝的地区司库。宫廷开支与国家开支不分。全部抵京的物资和货物都被交到皇帝监督下的宫内政府仓库。尽管宫中配备了大批人员，但从来没有设置负责皇室的专门的部门。军队没有保持独立于文官政府的后勤支援组织。
税赋是低的，田赋约为总产量的3％。所有的税都征收实物。运送这些实物的任务基本上由平民百姓去完成。为了避免建设服务设施，运送工作总是由尽可能低的行政机构去做。国家的收支当时是逐项对比，并用某地的收入去抵付另一地的支出。政府不设中间仓库和分配中心。这种做法造成了许多帝国内部纵横交错的短途供应线，税收在汇总前已经支出。户部的作用与其说是一个执行机构，不如说是一个总会计司。当记账工作达到空前规模时，改组政府后勤供应的工作就变得必不可少了。
为了符合他的仁政的理念，洪武帝避免卷入对外战争。军队奉命通过军屯至少生产部分自用的粮食。政府还用纸钞支付许多费用。因此，在洪武朝，帝国的粮仓总是充实的，尽管税收相当低。1385年，他已下令在户部官署内竖立上刻地区税赋定额的石碑。言下之意是各级政府和所有各地的预算最高限额要无限期地维持下去。皇帝几次警告他的官员，凡胆敢提出应增加国家收入者，均将被视为公敌。
成祖：无组织的扩张
1402年成祖夺取皇位后，他发现太祖的财政结构不符合他的意图。他从不介意简朴。对安南的入侵、几次对蒙古草原的征战需要大量的军用物资。大运河和北京宫殿的建设，再加上郑和的几次远航，又要求额外的物资和人力。洪武帝安排的不健全的收入分配制度不能满足实现其宏图的需要。洪武帝的预算限额只会破坏他的扩张政策。如果成祖在他登基后立刻全面修改帝国的财政结构，以后几个世纪的中国历史完全会走一条大为不同的路线，但他没有这样做。
成祖的起居记载已被史官们彻底篡改，他被打扮成一名施仁政的统治者。他的财政记录从未被公布过，但经粗略的估算，他的支出是第一代皇帝平均支出的两倍或三倍。
的确，成祖印发了更多的纸钞，要求其部队生产更多的粮食，但仅仅这些措施绝不能解决他的财政问题。虽然详细情况尚不清楚，但当把许多同时代的材料来源中分散的证据凑在一起时，它们就显示出明代的第三个皇帝基本上采用了征用的方式。名义上税率没有提高，甚至有选择地降低了。但是，民众的劳役义务范围却大为扩大。长江三角洲的纳税人奉命将其粮食运往千里之遥的北京。即使在大运河开通后军队运输大军接管了部分运输任务时，向纳税人征收用于支付运输费用的附加税相当于甚至超过了基本的税额。律令规定，劳动者正常地被要求无偿服劳役30天，但他们被迫大大地延长其劳役期，有时超过一年。更有甚者，在明初，政府粮仓中的剩余商品粮不在市场销售，它被用来分给民众，以支付他们超过规定额度送缴的物资和所服的劳役。这种做法称就地采购（坐办）。在成祖朝时，这种做法被普遍采用。赔偿使这类物资和劳力只值实际市场价格的一部分。
这种做法破坏了税制。虽然表面上保持了洪武帝的国家收入定额，但它对所有的财政单位都提出了额外的要求。额外的财政负担并不是根据任何计划按比例分摊的，而是在未经协调的局部的特别决定的基础上分配的。最没有能力抵制的单位无疑要负担得最多。另外，在成祖的统治下，秘密警察变得非常活跃，他们总是能随时抓到那些抱怨税负过重的人。南京师区一名向皇帝进谏不要过度收税的知府被皇帝下令逮捕，最后死在北京。与其他人一样可以接近皇帝的户部尚书夏元吉出于财政的原因，试图劝阻皇帝不要继续他的连续的征战。夏为此行动而被囚禁了三年，直到1424年永乐帝去世时，他才重获自由。当仁宗在这一年即位时，他全面减税的行动可以看成是对前一朝难以承受的税收政策的一种事实上的歉意。他在一份诏书中指出，为了负担政府的税役义务，许多父亲卖掉女儿，丈夫卖掉妻子。[1]
妥协和让步
从道德和现实情况说，这种财政的不负责任的行为不能再持续下去了。在下一个10年，成祖的继承者悄悄地取消了他的无限制挥霍的政策。政府作出了专门的让步以减轻公众的苦难。但是虽然采取了这些措施，开国皇帝的财政组织——它的设置旨在适应自己特殊的社会秩序观，但这时已几乎不能适应帝国的社会和经济情况——从未被改建。以后的皇帝难免因缺乏财政事务的想像力而受到批评，但是进行根本财政改革的机会也许早就永远丧失了。
在进行血腥的大审时，太祖已经看到地方上最有名的地主已被摧垮。历史学家能够列出，广东的何家，浙江的华家，南京师区的沈家、莫家和赵家是最有名望的受害者。其余在他命令下遭难的殷实之户据称“无数”[2]，长江三角洲最肥沃的农田都被皇帝“没收”，理由是地方民众曾经支持他的政敌。其余的殷实的土地所有者被明朝的奠基人抽去给政府提供无偿劳务。皇帝保存了这些户的名册，不时地召见其户长，并向他们训示。它们的年轻成员被抽调去担任胥吏，但实际上把他们当作人质之类的人而加以看管。在太祖朝的整个时期，以每户拥地700亩或以上的14341户为代表的农村精英都受到了皇帝权力的恫吓。[3]
专心致志于其建设工程和军事征战的成祖对地方精英却不能保持同样的警惕性。在他统治的最后几年中，一个新的绅士阶级已在长江下游区出现。他们不但拒绝向国家提供额外的劳务，而且还拖欠规定的税赋。在太祖时代被没收并使之成为官田的财产从没有置于政府的严密的监管之下，使用者可以任意购买和出售。应缴给政府的地租和普通的田赋通过私下的协定同样可以转让，而不必顾及购买或出卖的土地的性质。拖欠税赋的后果是积累性的：到1430年，许多地区未缴的税额超过了三年的税收。
作为总的和解政策的一部分，成祖之孙宣宗决定对公众的情绪让步而不去惩处欠税人。在那些拖欠税赋最多的地方，税赋定额多少有所降低。具有便宜行事权力的新任巡抚奉命去解决地区问题，同时还要取得民众的好感。这些巡抚中最典型的要算在长江下游任职的办事圆通的周忱，而那里正是帝国最重要的收入来源。他一反成祖的措施，容许减税。表面上，税赋应按原来的确定数全额征收。但是收入最高的纳税人被批准以高折扣用银子和其他物品代替粮食缴税，折扣通常超过了确定数的一半。对没收财产的性质不予深究。对官田地租和私人的田赋也打同样的折扣征收。这两种税率的合并执行得到官方的批准。这无疑对绅士阶级作了很大的让步。虽然传统的历史学家对周忱赞赏有加，但他也受到同时代人的批评。一位作者指责他不加区别地宽厚办事，从而充当了殷实户的保护伞。后来的一份上谕也命令他适当考虑个别纳税人的经济能力，不要使普通百姓负担过重。[4]
这一系列事件对明代的财政史有深远的意义。它们表明，到15世纪的第二个25年，明廷由于地方地主利益集团的存在，已经丧失了征收欠税的大部分权力。减税是容易实施的，但以后实行全面增税就要困难得多了。
在传统中国，凡是基本税法都由王朝的奠定者颁布，并通过刀剑来实施。一项大胆的财政政策成功的机会在改朝换代之际要比任何其他时期更大。一旦形势稳定下来，民众就会抵制改变。从薄赋的农田收入中所得的利益很少落入原始生产者之手。由于取得农业贷款的困难、地方的土地租佃制度、抵押条件和高利贷利率，这些因素形成了一个大环境，以致使增加税率而超过现行的水平实际上变得不可能了。这种状况特别与明代的财政行政管理有关。明代依靠农业收入作为国家收入的程度远远超过了宋代，甚至多少超过了晚唐。税收的大部分被指望来自农民。鉴于农民的有限的缴付能力，税率已经被定在低水平上。
虽然没收的财产是在很少顾及公正的原则下取得的，但它们被用来弥补为平民百姓定的低税率。政府不能维持对这些财产现行的税率，这说明它对地方行政的控制已经变得多么松弛。对南方的士绅作出的这些让步开了一个不良的先例。小山正明根据明初的小说、戏剧作出的研究提出，新的绅士阶层代表的一类民户与士大夫阶层联合，后者使用本户的农业劳动力耕种其地。[5]这些民户的组成杂乱无章，它们的运作又做了许多手脚，以致政府不可能对它们进行有效的管理。
简而言之，太祖和成祖依靠他们军事组织的力量本来能够创造一个更加合理的政府财政制度，并对它进行更有效的控制。但太祖致力于在他个人统治下建立一个理想的社会，而成祖则把好大喜功作为组织工作之前提。在明朝伊始之际，太祖经选择建立了一套严格而刻板的税赋基础，配备了一批为数不多的行政人员，制定了不干预农村行政的政策。除非一位后来的皇帝决心重整河山，否则他会发现，广泛而全面的制度改革实际上超越了他的能力。政府简直没有发展起使自身得到新生或改组自身的足够的组织力量。皇帝的专制权力在某些领域中依然是不容挑战的：在政府内部的人事管理方面；在下达司法决定方面；在征用国库收入作为私人开支方面。但这种专制权力不易用来实现税率和征税机构的改革，因为这些工作需要远为广泛的组织和技术的支持。明代制度缺乏这种支持。
1430年后的财政状况
在15世纪的第二个25年，明代的财政管理达到了成熟期。许多特定的措施此时被固定下来。太祖宣告的地区的税赋定额被保留了下来，不过作了少量的调整。财政单位的增减依然可能，但只能是很有限度的，而且它们的确定再也不像永乐帝那样独断。对帝国的财政数据的控制，其中包括对人口数和地亩数的控制，变得草率了，许多地方干脆把以前的报告当作新报表重新上报。由于税粮的解缴任务大部分由下级政府承担，处理后勤事务的中层财政管理从未得到充分的发展，甚至在大运河运解漕粮的工作也由沿水道行动的成队的兵船来执行。运送船货的财政责任落在指挥这些船只的下级军官身上，而从未与上级官署的责任挂钩。在征收税赋之前，由固定的和半固定的运送日程表定下来的大部分税收被指定用于正规的行政费用。帝国的资源几乎不可能用于实行新的政策。到15世纪晚期，几位皇帝逐渐退出政务，他们似乎更关心在宫内享受惬意的生活安排。甚至君臣在严格意义上的公务分歧也变少了，因为哪一方都没有能力革新。只有在16世纪，由于以银折税役措施的逐步实行和大量的军事危机，明朝的财政安排才稍微有了调整。
同时代的作者关于征税过多的指责不应误导我们忽略以下的事实，即明代国家的赋税收入远远低于400年前宋代的税收。但是，折换率的一再调整，附加税的征收，向普通百姓征用劳役的要求，这些都是造成许多财政的不正当措施。这些措施助长了腐化。在明朝的后半期，由于国家收入不足以应付政府运营的开支，除了正常规定的税收外，额外的税赋实际上都得到地方行政官员的默许。管理不当和超额的征收通常把财政负担转到无力抵制和分散的人身上，从而形成了一种非累进的税制，而在同时，征收到的收入不足以为公众利益服务。不能节俭地使用资源的国家也不能发展适当的货币制度，不能控制信用，不能保护农产品的价格。这些失败使得有些纳税人不能承受税赋的水平。资金的缺乏使政府除了向农业征税外，不能创造其他收入来源。尽管有上述种种原因，我们仍必须认为明代的财政管理方法比以前诸如唐代和宋代所使用的方法倒退了一大步。中央政府缺乏管理能力，这也使它的财政制度不如元代的制度。从技术观点讲，失败的根本原因不是征税过多，而是令人不解的征税不足，而后者是明朝初期一些独有的情况综合的结果。
财政组织和总的实践原则
作为主要财政官员的皇帝
在明代的财政制度中，皇帝本人是管理帝国财政的惟一的中央权威。大学士的官方职务只限于起草诏令，有时在皇帝征询意见时，他们也参与决策，但没有任何独立的权力。在明朝的历史中，只有一小撮人设法行使保留给皇帝的权力，其中著名的有神宗朝时的大学士张居正，以及王振、刘瑾和魏忠贤这三个“宦官独裁者”，他们分别生活在英宗、武宗和熹宗时期。即使张居正通过与朝廷非正规的安排取得了权力地位，但大小事务的处理要求取得皇帝批准的形式是不容争辩的。宦官常常在皇帝的纵容下实际上破坏了国家的一切根本大法。他们都被谴责为卖国贼或被控阴谋破坏。值得注意的是，这三个有权势的宦官都不得好死，张居正在死后被贬默。在理论上，皇权不能交给他人，也从来没有交给他人。
皇帝从许多御史、给事中、六部官员（包括司科主管）收到奏议。实际上任何人，不论其专业领域和现任职务，都可以就财政事务提出建议和批评。几十名钦差的专使和督抚也可接近皇帝。他们的建议和请求可交户部评议，当涉及重大问题，要知照九卿会议从长计议，但皇帝始终是最终的裁决人。
用贺凯的话来说，太祖和成祖的政策和训示被尊为“一种王朝的宪法”[6]。很明显，后来的皇帝没有能力改革以前的制度安排，这使他们更加尊敬其祖先的立法。但是，已经建立起来的秩序并不是完全不能违背的，皇帝不时地授权对财政制度作零星的修改。导致这种变更的步骤有一定的模式。变更通常始于一个低品位官员的请愿，内容是要求把他的辖区作为例外。皇帝通常与其他例行公务一起批准这一请求，于是就开了所需要的先例。不久，同样的请愿也被呈上并得到批准，直到原来规定的例外成了标准的做法。从此，就不需要再为另一个事例请求破例：或是皇帝诏令其余的官署比照行事，或是其余的官署未得到明确的批准就自行改革。做法的变革意味着对明初定制的重大背离，要花几十年的时间才能完成，其改革过程从未经过充分的协调或组织。
但是另一方面，取消现行的限制，特别是取消不能有效地实行的限制，所花的时间要少得多。一个相关的例子是让白银成为交易的共同媒介之事。事情始于一名广西知府的请愿，原先的建议只要求在私人交易中使用铜钱。显然这个请求所开的先例很快应用于其他地区，不久，早先禁止的白银在私人间流通的法令变得不复存在。说皇帝的诏令有时如同西方世界最高法庭下达的法令那样普遍有效是不确切的。尽管具有一切权力，皇帝在制定政策和调节社会方面宁愿扮演被动的而不是主动的角色。
北京的皇宫建筑群占地很广，内设几十个仓库以及加工和制造工场。虽然京城的这些设施主要关心的事务是供应皇宫，同时它们无疑也是当时世界上最大的这类服务和供应中心。例如，光禄寺正规地雇用6000名至9000名厨师。宫廷的供应机制本身就很复杂。大部分物资都由全帝国的县上贡，每个县除了上缴规定的税赋外，还负担某种物品的定额，这种税被认为是一种特殊的贡品。但是，一部分所收的物品是由田赋折换的。瓷器和御用缎子这两种特殊物品由宫廷宦官监督在南方几个省制造。这些制造工场的部分制造费用在其所在地的县的税额中扣除。宫殿群中所需的人力由注册的工匠提供，他们的无偿劳务视同他们对国家的纳税义务。这些劳务和供应物品的账目不并入任何总账。库房被指定“属于”各部，其隶属取决于库内所储存的物品。但实际上部的官员只管账，而宫中宦官管钥匙，存货的处理则是皇帝的特权。因此，皇帝又在宫中自己充当起主要的财政行政官。
