1．治理的意义是什么
治理的意义就是责成社会成员切实履行社会契约规定的条件。这就是鼓励或迫使他们行之以德，增进公共福利。人们如果通情达理，就会知道服从政权是必要的。每一个对享受生活福利感到满意的人，是不会去妨碍别人去享受生活福利的，因为经过深思熟虑，会相信任何人的福利都同他的同胞的福利息息相关，不可分离。因此，每个人给他人以什么样的帮助，就能够从他人那里获得同样的帮助，或者指望在将来获得同样的帮助。凡是以得到大自然所允许得到东西而感到幸福的人，永远不会萌发利用自己的体力和智力优势去反对别人的念头。没有什么力量能够限制人们贡献自己的才能。人始终是自由的，因为除自然法以外，没有其他法则应该服从。人的生命财产都是安全的，因为谁也不想侵犯他的权利。弱者不需要强者的庇护。有教养的人根据善良意愿把自己的知识和才能贡献给社会。总而言之，没有哪一种力量能够迫使道德高尚、生活幸福的人无报偿地丧失自己的独立地位，也没有谁愿意滥用这种独立地位。
但是人们生来就有自己的情欲；一些人受理性（即对自身利益的认识）的约束或指导而成为对社会有益的公民；另一些人由于利令智昏、想入非非、愚昧无知、弄虚作假而总是对社会及其成员起有害作用。人一受情欲支配，就看不见自己生活所在的社会的目的，就忘记自己有义务帮助别人，而别人也有权利指望获得这种帮助——简言之，就是把人人都有的共同需求和渴望置诸脑后。
因此，实力应当帮助理性。每当人们眼看要偏离社会目的的时候，实力就代表理性，促使人们遵纪守法，让私人利益服从公共利益。人们应当注意到：不使用实力，社会决不能保证公民享受社会生活的优越性，而只能使他们互相危害，而社会本身也只能做调解和拉拢工作。事实上，如果每个人都只追求情欲所支配的目的，而不考虑其他诸如此类的目的，那么，各种复杂的利害关系就会步步阻碍社会发展，并且常常会在社会成员之间造成敌对，造成危险的争斗。最强有力的人会压制那些弱小的人，最狡猾的人会欺骗那些老实的人——总而言之，每个人都会利用自己的能力去残害自己的同类，于是同类人则时而成为暴力的牺牲品，时而又成为奸诈手段的牺牲品，大家胡作非为把生活弄得彼此不堪忍受。
2．政府的功用
为了避免这些危险，每个社会都感到需要服从一个统一的意志，一个有权指挥全体社会成员的统一的政权。这个政权要变成一个仿佛能把每个人的意志、才能和企望都汇聚起来的公共中心。这个中心是作为原动机出现的，它从整个社会获得动因或动力，一旦发动起来也就推动社会的一切部分。因此，每个人为了自身的福利就放弃独立地位，因为保留这种独立地位只会毁灭自己和别人。于是他使自己的意志、自己的能力和行动一概服从于一个以推动整个社会为天职的中心力量。
3．“政府”的定义
总之，政府是根据社会意志而建立的政权，用以调节全体社会成员的行动并责成他们促进实现社会意志所提出的目的。这个目的就是谋求整个社会以及它的一切部分的安全、幸福和完整。
4．统治者和臣民的区别
这样，在政府成立以后，人与人之间就建立了新的关系。一个人或一个集团获得发号施令的权力，其他人就得服从。前者的义务是表达自己的意愿，后者的义务是实现这种意愿。于是一些人成了统治者 ，另一些人成了臣民 。可是权力和服从的界限是怎样的呢？这种界限是存在的，是无时不有的，是由公道原则即由联合成为社会的人们的共同利益决定的。无论对统治者也好，或是对臣民也好，这种界限对双方都是一样的。政权只在它能够保障社会福利的时候才是合法的。对政权的服从只有在这种服从能够保障社会幸福的时候才是合乎理性的和合乎道德的。服从社会公认的政权所制定的公正法律，意味着为了自身的利益服从社会，服从社会理性。反之，服从违抗自然和违反社会目的的政权所制定的不公正法律，就意味着听从情欲摆布，屈从狂妄意图和任性要求。
如理性所确定的，任何政府所依据的共同原则就是这些。现在我们来研究政府是怎样产生的。
5．政府的起源
现在大地上存在着各种不同的政府，要推测它们的起源似乎就意味着漫无边际的虚构，或作徒劳无益的幻想。设想这些政府仿佛都是在相同的条件下按同样的方式产生的，这是不合理的；力图把它们纳入一个模式，那也是不恰当的。大概而论，它们是由于各起不同的情况、各种不同的思想和愿望而产生的——总而言之，是由于极其多样的需要而产生的。它们的发展和加强大概经历了各种不同的事变，使用了各种不同的方法，还受到各种不同力量的支持。它们的削弱想必也有许多原因，就是这些原因导致它们或速或缓地趋于瓦解。
不过，我们还是想按照各个政府是怎样产生的情况来探究人类理性和人类社会的发展过程。如果从最普通的最广泛流行的信念出发，如果从人所固有的最自然的概念出发，我们大概不会冒犯错误的危险吧。
6．人治人的现象是始终存在的
