共和四年雾月四日（1795年10月26日），热月党人交出政权，但又立即收了回去；热月党政权和督政府政权是一回事：同样的人，同样的目的，同样的手段。他们为破坏革命政府和迫害雅各宾派，终于通过了非常法和关于保留三分之二的国民公会议员的法令。首届督政府的历史同这些先行步骤是一脉相承的。
一、督政府的成立
按照法令规定，各州选举人大会首先提出占应选议员三分之二的一份名单：候选人均为原国民公会议员。但是，预计到最著名的反动派和温和派分子将在几个选区同时得到提名——果然，三十九个州提名朗瑞内，三十七个州提名昂利–拉里维埃尔，三十六个州提名布瓦西·唐格拉斯——又制定了高于原数三倍的一份补充名单；根据他们得票多少的顺序，补足原国民公会议员进行选择后余下的空额。在这以后，选举人再自由地选出最后的三分之一议员：在这部分议员中，除四人例外，原国民公会议员均被排除在外。
根据雾月六日公布的正式名单，史学家们以为仅有三百七十九名原国民公会议员继续当选。其实，选举结果在那天并未全部揭晓；由于选举的程序十分复杂，当时很少有人能作出十分确切的统计。约·苏哈托研究证实，共有四百一十三名原国民公会议员进入了新选出的两院，其中三百九十四名由选举人大会选出，十九名为科西嘉和各殖民地的代表，根据法律规定延长议员任期。由于立法团应包括五百名原国民公会议员，以上数字远未达到足额。已当选的原国民公会议员组成了“法兰西选举人大会”，在各州提出的补充名单中，以健康等理由为借口，任意剔除部分原国民公会议员，而让另一些原国民公会议员递补，毫不考虑由此产生的议席地理分布的不平衡。由他们指定的新议员达一百零五人，其中十一人已经当选，因而实际上只保留了九十四人。在另外的三分之一新选议员中，只有四名原国民公会议员当选，两院总共包括五百一十一名原国民公会议员。
各州选举人大会普遍赏识那些平庸之辈；“法兰西选举人大会”在指定递补人选时有点偏向左派；而另外三分之一新选的议员加强了右派（著名的君主立宪分子或反革命分子）的势力。总的算来，在主张处死国王的原国民公会议员中，留任的有一百五十八人，比人们所说的要多，此外还有三十七人先投了处死国王的赞成票，后又主张缓期执行。这里应该补充指出，其中有些人已经改变了阵营。在我们比较有把握确定其政治观点的议员中，三百零五名是共和分子，其中多数为热月党人；一百五十八名是王党，其中多数属于自由派；在这两大部分中间，有二百二十六名忠于共和三年的宪法，只要当局采取温和的政策。可见，没有这后一部分人的支持，热月党便不能稳掌政权。于是，热月党在热月九日后不得不根据形势的发展对他们曲意迁就，以免导致最坏的结果。热月党在葡月十三日的胜利一时使反对派慌了手脚，也使温和派感到紧张；他们因而顺利通过了督政的人选，这是一件大事。
除了为元老院敬服的五名“弑君者”——拉雷韦里埃、勒贝尔、勒图尔纳、巴拉斯和西哀士——以外，五百人院还提出了一份由二流人物组成的候选人名单。西哀士拒绝担任督政：他在热月期间曾建议在宪法中加上一些旨在削弱国家权威的条款，因这项建议未被采纳而怀恨在心；他坚持冷眼旁观，随时准备充当新政权的掘墓人。卡诺接替了西哀士。督政府同伟大的救国委员会一样，其内部关系不大融洽。一方面有集团中的铁腕人物勒贝尔，另方面有虽然为人正直、却既无才干又无威望的拉雷韦里埃，两人的意见远不完全一致，前者原是山岳派，后者是强烈反对雅各宾主义的吉伦特派。同他们对立的有受勒图尔纳支持的卡诺。由于人们怀疑卡诺同情民主派，便让他主持作战事务；但思想保守、作风专横的卡诺后来却转向右派。作为热月九日和葡月十三日的救星而得到提拔的巴拉斯处在这两派之间，所有人都认为他不可靠，因为他从来只考虑自己，他周围的男女都有劣迹在案，自己又肯定贪赃枉法。