1436年后，户部每年给皇帝提供称之为“金花银”的现银。这笔款项一部分是正常的田赋折成的白银。由此，皇帝必须支付给北京的武官，但不给文官，也不给京外的武官。剩余部分则用于自己的开支，而且不受官员的审计。但这并不意味着皇帝的私人开支就不算是国家的支出。如果皇帝想算作国家的支出，他在任何时候都可以命令户部将资金从户部的国库转到他在皇宫的私人的内库。这种资金的转移在宪宗、孝宗、世宗和神宗时时有发生明代宫中的开支随着王朝时间的推移而增加，但增加的趋势并不是持续不断的。在新帝登基时，支出通常大量削减。但在这种紧缩之后，随之而来的几乎毫无例外地是增加开支的新浪潮。为宫廷服务的队伍是庞大的。从15世纪中期到16世纪中期，宫中宦官的人数在1万名至3万名之间浮动。一位现代学者声称，到明朝末期，有7万名宦官在服务。[7]据明代部的官员的两项独立的统计表明，到1600年，每年例行送交皇宫仓库的物品价值达400万至500万两白银，这个数字不包括杂项开支和宫中建设的费用。[8]虽然描述的图景不完整，但事实似乎是，至少帝国全部税收的20％—25％一定用于宫内。
鉴于国家的收入相对匮乏，这种庞大的宫中费用至少可以说把财政优先要办的事情摆错了位置。个别皇帝铺张奢侈的癖好当然是助长这种情况的因素。然而，豪华的宫廷生活与庞大的宫中服务队伍和国家举行精心布置的祭祀典礼是紧密相关的，这两者都是根据先于纪元之初所定的先例作出的传统安排。在供应皇宫的货单上最常见到的物品是茶、蜡、食品、颜料、皮革、棉布，还有上面提到的采购的丝织品和瓷器。为了给读者提供宫廷开支的一个概念，不妨以一张采购单为例，它定的瓷器可以高达25万件。豪华和铺张不能发挥职能的作用，却无休止地汲取着帝国的资财。
户部和与它相抗衡的机构
在明朝初期，户部按照唐代的先例被组织起来。它分成四个职能不同的部门，分别负责财政统计、预算控制、珍宝储藏和粮仓储备。设一总务司，但后来被撤销。这一体制实行到1390年，四个职能不同的部门被所管地区的部代替。那一年，分四部为12个部[洪武二十九年（1397年）改十二部为十二清史司。——译者注]，以符合当时存在的12个省。在成祖朝时，司增加到14个。1436年后，司改为13个。不属省管辖区的事务被挑选出来，随便交给不同的司去处理。只是在1575年，有关南北两个京师区、盐业专卖、内地关卡、大运河的粮仓、帝国马厩和放牧场等事务，交由福建、四川、山东、云南、广西和贵州等司分别办理。额外的任务平衡了每个司的办公工作量。
1390年的改组在中国财政史中有重大的意义。它反映了太祖对政府财政的治理方法，即强调地区的税赋定额、低水平的横向交易和免去顶层的财政计划工作。在正常的情况下，收支按照既定的先例来管理；税收的解缴应该是自动的。户部的主要职能是监督按期的解缴是否如期和迅速。只有在情况需要时，户部才会建议皇帝在供应程序、税赋进一步折银和折换率的修改方面批准作出小的重新调整。这些措施旨在建立小额现金收入库存账，用于应付某种特殊需要。
因此，户部尚书不是政策制定者。他没有执行官员，没有审计官，也没有统计主管。他本人在皇帝的监督下履行这些职责。官署给他提供两名侍郎。其中的一名按惯例监管京都周围的帝国粮仓。这名侍郎有独立的官署，并直接向皇帝报告。1442年设立以来处理该部的全部银两的太仓库也由他监管。另一名侍郎通常执行实地的任职，例如担任负责大运河的特使，或者监运军需品至满洲的主管，因此他通常不在官署内办公。
户部在各省不设分署。但是北京以外的内地钞关由户部官员管理，他们通常都是部内各司暂时离职的官员。至明朝垮台时，侍郎奉命负责战地军队的后勤供应。有些侍郎是两名正式的侍郎之外另外任命的。他们充当帝国特使之类的人物。其他低品级官员（如分管各省的清吏司的主管和副主管）同样也被派往前线监督作战部队的后勤供应。他们是出于实际的目的借调给边境的总督的。他们充其量保持了军队指挥部和他们在北京的部署的紧密的联络，但不能说这些官员把部的职权扩大到省或边境。
在明代制度中，兵部（较小程度上）和工部（在较大程度上）与户部在财政管理方面实际上进行着竞争。这种职权的划分可以追溯到明朝初期作出的安排，当时货币还没有普遍地用于缴税。这时范围波及四个省的一大片地区的田赋已减了一半，以换取选定的户提供饲养政府马匹的劳务。但当这种劳务中断时，户部没有受权在这些地区增加赋税。相反，以前履行饲马劳务的民户被命令以马费的名义将银子送缴太仆寺。这种做法使兵部能征到受影响地区的正规田赋的一半。
工部不但征收许多地方林产税和收取一部分捕鱼税，而且向各省征用物资和资金。此外，它征用规定的劳动力。技工从登记为匠户的户中征用，无技术的劳动力由平民百姓提供。由于在明代这种劳务折银办法是逐步实行的，工部慢慢地成了各省上缴的大量折换劳役的白银的接收者。这笔收入使工部能保持自给自足，也可以看作是直接用税收支付的巨额费用的记录。因此，工部实际上是一个与户部抗衡的征税机构。
户部管辖的太仓库不是中央的银库。它只是北京几个银库之一。直至16世纪之末，它岁入约400万两白银。它不能控制工部管辖的承银库。此外，自1421年实行两京制以后，南京的户部相当自主地运营，它绝对不是北京户部的分署。南京的户部尚书的品级与北京的相同。他保持着自己的粮仓、仓库和银库，并且直接向皇帝报告。如无皇帝明确的命令，任何库的剩余资金不能从一个部转到另一个部。
地区的行政机构
地方政府的结构或是四层，或是三层。四层的行政结构依次往下包括省、府、州和县。在三层结构中，州直接隶属于省政府，就不再设置府这一中间层；或者县直接隶属于府，就不再设中间层的州。还有一些州虽然隶属于府，它们下面却没有县。两个各有省大小的京师区没有省政府。这些地区的府和独立的州直接向中央政府报告。结果，它们的地区财政账目就与13个省的账目处于同样的地位，从未并入中间层次的机构。
这种安排下的组织原则是：县构成基本的征税单位，府构成基本计税单位，省构成解税单位。州或是把大府分成若干行政上可以管理的单位，或是覆盖有中间层税收但位于僻远和交通不便的地方。州是为了调整这种不平衡状态而设置的，它没有自身的行政管理特点。当州隶属于府时，它作为府的分署发挥作用；当它隶属于省时，它就作为一个次要的府发挥作用。[9]当某层政府在指挥系统中变得没有必要时，它就被淘汰。由于两个京师区的府靠近北、南两京的行政官署，省级组织就被认为没有必要了。
在这种单一僵化的财政结构中，中央政府和地方政府之间没有很大的差别。总之，一切收入都是帝国的收入。中央政府的需要没有省和地方的收入来源是解决不了的。在这种安排下，省政府和地方政府没有可以自己处理的资金。与政府正规和例行的运营费用有关的意外支出也只有在皇帝批准的情况下从公帑中支出，甚至在所需资金可以自行解决时也是如此。在这种情况下，皇帝的命令不但规定了支付的数额，而且要记在该部门的账上。所以帝国的财政资源总是不完整的。任何一级的财政官员都不能把资金完整地置于他的控制之下，并把资金作为完整的账目来处理。
一切地方单位都被指望自给自足，只有在很少的场合，中央政府才指示邻近的县给予拨款。一名财政官员受托将其县的收入转到县外称“起运”。起运后，这笔收入就在地方政府官员的账上消除。留在这名官员名下的余额称“存留”。在汇总县的账目时，税收和每个项目都以这种方式分开。地方官员从存留中抽取资金，支付他官署例行的办公费用。再提一下，帝国的开支和地方开支之间没有区别。所有剩余都是替皇帝保管的。中央政府不时地指示省级官员和地方官员执行就地采购（坐办）的命令，其费用可在存留中扣除。因此存留既不是剩余，也不是地方的收入，它只是地方官员作为帝国政府的司库进行管理的收入的一部分。
在帝国政府的所有官员中，知县总是承担最重的财政责任。这一安排反映了开国皇帝树立起来的特殊的行政作风，即强调在集权控制下进行分散的管理。
除了沿海和内地的关税、林产品的征用、盐税、由特定机构和高级官署征收和管理的某些行政收入以外，实际上所有的国家收入都要经过知县之手。田赋（包括各种附加税）是在县一级进行的。大部分知县要处理地方营业税、印花税、商铺开业税、执照费、酒醋经营许可证税、罚金、盐的配给费及部分捕鱼税。知县管理县内的公地，填写物资申请表，召集规定的劳动者服劳务，在劳务可以折现时还要收取现钱。每当进行土地开垦计划，或者需要民户提供养马的劳务时，或者必须征收军垦的收入时，知县应负全责。此外知县要定期进行人口登记，为其辖区编制黄册（登记可耕地和服劳役户的表册），组织里甲，计算向它们征用的劳役（见下文）。
在中间层一级，知府的财政责任主要是监督。知府监督所有的规定时间的税赋是否如期完成，是否把储备保存得井井有条。他还负责一批地方机构，其中包括府的粮仓、捕快局、驿站、营业税和捕鱼税征收站。这些设施中有的在某些府并不存在。有的地方的运河和河流建有大水闸，有的地方还有官办的采矿、放牧、染色、纺织和其他的造坊——这一切都需要知府的关照。
在王朝之初，税赋按府计算。到14世纪晚期，府的税赋定额已经相对地变得稳定了，只是在内部有时进行重新调整。知府有某种未经规定的权力，可以在他所属的县重新调整税赋定额。在一般情况下，知府都不能随便增减一个县的税额，但他可以提议改变解税的目的地，修改附加税，修订折现率：所有这些措施在一定程度上重新分配了所属县的税赋负担。
明代地方政府行使职能的方式如果不涉及具体事例是难以说清楚的。有些有干劲的知县和知府确实修改了辖内的征税程序，指导在个体纳税人中间重新分担税额，甚至在当地进行土地测量。王朝的法律没有授权他们这样做。在明朝的后半期，一名地方官员在他的辖区内有重新制定财政程序的相对的自由，但不能制定影响其他官署的程序。根据不同的情况，他可能得到上级的批准，也可能得不到。但是，由于财政结构的单一僵化，下级改革的范围必定是零星的和有限的。此外，地方官员行使便于行事之权要冒风险。除非通过修改现行的办法，知县的性格、威信和智谋被人称道，否则他容易被御史弹劾；或者他发现地方的士绅拒绝与他合作。另一方面，如果他的改革成功，这些办法会最终取得不成文法的地位。
在省一级，执行机构就不那样集多种职能于一身。省的布政司是主要的财政机构，但按察使的官署也有权视察治水工程、漕粮、土地开垦、盐政和驿站等事务，有时还视察军事防务。在明朝的后半期，按察使的调查职能常常超过了原来的权限。几乎每个按察使都能自行创收，收入部分地来自罚款和没收，部分地来自他监管的工程和规划中劳役和供应物资的折现。
布政司由左、右两名布政使主管，左者居上。司署保存主要的统计记录，其内容与各部关于预算、税赋和采办等事务相应，并负责省内的全部现金贮存、粮仓储备、仓库存货和军事供应。每当条件允许，一切事务在县级和府级进行，甚至交给平民百姓执行。省署也有一种与户部相似的有限的执行职权。每个省被认为是一个收入的解运单位，但解运只限于省内的收入项目，其中包括给边境戍所供给、解送给两京的收入和给邻省的资助，还限于布政司对中央政府负责的解运项目。
在明朝中期由于银的广泛使用，在省一级集中一定的财力就变得可能了。卫所制度的衰落迫使省级官员组织自己的防御力量，这也有助于把财权集中到省一级。但这种发展在所有地方并不是一致的。财政职能的集中在南方远比其他地方普遍。
始于1430年的省的巡抚的任命在组织上产生了许多模糊不清之处。在开始时，巡抚之职并不被打算成为永久性的职位。巡抚原来是中央政府委任去巡视特定的省或京师区中某个部分的个人。随着这种做法的发展，巡抚和总督逐步地成为定制的职位。他们建立了正规的官署，把布政使看作他们的僚属。然而，布政司从未在巡抚的管辖之下。一般地说，巡抚直接将奏议上呈给皇帝，而布政司则保持各部的交流渠道。前者报告特定的事务，而后者报告例行公事。直至王朝覆灭之前，是各部而不是巡抚，仍对布政使有管辖权，并对各省拖延上缴税赋负有最终责任。
严格地说，明代的道台不是财政官员，他们是布政使和按察使驻于省战略要地便于迅速处理战地军务的代表。到了16世纪，许多道台就财政事务就地作出决定；在有些情况下有的道台甚至批准当地知府倡议的税赋改革。甚至北京的朝廷不时地给个别道台委以特殊的任务。但是按照标准的会计手续，道没有被承认为正式的财政单位。
由中央政府直接控制的收入机构和服务机构很少在各省运营。如果可能，这种机构的主管被授予一个兼职的省的任命，这样他们就可利用他们驻当地的官署建立后勤基地，据以执行他们的特殊使命。监督茶马交易的官员通常兼任陕西巡抚或总督。钦命的管理大运河的特使负有运输漕粮至北京的某些责任，他兼领淮安巡抚之衔已成定例。南京的巡抚同时充当负责南京师区粮食供应的监督官。
由户部管辖的内地的钞关，或由工部管辖的林产品的征收站都从来没有被组成自己指挥系统中的独立的管理机构。主管这些关、站的是暂时任职的部的属员：他们从事后勤支援和运解税赋必须依靠地方官员。到16世纪末，这些关、站实际上都由部和地方知府共同经营。
管理盐业专卖的组织最不寻常。全部六个都转运盐使司和八个盐课提举司归省的行政当局管辖：运盐使司负责管理大的产盐中心，盐课提举司则管理小的中心。实际上，中央政府直接控制两淮、两浙、长芦和山东的运盐使司，而把其余的单位交给省行政当局管理。派遣的盐政御史奉命对这些产盐中心进行直接控制。这些官员为他们所管的产盐区提出标准的运营程序。他们对重要的事务向皇帝建议请示；次要的事情他们直接下令，交给所管辖的经营机构去办。