严格地说，人治理人的现象始终总是存在的。只要稍微思索一下，这个道理谁也不会感到惊奇。因为人是社会的产物，人一生下来就需要父母抚养、指导，童年时代从社会获得各种帮助，成年以后由于种种需要使他更加依赖社会。不管我们对人类的古代将持何种理论——是说人类从来就存在，还是说人类仅仅存在于一个有限时期？是确信人类始祖只有一人，还是相信人类始终处于像我们现今所看到的这种状态？——在人类整个历史时期，社会总是以某种形态存在着的。甚至即使社会起源于一个家庭，这个家庭承认它有一个首脑，这个家庭的人口到后来终必繁衍到一个人管理不了的程度。第一代父亲（实质上是第一任国王）所享有的家庭成员的尊敬和服从以及他所拥有的权力，以后会不可避免地由他的继承人所分享，会逐渐削弱甚至完全消失。新的利害关系、新的需要和各种不同的情况产生了纠纷和战争、居民迁徙和革命，引起了新社会的诞生。另一方面，普遍的自然灾害，例如鼠疫、饥荒、地震、水灾，也会造成某些社会解体，促使居民迁离已垦土地，以免遭灭亡。但是，不管这些离开原先居住地的流民群的命运如何，他们总不会完全忘记：他们曾经在某一个政府的管辖下生活过，是谁管理过他们。
从古老的历史中找到现代政府的真正根源，而不是找到虚构的和幻想的根源，这是应当追溯的契机之一。
7．社会的好处——最高权力的起源
经过一段间歇时期之后，社会上这些疏疏落落的自然灾害渐渐平息，人们于是开始考虑恢复政府的权力。当然，他们首先注意的是那些比别人更加有益于社会的人，以及可以指望将来从他们身上获得更大利益的人。心地善良、才能优异是有益于社会的，是管理人的人所必需的自然条件。毫无疑问，正是因为具备这些条件，头一批统治者才获得权力。我们越是深入研究黑夜般的古代历史，对当时留传下来的资料就越能获得比较明确的概念。那些贫乏的资料告诉我们：头一批统治者，像头一批神灵一样，乃是人类的恩主。例如，形形色色的俄西里斯们、赫耳墨斯们、特里普托勒摩斯们 （1） 就是古代野蛮民族的首领和导师。野蛮民族在这些人物活着时授以最高权力，随后又把自己的感恩之情伸展到尘世范围之外。这些民族对于那些生前造福于社会的人，就在他们死后尊奉为神灵。
人民受到毗邻社会的武力侵犯或突然袭击就团结起来以求自卫。这时要选择首领就不能不重视那些被他们认为最有能力保卫他们的人。于是在这个因力弱俱敌而联合起来的社会中，力量就成了最重要的美德，最优秀的品质。力量对于这样的社会来说是必需的。根据传说，赫耳墨斯、忒修斯 （2） 以及古代其他几乎所有的英雄之所以出类拔萃就因为他们力大无穷，勇猛非凡，并且功勋盖世。
自由选择君主也常能导致人民服从贤能者的政权。所谓贤能者就是指理智、才能、品德三者卓越的人，他们主要是心胸开阔、智能优异、知识丰富，也就是具有赢得普通人信服的优秀品质。普通人对于一些困难环境，自己无能为力，因而认为是神灵主宰的 ，一旦发现自己的首领具有善于从这种困难环境中找到出路的本领，就觉得惊奇莫名。这些才智出众的人就成为社会的立法者。他们使社会从属于某种秩序，向人民解释一些不可理解的自然现象；是这些自然现象曾害得人民恐惧、逃亡，曾使得社会上出现宗教仪式，出现神灵说话，老天预言吉凶，并且常常还有人把迷信和欺骗同真正的善行搅混在一起，借以奴役自己的同胞。像奥菲士、米诺斯、努玛·蓬庇利乌斯和安克·马尔戚亚 （3） 正是这种立法者，他们利用这种方法使自己获得人民的最大尊敬，使自己的权力获得最高威信。
8．贵族政治的起源
许多分散的家庭为了共同利益，为了互相保卫，就会联合在一起。这种小集体的联合，一点也不改变它们的家长原先确立的管理制度。每一位家长仍旧保持原有的权力。各个家长意志统一以后就把许多原先分散的彼此孤立的小集体联合成为社会，然后协同一致来调节社会生活。贵族共和国大概就是按照这种方式建立起来的。
9．论征服
多数政府毕竟是通过暴力和掠夺而产生的。幸运的强盗伙同别的强盗，手持武器，猛攻其他社会，奴役它们的人民，抢夺它们的财物，推翻它们的政府，废除它们的法律，乘胜消灭原有的首领，篡夺其位置。战败的人民吓得心惊胆战，迫不得已驯顺地接受篡位者所强加的新枷锁。像尼姆弗罗德 （4） 、瑟左斯特里斯、亚历山德罗、赫洛德维格 （5） 的新帝国就是这样建立起来的。
10．联邦共和国
小社会加入大社会中，这种加入或者出于自愿，或者由于使用暴力。有些民族由于无力自保，就向比较强大的民族寻求保护。有些国家看到邻国地位优越，就放弃自己的独立，服从邻国政府，以期邻国保证自己也取得这种优越地位。此外，还有一些力量过弱的社会，为了抵抗侵略，甚至违背本身意志加入强国征服者的阵营。最后，还有一些势均力敌的社会，有时也在一定条件下结成联邦，以显示比单独存在时更强大的力量。历史上的亚该亚同盟 （6） 就是这种联邦。现在的瑞士 联邦和联省共和国 （7） 也是这种联邦。
在我们时代，整个大地已分属许多政府，这些政府的形成不属于这个类型，就属于那个类型，或者说，不循这条途径，就循那条途径。一个社会在选择自己的管理形式的时候，不采取这些形式之一，而另采取其他形式的，历史还没有给我们提供任何范例。不管怎么样，即使那些谄媚者和骗子手竭尽全力编造出所谓理想的政权起源的说法，并且为那些管人的人制造出各种仿佛使他们有权压迫人民的头衔和爵位，我们还是认为所有这种探索蒙昧时代政权最初起源的努力都是徒劳无益的。无聊的头衔！虚伪的权利！它们在理性面前都会烟消云散。理性昭示我们，只要重视它的忠告，不论强使社会臣属于某一政府的条件和情况如何，哪一个社会在任何时候都不会同意它的统治者使它陷于贫困和灾难之中。暴力、欺骗或谬误虽然能使真理蒙上阴影，能阻碍人民认识它，但永远也不能最后消灭真理，这是不容置辩的。