这五人组织了一个秘书处（后为波拿巴服务），设立了六个部，不久又增设了第七个部——警务部。都埃的梅兰先任司法部长，接着改任警务部长，该职后来交给了科雄。拉梅尔–诺加雷出任财政部长，直至共和七年。建立地方行政机关和法院要困难得多。由于各州选举人大会的会期不能超过十天，许多州未能完成选举任务，而宪法又不准举行非常会议，两院只得委托督政府补足缺额。在拒绝任职、辞职和免职层出不穷的情况下，当某机关多数成员出缺时，督政府便掌握了挑选递补者的大权。督政府的权力变得越来越大，它的行政命令甚至侵犯了两院的职权，即使两院提出抗议也纯属徒劳。
内战在继续进行。奥什平息了沙列特和斯托弗莱的叛乱，斯托弗莱被执行枪决。通过收缴居民的枪支，舒安党也被敉平。在6月，西路军已能解散，但仍有一些零碎的叛乱分子沦为盗匪。共和分子的团结再次被提上议事日程：政府允许雅各宾派重开俱乐部（首先是先贤祠的俱乐部）和出版报刊（例如巴贝夫的《人民的保民官》），甚至让他们在各地出任公职。但是，不到几个星期，货币危机又将打破和谐的局面。
二、货币危机与平等派密谋
当督政府成立时，通货膨胀达到了最后的阶段。票面一百法郎的指券仅值十五苏，物价在一日三涨。必须暂停国有产业的出售，并采取延期偿付的办法使债权人免于破产。货币流通量在四个月内增加一倍，总数达到了三百九十亿。人们连夜赶印次日所用的纸币。强行摊派的公债需等很长时间才能筹齐。指券在雨月三十日（1796年2月19日）被放弃。
立即恢复铸币看来也行不通，因为当时的铸币流通量据说仅三亿，而在1789年则至少有二十亿。金融家们表示愿意成立一个银行，负责国有产业的出售事宜，从而回笼纸币和向共和国提供贷款：这个超级银行只要接受金融家提前兑现的商业期票，便能使金融家增加其营业额。这一尝试仍遭失败：两院坚持把新发行的纸币掌握在自己手里。风月二十八日（3月18日），两院决定以国有产业作保证发行二十四亿“土地票”，用六亿里佛以三十比一的兑换率赎回指券，其余则归国库支配。土地票得不到任何人的信任，兑换率全靠外国贷款维持。到了7月，已无人接受纸币。两院于是下决心恢复铸币，前一措施的主要结果只是把剩下的大部分国有产业奉送给资产阶级和投机分子。
冬季的日子更加难过，尤其农民不再服从征集制，以致市场上已见不到粮食。在农村里，无业游民沿村乞食，到处抢劫，即使出动国民卫队和发布死刑命令也不能阻止。据统计，共和四年，塞纳地区死亡一万多人，虽然进行了食物分配。由贫困带来的社会动荡使雅各宾派的指责显得更加可怕。被剥夺了被选举权的山岳派，特别是兰代，积极进行活动，反对银行家的计划；这一计划于风月三日（2月22日）被否决。督政府于七日以封闭俱乐部为报复，接着又下令追查雅各宾的报刊和撤销雅各宾分子的公职。因再次遭受迫害而进行密谋活动的雅各宾分子使热月的局面重新出现。