作为政府监察分支机构的成员，盐政御史不隶属于吏部。在对产盐中心行使权力时，他们应被视为帝国专使之类的人物。这四个运盐使司的收入直接上缴户部。另外10个单位收入的一部分则由省级官员保存，以支付地方的行政费用，一部分在中央政府的命令下被解缴给应该支付的机构。中央政府对云南、广东和四川的盐业专卖的监督只是有名无实的。
在明朝的大部分时期，国际贸易没有被视为公帑收入的来源。虽然在宁波、广州和泉州设立了市舶司，这些机构主要负责接待朝贡使团，后者有时带来大量诸如硫磺、胡椒和苏方（一种提取红色染料的木材）等货物，以换取帝国的礼品。根据现存的记录，朝贡贸易总是给国家造成损失。到16世纪，国际贸易的限制才解除。广州于1509年对私人贸易开放，1523年后暂时关闭，然后在1529年重新开放。今福建厦门市附近的月港，也于1567年对进行海外贸易的中国商人开放。两个港口的关税由巡抚和总督下面负责海防的道台管理。[10]其收入因从未达到一定的数额而被留给道的巡抚用作地区海防的防务。中央政府也从未积极地参与管理。
军事组织与军队后勤
当15世纪第二个25年财政制度趋向稳定后，由于不同的供应渠道，明代军队看来由三个不同的部分组成。北京和南京的京营直接由中央政府管辖。
北方边境的守军置于镇或边统辖之下。在16世纪中叶以前镇数从七个至九个不等。后来在16世纪晚期，镇数增至14个，当时五个小镇升格而与九个大镇处于同等的地位。一个镇由一名巡抚或督御史监督。镇因为有自己的管辖区，所以与内地省的军事建置不同。镇下面的卫在边境地区还充当地方政府的角色。每个指挥部在军垦的名义下自己内部生产一些供给，不过实际上这种收入可能来自不同的来源，其中包括从公地收取的地租。没有一个镇能自给自足。补助由北方四省（即山东、山西、河南和陕西）的县提供。此外，帝国政府每年也有供给。
在内地诸省，供应程序是比较分散的。一般地说，每个府依然是一个基本的财政单位。军屯收入（如果有的话）由知县征收，再加上一部分田赋的存留，知府用这些收入支付他辖区的部队。因此各府所承受的财政负担是不平均的。有的府不得不负担两个或更多的卫所的费用，而有的府只维持几个千户所就可以了。
太祖时期建立起来的各级军事组织，包括中央政府的都督府和省一级的都指挥司，几乎被人遗忘。在职的官员只是从其职位上取得官品而已。在16世纪，所有任巡抚和总督的文官（广西的巡抚除外）兼管军务。关于军队的后勤事务，巡抚与巡防的道台打交道。道台名义上是省按察司的代理，实际上他统辖其道内的部队。因此，在军事官僚机构中的这些军官只是作为技术人员在其监督者之下工作。
国家的收入及支出
田赋
田赋构成国家收入的最大部分，超过了其他收入的总和，但对它的管理面临着一大堆困难。一系列的问题与土地租赁、田亩计算和财产登记有关，这些问题反过来又影响了税赋的分摊。由于田赋既可缴粮，又可缴银，因此征收工作就进一步复杂化了。这种双重的财政标准引起了记账、预估和收入拨出的复杂性。总之，田赋管理中的大部分复杂情况可以说是由于中央对财政管理的控制引起的。在行政等级机构的最高层设计出来的过于雄心勃勃的企图控制田赋计算、征收和支出的规划是不能处理基层的一切实际情况的。结果，税赋管理的特点是形式上统一，而实际上极其多样化。
田赋的基础是两税制。夏季税基本上征收小麦，原来在每年的农历八月征收。秋粮基本上征收脱谷大米，在秋收后的第二月征收，产两季作物的地区付两次税。除了在王朝的第一年这一很短时期，这种税收规划从未被付诸实施。在大部分县，这两种税的定额在全县合并计算，然后根据该县的耕地总亩数和能纳税的户数重新加以分摊。16世纪的税册经常显示，一座鱼塘应付少量小麦的夏季税和同样数量大米的秋粮税。但到那时，这两种税已被折银缴付。上述的缴税期限未被一致遵守。每个县必须将其税收交给一批开支单位，开支单位很少少于10个，通常超过20个。每次送缴有规定的期限。地方官员定出自己的期限以满足自己的解缴任务。个体纳税人的税可按数量不等地分几次缴纳，最大的一笔要在收获主要作物后立即缴纳。这种做法县与县之间各不相同。
田赋原则上以固定的税率统一应用于每个府的总亩数上。计算的单位为亩，它的面积相当于近6000平方英尺。但所有府共同实行的统一税率所表示的只是中央政府的外部计算。在中国，每亩的产量大不相同。最肥沃的稻田产量有时是同一区干旱的贫瘠土地产量的10倍以上。每个县必须按照田地的不同等级重新分摊中央政府的估算，这就产生了县内估算的不同的内部税率。
为了解决如何把可耕地分等的问题，许多县找到了所谓的折算成财政亩的解决办法。何炳棣已收集了大量的如何实行的数据。[11]一般地说，每个按平均产量或超过平均产量的标准衡量的亩作为财政亩来计算。产量差的地按1.5亩、2亩、3亩，甚至8亩或10亩折成一个财政亩。虽然税的基础（我们指的是征收的税额）是狭窄的，但征收田赋的范围却是相当广的。除了耕地，还对桑树、果园、鱼塘、林地、芦苇荡等地征税。在海南岛，甚至棕榈树也被计入征税范围。帝国地理的多样性使得折成财政亩的统一规划，以及其他重新调整以便制定其他普遍适用的规划的做法都行不通。甚至在16世纪晚期，仍有人抱怨，即使在一个县内，应征税的土地也不能用普遍适用的标准精确地和公正地分等。自然的结果是，每个县各有一套评估当地土地和给财产定税率的办法。在有的情况下，6000平方英尺标准亩的计量也被置之不顾。所在地的县引用了自己的测量单位来取而代之，其目的是打算作出更方便的重新调整。估算土地的方法和由此产生的内部估算税率就显示出很大的差异。
直到20世纪60年代，仍有人认为，在1386年前后的太祖统治下，全帝国进行了一次土地勘察。但清水泰次、藤井宏和何炳棣的近期研究指出，只有浙江和南京师区的农田经过精心测量。明初每省在耕地的准确记录是用不同的方法编制的。尤其是河南和湖广上报的在耕地数不过是包括大片适宜于进一步开垦的可耕地的杂乱无章的估计数。经过对明代数百部地方志的土地数据的对比后，藤井宏提出，帝国的应税地实际上从1381年的3.66亿亩，增至1578年的5.1亿亩左右。[12]这些发现只有相对的价值。人们必须了解，在实行税赋定额制后，上报的在耕地数对中央政府来说实际上已没有意义了。全帝国统计数的编制甚至在一开始就充满着许多技术困难，在对上报的要求放松后，编制工作不可能变得更加精心。当17世纪户部下令增加田赋以应付满洲的危机时，它一般使用1578年在耕地统计数，作为分配省一级增税的指南。但户部同时承认这些数字是不准确的，还需要作出许多调整。[13]
甚至在那些反复进行过土地测量的县，通过地契登记进行的税赋控制也不见效。在具有大米文化的地区，当地的地势因传统的灌溉系统而容易发生变化。这种系统常常与自然力量背道而驰，因而容易增加洪灾的次数和强度。拥地的形式和分家继承进一步把成片的土地分成许多零星小块的土地。很少土地拥有者有完整和紧凑的财产。每个县三名至五名地方官员，再加上十几名低级的胥吏，不可能严密地审查1万至5万户的账目。土地测量通常由村的文书在几乎没有官员的监督下进行。财产交易的登记每10年才登记一次。只有在编制黄册的这几年田赋的转让才生效。这些情况给弄虚作假留有很大的余地。虽然明目张胆地逃税的情况很少，但个体土地拥有者仍有许多办法把他们的纳税义务减到最低限度。一名富裕的土地拥有者可以将其财产的一小部分分割并降价出售，但在售出的同时，转出了按比率高于售出土地原来评定标准的纳税义务。相反，他可以从邻居那里以溢价购进一大块土地，但在购进时只容许转让购进土地原定田赋的一小部分。经过一系列弄虚作假后，有的土地拥有者对大量土地只缴名义上的田赋，从而绕过了帝国政府的征税。明代没有关于土地租用期和租率情况的可靠的统计资料。县志、地方税规定、奏议及私人账目并不支持一种普遍的理论，即土地已经高度集中在大地主之手。超过1万亩的大地产为数极少。在每个县，甚至拥地超过2000亩的只限于一小批家族。中等拥地者拥地100亩至500亩，户数更多。在17世纪中期，当长江三角洲的土地集中变得非常明显时，那里仍有无数只有3亩至5亩地的小拥地者。但是那些边际的拥地者无疑在税赋和高利贷的双重压榨下耕种。存在的售地地契、抵押协定以及财产登记文件进一步证实，社会的所有阶层都对小农进行不同程度的剥削。[14]有的地主和从事抵押业者的社会和经济地位与他们的佃户和债务人相同。有些做法是普遍现象，如作物分成制，财产转到他人名下原主仍保留某些权利的情况，共同拥有制（一个物主从财产中每年取得固定收入，而另一物主缴财产税）。这些普遍的做法积累的后果远远超过了少数大地主存在的结果。现有农田产出的少量收入最终分摊给大部分务农的人口，这种情况使每个人分得的产品减到最低限度，而不论纳税人是谁。由于这些情况，税率特别难以进行再调整。明代的税制结构考虑到了边际拥地者的收入，然而政府没有使小土地拥有者过上好日子的打算，也不打算使他们免遭剥削。由于缺乏对农村地区的有效控制，政府不能合理地把税负分摊给种地的人。此外，当时最硬的通货——白银——在交易中的使用使农民难以获得贷款，从而给高利贷更多的机会。
公地在16世纪期间逐渐从税册中消失。这些土地也能买卖。与纳税义务相似的应缴地租给政府的义务，与售给私人的地契一并转出。这种义务不是按比例转出的：有的土地负担很少义务，甚至没有义务；有的土地负担的义务远远超过原来的税额或租额。结果，有的土地所有者负有沉重的税或租的义务，而有的几乎没有负担。1547年浙江省嘉兴的知府大胆地提出，把他辖区内的官地一笔勾销：所有登记的官地被视为私人所有；官地应缴给政府的地租作为全区田赋的一部分重新摊给所有纳税人。批准这个建议的过程可能永远不得而知。情况可能是，帝国政府对官田不再在帝国控制之下这一事实作了让步。只要地方行政官员由此征收的数额不变，政府就没有必要去考虑官田的所有权问题了。这个措施在嘉兴府实施后不久，它就扩大到南京师区的其他县。[15]到16世纪末，除了支持社学的有些小块土地外，南方诸省的所有官地已被永远注销。在大部分省份，这些被注销的数量还没有大得足以使个体纳税人因这次变化而增缴税赋。但南京师区则是例外。这里由于明代第一代皇帝没收大量土地，官地占可耕地的比率，高得不相称。虽然官地的地租在15世纪已被巡抚周忱大大地削减，但后来官地税项的取消仍给该区的百姓增加了相当重的财政负担。四个府的田赋税率是帝国中最高的。出于同样的原因，欠税也依然是这些地区的一个长期的问题。
宫廷产业、贵族产业、太仆寺控制的放牧地、御用的百兽苑等处的设置增加了税务管理的复杂性。这些产业的设置来自华北所谓的“无主地”（白地）。为了鼓励开垦北方诸省，明代第一代皇帝，在地区税额已经确定后，在耕的土地将永远免税。在15世纪，这类财产以及未开发的土地被宦官、亲王和皇亲所侵占。由于没有正当的证明归属的地契，有的免税财产的所有者逐渐成为出租人。一批宫廷产业的收入为皇太后们专用，这些产业也来自白地。在16世纪中期世宗朝时，已有产业的租金定为每亩银0.03两，其租率大致相当于同区的田赋税率。租金由知县征收，交给指定产业拥有人。租金意味着帝国国库的损失，但没有迹象表明损失的数额曾经每年超过30万两。
田赋征收谷物。作为田赋征收的谷物数量超过了所有其他作为税赋征收的物品数量。存在着一个普遍的误解，即明政府征收大量的作为田赋附加税的麻、棉、棉布、丝棉胎和丝织品。这种误解来自早期著作的几处材料，它们声称明太祖下令，要全帝国所有的土地所有者专门划出一部分可耕地种植这些物品，否则将征收惩罚性的税，并只能以织物缴纳。这份诏令的确在王朝建立前几年的1365年颁布过，并在1368年被重新颁布。但到1385年，这种强制性的生产显然不能再实行。于是早期的诏令被废除。[16]在明朝整个时期征收田赋的丝附加税，但是总的收入是微不足道的。
出现在明代税收分类项目中的丝和棉的物品有两个来源。一部分是作为田赋的一部分征收的：丝在浙江和南京师区的几个府征收，棉则征自四川、陕西、山东和北京师区。实物税在专门生产某些物品的地区征收。在这些地方征收的实物定额代替了通常征收的谷物。这些丝棉物品的另一部分来自谷物税的折换。在那些已以谷物定出税额的地区，部分的税额可以其他物品折缴，这是因为从这些地区运粮的环境非常艰险。运费包括在一个区的谷物税的定额中。但麻是作为鱼税的一部分，而不是田赋的一部分征收。
田赋的惟一一种在财政上有重要意义的附加税是干草。这种干草实物税在山东、山西、陕西、河南和北、南两个京师区开征，每100亩应税地征16捆干草。提供干草并把它运到指定地点的费用给有些纳税人增加了相当沉重的财政负担。到16世纪晚期，政府征收的总值超过白银60万两。
以谷物定额折银的做法在明代从未制度化。从一开始，朝廷为折银颁布专门命令以解决迫切的问题，但很少注意，甚至没有注意商品的价格。经过长期实行以后，这些折算率后来成了惯例而不可变动。到16世纪，帝国行政机关的各级财政官员都有权折现。原则是，对征收机构和支出机构都有行政管辖权的任何官员对受托从一个机构解送到另一个机构的税赋都可定出折算率。例如，一个巡抚在受托将他辖区内征得的田赋谷物运到也在他辖区的部队时，能够定出折算率。由于这种供应程序完全是分权的，在不同地点、由不同官员、在官僚集团的不同层次、在不同时间和不同情况下决定的折算率，把税赋的结构改得面目全非。几乎每个区都实行十几种折算率，每石谷物折银1.9两，直至每石折银0.25两不等。除了在计算劳役折银时折算率动荡不定外，地区的和季节的价格的波动也使归纳折算率并使之一致的任何措施实际上变得不可能。事实上，明代政府也从未打算这样做过。在整个明代，谷物的石一直是征税的计量单位：只有通过这种想像的单位，才能汇总所有的账目。但到16世纪，作为财政计量单位的谷物石在国家的账上没有绝对价值。虽然白银被普遍地用于商业交易，帝国政府没有白银收入的汇总账。要确定税赋中白银所占的准确比重，就必须调查约1200个财政单位的各自的供应程序。即使是户部尚书，也只能对每年征收的白银总数作出模糊的估计。