11．君主政体的起源
我们深信，人们心目中始终有一个政府的原型。他们诞生在由父亲当家的家庭里，永远不会忘记这点。社会是由许多分散的家庭组成的。它把许多家庭的利益统一起来，组成一个大家庭。但是在这个大家庭里有一个首脑，还是有多个首脑？无疑，两种情况都可能发生，但这并不会改变事情的实质。不管怎样，反正一切会迫使我们认识到：无论在哪一种场合，理智都会迅速引导人们得出同样的结论。
还在远古时代，生活的经验就暗示人们：由于各人的利害、欲望、意愿的不同，也由于各人的信念、观点、举动的差异，所以几个人的共同管理，即使这几个人都是最公道、最正派的人，总是不能把事情办得很好，甚至常常会妨害社会的团结一致，造成各行其是，阻碍社会计划的实施，使它的创举无法迅速地切实地实现。因此，人们很快就相信一人执政制的优越性。这种一人执政制度就叫作君主政体，它是以家长作为原型的。
社会想把君主看成为了亲爱的儿女的幸福而管理儿女的父亲。做父亲的从儿女的幼年时代起就关心他们的安全，看到儿女弱小就保护他们；体察儿女的需要，满足他们；到儿女成长、身体强壮起来的时候，就逐步培养他们成为有用之人；还教导他们尽自己的力量才能增进自己所在的这个小社会的福利。由此可见，君主制政府在人们想象中是完全合乎自然的统治形式。
如果特殊情况有时使社会只得把最高权力托付给多位家长（社会原以为他们能够齐心合力共同执政），那么社会就有可能一次次陷入迷误，对于社会似乎能找到一种稳固可靠、始终适于实现自己夙愿的政体丧失信心。享有同等权力的各政府成员，能力、品德、才智各不相同，各人固有的癖好更大不相同，势必意见分歧。社会卷入他们的纠纷之中，分成此党彼派，就常常造成灾祸。痛苦的经验使它深信：必须回复到一人为首的政府制度。君主政体对于四分五裂的大社会差不多始终显得是摆脱困境的良好办法。整个社会都希望从它身上得到休养生息，因为人们由于互相折磨已经疲惫不堪了。
12．君主政体的缺点
君主政体也有缺点。滥用一词总是与权力结不解之缘。不错，集中在一个人手里的社会力量能量大、功效高，可是，正因为如此，这种力量就对社会本身隐含着巨大的危险性。
君主忘记了自己的义务，他的臣民也忘记了自己的义务。君主滥用权力激怒了臣民，臣民就以暴力对抗暴力。如果他们的努力获得成功，他们就变革政体，并且希望在这个变革中夺回此前被剥夺的最大福利——他们就怀着这种希望以自慰。他们情绪激昂得发狂，如果不赶快实现政府改革就不大可能平息下来。这时愤怒支配着社会的行动和言论，社会越是希望获得更多的福利，越是要把那种与滥用权力结不解之缘的政体抛得远些，因为不久以前已吃够了它的苦头。甚至连旧政府的名字本身也变成为社会所憎恨的对象。那时人们就不再局限于进行温和的、容易实现的改革，而宁愿推翻一切。接替君主政体、专制政体和暴君政治，出现了叫作共和政体的政府。
13．论民主政治
当整个社会自己负责行使政权并自己制定法律的时候，这样的政府就叫作实行民主政治 的政府。在民主政治下面，最高权力属于整个社会。可是，这里出现的秩序紊乱很快就使这种社会变成一种无政府状态。由于行政本身的无能、各人情欲的斗争、公民的缺乏理智，社会被弄得精疲力竭，于是便把政权交给选出的几个人，委托他们代表社会。这个政权受社会有限或无限的信任。有时候人民也保留创制、审查、同意或否决法律的权利；有时候则把这一切都委托给负责官吏，而只保留听取报告之权。
这种治理方式名叫做贵族政体 。采用这种治理方式的时候，社会就打算把全民执政时那种过于混乱、毫无秩序的政权交到少数几个人手中。如所预计的，这几个人应该拥有同样的威信，并且具有同样的才能和品德。
14．民主政治的缺点
在民主政体下面，每一个公民仍然是独立自主的，如果可以这样说的话，因为他的自由只受那些他自己认为必须承担责任的法律的限制。人们所持的信念是，一切公民人人都应该同样遵守的规章乃是防止天赋不平等的最可靠的手段。他们希望每一个享有权利的人不再做暴力的牺牲品。其实，他们完全不知道，建立人间平等的想法乃是空虚的梦想。他们不知道，甚至表面上的平等也只能是偶然得到，而且只能保留极短暂的时间。他们没有注意到，因为个人在民主政体下享受的自由比在其他政体下要多得多，所以个人情欲会产生比较严重的后果。人民常常因为不善于深思熟虑，转瞬间就造成不可挽救的灾难。拥护民主政治的人看不出，当坦率的人士丝毫也不能向公民作出满意的许诺时，某些贪权者却能用空口的保证和充满虚情假意的口号煽起粗心轻率的人民群众的狂热。
我们看到，民主政治总是风波迭起、动荡不安。它的政权软弱无力，因为权力太分散了。它不受人尊重，因为每个社会成员一方面知道它只是政权的代表，另一方面认为自己有权滥用民主权利。它一点也激不起人民的感情和想象力，因为它的代表机构缺乏必要的力量。在这种政权下，每一个公民都认为自己是独立自主的，让自己的意志听情欲支配。独立自主的人民自己执掌最高权力，受了蛊惑家的迷惑，成了他们的奴仆，成了他们玩弄阴谋诡计的驯服工具。于是不安分的公民分成各种党派，纠纷和争执之火在一切才智之士中间熊熊燃烧起来。内战把社会弄得四分五裂。那时人们敌我不分、爱憎混淆，以致常常把信任交给最危险的敌人，而对真正的朋友却加以残酷的迫害。人们有时甚至投入叛徒的怀抱，后者迫使他们以自由为代价，换来毒品当作良药使用。最后，人民因为自己的无节制而弄得精疲力竭终于陷入奴隶地位，屈从某一个人或少数几个人，舍弃自由，戴上枷锁，还认为自己很幸福 （8） 。