然而，这次在巴贝夫和邦纳罗蒂的领导下的革命行动具有崭新的性质。他们主张实现事实上的平等，并以“平等者密谋”作为团体的名称。从此，以乌托邦形式出现的社会主义从书本进入了政治历史。他们两人信仰的共产主义思想尊崇个人的道德操守，曾使许多十八世纪的作家为之神往。他们认为，革命所宣布的公民平等和政治平等并不有效；他们深知地主占有土地的贪欲；共和二年实行的部分经济国有化，共和三年的通货膨胀和人民生活的极度贫困使他们的思想进一步成熟。巴贝夫主义带有时代的烙印：它主张农民继续经营土地和把收获送交公共粮仓。由于资本主义集中尚未动摇生产的个体性质，巴贝夫主义的注意力集中在分配上，而不是在生产上，这表明它仍是一种空想。虽然如此，它在许多方面具有先驱的性质：根据它的计划，革命将重视无产者的利益，并在无产者的指引下，进一步解放被奴役的人民；鉴于不能依赖被奴役的人民，它把革命的使命交给少数起义者去完成，从而使马拉和科特利埃俱乐部关于人民专政的思想更加明确了。起义的秘密指导委员会成员看来接受了巴贝夫和邦纳罗蒂的思想，但大多数密谋分子并不主张共产主义，他们或者属于资产阶级民主派，或者坚持建立在个人劳动基础上的小私有制，其中还有几个是企图重新夺权的原国民公会议员。密谋团体超出了民族的范围，在邦纳罗蒂的串联下，吸收了部分外国人参加，特别是意大利人和巴达维亚人。
卡诺接到告密后着手进行镇压，并拼命迫害其原来的斗争伙伴。巴贝夫和邦纳罗蒂于花月二十一日（5月10日）被捕；警察根据搜获的文件又逮捕了一大批人；8月末，把被告移交旺多姆高等法院审判。巴贝夫分子于果月二十三日至二十四日（9月9日至10日）夜间去格勒内尔兵营，企图争取士兵的支持，他们的计划被卡诺获悉：谋反者在骑兵的袭击下死伤甚众，大批被捕者被押送军事法庭审判。终审法庭事后宣布军事法庭无权判决，但三十一名被捕者已被处决。旺多姆高等法院于1797年2月才开始审判，三个月后，即共和五年牧月八日（1797年5月27日），巴贝夫和达尔泰被送上了断头台。
三、督政府的新反动
如同共和三年的热月反动一样，督政府分子与雅各宾派的决裂改变了政治均势。左派只是勉强地跟着走，右派势力正在抬头。由返回法国的斯塔尔夫人扶上政治舞台的本雅明·贡斯当主张联合君主立宪分子，以形成一个稳定的保守派。督政府罢免了反动分子所检举的官员，并委派他们推举的人接任。例如，维约被派往普罗旺斯指挥军事，以致白色恐怖在那里再度猖獗。右派在两院中要求撤销共和四年雾月三日法律和雾月四日赦令，但仅取得了关于获赦者不得担任公职的禁令。右派尤其关心改善神甫的命运。卡诺也希望同教皇和解，当庇护六世在波拿巴的大军威胁下提出和谈要求时，他乘机予以接受。当时，达成事实上的和解完全是可能的，因为教皇的使者在皮包中装有一份要求教士承认共和国政府的敕令。但他没有把这份敕令通知督政府，而督政府又要求教皇撤销1789年来有关法国事务的各项决定，谈判因而破裂了。敕令后来仍交给了督政府公布，结果再次加剧了顽固派神甫与宪政派神甫之间的冲突。在右派的坚持下，两院废除了雾月三日法律中关于对教士仍然严惩不贷的条款，但整个法律应否同时废除仍是个问题。忠于共和主义的行政官员否认有这样的必要。但根据科雄的命令，实际执行又变得对教士有利。信仰管制业已放弃。流亡者和被流放者可自由回国。国有产业已停止出售。
如同共和三年一样，新的反动对王党有利。在布兰肯堡的不伦瑞克公爵家里暂住的路易十八坚决拒绝同宪政派作任何妥协，这丝毫不能阻止部分王党在选举中获胜；另方面，他准许极权派王党采用暴力手段。他在巴黎的代理人在督政府的警卫中进行秘密策动，事情暴露后，阴谋集团的首领勃罗蒂埃教士及其主要成员均被送进监狱，其中的杜凡纳·德·普累尔供出了英国和王党的阴谋，政府在果月十八日前始终不予公开。
此外，路易十八的奸细还组织了“秩序之友社”，宪政派王党丹德莱与舒安党人一起将这个团体改组成“慈善会”，并在波尔多打下了很深的根基。维克海姆出资支持办报和组织竞选宣传。但是，各个地区的反动分子也都根据各自的理由自发展开活动。