在明代早期树立起来的一个重要观念是，田赋相当于粮食。土地的产出就是为了个人消费或者是发给个人。对田赋的这种看法在整个明代一直存在着。来自田赋的谷物是支付的惟一手段，被用来支付官员、低级胥吏和军队兵将的官俸和兵饷，发放贵族、监生和皇亲（由国家终身供养的开国皇帝的所有男系后裔）的俸禄，以及作为提供救济饥荒和举办地方慈善事业的物资。除了这些用途外，税粮收入只能用来支付坐办（就地采购）和大规模公共工程的费用。即使如此，支付这些费用的谷物主要供官办造局的工人和服劳役的男丁食用：这原则上与早期的观念不谋而合，即土地生产的一切是供食用的食物。
一般地说，税赋以谷物定额分拨，并且多少是永久性的。到16世纪晚期，帝国的总税额定在2660万石上下。表2-1重现了总的分配情况。[17]
表2-1 1578年田赋分配的估计数 单位：石
在1570年至1590年期间，明代的财政保持着相对的稳定。来自谷物税的总收入估计约2100万两白银。175个地区的查阅过的账目显示，除了南京师区的府以外（那里的税率高达总收成的14％—20％），这些地区的田赋甚至把部分劳役和其他许多税项计算在内，也很少超过每区估计谷物产量的10％。大部分县的税率从5％—10％不等。
役
政府的一切日常的开支除了用田赋支付外，还可以用役来支付。役不能简单地看成是徭役。典型的徭役劳动力是在特定的基础上征用的，用于维修道路和开凿运河等工程，徭役从未被制度化。另一方面，役则包括大范围的物资和劳动力的征用，在永久性的或半永久性的基础上被固定下来。
役是根据累进税制的观念征用的，就此而言，它与遵循统一税率原则的田赋不同。全部人口都被组织起来，这样，每110户组成一个里。每个里分成10甲，每个甲由10户组成。所剩的10户是被评为110户中最富裕和人口最多的户。它们每10年轮流担任一年里长。同样，每个里的一个特定的甲有劳务的义务。在在任的里长的监督下，里的甲在当地征税和解税，并代表全里应付一切物资和役的征用。其他单位缴付正常的税，但就劳务而言，它们列在不服劳役的名单上。因此，每户需要每10年一次向它的甲提供劳务。在10年一轮终了时，新的人口调查就要进行，人口和地产数据被编进黄册。于是里甲就被改组，以反映新的人口数据。
向里甲征用物资范围很广。首先，每个里甲必须供应地方官署办公用品、油、焦炭和蜡烛。军事装备（包括弓、箭、刀剑和冬季军服）也由这些户提供。向皇宫进贡的每一种想像得到的物品都定期由产地运送。这些物品包括地方的土特产品、草药和矿产药的极品。役还包括一些需要付现钱的项目。除了向里甲伸手外，地方政府无钱设宴招待来访的显要人物，甚至无钱押送或处决犯人。这些费用，再加上地方巡视、官署的建设、陈设和维修等费用，以及对参加科举考试的当地考生的补贴，都由里甲来负担，所以里甲一直是地方一级惟一的正规财源。
各级帝国政府（从中央到县）只有一批骨干的领官俸的官员。像今天的那种领薪水的政府雇员在当时都征自地方的里甲，政府不付报酬。这些人充当随从、护卫、仓库的收货人、运河水闸管理员、政府马厩的马夫、地方税站的巡丁。帝国的驿站，名义上归兵部管辖，但分布在全国。它们也不用公帑维持。地方的里甲向驿站提供马匹、坐轿和船只。所有这些服务都由地方的里单位提供。为了解运税赋，在里甲制以外，富裕户被指定为粮长。粮长负汇总地方的税赋，并组织和运输到指定的粮仓。粮长一般负责里甲的财政义务，而提供搬运劳动力、记账员和向村内征税的初步工作则是里甲承担的义务。1494年后，民兵作为帝国的体制已经确立，民兵的兵源和后勤支援就成了里甲的户的额外的劳务义务。
役的征用单位是丁。但实际的分类工作充满着复杂因素。事实上役的征用对象不是个人而是户。它不完全是人头税，它还始终承担某些财产税的义务。无偿劳务只是役的一部分。此外，政府分配的某些工作不但无报酬，而且还被财政责任拖累。例如，计量员要对政府粮库的短缺承担责任，驿站的服务人员实际上承担为来往官员提供食宿服务的无限度的义务，这些官员的人数取决于兵部颁发的通行路条。还有，明代所谓门丁实际上是该建筑物的总管，个人要负担维修费用。在16世纪，甚至巡丁也被分配查获违禁品的定额，不能完成时就自己垫付：这种定额已被列为收入官署的预算收入。问题在于，在太祖制定的制度下，官署都没有由中央政府拨款的运营预算。一切行政开支都由当地民众支付。这一级政府的一切拨款、记账和开支的程序都被免去了：役被指望去填补这一空白，这个空白是明代财政管理制度在基层有意识留下的。
为了便于服劳役，户被分成上、中、下三类。分类计划的根据，部分是户的男丁人数，部分是户拥有财产的数量。一旦分类工作完成，政府只要下发征用令，具体的物资和劳务的分配工作由里甲单位去做。[18]这一制度在明代早期运营得很令人满意，因为政府是在清教徒式的严肃氛围下工作。征用量不大，男丁的评估和户的分等一般反映了经济的实际情况。但到15世纪末期，确保这一制度顺利运营条件几乎消失殆尽，里甲制就处于压力之下。逐渐增加使用白银而不是个人服役去履行劳役义务的做法也损害了原来的组织。
第一次劳役的全面修改是1443年的均徭制。[19]此法最后得到皇帝的批准并在1488年全面推行。均徭制把劳役的10年一轮次分成两个五年一轮次。它仍按照里甲制实施，每一年，里要求它所属户的十分之一提供所要求的征用物资，另外十分之一的户提供劳役。户此时又细分成九等，从上上等直至下下等。所需要的劳役任务由知县公布，随同任务还宣布该任务财政负担在九个等级中属于哪一等。在村民服役时户的分等和劳务的分等原则上应互相吻合。这样，税赋的分摊在一定程度上处于政府的控制之下。对各户来说，以前劳役轮次中间的九年间隔期被减到了四年。
在16世纪，政府对征税程序作了进一步的修正，作为称之为一条鞭法改革的全面归并财政账目的一部分内容。通过一系列程序的变化，役部分地和逐步地与里甲制分离。大部分劳役被取消。所有的户每年仍负有应召服劳役的义务。一有可能，征用的物资和应服的劳役可以折银缴纳。相当大的一部分财政义务从户转为现行田赋的附加税。所余从户的丁作为部分税收征收。在南方各省，男丁不再分等，因此，以前的累进税制的原则实际上被取消了。由于财政制度中的许多障碍，没有一个地区全部取消里甲制，也没有完全取消把男丁作为一个财政单位的做法。实物税的实施也远没有中断。尽管存在停止抽调村民去服无偿劳役的普遍要求，这种做法仍在实施。甚至在16世纪实行一条鞭法改革后，中国北方的许多地区仍保留男丁分等和各户分等的税制。换句话说，14世纪明代第一代皇帝定下的税制模式基本上依然没有变化。
转到田赋部分的劳役在地区之间也大不相同。在长江三角洲的几个府，由于田赋数量巨大，把相当大部分的劳役归入田赋是比较简单的事情。有几个县，归到田赋的劳役数可以高达90％，只把10％的劳役义务留给男丁。[20]但这些百分比是误导人的。事实是，这些地区较大部分的田赋是征收实物。每个县必须征召成批的征税代理人在当地征收全部税赋，并承担一部分远程运送工作。处理这些事务的行政费用和支出是很高的，劳务账的收入绝对不够，所以只能由被抽调人和平民百姓来负担。归入田赋的劳役最高占劳役的70％（在南方各省），在北方各省占50％。
在16世纪晚期，少数县的劳役账存有白银不足3000两，而南方诸省少数县的账上至少存有7000两。现以七个省35个县作为实例，计算显示，一个县平均征收代替劳役的白银为9724.26两，其中包括从田赋的附加税中征收的部分。[21]全帝国以银折役的总收入似乎应在1000万两左右。至少此数的一半是作为田赋的附加税征收的。
估计数额为2100万两总值的田赋不包括折银的劳役。但是这里提到的纳入税赋的农业生产的估计的百分比则把摊入田赋的劳役计算在内。
乍一看，征收的资金似乎应该绰绰有余地支付一个县的运营费用，但事实是，虽然表面上收到大笔款项，但并非所有的税赋都用于县内。从征收的税额中县必须支付帝国政府和皇宫的开支，以及一切中间层官署和服务机构的费用。一个县平均每年花2000两银子，以支撑辖区内的帝国驿递体系。[22]在征役最高的东南各省，最大的支出项目是维持民兵和地方武装力量的费用，其数额常常超过总收入的25％。结果，大部分县存留的经费不够办公之用：有时只有300—500两。
盐业专卖
严格地说，盐业专卖不是单一的专卖事业，而是由十几种在非竞争性基础上经营的专卖事业组成。依照前几个王朝建立起来的制度，政府指定一批排他性的地区进行盐的分配，每个地区有一个支持它的盐场。在这些地区越界运盐应定为重罪。
专卖的成功取决于对产盐劳动力的控制。官方规定，在册的盐户保留长期不变的地位：理论上其成员既不能改变职业，也不能改变居住地。盐户的男丁被定为盐丁。在明代早期，中央政府规定的一般定额要求每丁每年产盐3200斤。[23]生产者每产400斤，政府就奖他大米一石。
盐业专卖的经营机构没有分配盐的运输设施。盐的存货或是卖给批发商，或让盐商把粮食运往边境哨所，进行物物交易。不论何种情况，盐商必须去盐场取盐。这种以物易物的方法称开中法，它发展于宋代。
与以前几个王朝经营的盐业专卖的方式相比，明代的管理明显呈现出衰败的趋势。明代的盐务行政官员自己也承认这种趋势。明制与以往制度之间的巨大差别在于，明代的盐业专卖应将其全部收入上缴给帝国国库，这一要求使专卖业无钱资助自身的经营。
在14世纪晚期纸钞流通后，政府开始用纸钞代替谷物付给盐户。纸钞很快贬值，后来毫无价值。此时，以纸钞补贴盐户的做法停止了。从此，政府以人头税的形式征收盐税。大部分产盐区的盐户减少，不过实际上产量稳步上升，与人口的增长同步。盐大量在黑市出售。政府在15世纪认识到盐政的这一弊病，就授权制盐者把余盐卖给有执照的商人。盐课司再从这些商人抽取特许经营税。其结果是大量的盐被吸引到新的销售渠道，而使在册盐户作为人头税必须缴纳的盐的定额拖欠了下来。与此同时，非法走私贸易不但没有减少，反而繁荣起来。
政府在与盐商打交道时，有一种违约的倾向。盐商运粮到边哨后，常常发现盐场没有现盐，以支付他们运送的粮食。1429年，仍有一批1402年前发的期票还没有兑换到盐。[24] 1440年，每年盐的产量被正式分成两类：80％为常股盐，所余的20％为存积盐。常股盐用作正常的流通，存积盐用于应付紧急事件，如突发的军事需要。但是由于政府很少拥有存积盐，新的措施就提供了让盐业专卖来刺激生产的一种手段。这一分类制度刚一建立，存积盐就马上用于易货交易，甚至常股盐的购买者在等货时也是如此。由于存积盐马上有货，它对盐商似乎更有吸引力，因此立刻成了一项有吸引力的投资。1449年，朝廷进一步把存积盐增加到60％，把常股盐减到产量的40％。不久以后，这两类盐拖延交货之事司空见惯。一位巡视两浙的盐务御史报告说，在1471年甚至存积盐也拖欠了10年。[25]
在这种情况下，政府在盐业专卖的管理方面不得不应付三种互相制约的因素，当政府拖延交货时，盐商就必须将冻结的资金的利息加到盐的零售价格之中，从而促使盐价上涨。当盐价飞涨，非法走私就变得更加有利可图。为了减少非法销售，政府被迫降低盐价和易货的比率，以便与走私盐的价格竞争，但这样就势必减少政府企图实现的收入。在16世纪初期，盐的非法交易在某些地区已经根深蒂固，以致它最终把官盐赶出了市场。到16世纪中期户部和都察院官员算出，两淮区盐产量的四分之三已经落到非法盐商之手。[26]
在1535年作出的一种安排下，中央政府控制的四个产盐区进行易货贸易，以支付供应驻防北方边境一带部队的开支。在拿到边境巡抚颁发的粮仓收据后，盐商有权在指定的盐场提取规定数量的盐。盐从按税制征收的常股盐中提取。但盐商离开产盐的禁区前，他们还被要求购买一定数量的余盐，当局从中可征特许营业税。在开始前如不与政府进行易货贸易，没有人能与产盐者打交道；如不私下购买余盐，盐商也不能达成易货协定。事实上在通过检查站前，这两种盐必须混合包装。政府希望通过继续实行易货制度，迫使盐商在边境维持商屯，并希望这种商屯能稳定粮价，虽然这项政策在以前并不有效。授权私卖为余盐提供了一个合法的流出渠道，混合包装确保税盐作为人头税运出。[27]这种做法直到王朝终了一直未变。
为了应对政府的规定，盐商也进行了一些再调整。到15世纪晚期，边境的商人不再经营盐。他们在运送粮食给边境部队哨所后，就把粮库收条卖给住在产盐区或其附近的商人。到16世纪，这些当地的商人也停止把盐分销到内地市场。他们的经营有点像金融家或出口代理人。一旦盐通过了产盐区周围的检查站，他们就把它卖给一批内地的分销商。[28]这种商业的专业化已成为必不可少，因为在正常情况下，从运送易货的粮食到领到盐，需要长时间才能完全一笔交易。有时这一过程能拖到10年。只有投入大笔资金并且连续地经营这项贸易，这种营业才能获利。当地的有些盐商还必须经常注意一些技术性的细节，即如何从在册盐户获取余盐，如何满足官员的要求。随着制度的发展，它的运作变得有利于一些当地的商人。他们变成了投机商。在从边境商人以低于面值的价格购得粮仓收据后，如果当时没有其他购盐者，他们就贿赂盐政官员提前发货，有时甚至贿赂他们推迟给其他商人发货的日期，这样在当地就能获得暴利。
专卖的机制是如此复杂，以致每当其中一处严重失调，整个运营就趋于崩溃。有时边境的部队哨所不能吸引足够的商人以满足它们的粮食供应需要。有时由于私盐的存在，内地的零售价格太低，以致分销商不能获利。大部分时间出现的问题是，盐政当局不能从在册盐户征收足够的盐来满足它的定额。有时甚至盐商在盐引中投入了大笔资金而盐却颗粒未收，因而不能另外筹措需要缴付营业税的现钱。虽然内地各省食盐严重短缺，但检查站却常常扣押大批食盐，不予放行和流通。