15．贵族政体的危险性
为了避免这些老是伴随着民主政体的灾难，社会有时就采用贵族政体。它从公民中选出几个自己认为值得信任的人执政。但是在择人时由于偏爱、无知和听信谰言，以致所用非人，社会本应靠他们来保护和捍卫，结果却变成了他们的牺牲品。在这样一些首脑之间自然没有也不可能有什么意见一致。他们每个人受功名利欲驱使，都想凌驾于同僚之上，彼此都把同僚作为竞争对手。这些人无论才能也好，威信也好，都是不相等的，当他们之中谁也占不到上风的时候，社会上就出现了许多玩弄阴谋诡计和勾心斗角的事情。贪图权位者就拉拢信徒结党营私。最后，被搞得四分五裂、焦头烂额的人民群众以自己的鲜血为代价最后换来几个侥幸战胜竞争对手的新统治者，或者成为一个最强大党派的牺牲品。
共和国的领导人不总是喜欢这种不光彩的行为。为了自身的利益有时也试图防止和他们一样的公民贪图权位可能产生的后果。他们用严格的法律来维持他们之间的尚未普及全国的均势。但是人民从这里还是一无所获，他们仍旧要服从许多统治者。这些统治者以巩固人民的奴役地位、享受他们俯首听命之果为总目的，协同一致地奴役他们。这样一来，几个有势力的家族就成了国家的主人。他们沆瀣一气瓜分国家的财富。人民头上去掉一个最高统治者换来几个暴君。暴君们联合一致压迫人民。他们的压迫比过去更加残酷，因为他们的统治更有谋划，更为连贯，更成系统。个别人的贪欲会随着时间的流逝而起变化，会随着这个人死去而消失。经常存在的一个阶层的贪欲因为涉及整个阶层的利益，总是很少变化。
16．论混成的共和国
民主政体和贵族政体带来的灾难多么深重啊！受过痛苦的教训，人们就试图用另一种政制来加以缓解。他们希望，依靠一些最有名望、最有知识和最为富裕的人的智谋才略微平息人民的冲天怒火。他们设想，仿佛让这些人分掌政权，人民就会坚决地跟着走。他们料想，人民将会关心自己的利益，保持自我克制能力。
这些想望实际上是痴心妄想。最有名望的人组成议会或参议院 ，但参议院的利益几乎从来不是人民的利益。参议院力图统治人民，人民也力图驾驭参议院。在一个国家内这两个势力就从此永远分立。分立产生妒忌和竞争、猜疑和经常的不信任。一面是玩弄权谋诡计，另一面是表示愤恨和狂怒。国家的各种力量几乎永远不能保持平衡，永远不能团结一致，共同行动。最合理的法律、最有利的创举、最有益于社会的计划一概被当作恶劣可疑的空论加以否决或搁置不理。由于人民对参议院、参议院对人民经常进行紧张的斗争，社会就老是处在纷争不和的状态中。社会既然忙于内争，也就成了那些贪图权位者的牺牲品。这些人善于利用人民的粗心大意谋取私利，惯于靠牺牲自己的对手来飞黄腾达。结果是这些人给祖国戴上镣铐，同时还吹嘘自己是在为祖国效力。在混成的共和国里各个政党的斗争几乎都是以攫取权力和推行暴政而告终。古罗马的政权组织是这样，这个城市的本身命运也是这样。
17．论封建政府
还有一种政府形式，有时也归入共和国之列。它起源于抢劫、战争和暴行。征服异国的君主为了尽力笼络手下军人，允许他们——有时是出于自愿，有时是向实力让步——独立自主，随着就常常出现一个很危险的政权。在这种情况下，君主政体就和贵族政体结合在一起。军人成了一部分最高权力的拥有者和被征服民族的土地占领者，一些人还希望当这个民族的代表。他们为君主设置不可克服的障碍，使法律在这些武装的人民“代表”面前失去效用。在这种统治方式下面，君主差不多总是显得软弱无力，不能影响事态的进程。人民也在为数众多的暴君的统治下遭受压制。这些暴君无法无天，认为自己有权压迫不幸的同胞而不受惩罚。他们预先捆住君主的手脚，使他永远不能干涉他们的独断专行。
很久以前曾经在整个欧洲建立起来的封建 政体就是这个样子。这种政体出现在秩序大乱的时代，它由一些惯于一意孤行、胡作非为的强盗建立起来的。强盗们受征服者统率，做征服者的支柱。这种野蛮的政体，或者确切些说，这种经常的无秩序状态其全部野蛮性直到现在还在波兰保存着。它在德意志帝国也部分存在着。它的遗迹在所有现代政府中都可以明显地看得出来。
18．论共和政体的动力
一位著名作家 （9） 说过：道德是共和政体的动力 。但是，如果仔细而深入地研究一下，我觉得好像可以发现，在共和国里人们崇拜的是另一尊偶像，道德本身总是成为这尊偶像的牺牲品。这尊偶像就是平等。前面已经讲过，平等原是实现不了的幻想；大自然并不曾把平等赋予我们这一类存在物，在人们之间建立平等的努力也是劳而无功的。在共和国里提倡热爱平等甚至会使公民对道德产生妒忌心和不信任感。这种妒忌心会成为嫉贤妒能，乃至针对最卓越的功勋人物。大家于是开始担心一些本该受到尊重的人，害怕这些人似乎不会利用自己应有的威信，不会使社会听从自己。