大多数国民对旧制度并不留恋，对路易十八也不关心。他们不再担心王政复辟，只想少付捐税和不再打仗。国内战争正日趋缓和，对外作战也接连胜利。舆论因而把实现国内和平、恢复安定和复兴经济置于首位。宗教纠纷令人十分担忧。许多顽固派神甫和共和分子所坚持的革命与天主教势不两立的说法对大多数国民已不起作用。宪政派神甫认为这种说法不能成立；以埃姆里教士为首的“顺从派”神甫把教会与世俗、宗教与政治加以区分，不再强调二者之间的冲突。关于在家庭和社会中必须以神的名义灌输道德和培养服从的信念——或毋宁说习惯和确信——使大多数法国人留恋传统的信仰。一些资产者奉行的旬末礼拜的公民宗教——例如，重新开张的共济会以及由书店老板什曼于1797年成立的和受到拉雷韦里埃保护的有神博爱教——不能打动群众，因为群众宁愿每七天而不是每十天休息一天。最后，宗教分裂甚至引起了家庭的内部纠纷。宪政派教会失去了一些阵地，但它依旧存在，并于1797年举行了全国主教会议。在某些城市，例如在色当，宪政派教会仍保持着上升的势头。罗马教徒为内部分裂而激怒，等级制度开始发生动摇。和平的魅力使好战的督政府所推行的政教分离政策也注定不得人心。
更多的人把货币危机和财政困难造成的种种恶果都归罪于督政府。土地票的灾难已使一次新的延期偿付成为必要，两院至今仍想方设法调和债务人与债权人之间在利益上的对立。此外，对流亡者亲属的遗产问题，两院也感到左右为难。在通货膨胀后，接着又出现通货紧缩的困难：由于铸币不敷流通的需要，信贷几告枯竭，物价一落千丈；尤其，1796年的农业收成极好，因而粮食限价已能停止执行。这种情况使政府更难维持公共事业和应付军费开支。政府向两院指出，必须保持财政收支平衡和找到新的军费来源。两院对此不予置理，随意批准军事拨款，拖延增税法案，拒绝恢复间接税，同时对督政府横加指责，似乎政府只要节省支出，国库就能保证开支。右派打算通过切断财源，迫使政府接受和平。左派对政府百般挑剔，借以降低它的威信。左右两派都害怕选举人。虽然纳税人并不像人们所说那样逃避纳税，国家的财源却始终不足。至于军费，于共和五年雾月十六日（1796年11月6日）再次开始的对国有产业的拍卖成为唯一的来源。
督政府同以往的国王一样穷于应付。它坚持通过发放征用券来征集实物。尤其，它用官职为诱饵同形形色色的金融家作交易；对他们的贷款，督政府根据旬末确定的库存现金零敲碎打地予以偿还，由于国库出纳情况十分混乱，督政府自己对拥有现金的确切数额也不清楚。它还把一些国有产业，例如荷兰根据海牙协定交来的前摄政王的王冠钻石和“付款书”，出让给金融家，使他们能用以作典押，从而取得贷款。它允许金融家签发“通融票据”在银行贴现，国库居然愿为这种空头汇票作保。预售国有产业的凭证终于付诸流通，人们又回到了旧制度下的“预付制”，即把国有森林的采伐权和某些州的收税权交给债权人。供货的商人根据所冒的风险计算价格，借口他们必须应付穷职员的居间勒索而向国家大敲竹杠。当然，他们不免要贿赂公职人员，而且也不放过同政客打交道。巴拉斯和塔列兰等人贪污受贿已尽人皆知；乌佛拉尔和海盖洛不择手段的手腕也臭名昭著。迪戎公司和弗拉沙公司通过其与共和国的肮脏交易使督政府同自古以来所有在财政上染有污点的政府一样威信扫地。
普通百姓本已深受货币危机和银根紧缺之害，加上政府的贪污受贿，所受损失更大。一般的放款食利者倒了大霉：在他们收回的票据中，四分之一能否换成铸币取决于国家的支付能力，四分之三只能作为“征用券”用于纳税和购买国有产业。为了换取现金，食利者和农民只能把这些票据廉价出让给转手买卖的商人。全国的公用事业都残破不堪：宪兵因无力喂养马匹而将坐骑卖掉；道路因无力维修而毁坏严重；法庭、学校和救济事业完全由同样穷困的地方当局负担。没有钱就办不成任何事情，而钱照例应从纳税人那里收来。但是，困难和亏空照例都被看作是政府的过错。