在正常情况下，每个都转运盐使司负责征收盐课。盐价和交换率在整个16世纪和17世纪初期一般保持不变。盐的收入被认为是岁入的正规项目并先行挪用。在几次战争的紧急关头，定额被临时增加。但在增加后，随之而来的是以后定额无例外地剧减。如同田赋，盐的收入也有规定的最高限额。它受制于边际产盐者的能力、商人负担的利率和非法市场的状况。运盐总落后于规定日期两年至三年，管事的官员也不能确定他处理的是哪一年的积欠。官员出入于官署，每个人都忙于解决亟须解缴的现钱。另外，商人收盐的优先权从未实现过。当年的收入还欠缺时，官员以预收将来购盐的特许营业税为借口，强迫商人借钱给他们。
1617年，从地方商人收取的预收款已经累计到使两淮区整个制度不能运营的程度。户部的一名官员通过授予地方商人特许权的办法解决了问题。这些商人被组成10个称为纲的联营组织，每纲负责向政府缴等额的预付款。从此，其中9个纲有资格与政府就当年的盐产量进行易物交易，以现钱结合通用的盐引支付。所剩的一个纲则在其成员中分得一小部分盐，作为给政府预付款的象征性的补偿。但这一小部分盐并不是来自额外的产量，而是从发送给其他9个纲的每个盐包中扣下来的。总之，这等于是强制取消对公众的债务，而由债主自己去偿还象征性的数量。作为回报，政府授予这10个纲理论上是永久性的专营权。[29]
盐业专卖是有利可图的。根据计算，两淮地区，产运一引的成本在1600年为白银3两。政府每引的收入，包括易货贸易的谷物和特许营业税在内，将近3.5两。在地方商人把同量的盐交给内地分销商时，一引的最低价格为9两。在内地港口，每引的零售价很少低于15两。按照这个价格，一名劳动者必须花4天的工资去购买他一年的盐的分配额。当专卖制处于混乱状态时，零售价会直线上涨到正常水平的3—4倍，1610年代湖广的情况就是如此。[30]在这种情况下，这种日常必需品实际上超过了平民的购买力。
根据1578年的记录，帝国盐的产额（包括余盐）超过4.86亿斤，或者接近56万引。在16世纪晚期和17世纪早期行政官员经常提起的200万两白银的总收入只用于支持军队。此款大约一半先交给户部。虽然这笔总数最终要送到北方军事驻地，户部为了保持分配的灵活性仍希望保持这笔现钱收入的控制权。这笔收入的分类支出见表2-2。[31]
这个总数甚至少于9世纪初期唐代的同一财源的数额，那时比所讨论的时期早800年。唐代使用这笔收入去扩大贸易。[32]明代政府实际上在征收前就花掉了收入。此外，由于管收入的官署经常负债，专卖事业就倾向于鼓励和支持高收益率。这种财政负担最终用盐价以间接税的形式转嫁到消费者身上。
表2-2 约1570年至1580年盐业专卖的估计岁入（单位：两）
杂项收入
除田赋、役和盐的收入以外的一切收入都可归为杂项收入。没有完整的项目表。至少有26种见之于明代的不同财政账目。没有一种的岁入大到超过50万两银子。
一种收入来自工商业的税源。这些税源包括内地的关税（年税额343729两）、地方营业税（15万两）、沿海关税（9万两）、官办矿业收入（15万两）和鱼税（5.8万两）。另一种来自行政方面的收入，其中包括捐纳官品收入（1565年的年收入最高，为51万两）、僧道人员的度牒费（20万两）、惩处的折现和罚款（30万两）。第三类包括来自劳役和供应物资折现的收入。这一类最突出的是工部征收的开支账目征自除广西、云南和贵州以外的所有的府县（1556年以后年征收额为50万两），其次是兵部征收的稳定的折役收入（1588年为37万两）。另一项不属上项各类的收入是茶马贸易收入。它是从陕西征收的茶的许可证税，征收的实物被用来在西北边境与讲突厥语和西藏语的民族交换马匹。这是非现金的收入。在1570年代和1580年代，每年以这种方式获取约一万匹马。[33]征收的茶的许可证的货币价值为10万两。这一项数字在杂项收入类中是值得注意的。
以上所列项目显然缺乏稳定的收入来源。工商业的收入来源被忽略了，结果是，海关和官办矿业的收入也随之缺乏。这种情况可以部分地溯源于王朝之初。对外贸易和工矿事业以前从未被视为公共财政的主要部分。重视农业收入和地区自给自足的观念一旦建立，就不容易改变。政府的结构、主流的意识形态以及技术上的困难，都阻止了财政措施的任何大转弯，内地钞关的经营不善为这个问题提供了一个例子。
内地的钞关设在苏州、扬州、淮安、临清、河西务、北京的崇文门以及九江。除了九江，都位于大运河畔。各关独自运营，承担自己的年征收额。在官僚机构内外，没有一个官员具有长期发展钞关的经历，或对它有专业兴趣。与钞关合作的省级官员认为内地钞关的征收工作是他辖区一件没有报酬的财政负担。此外，当实施定额制时，官僚们最不愿意打乱现状。当一名官员不能完成定额时，就可能有损于他的前程，那些超定额的也会遭到同僚的冷落。在明代，没有一名官员因增加国家收入而受到公众的赞誉。
内地钞关没有经营预算，关税收入从未被分配去扩大其业务。钞关的关署从里甲征用的劳役服务就是为其他官署服务的那种劳役。所有的文书和巡丁都从当地民众征调，政府指望他们无偿工作。虽然关税税率很低，但政府也没有防止贿赂和勒索的有效办法。负责征税的官员对运输的大宗主要商品和小贩的货物不加区别。一切货物在钞关申报时都要详细计算：这种申报常常可能包括3000种货物。长途运输的货物屡次受到检查和征税。罚款很厉害。富裕的商人“被劝说”“自愿捐献”。官员们还要对付大运河上宦官和军人的船只。这些船只也夹带私货谋利。
在王朝初期制度化中取得杂项收入的某些手段后来在解运程序败坏时从来没有被系统地改组。鱼税原先向捕鱼人征收。应税物品包括鱼胶、麻、铜、清漆、桐油和朱砂。把造船所需的物资包括在清单内的理论根据是，捕鱼人有船，因此可以要求他们把这类物资贡献给政府。但是到了16世纪，许多地区对流动的捕鱼人失去了控制；有的地区则发现所涉及的物品数量太少，不足以单独开征。它们干脆把鱼税的数额加到地区的田赋之中。剩余的鱼税征收站，不论在府或是在县，就尽可能征收实物或现钱。这些以谷物、白银、造船物资和铜钱形式的收入就被分类，并送往户部、工部、南京户部和宫内的广惠仓。总收入的大致数额每年约在5.8万两左右。大部分县的税额不到100两，有特殊情况的一些县，不足5两。
林产品税名义上归工部管。但是15个征收站根本不是作为统一制度的一个部分在运营。在边境的征收站实际上由军队控制。北京附近的征收由宦官监督，他们征收木板和圆木，供皇宫之用。只有在南方主要水道上的五个站在财政上有点举足轻重。其中四个（即淮安、沙市、芜湖和杭州）征收白银，收入解缴政府的船坞。剩下的南京附近的站收实物，木材被送往南京的一个制造宫廷家具的工场。现存的零星账目显示，到16世纪晚期，从这些林产品征收的现钱和实物的年总收入，其总值接近10万两。
地方的营业税、店铺的准业税、酒醋的特许证税、产业转让的印花税、配给盐的规费（与鱼税相似）都是令人厌烦的税费。这些地区的税费定额在明朝初期都被规定为纸钞，在以后的两个世纪从未被修改。在许多地区，征收到的数额按16世纪帝国政府规定的比率折成白银，就小得微不足道。然而收入仍由中央政府和地方政府瓜分。这种令人厌烦的税费的一个典型是配给盐。在15世纪初期定出这项规费时，政府的原意并不是要创造一项新的收入来源，而是想让纸钞苟延残喘。政府指望每个成年人每月付的一贯纸钞，就能得到一斤配给盐，而且必须以纸钞支付。最后，无盐可供配给，但征收仍在继续：支付折成了白银，于是就成了一种小规模的人头税。
有些杂项收入本不应出现在国库的报告中。它们应作为服务机构的库存现金或应收款来处理。但是明代的会计制度非常复杂，所以不可能用其他方式来归并这些项目。芦苇税在长江各岛的岸边开征。朝香费在全国朝圣地向朝拜者征收。共济金从骑兵的饷银中扣除，它与集体保险的保险金相似，其偿付基金应该用于赔偿战马的偶然死亡。速递金是一项由运输漕粮的附加税盈营余组成的科目，它从纳税人那里征得，但被军运的士兵集体截留。四项单独的账目包括宫廷工匠的劳务、北方士兵轮流来京的劳务、伺候京官的个人随从的劳务这几项的折现账，以及驿站服务的储金账。两项单独的账目记录交给钦天监的纸张和提供给光禄寺的烹饪材料。
如果26项杂税全部被征收，到16世纪晚期杂项收入每年可以提供378万白银。但是岁入更可能低于300万两。这些应收的物品被分成许多份分送到十几个支出机构。送交户部的数额在16世纪在85万两和36万两之间徘徊。[34]
16世纪的再调整及最后的崩溃
主要管理问题
在16世纪期间，财政管理面临许多难以处理的问题。问题之一是缺乏适当的货币制度。明初纸钞的失败已被历史学家认识到了，但后来补救这种局势的措施的失败却很少有人注意。在15世纪非正规的在交易中使用未铸的银块的做法远远不是一种理想措施，因为它主要是对纸通货失败的一种没有计划和没有控制的反应。
从一开始，明廷不愿意再提供一种与自己的合法货币竞争的通货，顽固地拒绝铸造铜钱。从1433年起的七年中，朝廷没有铸造铜钱。[35]政府时断时续地使用金属通货，直至1448年。因此，民众就使用以前王朝的铸钱，假钱普遍出现。在1503年，朝廷才重新让帝国的铸币厂开工。但铸钱的数量不够。行政官员对这个问题的重要性没有足够的认识。铸币厂的财政拨款不足。所需的物资和劳动力都是征用的。质量控制松弛，工艺粗糙。这种情况只能助长假钱的铸造。货币制度的混乱状态限制了商业，引起了粮价的上涨和失业的增加。由于不能摆脱这种困境，1564年经大学士徐阶的建议，嘉靖帝完全放弃了铸造铜钱的做法，而决定鼓励使用白银以取而代之；尽管政府曾经大力禁止银的使用，但白银已经成为一种普遍使用的交易手段。从此，铸币厂在交换率有利时，只偶尔铸造少数的铜钱，但没有进一步作出生产一种帝国通货的努力。
16世纪使用白银作为交易的共同手段的缺点是货币的供应很受限制。由于收获后缴税的期限，以银缴税的要求使农作物的价格受到不利的影响。征税和解税进一步从正常的流通中抽取了大量的白银，从而形成了高利率，并造成了小农的苦难。同时，政府完全失去了对货币和信贷的控制。必须强调的是，在这种财政安排之下，官署手头上都没有周转资金，也无权调节货币的供应。甚至私营财政体制的发展也受到了阻碍。直至1600年，活跃于信贷市场的私方只限于经营当铺。[36]
虽然明代的税率一般是低的，但征收的计算是根据划分细微的等级。当按贵金属计算时，税额只有极细小的差别，常常带有几百分之一或1‰两白银的零头。征收附加税或征收实物的折现更加剧了这种情况的复杂性。16世纪南京师区的嘉定县就是一个典型的例子，它要求基本田赋中每石谷物征劳役0.0147445814487两白银。实际上，由于纳税人的基本税额不会是谷物的整数，所以在复杂的计算中数字的位数可能会更多。这种征税做法反而给下层的征税员和记账者提供了天堂。
对武装部队的支持提出了另一个问题。有人认为在明代早期几代皇帝时，军队达到了高度的自给自足。现存的证据明确指出了这种主张的谬误。所报道的注册在军屯的田亩数和从这些田亩中取得的总收入不仅不准确，简直不可能。有些统计中的谬误已被明代的作者揭露。[37] 1965年，王毓铨在主持一项关于明代军屯的集体研究计划后，称关于军屯的成就是夸大其词和没有事实根据。[38]
虽然不能断定明初军队后勤工作确切的详细情况，但军队的大部分供应很少人怀疑是来自田赋。在15世纪晚期和16世纪初期，指定用于支持武装部队的财源大为减少，原因不是出于法律规定，而是出于不可控制的局势。1449年的土木事件后，大部分边境哨所号召务农的士兵去服现役。所留的土地以低租率租给平民耕种。在内地，原来分给士兵的土地被他们售出或抵押。分给军屯的田亩损失惨重。到16世纪中叶，有些地区保留的土地只有原来分配数的三分之一；有的地区公开承认不再保留军屯的土地，部队不得不全部靠田赋供养。
从明代的最初几年起，内地各省来自田赋中的存留收入的相当大的部分用于供养军队。相比之下，其他的正常开支就显得无足轻重。但在16世纪，情况大有改变。在中国北方，大部分收入不得不被分出，去支付皇族成员的俸禄。可以说实行终身供养明朝开国皇帝直系后裔的政策是缺乏先见之明的。明太祖本人有26个儿子，仁宗有9个，英宗有10个，宪宗有14个。在1492年，明太祖第五代后裔之一的庆成王据称有子女94人。皇室以如此的速度繁殖，以致到1502年，山西和河南两省的全部存留收入不足以支付居住在这两省的亲王和皇亲的俸禄。
在南方各省，由于存留的收入分流到京城和皇宫的维修方面，用于供养军队的资源也变得不足。浙江在1480年报告说，该省每年供养士兵的开支已超过了留存收入的全部。此外，明代的田赋很少能足额收齐，而且从来没有出现足额收齐的记录。在16世纪，在一个地区收满规定田赋定额的八成就被认为是一个了不起的成绩。经常下令减免税赋，有时是因为遇上自然灾害，有时是因为出现值得大庆之事，如新帝登基，皇后生下长子。税赋的豁免时有发生，批准的原因是为了勾销那些变得不可能征收的拖欠。这些行动增加了财政赤字。由于实际收入很少能满足计划的开支，上级官署经常向下级施加压力，催促先起运最高层政府行政必不可少的项目的资金，而几乎不顾及基层的实际情况。对待起运收入一般比对待存留收入更加认真。因此，习惯的做法是把有些项目在固定的预算中视为现在所称的“硬拨款”，把另外一些项目视为“软拨款”。在资金不足时，可以对“软拨款”打折拨给，或者拖欠，或者干脆置之不理。士兵的饷银和低级皇亲的俸禄就属于后一类。
在1449年后的一个世纪突出地表现为中国历史中防御设施惊人地衰败的时期。官方记载的田赋的存留部分的总数达1170万石谷物，如果把它们全部运给部队，各省也许能维持一支最低程度的武装力量。但是，实际的运送量不会超过设想中岁入的一小部分。（但有的地方志坚决认为，军事开支占该区留存收入的很高比率，有时接近八成。这些数字必须被认为是从未足额给的“软拨款”甚至在16世纪的最初几年，许多卫配备的人员不到其核定兵力的15％，许多营帐值班的士兵不到应有人数的5％。兵部公开承认，10名士兵中有8名已经开了小差。皇帝的诏书中也承认，许多单位的士兵有好几年未领军饷。有关拖欠军饷的史料不胜枚举。[39]