这种心理产生一种有益于自由的警惕性，但同时也产生一些忘恩负义的行为和许多不公道的现象；而不公道现象则会挫伤可敬人士的积极性和销蚀他们的爱国心。指责共和政体这些缺点给社会带来这么多害处是完全正确的。道德越是显得自己光彩夺目，人们越是觉得它不堪忍受。迷恋平等主义理想，因而极力追求平等，实质上这不是别的东西而是妒忌心的表现。如果说是道德高尚、心灵优美之人的热忱创建起共和国并作为它的柱石，这句话是正确的，那么，说这种强烈情绪往往不能长久保持，同样是正确的。当有益的活动受到压制，受到不公正的处罚时，这就等于鼓励犯罪。结果热爱平等就以由道德建筑起来的以及由道德支持了一个时期的高楼大厦遭到破坏而告结束。阿里斯梯德成了贝壳投票制的牺牲品，在弗基昂之后又有谁只要说几句粗鲁无礼的话就能在雅典成为有道德的人呢 （10） ？
其实，在共和国里，对共和制度和共和法律的忠诚，本身常常变成极危险的偏见。没有哪一部人为的法律不是颁布出来力求永远有效，但只有我们永恒的自然法才具有经常指导我们的性能 （11） 。在共和国里修改哪一部法律都难免不引起革命。理性常常不得不尊敬人民的偶像，它习惯于尊重它们甚至在它们带来巨大危害时仍然如此。另一方面，希望夺权的人常常为私利寻找机会利用国家的秩序紊乱局面，借口变革和改革鼓动人民闹风潮。
19．论有限制的君主政体
社会也同单独的个人一样，无时无刻不力图改善自己的命运。一切共和国（甚至包括温和的共和国）都有缺点。这些缺点使人民相信只有把君主政体和共和政体结合起来，才能过得幸福些。他们认为这样均衡的政权能够限制国王的滥用权力，贵族的贪名弄权，人民的情绪过激。三种政体结合，就会产生所谓混成的或有限制的君主政体。人们希望通过这种君主政体使各种社会力量得到合理的安排。
人们觉得，滥用一词总是与权大分不开，为了防止滥用权力现象，应该把权力交给各个居民阶层的代表手里，阻止国家中任何一个阶层为私利而破坏均势。这种政府被视为人类理性的杰作。在这种政府之下，不变的法律同样指挥着一切社会成员。国王承认一切社会成员的权力。国王想作恶时，人们就束住他的手脚；只有他行善时，才给他以完美的自由。每一个公民都受法律保护，免除暴力侵害。这些法律再也不受最高统治者及其宫廷的任性要求和古怪欲望的支配。人民选举议员，议会代表人民，人民通过议会参加制定法律，作为自己的行为规范；而那些在出身、财富和社会地位等方面声望卓著的人则在议会里面合作共事。最后，因为国王有实施法律的义务，所以依法授以王权。在这种政体之下，法律只是社会意志的表现。公民每个人的人身、财产、自由都是神圣不可侵犯的，任何力量都不能加以侵犯而不受惩罚。
英国试图实行这种政体，为我们作出榜样。如果认为人们创制某种公共法规以保证人民的幸福是办得到的，那么，毫无疑义，创立一种政体把至今人们所能发明的一切政体加以平衡和调节就也应该是办得到的。
但是，并不存在那种能够不受人类情欲侵蚀的建筑物；也不存在那么明智和那么严密的法律——任何暴力或狡计都不能最后摆脱开、规避开或者加以破坏的法律。人类的理性不能预见和防止命运注定的一切情况、事变和革命。隐藏的情欲像地下水一样逐渐地、悄悄地破坏着十分牢固的建筑物。有朝一日也许会发现，我们今天认为这样成功和这样值得赞美的政体，竟具有联合成一体以前原来那三种政体所具有的种种缺点。
狡猾的国王也许能够迫使人民的代表帮助他奴役人民。对贪得无厌的人来说，金钱可以获得无可比拟的权力，金钱就是他们行为的唯一动机！国王作为数不清的财富的占有者，自然很容易引诱某些既贪婪又吝啬的人。最高统治者拥有完全的和绝对的权力指挥雇佣军，不难凭借武力强使那些不听诱骗或无法收买的人屈从自己。涣散的公民对于贪权恋位的国王不断玩弄权谋，归根到底只能起极其微弱的阻碍作用。卖身投靠的贵族对于当局的独断专行，也只是一个不够牢固的障碍物。最后，满怀不安情绪、好吵好闹的人民采取放纵不检的行为以争取自由，结果可能使自己轻易地落入陷阱，戴上镣铐。人民的永恒幸福只有建立在明智的理性上，对社会福利的真诚热爱上和善良的道德风尚上，才具有真正牢固的基础。不文明、不道德的人民迟早会变成奴隶。
20．论绝对权力
不论采用哪种政体，绝对权力都是必须的。不论这种权力是怎么样的，它都应该设法拥有一切社会力量。为了做到这点，它就不仅应该制定法律，而且要有十足的力量来行使这些法律，并消除执法过程中某些公民凭私欲设置的种种障碍。如果社会政权没有足够的力量强使全体公民促进公共福利和促进社会的安全保障，那么社会就不能实现自己的计划。
同时政权也应当解决为了这点什么方法才是最佳方法的问题。扼要地说，要建立社会中心力量以便给一切私人企图提供一个总方针。这个中心力量应该具有足够的权威，以便强使他们同意这个方针。政府权力有限就不能展开积极有效的活动，因而会让各个社会成员凭恶德把本来以实现公共福利为目的的联合体变得软弱无力，甚至产生危害作用。
甚至连以最热心的态度对待自己的自由的某些社会也认清这个道理，因为它们常常在政治斗争最炽烈的时候（至少在某一个时候）不得不服从一个无限制的权力。罗马实行狄克推多 制度就是如此。