四、共和五年的选举以及督政府和两院的冲突
督政府对反对派的宣传毫无反应。它也许以为，波拿巴的胜利会减少宣传的效果。共和五年芽月的选举——改选三分之一的议员，其中“常任议员”占半数——使右派获得大胜。在九十个州中，仅有一半仍忠于共和国；六十三个州推举了一百八十二名反动的或反革命的议员；二十个州选出了三十四名游移不定的议员；在十四个州，共有三十四名不同倾向的共和分子当选。庇什格律、维约、安贝尔·科洛美、罗瓦叶–科拉尔等人的当选充分表明，右派在选举中占了压倒优势。督政府发生了分裂：勒贝尔主张采取专政措施，卡诺倾向同新的多数派协商一致。凑巧的是，两院于牧月一日（1797年5月20日）用外交官巴特勒米代替了卡诺的朋友勒图尔纳的职务，使卡诺失去了后者的臂助，作为君主立宪派的巴特勒米处事缺乏魄力。至于巴拉斯，他将站在谁的一边呢？他对王党的劝诱毫无推拒之意。
在右派方面，他们在克里希俱乐部多次会商，仍不能对所应采取的策略达成一致意见。新任五百人院议长的庇什格律始终不敢冒险发动政变。君主立宪派听任舒安党发展，但拒绝给予援助。组成所谓“肚腹派”的那部分人宁愿等待时机。反动分子在外省气焰特别嚣张。“慈善会”到处建立据点。许多地方当局和法院纷纷设法镇压共和派。共和派也试图在巴黎和法国南部建立“宪政俱乐部”等抵抗团体。两院下令予以解散。
两院先撤销了禁止流亡者亲属担任公职的共和四年雾月三日法律，随后又废止了有关惩治神甫的各项法律。仍然拥有众多议席的左派得到一些让步：为保持平衡，两院同意于共和四年雾月四日获赦的人也可担任公职，教士仍必须声明服从法律。在共和派看来，主要的危险还在于右派力图夺去督政府维持统治和继续战争的手段。行政权力机关的瓦解为复辟作了准备，而在复辟前，这对自累欧本停战后开始谈判的英、奥两国说来也是莫大的帮助。为此，吉贝尔–德斯莫里埃于牧月三十日（6月18日）确实从督政府那里收回了全部的财政管理权，转而交给了充斥着反革命分子的国库。元老院否决了这项决议。但是，勒贝尔和拉雷韦里埃已下定决心作最后一次较量。
巴拉斯同他们是一致的。由于波拿巴把在昂特雷格的文件中找到的关于庇什格律叛变的证据交给了巴拉斯，显然，后者因此而害怕自己被王党所排斥。不能考虑动员人民的力量：拉雷韦里埃甚至不能像葡月十三日那样争取无套裤汉的帮助。唯一的办法是使用军队。督政府不能相信莫罗：莫罗听任王党在莱茵军团进行宣传；他在作战中从一名流亡者的行李里也缴获了对庇什格律不利的文件，但他在果月十八日前始终没有报告督政府。相反，波拿巴和奥什则表现得比较可靠。现在担任桑布尔–默兹军团司令的奥什离巴黎最近，他于穑月十三日（7月1日）率部赶回。然而，对三巨头的图谋一无所知的卡诺坚持通过更换部长同右派和解。穑月二十六日（7月14日），面对三名督政官的一致主张，卡诺深感失望：反动分子的亲信均被免职，而梅兰和拉梅尔则被留任。巴拉斯让刚从美国回来的、与他同气相求的塔列兰任外交部长。奥什出任国防部长。但其前任佩蒂埃赶紧向两院透露了有关调动部队的消息，危机因此进入了关键的阶段。
危机如何解决不仅关系着政权的存亡，而且决定着外交方针。反法同盟诸国比任何时候都更迫切希望看到督政府的衰败。至于波拿巴，他之所以反对两院，无非是为了把决定战争与和平的大权抓到自己手里。