当蒙古部族首领吉囊和火筛在16世纪早期对北方侵袭，以及俺答在世纪中叶威胁北京本身时，边防指挥部不得不加强其防御阵地。当倭寇攻打南方沿海诸省时，形势变得更加紧急。许多地区仓促组建新军。为实行这些紧急军事计划而提出的财政支持的要求甚至更加迫切了。
第三个问题是官员薪水的预算资金的不足。政府官员的官俸明细表在1392年由明太祖订出，自实施以来，它理论上一直没有变动。但是在14世纪和15世纪当收入不足时，政府就减少了以谷物支付的官俸的价值，其办法是把官俸以不切合实际的低交换率折成纸钞和其他物品支付。原来的官俸表规定，最高级官员的每年官俸为1044石谷物，最低级的为60石，本来就不丰厚。折付实际上就是违约。京官不论品级，每月支领谷物一石，实际上成了实物配给。然后，根据官俸表所定，从四品及以上的官员的薪水的50％，更低品级官员官俸的更小部分以胡椒、苏方木、棉布、丝织品，有时甚至以豆类、没收的衣服和废旧物品折付。折付部分的官俸的实际价值绝超不过谷物官俸原值的20％；在大部分情况下，它低于谷物官俸原值的5％。在16世纪，政府将官俸折银支付。但是已经以折扣价折成其他物品支付的那部分官俸却没有折回原来的谷物标准，然后再按当时的粮价计算，而是按照已打折扣的物品的市场价值计算。这项新措施一直实施到王朝垮台，它使一名知府（正四品）的年俸达到62.05两白银，此数不足以供养一个小家庭。一名知县（正七品）年俸27.49两白银，此数不到皇帝一天的伙食津贴。[40]在16世纪晚期，北京一所典雅的住宅可抵押7000两白银。一个白天劳动者一月挣银一两。考虑到明代官僚的总的生活标准，也许可以保险地说，如果政府的所有职位都无薪水，也不会有多大区别。官僚在政府支出中总表现为一个无关紧要的项目。但是在当时，实际上很少官员靠他们的薪水为生。这种情况也适用于低级的胥吏和宦官，宦官与文官一样，其收入聊胜于无。
在明代，这些问题都未得到解决。16世纪行政官员所做的是，尽其所能作出一系列再调整，以缓和这些问题的严重性。
扩大军费的再调整
16世纪军费的增加是可以预见的，增加有种种原因。除了由于军屯的衰落而引起的收入损失外，与卫所正规军一起的雇佣兵的出现也在很大程度上促使军费的增长。在16世纪初期，北方几个边境指挥部的雇佣军人数已经超过卫所正规军。既然是雇佣军，新来的人员就指望能按期支领军饷。直至这个世纪中期每年每人6两银子一直是合适的。以后，白银的扩大使用和征兵计划的扩展使军饷持续上升。在世纪末之前，许多募兵的饷银是一年18两，此数包括粮食的补贴。这个数额在17世纪成了士兵的标准军饷。战马的购买、火器的广泛使用、长城的建筑以及新战略指挥部的设立，促使16世纪军费的增加。
在16世纪，记载中只有一个事例注明全面开征田赋的附加税，以便筹措对付紧急军情的资金。在1551年，南方诸省的田赋定额另外增收1157340两附加税。但从那时起，这类资金通常是在地方一级零星筹措的，与总的政策或财政计划无关。而中央政府则集中力量，给北方边境指挥部提供额外的补助。南方的巡抚和总督被授予便宜行事之权，以解决省内的财政问题。
为了给北方边境增加供应，户部逐渐成为一个运营机构，虽然职权有限。困难在于，户部在过去只作为一个总会计官署在发挥作用，所以它不能具体控制帝国的财源。它这时发现自己没有可供处理的正规收入来源。一切收入都已被分给许多特定的预算，并分流到不同的供应渠道。账目处理也不会产生可观的新收入。户部的确命令北方诸省增加它们解往军队哨所的税额。记录显示，1502年山东、山西、河南和北京师一起，从它们的税收中共给边境的防御工事运送了160万石谷物或相应物资。1578年起运的总数在330万石上下。[41]应付给皇亲的津贴大部分被拖欠。许多低级的皇亲几十年领不到津贴。困境驱使他们闹事。但到那时，税赋在账上已被榨干了。
尽管如此，户部解缴到边境指挥部的银两持续增加。1500年以前，北京每年给边境的卫支付不到50万两。在1540年代和1550年代期间，支付额从未低于200万两，例如在1551年至1553年的紧急期间，每年的支付额也许超过400万两。[42]这一世纪从1570年开始的以后年代中，给北方边境的卫的每年津贴被长期固定在310万至350万两之间。[43]
这些资金来自不同的税源。户部从盐业专卖收入中抽取100万两现银。漕粮每年定额定为400万石。1541年以后，运来的实物很少超过250万石，其余的150万石则征收白银。这样又可抽取100万两。户部的收入的几个部分来自内地钞关的关税，配给盐的收入、征用牲畜饲料折现收入和官地（原来专门拨作御用马厩和百兽苑之用）的地租收入。由贡献地区原来作为谷物定额一部分的棉布之类的供应皇宫的物品不时地被折成现银。剩余的资金来自惩处的折现和卖官鬻爵的收入。在16世纪的最后25年，这些来源的收入预期值为400万两。经扣下用于维持京都（包括京卫的饷银）的大约700万两（原文如此。——译者注），总数的余额通常被起运到14个军区。
1569年，兵部侍郎谭纶声称，军队有批准的兵员3138300名，但实际兵力只有84.5万名。后一个数字似乎相当合理。约50万名士兵连同至少10万匹战马在北方边境一带服役。连同北京的补贴、北方诸省解缴的税款以及14个战区内部解决的物资和资金，供应北方军队的预算的总数达817万银两。这一供应水平勉强够维持日常的防务。而此时各种补贴的递解已经耗尽了户部筹措资金的能力。
在帝国的南方，对征讨倭寇的压力迫使省级当局和地方当局开征许多新税，并在原来的附加税上另加新的附加税，所有的举措都是为筹措兵饷。这些税赋向到那时还免征的寺观产业、原来税率较低的林地、新铁矿和冶炼场、运越省界的盐、过桥商品和海关征收，有的地方甚至开征屠宰税。由于由地方官员和武官管理，总数从未公布过，因此就不能有汇总的数字。从现存分散的税率材料看，管理的效率是低的。例如，福建征收的沿海的关税一般按货价的1％或2％征收。在1600年前，广州关税的岁入不超过4万两。[44]
但额外收入的主要部分来自役，换句话说，来自农村。总督开始很合乎情理地命令，民兵的兵役可以用货币折缴，收入用来资助新募的军队。筹措资金的第二步称提编。到16世纪中叶，大部分地区仍采用均徭制，即每个纳税户有被征用物资和服劳役的义务，每五年一次。按照提编的制度，政府要求定在下一年服役的户在当年服现役。但实际上既不需要物资，也不需要劳役。一切义务都被折成现钱而转作军用。第二年所需要的物资和劳役依次由原定在第三年服役的户提供，依此类推。
所提到的各种举措使帝国得以度过这些军事危机而不用改变其根本的财政安排。但帝国财政机器的运转已达到其极限。此外，这些新规定使整个组织比以往更加复杂。结果，大量潜在的税赋收入未被征收，而新的办法只能开辟分散的、税额不足的新收入来源。
一条鞭法改革及其局限性
明代的财政运营是以我们现在称之为“征税前分配”的原则为基础，即在征税制度建立时已经有了收入分配的重要分类的设想。这样，一名典型的纳税人要缴一定数量的税用于帝国防务，一定数量的税用于公共卫生，第三部分的税用于发展运输体系，等等。总之，税赋的估计直接反映了预算的结构。之所以如此，是因为在明代，收入的发生连同其相应的财政责任都是在政府的较低层次实现的。用于处理公共基金的银行业务还没有得到充分的发展。
在16世纪，一名纳税人可能被评定以若干石谷物作为他的基本缴付额。但这项基本的评估额只能用作其缴付额的一般指数。“一石谷”可能同时包括几部分税：一部分应缴实物，一部分应缴白银，还有其他部分应缴棉布。缴付这些物品的份额取决于指定地区必须上缴的货物表上的数量。每种缴纳物还要包括支付运输和处理费用的不同种类的附加税。劳役甚至更加复杂。均徭制己经把征用的劳役分成两部分，一部分包括征用的物资，另一部分包括劳务。这些贡献被送交各级政府官署，它们必须被逐项计算。
以银折役的征收办法始于15世纪，到16世纪日趋普及。尽管如此，文官政府和里甲都没有把征集后的税赋送缴的机制。结果村民们要缴纳几十种名目的税费，而且他们支付的税率并没有全部明确地宣布。提编制的引用要求预付下一年的劳役，这进一步使情况复杂化。它需要在地方的里甲另设一批征税代理人。由于这一征收制度是在军事防御使的监督之下，他们也委托催税员，建立另一个指挥渠道，以便向里长和应税户施加压力，这些户甚至在无能为力时也要提供所需的物资。同时代的何良俊描述了南京师区华亭县的境况。他指出一个月内有12种不同的税赋期限，许多村民被抽调去当征收员，这样就妨碍了他们去干农活。这种严峻的形势给予一条鞭法改革巨大的动力。甚至在16世纪的第二个25年，许多省级的和地方的官员己经了解里甲制已不合时宜。役的账目变得太难掌握，而且过于复杂，以致不能证明用它们来继续管理村、里的事务是正确的。在这种制度下分配的任务的财政负担沉重得足以使个体的户破产。尤其是因为有了豁免权的最有权势的户，累进税制的原则都没有遵守。全部取消轮流服役和财产资格、把劳务平均分摊给地区内应税地和全部男丁，每年以银征税等措施要比里甲制实用得多。
然而，这种征税观念只为贯彻一条鞭法的征税提供了一个大致的轮廓。实际上，每个地区各有自己的问题。有的县的田赋太少，而劳役则过重。在这些县，甚至把部分役摊入田赋的附加税中也是困难的。对丁的计算也缺乏一致性。没有一个县的在册总丁数如实包括应税的全部男丁。有的县计算每个户的丁数较少，每户的丁数可能与户的财产相称。其他的县计算每户的丁数相当多，但计算的许多丁贫困得无力缴税。免税的事例、城镇人口和未耕地的田亩数都形成了应予重新调整的特殊情况。虽然最受人欢迎的算法是丁四田六（即田应占役的财政负担的60％，而所列的丁占40％），但准确的比率因县而异。
在把所需要的税赋负担分摊到应税地时，地方官员还采取了不同的方法。有的地方用亩作为基本的征税单位。但这一措施对每亩产量差别很大的地区是不公平的。在这种情况下官员们宁愿采用计税的基本单位，即谷物的石，作为征税单位，并实施一种“捆绑式”的附加税。但这种方法需要大量的计算工作量。现以嘉定县的税率为例，它为了记账，甚至把税率算至小数点后的第13位。第三种方法是把应税田亩折成抽象的财政丁。例如，每50亩被认为相当于一丁。这个田亩数就作为一个实际的丁被征税，役就这样加到正规的田赋之中。南京师区的武进县甚至一反以上的做法，把实际的丁折成抽象的亩。由于这个地区能把大部分役转成应税田亩，亩可以被方便地当作基本征税单位。把人数相对少的丁折成比例摊入耕地的附加税的做法实际上节省了计算和记账成本。
有人可能指望，这一改革会把一切税赋并成单一的田赋。但现实远远没有达到这一理想。许多县设法归并它们负责的受托征收的税赋。但上级官署仍需要它们一贯占用的实物税和劳务。从理论上说，把银用作缴税的手段应该有利于税赋的合并。但是在明代，帝国从来没有建立中央的银库，也没有建立为中央政府税务管理服务的省级官署，政府也没有设立统一采购的机构。帝国的收入从来没有与用于地方的收入明确地分开。税收的征收和支出的责任依然在地方、府和中央政府的机构之间分离。另外，每个接受税赋的机构分别负责向那些应该缴纳的人征收。只要这种状态继续盛行，改革就不能深刻地影响总的财政状况。
地方政府的行政和后勤能力在16世纪期间稍有加强，但还不足以使地方政府能放弃个体纳税人履行的一切劳务，或者在需要时放弃强制民众去履行界限不清的财政责任的做法。总之，在明代统治的前两个年代（大致从1370年至1380年），财政管理非常注重管理记录的保管，但很不注意实地操作的实际需要。面临着改革的需要，税收总的水平提高得不快，不足以应付新的行政费用。地方政府人员的不足也不易得到纠正。此外，把每两银子或相当值的贡献物资的账笔笔记下，或把平民百姓提供的劳务详细记录在案，有着许多技术困难。改革还因缺乏足够的帝国通货而受阻。顾炎武在17世纪指出，在有的地区，流通的银两勉强够缴税，但在其他地区，则完全不够。
总之，一项更基本的改革需要政府的改组和对公共财政理念的新的理解。一条鞭法的改革事实上由省和地方官员实施，实际上没有中央的指导和协调。在改革的前后，政府机构都没有受权甚至为自身的维持设立偿债基金。预算这类费用大部分仍沿用传统的做法：轿夫的人数、木炭的数量、油的供应都按过去的标准计算，而很少（如果有的话）顾及实际情况，而且劳务或物资都被折成银两。因此，一条鞭法改革充其量是对现行税的结构的修补。消除个体被征调者履行的劳役，有的地区做得比其他地区较为彻底。这种变化在相当程度上改革了税的征收。许多以前未列出的税项此时以公开的税率列出。但是，改革并没有使税赋结构现代化。在采用一条鞭法改革时有些地方政府发的税单样品显示，纳税人仍被征收十几种单独的税项。政府官署只为纳税人算出总额。不用说，“征税前分配”的原则仍被继续采用。[45]
不正当的征税和腐败
由于明代官僚官俸低得不切合现实，他们只能保持财政清白的相对意识。虽然贪污公款被嗤之以鼻，但从公众那里取得个人的额外收入的行为，特别当金额在公众舆论中被认为是在合理的范围内时，就不被认为是违法。甚至很少人会称这种行为违反了道德准则。事实上，在16世纪地方行政官员委任的征税代理人会定期和自动地把这类收入以“常例”的名义送到官员的官署。当里长被指定时，他就要送礼金给知县。以后当托运的税赋送到地方政府时，知县及属员和知府就会收到小额礼金。当缴实物税时，这类奉献就以“样品”形式赠送。数额很小，知县的份额不超过主要税赋的2％。带货过县辖区的商人也要向当地知县送礼，数额通常不到过境货物价值的1‰。常例的意义在于，它们实际上是强制性的，虽然特别清廉的官员会拒收这种赠送。在16世纪中期，似乎很少官员会从常例一项中收到低于500两银子的收入（这是他名义上的官俸的18倍）。