可是，这样必需的权力应当交给什么样的人手里呢？怎样防止权力变质和出现不堪忍受的滥用权力现象呢？看来问题似乎难以解决。如果把管理权力委托给某一个人，他就成了唯一的社会中心，把一切权力都集中在自己手里，使所有的人都只为他一个人服务；他就会把国家一切实力用来满足个人私欲。可见，把绝对权力不加限制地委托给一个人只不过是疏忽大意和丧失理智的结果。也许，应该把最高权力交给少数优秀公民吧？可是他们很快就会变成统治社会的暴君。也许，人民应该把全部权力保留在自己手里吧？可是他们不懂得怎样行使权力，即使偶然负起管理责任，那这也是一种不审慎、不明智和不适当的管理，并且常常是一种违反人民最重大利益的管理。
怎样摆脱这些困难呢？除了在社会各个阶层之间实行分权以外，没有更妥善的办法，因为把权力集中在一个阶层手里，这就给这个阶层以压迫人民的可能。这个分权方案决不是不能实行的或荒诞无稽的。必须使国王的权力始终服从人民代表的权力，必须使这些代表经常听从授权人的意志。这些代表是从授权人那里得到自己的一切权利的，对于授权人来说，他们是执行者，是受托人，而决不是主人。
21．哪一种政体都不是尽善尽美的
我们试图从各种政体中找出一种尽善尽美的，无疑会进入歧途。尽善尽美的政体是那种能保证最大多数公民幸福和安全并防止少数人恣意纵欲的政体。因为政府这个机器每分钟都在腐朽、削弱、离开自己活动的目标，所以凡是经常严格要求自己、时刻毫不放松地注意调控这个机器的政府应该看作是最贤明的政府。
公正的政府关心的是每一个公民在可能达到的最公平的条件下享受社会生活中的一切优惠，因为人们之间福利分配越是公平，整个社会就越是幸福。最低级公民和最有声望的公民甚至和国王一样，也有权享受与他的社会地位、与他功绩和能力相当的福利。
一切政体都有实在的优点和缺点。它们毫无例外地全都有大量不合适之处，全都包藏着招致自己瓦解和灭亡的原因。如果说滥用权力会导致暴政，那么，滥用自由也会导致放纵恣肆，其后果如同暴政一样可使国家灭亡，因为到那时候每个人对他人都会变成暴君。权力集中后，权力就具有极大的威力和效力，因而就包藏着巨大的危险性。好啦，要是把权力分开呢？那么权力就会弱化了。许多复杂的工具常常同结构简单数量不多的工具一样容易失去效用。好吧，要是人民心怀恶意、懈怠、堕落呢？这意味着权力已失去任何力量。要是人民都遭受奴役呢？那么他们就会变得委靡不振，丧失一切能量。要是公民开始藐视法律、不承认法律呢？那时一切都会陷于混乱状态。要是公民对法律显得过分依赖、俯首听从呢？那么，在许多场合这些法律也就被废止了。
依靠什么东西来解决这个问题，并从困境中找到出路呢？这样的出路要依靠理性来寻找，如果缺乏理性，则要靠实力和必要性来寻找。正是必要性从灾难的环境中产生最大的福利，从极端难以忍受的奴役制度中产生为自由而斗争的勇士和复仇者，并且从灾难和不幸的陷坑中诞生幸福。
由此可见，使权力和自由处于公正的平衡状态，结果就产生了好的政体。所以，任何政府如果能保证大多数从属于它的公民过幸福生活，不管用什么名称，都是好政府。这种政府提供给公民的自由同每个公民有可能为自己的幸福（又不损害他人）而劳动所需的自由相当，它就达到了上述目的。
22．同一种政体不能适合于一切民族
同一种政体不能适用于一切民族。人们因居住在不同国家而彼此疏远。他们有不同的风俗习惯，有不同的信念、爱好和需要，要使同一种政体适用于一切是不可能的。国家幅员大小、地理位置、物产特点——这一切因素决定着政体差异的必然性。如果一切民族实力相等，文明程度或理智相同，那么管理他们就没有困难。如果他们都有贤明君主，那么他们就会同样幸福。
23．国家安定不是政府高度贤明的标志
人们可能会问，什么样的政府才是最安定和稳固的政府呢？人们凭经验设想，安定和稳固这两个特征也许能够判断政府的贤明和政府的向善吧？这是误解。政府保持长久决不能证明它是有益的。亚洲几个幅员辽阔的国家几千年来一直在无理性的专制压迫下呻吟着，尽管政权频繁易手，但这种专制制度始终同样地统治着不幸的奴隶。人民囿于无知和懒惰，更囿于迷信，对压迫习以为常，甘心忍受。他们的生活方式所养成的麻木不仁，使他们不知道世上还有比他们的苦命好得多的幸运的人。
24．富强不是幸福的证据
可以设想，国家富强，商业发达，物产丰饶，对邻国居于优势地位，使我们有可能判定它的政府是向善的。这是误解，对此我们应当加以舍弃。国际上最强盛的帝国，国内状况往往最糟糕，比所有被统治的地方都糟糕。
当战争狂热控制着某一个民族，确切些说，控制着那些管理这个民族的人的时候，那就不管这个民族的战果多么辉煌，功勋多么显赫，对邻国的暂时优势多么昭著，它都不能不为这种雄强外表付出高昂的代价，而国内老百姓则只能因此大吃苦头。好战的民族，征服他国的民族，真像那些有毒的昆虫，它们螫伤了别的动物，自己也会在螫伤中死亡。
一个国家自然资源丰富，土地出产充足，换言之，它的自然和生产条件优越，决不能证明政府的正确，也不能证明政府的贤明。世界上是不是有一个国家比印度更富饶同时又更不幸呢？