有些不正当的征收模糊地归入合法的范畴中。当政府的办公预算不足时，知县就命令轮值里长每天到他官署报到。在不正当的官方开支中，最大的一项是招待来访的显贵人物的费用及知县本人和其属员的旅费，费用由轮值的里长支付。虽然经常受到批评，这种做法仍始终贯彻以下的原则，即政府应通过被治者特定的贡献得到支持，而不是通过周密的财政计划的支持。同样，盐政官员向经常与政府交易的当地商人提出要求，以满足他们不正当的条件和劳务召唤。这类特权常常被官员集团滥用。据说，16世纪60年代一名南京师区的知府在自己的府中用纳税人的钱养了一批戏子。
纵容贪污的官员能大大地增加他的个人收入。诉讼为他们提供了一个非法勒索的共同财源。曾当过知县的顾炎武指出，每当富人被控杀人，主审的知县就能立刻中饱白银几百两。
水利工程为监工官员提供另一个中饱私囊的机会。由于物资和劳动力费用都取自地方的里，而且实际上没有预算控制，这样就给他们留下在管理上做手脚的余地。史料文献多次提到，负责官员积累“结余”收入超过几千两。有收入的官署被认为是肥缺，特别在南方各省的这类官署更是如此。盐业专卖的管理在16世纪是如此腐败，以致任何人在被任命为盐政官员时其名声就已经被玷污。1616年，全部六名都转运使都以渎职罪而被起诉。[46]
不在收入机构任职的官僚从同僚那里收取礼物。京官实际上得到省和地方官员的资助。海瑞被其同时代的人视为16世纪最正直的官员，他声称当省级官员到北京述职之年，正是京官敛财之时。明代官员的通信中经常提到交换礼物。现存海瑞的通信集中提到这类事情的有六起。他收到的一名防御使的礼物，其价值足够购买一块土地。
社会史学家的任务是要对这种做法作出更广泛的报道。但从财政史的角度看，这种有组织的腐败与其说透露了道德败坏的问题，不如说揭示了一个制度缺陷的根本问题。预算上列的项目不一定能得到拨款，账面上也不总是全部列出征税收入的类目。因此，账上的信息是半真半假的。财政混乱是由用于实施预算和支付工资的收入的不足引起的。
根据现在保存的法令、奏议、帝国和地方账册以及私人文件，有人估计在16世纪晚期，全部官方列出的收入项目，包括行政收入、税赋及其他杂项收入，每年达3700万两白银。按照何炳棣的计算，当时明帝国的人口接近1.5亿人。[47]估计的总收入接近300万日工所挣的工资总额。这个数字说明，从全国总产值抽取的这一份额实在太少，不足以维持一个有效率和廉洁的政府。此外，即使这一预期的收入也很少被足额征收到。
在16世纪晚期，许多官员企图把未列出的收入来源并入正规的税册中：这正是一条鞭法改革的一个目的。税制改革的这种努力只取得有限的效果。技术的困难和社会的习俗都对这种设想的实现不利。到16世纪晚期当大部分税赋以银征收时，常例逐渐被并入“火耗”类目的税中。财政的程序要求把未铸的大小不一的银块重新熔铸成供运往政府银库的椭圆形的银锭。在熔铸过程中，银的实际损失为1％—3％。在16世纪结束前，有的行政官员另外又抽取2％作为他们的熔铸费。由于行政纪律的松弛和生活费用的上升，在17世纪这类税收剧增。顾炎武报道说，在他的时代，火耗多达主要税赋的二至三成，和次要税赋的七至八成。
张居正管理下的财政稳定时期
在1572年至1582年大学士张居正指导下的这10年期间，政府财政表现出明显改善的迹象。到1587年，旧的太仓库已经积累了600万两白银，银锭上铸有“永不使用”的字样。处理流水账的新库的地下银库中也有400万两。委托民户维护的军队马厩已经出售，收入几乎有400万两，存于兵部的常盈仓内。据说南京的几座银库也有储备250万两。南方各省地方和省的银库内也有小额盈余。列举的资金约等于国家总岁入的一半。这种充裕的情况似乎可以对迄今提出的明代财政危机（即收入不足引起的财政危机）的解释提出挑战，并可以解释为明代的收入足以应付国家的需要。但是这种表面上的丰裕不足以阻止一场财政危机，因为明代的财政管理是不健全的。
事实是，在与俺答达成了和平协议和倭寇的威胁减轻时进行了财政紧缩。张居正命令对一切往来账目进行严格的审计，有的账他亲自审查。在他的严厉的措施下，一切被认为是不必要的或不迫切需要的政府职能或是被暂停，或是推迟执行。领取政府薪水的监生人数减少，宫廷采购的宦官被置于严格的监督之下。省级官员被命令减少使用徭役，一般到原来水平的三分之一。帝国驿站制度提供的宾馆服务实际上全部被削减。但是尽管有这些经济措施，民众的大部分税赋依然没有减少。这些节约所得全被转入政府银库。欠税者被有力地告发，他们的拖欠也被认真地催缴。在张居正在职时，捐纳和僧道度牒的出售仍在继续。他的紧缩计划扩大到军队的后勤方面。由于蒙古人暂时被平定，北方边境一带的卫和巡逻士兵被削减，这样额外的开支和配给得以节省，而更多的士兵可以重新务农。负责边防的总督经劝说削减了来自北京的年拨款的20％的支出。
从整体说，财政制度的这种重新安排没有创新。政府官署没有改组，整个行动可以看成是企图对存在的预算收入进行空前的榨取。甚至没有设想导致更根本的改革的步骤（诸如使官俸正规化，使库与库之间和几个库内部的资金的转移更有效率）。《明史》中一段材料断言，张居正在1591年下令帝国全部地区实行一条鞭法改革。但张居正自己的书牍证实，他也曾拒绝加紧推行那项改革。他为皇帝起草的诏令容许地区和地方官员找出和推行适合他们辖区的征税方案。[48]
这一财政改组的负面效果是明显的。在张居正任职的10年期间所积累的大量白银储备（平均每年超过100万两）已经引起了农产品价格的下降。由于银锭未能使政府或经济全面地振兴，这些紧缩措施的结果可能是弊大于利。张居正之所以不能打算对税制进行根本性改组，与其说是因为没有这些想法，不如说是由于中央领导层政治的僵持状态。北京的朝廷在许多地区、个人和党派利益集团之间保持一种微妙的平衡。名义上一切权力集中在皇帝身上，实际上坐在龙椅上的人要么没有得力助手，不能认真考虑这一问题；要么就是过于懒散，即使批准了一项政策也不能大力推行。虽然官僚集团内无人能在朝廷中建立起扎实的权力基础，但都尽其所能去阻止其对手超过自己。事实上，张居正以推行明太祖制定的法律的名义所实行的紧缩计划，已经使大学士成为被普遍批评的目标。不论是他的仰慕者或是批评者都一致认为，他利用在正常情况下只有皇帝才能使用的权力实行其财政紧缩的举措，这项举措之不得人心与他死后被贬默有很大的关系。在当时的政治大形势下，他不可能采取更加积极的姿态。他私人的通信中到处出现这样的陈述，大意是他没有行动自由，甚至不能对他的同僚暴露他的计划。
虽然张居正采取的各种措施不牵涉到制度变化，但它们仍表示了要为更加根本的改革做好准备。基本上实行了两个多世纪的财政结构和实践不是容易推倒的。在10年中张居正只是设法造成国库的富裕，而且他快要做到使帝国财政数据井然有序的地步。1580年晚期，他终于集合了足够的政治力量，命令在全国进行土地勘测。6000平方英尺的亩（约合1.5英亩）被用作田亩测量的普遍标准。每个地区的土地产量只限于分成三等。在一开始，没有在各区内重新分摊税额的打算，土地测量的原意是在每个县的平民中重新分配税的负担。土地勘测虽然不是完全失败，但肯定没有成功。在有些地区，张居正大学士的命令被忠实地执行；在其他地区，官员们只作了一些小的调整就把旧数据填进新的报表。有的县把衡量单位作了折中。结果，地区的报表五花八门，无法列表显示出最后的结果。张居正在1582年7月9日去世时，土地勘测仍未完成。他死后整个计划立刻遭到批评。有人建议放弃新的报表。几周后颁布的法令容许各地区自行决定是否用新的土地测量结果作为计税基础。[49]
因此，尽管张居正有着良好的意愿，但他对明代的财政改革只产生有限的积极效果。他的国库中积累的银两无疑会延长王朝的寿命，但不能给它以新的生命。1592年，明军被派往朝鲜去阻挡丰臣秀吉的入侵。同年，在宁夏进行了对哱拜的一场征战。始于1594年对杨应龙和苗民的镇压在1600年结束。如果没有张居正生前积累的国库储备，这三大征战很可能不会进行。不过到17世纪初期，银锭花费殆尽，财政状况比张居正在职时变得更差。
17世纪最后的崩溃
在明代历史的大部分时期中，皇帝都在没有竞争的基础上治理天下。蒙古部落民的边境袭扰、沿海海盗的掠夺、自然灾害和农民起义有时威胁国家的安全，不过从来不是严重的。帝国官僚对皇帝的忠诚是不可动摇的。在整个明代，都没有文官武将揭竿而起反对国家。此外，普通百姓对国家的管理不当极为容忍。作为一个规律，农民造反者就因他们是桀骜不驯的冒险者而失败，因为他们不能取得受教育的精英的支持。詹姆斯·帕森斯的近期研究指出，甚至在明代晚期，造反的领袖面临着同样的困境。虽然他们能成功地聚集农村的追随者，他们绝对不能吸引城镇居民参加他们的事业。由于这些条件，王朝能以最低的军事和经济力量存在下来。它不必认真对待行政效率。在16世纪，为数有时不足百人的海盗团伙能毫无阻挡地深入内地数百里进行掠夺。王朝的生命力不是基于其优势，而是因为没有别的对手替代它。
在16世纪的世纪之交，努尔哈赤的崛起改变了这种状况。不久满洲人也发展了文官政府、有效率的军事组织制度和铸造新兵器的冶炼工场。1618年福山一战后，他们在满洲的地位稳固了。战后满洲人就在等待时机。
1644年出现的明代的崩溃有着种种原因。神宗的挥霍无度、朝臣对皇帝的离心离德、16世纪90年代派遣宦官征税的举措、朝廷的党争、熹宗朝魏忠贤的掌权、庄烈帝的个人指挥战争，最后还有农民的叛乱，这一切都促使王朝的垮台。很可能，如果没有早期的错误，对付努尔哈赤本来会更加有效。如果避免了后来的错误，王朝至少能生存得更长一些。但是不容改变的事实是，17世纪初期的明帝国对与一个敌对国家进行一场全面战争准备不足，尽管明代对一些敌国仍拥有许多明显的优势。
基本事实是，政府不能动员国内的财政资源。在17世纪军费最高的时候，其数额为一年2100万两。根据1623年所定的筹措资金计划，约三分之二的军费由增加田赋来弥补，余额则通过强制压缩其他开支、处理粮仓储存、取消免税和开征当铺新税种等措施的所得来支付。政府连续下发了七次增加田赋的命令，每次增加额度都超过了前一次。但1639年最后一次增税后，这些紧急附加税的总额也只达到每亩0.0268两。此外，10％的增税是向所有基本田赋超过一两的税额征收的。受祸灾的地区免征。1635年实施的第五次增税增加10％，但只包括帝国中部的五个省[50]（这里所指的亩都是财政亩）。
为什么当时有人大声疾呼这些税率太高？根据16世纪晚期的记载，在大部分地区对田亩征收的可计算的税种的总额是在作物价值的5％—10％之间。由于在17世纪初期一亩的平均收入从每亩0.5两银到1.2两之间（取决于具体县的农产品价格），附加税不可能把征收额提高到每亩总收入的10％以上，许多地区的税赋水平显然仍接近10％。长江三角洲的府的确提供了一个例外。从明朝开始时，这个区域的基本税率已经高于帝国的其他地方。但17世纪的几次增税主要按照财政亩分摊，这就使这个区域的增税率远远低于其他地区。此外，1618年后的增税的冲击因通货膨胀而得到缓冲。许多省的农产品价格比16世纪后期的价格高出40％。每年2100万两的应急经费即使被足额征收，也只够供养50万名士兵，所以很难相信，由于征税用于战争，中国的农业经济已被榨干枯竭。
有一点值得注意：在晚明，田赋既是国家制度，也是社会惯例。民众已经习惯于地区的税赋定额，并且要设法凑钱去缴纳。税后的农业收入被精心地在土地所有者、租用者、债主和其他涉利各方分配。常例仍贡献给地方行政官员并由村收税员收取。随着财产的出售，税赋义务可以以私人契约的形式转让。利润分配所得的盈余，除了少数例外，被重新投入地产或有关的投资方面。其结果是人均投资的回报减少。在两个多世纪中，税赋从未被用以调整社会的机制，税赋这时受到了这些机制的压力。
虽然到17世纪，税率的修改仍不是不可能的，但这只能非常缓慢地用加强占用农业收入的办法做到。甚至在16世纪实行一条鞭法时，地方行政官总是一次分摊一项，以免引起激烈的动荡。许多地区的税赋改革花了几十年时间才完全完成。在1583年南京师区嘉定县规定长期以银折缴漕粮时，这个措施引起了该区的税收大量减少。它立刻引起了嘉定县的农田价格直线上涨，并随之产生许多诉讼。[51]人们很容易想像到一次重大的增税引起的社会后果。
过去明代的官员反对增税，因为这样会引起更多的欠税。当处理不当时，增税后的税收会比实行前更少。在增税开始实行时，有的边际土地拥有者确实无力缴纳，地方官员就必须抓捕和责打他们。在个别情况下，欠税人可能被责打致死。甚至最残暴的措施也根本不能解决这个问题。当一个县长期内积累了大笔拖欠的税款，拖欠款反而收不回来。这样官员就不得不向皇帝请愿，要求勾销拖欠的税款。但是勾销欠税助长了欠税之风。许多富裕的土地所有者，特别是那些有官员身份和取得功名因此不会受肉刑的人，也拖欠税款。他们拖欠的时间愈长，欠税愈可能得到豁免。
1618年以后税赋逐户增加。从军事观点看，这种缓慢而又无效的动员国家财政资源的举措严重地不利于战争。后来满洲的总督报告说，军队的后勤供应处于极为糟糕的境地。甚至弓箭也供应不足。当士兵被命令披上盔甲时，里面没有穿衬衣。部队常领不到兵饷。在征战持续进行和战时附加税不断加征时，欠税情况变得不可控制。1632年户部报告说，340个县中有一半以上拖欠当年的税赋，而其中134个县分文未缴。[52]在随后的几十年，逃兵与流窜的农民武装团伙纠合在一起。结果，政府不得不再筹措用来镇压盗匪的税赋。在1635年、1637年和1639年命令的最后三次增税，事实上希望增加额超过前四次增收额的总和。现在还没有详细的记录，但各地无疑都没有完成任务。在战场作战的部队向民众征收供应，这种行径与他们应该镇压的盗匪没有什么不同。浙江省命令征税提前两年，但解税依然落后一年。在北京被围的王朝最后几天中，守军已五个月未领到兵饷。帝国的财政机器被迫超负荷运转，在王朝垮台之前就毁坏了。
长期被忽视的其他收入来源（货物和实际的劳务）对战事没有作出重大贡献。只是在明朝的最后两年，户部尚书倪元璐才拼命地从这些税源中筹措资金。但在许多计划尚未付诸实施前，北京陷落了。
结论
明代的财政制度是一种很独特的制度。它的基本设计框架在明朝的全部历史中一直在发挥作用。这一制度旨在适合易货交易的经济，并且有助于维持一支部分自给的军队，它在白银被用作交易的共同手段和雇佣军队出现以后，仍占有一定的地位。当它不适合当时地区的做法时，其基本框架就被巧妙地处理，以适合实际情况。它的主要目的是要维持一种稳定的形象和维护帝国一致性的标准。如果不能维护其本质，至少要维护其形式。
从一开始，明太祖主要关心的是建立和永远保持一种政治现状，他不关心经济的发展。在他的财政计划中，他除了在全国建立一个统一的财政制度外，很少注意其他内容。他的实践和征税标准总是定在最低而不是最高水平之上：这种做法实际上限制了较进步的经济部门的发展，所以较落后的部门也能在同一税制中存在。用谷物作为缴纳标准形式的做法、里甲制的组成、对工商业收入来源的反感、政府行政中后勤的僵硬死板，这一切都反映了他的态度。明太祖也许从未料想到他的政策会对帝国的经济产生有害的效果。总之对他来说，财政建制只是用来阻止区域财政失调的发展。
供应制度的结构也流露出明太祖的恐惧，他担心在他的帝国制度中会出现一个不服从他控制的小体制。当每个收人机构必须履行几十次解送任务，而每个支出机构又必须从不同的来源收取托运的税款时，要控制帝国的收入实际上就成为不可能的事。一名皇位争夺者在组织其财政基础以支持他发动的叛乱时面临着种种巨大的困难。“分而治之”的政策被执行得如此彻底，以致没有一名财政官员能有自己的账目。在以下这种情况下特别容易产生忠君思想：军事力量不会轻而易举地自行变成一股政治势力。在明代，军人的威信降到了中国历史中的最低点。由于周边的国家无足轻重，不配成为一个与之抗衡的国家，甚至即使武装部队衰败，也不会出现直接的危险。
但对这种稳定和自满，中国人付出了昂贵的代价。可以毫不夸张地说，许多指责，如政府的腐败和官员的弊病、与公共财政有联系的社会丑恶现象、工商业的停滞等等，都可以部分地或全部地、直接地或间接地归因于明太祖建立的财政措施。
首先，明政府没有促进经济发展的动力。王朝中期，帝国的分散账目甚至不能汇总。在交易中使用银的措施不过是换汤不换药。许多未经铸造的银块从帝国的一端转到另一端，逐渐代替了以前从一端运往另一端的托运的税粮。在非竞争性的基础上工作的官员从来没有真正地认识预算工作在财政管理中的作用。欧洲和德川时期日本的封建领主在竞争的气氛中逐渐被迫向商人求助，并且随着时间的推移，放宽了贸易规定，容许商人按照当前的商业原则行事。明代的君臣与他们不同，从来没有遇到类似的情况。甚至把规定的劳务和供应折成现钱的举措也无论如何不能改变财政管理的方法。政府绝不放弃征用权和强征权。在官盐交易中，文官甚至可以随意抽调商人为他们服务，否则就把他们列入黑名单。有明以来，文官可以依靠政治权力来弥补财政制度中缺乏经济合理性的不足。
有些历史学家依靠偶尔发现的分散的证据断言在晚明和清代初期，“资本主义萌芽”在帝国的“封建”政治结构中脱颖而出。[53]但鉴于明代的财政管理，实际情况似乎是，单靠工商业人士，工商业的资本化决不会前进得如此远。这种发展既缺乏政府的积极支持，政府对它又不是放任不管。晚明因为缺乏健全的货币制度，月息保持在2％—5％的水平上，而且大部分是复利。[54]许多营业税征收站、鱼税征收站和其他官署仍使用成批的骚扰行商的无偿巡丁和文书。坐商受知县之迫，不得不弥补地方税务的亏空。商人经常被迫以使他们破产的价格，把货物卖给政府。工业用矿以安全为理由被封闭。也可以想像，有些人从商业化的农业、手工业和零售业中取得巨额利润。但是达到一定程度时，他们发现应该更明智地将其财产转投到地产，或是敦促其继承人进入仕途，而不是继续扩大其事业。
明政府不但不创造发展经济的条件，而且积极反对介入商业活动。在唐宋两代，奉命从省至京解送税收的官员得到机动金，并有权在沿途买卖，被鼓励和指望为皇帝的内库牟利。明代盛行的反商业的态度导致这种商业活动的死亡。对田赋收入的过分依赖也一反以前几个王朝注重从贸易和商业中获取收入的共同倾向。
鉴于国家有限的收入，很难说晚明的税赋打断了中国农业经济的支柱。如果通过向富裕的拥地人征收累进的税赋，或者相反地给予边际拥地人以税赋豁免，以便从当时实行的最低水平的税率基础上提高总的税率，那么从农业来源中本来仍能产生足够的收入。但这种巧妙的处理显然远远不是政府的行政能力或是17世纪的技术能力所能办到。事实上明代政府对这些理想的解决办法是避而不用的。
其结果是，可供处理的有限的收入限制了政府的外貌。它变得头重脚轻。侍候皇帝的宫廷随从多于管理帝国的文官。由于缺乏用于任何税制功能改革计划所需要的资源，政府只能在财政管理方面作出表面的调整。财政运营的基础是金字塔形的结构：解运的税赋仍须直达顶层，但在底层，税赋被打了折扣或者被拖欠。为了适应明代总的权力结构，财政权威位居最高层，而执行政策的责任仍留在底层。制度中一切不切合实际的特有现象都被推到最底层去解决。这种做法使地方政府的质量趋于败坏。税制与社会习俗变得浑然一体，而又互扯后腿。官员对被治理的百姓的服务愈来愈少。在大部分情况下，他们反而要求公众提供劳务。有些认真的官员试图改善这种形势，但他们的企图充其量是出于激情，而不是有什么良策。虽然有局部改变制度的打算，但根本的改革从未出现。
中国政府极权主义的传统一部分原因是深受历史的影响，一部分原因则是受到地理的制约。但明代的制度延长并加强了这个传统。更重要的是，在世界史中的近代开始时期，明代制度仍继续采用这种行政方式。
（杨品泉 译）
* * *
[1]《明实录·仁宗实录》，第1卷A，第15—17页。
[2]吴晗：《朱元璋传》（上海，1949年），第138页；梁方仲：《明代粮长制度》（上海，1957年），第21页。
[3]《太祖实录》，第179卷，第2704页；第252卷，第3643页。
[4]陵容：《菽园杂记》（1494年），收于《丛书集成简编》（台北，1965—1966年），第5卷，第54页；《明实录·英宗实录》，第116卷，第2349—2350页。
[5]小山正明：《明末清初的大地主所有——专论江南三角洲地带》，载《史学杂志》，66，第12期（1957年12月），第1029—1032页。
[6]贺凯：《传统的明代中国》（塔克森，1961年），第28页。
[7]丁易：《明代特务政治》（北京，1950年），第22—26页。
[8]孙承泽：《春明梦余录》（无日期，17世纪中期版，1883年南海再版；1965年香港再版），第35卷，第21页；冯琦：《宗伯集》（约1607年版），第51卷，第34页。
[9]《明史》，第75卷，第1805页对此有说明。
[10]张燮：《东西洋考》（1618年；1962年台北再版）。梁方仲：《明代国际贸易与银的输出入》，载《中国社会经济史集刊》，6，第2期（1939年），第292—293、305页。片山诚二郎：《月港“二十四将”的叛乱》，载《清水博士追悼纪念明代史论丛》（东京，1962年），第407—409页。道台的军事作用见本书（原文）第79—81页的讨论。
[11]何炳棣：《1368—1953年中国人口的研究》（坎布里奇，马萨诸塞，1959年），第102—123页。
[12]藤井宏：《有关明代田地统计的考察》，载《东洋学报》，30，第3期（1943年），第386—419页；第4期（1944年），第506—533页；31，第1期（1947年），第97—143页。这些发现由作者在和田清的《明代食货志译注》（东京，1957年）第1卷第55—56页中作了总结。
[13]《明实录·神宗实录》，第574卷，第10862—10865页。程开祐编：《筹辽硕画》（约1620年），重版于《清史资料》（台北，1968年），第1—12卷、第11卷，第13—17页、第41b页。
[14]见韦庆远：《明代黄册制度》（北京，1965年），图版6—8。傅衣凌：《明清农村社会经济》（北京，1961年），第11—13、22—23页。
[15]顾炎武：《日知录集释》（万有文库版），第4卷，第53页。
[16]见《大明会典》，第17卷，第41页。
[17]此表根据《大明会典》第17、25、26、27、28、30和42诸卷作出。《万历会计录》（现存缩微胶卷）所列数字基本相同
[18]关于早期里甲制的实施，见《明实录·英宗实录》，第281卷，第6032页；《明实录·宪宗实录》，第33卷，第650页；山根幸夫：《明代徭役制度的发展》（东京，1961年），第55—58页。
[19]山根幸夫：《明代徭役制度的发展》，第104—105页。海因塞·弗莱茨：《明代的劳役制度（1368—1644年）》，汉堡，1959年，第94—97页。年关于均徭制的早期起源，见《明实录·英宗实录》，第120卷，第2425页；第148卷，第4202页；第152卷，第2975页；第281卷，第6031—6032页。梁方仲的《中国税制中的一条鞭法》（王毓铨英译）（坎布里奇，马萨诸塞）是一部材料丰富的著作。
[20]何炳棣：《人口研究》，第29页。
[21]其数据见黄仁宇：《16世纪明代的税收和政府财政》（剑桥，1974年），表2、3、4、7、8。
[22]苏同炳：《明代驿递制度》（台北，1969年），第439页。
[23]实际上有很多差别，见《大明会典》，第34卷，第1页。
[24]《明实录·宣宗实录》，第55卷，第1313页。
[25]《明实录·宪宗实录》，第87卷，第1698页。
[26]见朱廷立：《盐政志》（1529年版），第7卷，第50页。《明实录·世宗实录》，第358卷，第6420页；第368卷，第6575页。陈子龙、徐孚远编：《皇明经世文编》（1638年；1964年台北重印），第475卷，第11页。
[27]见《明实录·世宗实录》，第175卷，第3793页；《大明会典》，第34卷，第12a—b页。
[28]藤井宏：《明代盐商的考察》，载《史学杂志》，54，第5期（1943年），第62—111页；54，第6期（1943年），第65—104页；54，第7期（1943年），第17—59页。
[29]原来的建议见《明实录·神宗实录》，第563卷，第10607页；第568卷，第10687—10688页；《皇明经世文编》，第475卷，第19—20页；第477卷，第1—5页。总结见孙承泽：《春明梦余录》，第35卷，第46页。又见和田清：《明代食货注译注》，第1卷，第602页。
[30]《皇明经世文编》，第477卷，第19、21页。
[31]归纳见《大明会典》，第32、33卷；《明实录·穆宗实录》，第32卷，第850—851页；《神宗实录》，第24卷，第624页；第34卷，第792页；《皇明经世文编》，第474卷，第1页。
[32]见崔瑞德：《唐代的财政管理》（剑桥，1963年），第90—96页。
[33]见黄仁宇：《16世纪明代的税收和政府财政》，第257—261页；根据《明实录·世宗实录》，第188卷，第3968页；《皇明经世文编》，第386卷，第16页；顾炎武：《天下郡国利病书》（1662年），重印于《四部丛刊》（上海，1936年），第18卷，第86页。参见莫里斯·罗萨比：《明代与亚洲腹地的茶马贸易》，载《亚洲研究杂志》，4，第2期（1970年），第159、163页。
[34]《春明梦余录》，第35卷，第8—10页有1580年的账。关于这些收入更详细的情况，见《明代的税收和政府财政》，第6章。
[35]彭信威：《中国货币史》（上海，1954年），第2卷，第425、437页。
[36]见杨联陞：《中国的货币和信用简史》（坎布里奇，马萨诸塞，1952年），第82页。
[37]《春明梦余录》，第36卷，第3页。
[38]王毓铨：《明代的军屯》，（北京，1965年），第104—105、210—211页。
[39]黄仁宇：《16世纪明代的军费》，载《远东》，17，第1—2期（1970年），第39—62页。
[40]关于官俸表，见《大明会典》，第39卷，第1—7页
[41]这些数字的依据是《大明会典》第28卷分散的数据。
[42]《明实录·世宗实录》，第456卷，第7712—7713页。
[43]《明实录·神宗实录》，第154卷，第2853页；第186卷，第3484页；第234卷，第4331页。《春明梦余录》，第35卷，第28页。
[44]梁方仲：《明代国际贸易与银的输出入》，载《中国社会经济史集刊》，6，2（1939年），第267—324页；在第305页引用1601年版的《广东通志》。
[45]这种税单样品出现在《会稽志》（1572年版），第7卷，第12—13页。
[46]《皇明经世文编》，第475卷，第24页。
[47]何炳棣：《人口的研究》，第22、277页。
[48]张居正：《张江陵书牍》（1917年上海重印），第4卷，第5页。诏令见《明实录·神宗实录》，第68卷，第1490页。
[49]《明实录·神宗实录》，第69卷，第2378页；第128卷，第2530页；第146卷，第2732页。
[50]黄仁宇：《明朝的财政管理》，载贺凯编：《明代中国政府：七篇研究论文》（纽约，1970年），第118页。
[51]顾炎武：《天下郡国利病书》，第6卷，第24—26页，第35页。
[52]孟森：《崇祯存实疏抄》（1633年；1934年北京重印），第2卷，第72—89页。
[53]费维凯指出，在这个论点中包含着许多巧辩，见他所写的《近期中国大陆历史著作中的从“封建主义”到“资本主义”的观点》，载《亚洲研究杂志》，18，第1期（1958年），第107—116页。
[54]彭信威：《中国货币史》，第2卷，第742页；杨联陞：《中国的货币和信用简史》，第98页。