判断政府是否贤明要看它利用国家的土地和财富以及使用民力是否明智合理，使用得明智合理就能保障臣民过幸福生活，这个幸福就成了判断政府好坏的唯一依据。善于集中公民的意志，用以促进公共福利——能这样就证明国家有真实力量。在一国之内，情欲会涣散臣民，把他们的利益同社会利益对立起来，这个国家就没有实际的力量，稳固的力量；一旦坏风气入侵，政府就会变坏。风气恶劣的社会决不会是幸福的。它一切努力，一切辛勤所得到的成果只能是昙花一现的。好战的政府总是经常更迭、变动频繁，完全不能从事公共福利建设。它还会经常把社会福利献给好大喜功的国王，献给不安分的专门害人的宫廷谄媚分子和世间大人物。贪得无厌的政府把视线专门瞄准商业，一心想发财致富，死心塌地地把一切牺牲给自己所崇拜的偶像，千方百计地攫取财富，破坏公民的好风俗。
25．论权力的最初原则
马基雅维里说过，无论哪一个政府如果不反复回顾自己的最初原则，就不能长久存在 （12） 。如果所谓最初原则 指的是人的本性、人们联合成为社会的目的、公共福利和公道原则，那么，这条定则的正确性就是毫无疑问的。问题如果是这样理解的话，那就无论什么时候对于政府的优点、对于法律和公共设施都能作出合理的判断。但是人民的生活状况时常在变化，所以想把一些原始的公共制度应用到现在那就是错误的，因为由于时代的影响，那些制度往往变得无益，甚至有害。可惜人民差不多每走一步都要犯这个错误。
如果社会遭受某种灾难，通常会发生什么情况呢？一些改革家会立即着手调查研究，尽力让社会恢复它很久以前采用过的办法。他们想用过时的药方来治疗眼前的疾病。他们袭用古希腊罗马世界一些常常是草草写成的法律，仿效一些荒谬的风俗习惯，依据一些不大可信的事实、一些野蛮有害的权力——一言以蔽之，他们希望用他们祖祖辈辈所采用过的办祛来解决当前的问题。其实，如果人们注意到一切社会的最初的主要目的，注意到大家所固有的、构成他们的不可或缺的本性的品质，那么最困难的重大问题都能立刻解决。一种成见是，我们的祖先比我们聪明，在政治上这种成见常常造成致命的后果。崇古变成了迷信，迷信和健全的理性是势不两立的。民族发展起来，渐渐形成另外的民族，因此他们应当服从现代的需要，只有明智的理性能给他们提出合理的忠告。某种东西过去被认为是好的、有益的，但决不应该因此就认为它适合于现在。
人们如果注意这些原则，那就会明白：为什么现代政府多半是体制不定型，而在法律、权利、习惯等方面又彼此互相矛盾的某种大杂烩；为什么这台复杂的机器不能运转自如反而步步停滞，并且谁也找不出阻碍它正常运转的故障来。当我们想要修复这些严重危害社会的结构时，我们所面临的困难的真正根源就是在这里。虽然人们早已感觉到这些致命的、不公平的、考虑不周的原则是何等的不合适，但有些政府还是把它们长久地保存下来，普遍推行于当今时代，其原因也就在这里。
26．论改革和革命
应该承认，尽善尽美决不是人世间各种制度所固有的本质。管理方法像人们所干的任何事情一样容易改变，也容易革命，任何才智之士都不能加以防止。人间各种制度以需要为前提，凭实力和热情而建立，在暴风骤雨、焦急不安、秩序紊乱的中心里诞生，最初受理性指导的就很少，人民十分小心谨慎地去预防受命掌权的人滥用权力的则更少。政府设施的突然改变，常常是人们情欲斗争、盛怒暴发和形势必需的结果。人们总是只考虑消除当前的滥用权力现象的手段，却不料有时竟用了另外一些更危险的手段来代替自己想加以消灭的滥用权力行为。
丧失了原则的人民企图通过内战、起义、弑君和谋杀等手段来克服自己所遭受的灾难，到今天他们究竟获得了什么样的明显的、可以看得出来的权益呢？亚洲人民杀死了数以千计的暴君难道就变得更自由更幸福了吗？不错，革命的结果有时能暂时改善人民的处境，但是更加常见的是革命造成长期的社会灾难，因为糊涂和愚昧常常在一刹那间就消灭了大家赞成的各种措施的成果，并且把一些最英明的法规和最有益的制度摧毁干净 （13） 。只有在某些场合下激情奔放和行为狂暴才会产生有益的结果。
暴虐无道的征服者消灭自己征途上所有一切，在他们之后，甚至连被征服民族的名字在历史上也保存不下来。君主们无穷的私欲、狂妄的政策、成堆的错误和失策把一些最繁荣昌盛的帝国导向不可避免的灭亡。社会只有在统治者的私欲和社会利益不矛盾的时候才比较幸福。各民族的幸福同各个人的幸福一样，可以同一杆不稳定的天平相比，只要砝码一加减，平衡就立刻受些破坏。
社会和统治者、统治者和社会进行着旷日持久的斗争。这个斗争总是力量悬殊的，最高统治者经常扩大自己的权力、力图统治社会，社会却总是不能把各成员的分散的意志统一起来。掌权的人不断地想要扩大权力、无限制地行使权力并消除自己恣意胡为的道路上一切障碍。专横霸道是一切君主经常追求的目的。这种追求很快就导致暴政猖獗，同样祸及君主与人民。臣民经常试图摆脱暴力。战争危害国家，因为它耗尽国家财富，消灭人民生命，造成贫困和灾难；和平削弱国家的自卫能力，使它容易变为强国的俘获物。商业是自由和安定的儿子，它创造财富。伴随财富而来的则是奢侈浪费，所以财富能使人民处于软弱无力状态。专制制度使国家民穷财尽，无政府主义（或极端自由）则通常总是使人民陷入某个专制君主权力的枷锁之中。
27．政府的慈善和仁爱包含什么内容
政府的美德应该包含使公民私人欲望服从公共利益这一项内容。试图压制私人欲望或者要求治人者自行舍弃私人欲望都是徒劳无益的。再没有比给人民造福的贤明政府更为罕见的了。可是，难道管理得很好的家庭就屡见不鲜吗？许多个家庭构成人类社会，家庭尚且难得治好，所以不能要求治理特大家庭的统治者始终具备必要的品德、才智和能力，足以使一些结构非常复杂的庞大的社会机器准确地运转自如。国王是一些以谬误为本性的人物，他们往往因无知而作恶，通常认不清自己的真正利益。人民作为一个整体，同各个个体一样，容易得病。频繁出现的尖锐的危机，具有决定意义的转变，有时能使政治机体恢复健康。这种健康状态可以保持下来，直到大自然通过新危机迫使机体重新化脓时为止。
我们就这样让大自然发挥作用，有时我们也帮助它，但只是在我们深信真能帮助它的时候。任何时候都不应该催促它，不应该试图加速它所决定的事态的进程，不应该阻碍它或者逆它行事。不应当忘记，我们甚至在知道灾害以后，还不知道怎样消除灾害。我们应当警惕：别让我们似乎笨拙的双手去加重这种灾害。我们对待受委托掌握社会权力的人的缺点应该像对待其他一切公民的弱点一样宽宏大度。我们试着进一步认识自己，认真考虑自己的弱点。我们特别要记住，对政府表示不满的权利只应属于社会，因为只有社会才能从那些滥用所托付的权力以破坏社会团结的人手中收回这种权力。
下面我们要说明：明智的公民应该忍受政府给他造成的不可避免的不方便，因为他一生下来就要服从政府的权力。作为社会的成员，公民有义务协助社会，他应当使用自己的体力和智力，提出合理的建议为社会服务，但任何时候都不要忘记，要禁止自己破坏整体的秩序，他自己也作为一个不大的部分包括在这个整体之内。
解决改变政体的问题不应为追求虚荣，为报仇雪恨，不应受情欲的影响。解决这个问题的权力属于冷静而不感情用事的理性和经验，属于沉着而深思熟虑的社会意志的表示。个人的利害关系差不多总是不公道的，任何时候都不应该由它来决定社会利益。不善于管理的人之所以犯罪只因为他们牺牲社会福利来满足个人情欲。违反祖国意愿使祖国陷入混乱和争斗的深渊中的人所犯的罪行并不少于那些压迫祖国人民的人。不但如此，社会为了自身的利益还应该忍受那些无法克服的灾难。不用说，革命和革命震荡对于社会也是灾难，因此只有在取得长久可靠的重大福利足以抵偿暂时破坏安宁所带来的牺牲的条件下，才可以采取革命手段。人民老是心情激动，经常和自己的政府作对，就像病人一样，神智不安给他带来无穷的痛苦。
28．社会应当表现出忍耐和宽容
忍耐、宽容、沉着——这就是文明的理性的行为方式。思考周围事物的人可以看到大地上一切都服从自然法则，自然一旦起作用，就能利用潜在的力量从纷争中产生和谐，从灾难不幸中产生幸福，从狂风暴雨中产生平静和安宁。我们把一切希望都寄托在时间的前进和知识的发展上。
儿童由于常常跌跤，终于学会止步、走步和避免危险。人由于自己犯错误吃了苦头，就会变得聪明些，避免重犯错误。灾难是人们的伟大教师：它迟早会迫使人们诉诸理性，找出克服苦难的方法。既然人民不能期望竖立永垂不朽的丰碑，那就愿他们积极努力至少把临时住宅建造得舒适方便些，好让自己在这里面度过短暂的一生。
人啊！你们虽然自己微不足道，但还是想包容寰宇！你们在自己梦想中总是拿自己的愿望去衡量一切！别奢望你们自己能创造出不朽的作品吧！别希望你们的聪明才智能使你们营造的房屋、你们创立的政体永远坚固吧！你们的先见之明、你们的经验和你们的理智并不能保住你们的并不牢固的制度，避免时间的破坏作用，避免革命的狂暴行动，避免纷争的火焰，避免你们的情欲和恶习的迅猛冲击，避免你们天生的想改变周围一切的夙愿。你们的帝国、你们的制度和你们的法律，同你们自己一样，都是过眼烟云。你们的牢固的、自己觉得住很舒适的住宅，有朝一日你们会发现它原来不过是革命的玩物而已。
有人可能向我提出异议：既然人们生来不是为享受永恒的幸福，既然他们的法律应该修改，他们的政体不能永远不变，那究竟为什么他们要知道那些反正一定会降临他们头上的灾祸呢？健康不总是人的命运。让他们知道自己会遭灾受难，让他们想些方法去避免灾难，让他们小心谨慎地去采取这些方法，这毕竟好一些。即使他们不可能获得长久的幸福，那也可以让他们获得哪怕是一些转瞬之间的幸福。难道因为人们对于自己的命运很少心满意足，就下结论说，人们不应该考虑改善自己的命运吗？难道因为人们迟早会死，就得出结论说，他们努力劳动以使随时可能中断的生活过得幸福些，这种努力没有意义吗？
不论政体怎么样，总希望政府越善良越人道越好；总希望政府稳固，达到人类一切设施一般可能达到的稳固程度；总希望政府存在下去，只要它的存在能保证人民得到公正、安全和自由，只要它的存在不让任何个人利益凌驾于社会利益之上，只要它的存在能保证法律强于任何一个人的意志。
只有这样的政权才是全体公民意志的真正表现。在它的治理下，社会利益就会与个人利益协调一致，国家的各种力量就会协调行动，都以创造公共幸福作为目的，像每个人所能体会到的那样，自己的幸福取决于公共幸福。那时，社会将因为自己是处在服从法律的统治者的政权下而感到心满意足。它展开为自保所必需的活动。它在明智的统治者的领导下，会看到许多道德高尚、胸怀豁达的公民为自己贡献力量。