Ⅰ．竞争政治领导权
我想大多数政治学学者现在终于接受上一章中针对古典民主学说的批评了。我还认为他们中的大多数人会同意或者不久将会同意接受另一个理论，它更忠实于生活，同时它拯救了民主方法的倡导者使用这个名词时真正所指的许多意义。这个理论像古典理论一样，可以被纳入一个定义之中。
读者能够回忆起，关于古典理论，我们的主要困难集中于这样的命题，即“人民”对每一个问题持有明确而合理的主张，在民主政体中，人民以挑选能保证他们意见得以贯彻的“代表”来实现这个主张。这样，选举代表对民主制度的最初目标而言是第二位的，最初目标是把决定政治问题的权力授予全体选民。假如我们把这两个要素的作用倒转过来，把选民决定政治问题放在第二位，把选举作出政治决定的人作为最初目标。换言之，我们现在采取这样的观点，即人民的任务是产生政府，或产生用以建立全国执行委员会 (1) 或政府的一种中介体。同时我们规定：民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。
对这个想法的辩护和解释很快表明，就假定的正确性和命题的可靠性而言，它大大地改进民主过程的理论。
首先它为我们提供了相当有效的标准，可以用来辨别民主政府和非民主政府。我们知道，古典理论之所以在这一点上遇到困难，就是因为在许多历史事例中，根据民主这个词可接受的用法衡量不能称为民主的政府能同样或更好地符合人民的意志和幸福。现在，我们的地位有所改善，部分因为我们决心强调程序方法 ，它的存在与否，在大多数情况下是容易核实的。 (2)
例如，像英国那样的议会君主政体完全符合民主方法的条件，因为君主实际上只能任命议会选举出来的人为内阁官员。“立宪”君主政体没有资格被称为民主政体，因为选民和议会虽然具有议会君主政体中选民和议会的所有其他权利，但却没有权力强制把它们选出的人进入执行委员会：在这种情况下内阁部长成为君主名义上和实质上的仆人，原则上能够由君主任命和罢免。这样的安排可能使人民满意。选民可能投票反对改变这个安排的建议，来再次肯定这个事实。君主可能深得民心，以致有能力挫败对最高职位的竞争。但是，由于从来没有实现这种竞争的机器，所以这种事例不合我们的定义。
其次，这个定义所体现的理论留有我们为恰当认识领导权这个极端重要的事实所希望保有的充分余地。古典理论做不到这点，如我们已经知道，它认为选民具有完全不现实的高度首创精神，实际上等于抹煞领导权。但是，每个集体几乎无不接受领导而行动——实际上这是任何集体行动的主要方法，要比机械反应进步。考虑到这一点作出的关于民主方法的运用与效果的命题，比没有考虑这一点的命题，必然具有无限多的现实性。前者不仅执行一般意志 ，并将在一定程度上说明一般意志怎样产生或者怎样被取代和被伪造。我们称作制造的意志 的东西不再受这个理论的排斥，不再是我们虔诚祷告希望其不存在的东西；它理所当然地登堂入室。
第三，但是，只要实际上存在真正的集体表示的意志——如失业者要求得到失业救济的意志，或其他团体帮助失业者的意志——我们的理论不会忽视它们。相反，我们现在就能恰当地分派它们担任它们实际在演的角色。这样的意志一般说来不会直接地表现自己，即使它们一直强烈而明确地潜伏在那里常常达几十年之久，一直要到某位政治家把它们唤醒，使它们成为政治因素。政治家做到这一点，或者由他的代理人为他这样做，他们的手段是组织这些意志，逐渐激励这些意志，最终把它们包括在他竞选纲领的合适条款中。局部利益和公众舆论间的相互作用以及它们产生我们称为政治形势的模式的方法，从这个角度观察，能出现新的更清楚的含义。
第四，当然，我们的理论并不比竞争领导权的概念更加明确。这个概念表现出与经济领域的竞争概念有同样的困难，拿它与经济竞争概念作比较也许是有用的。在经济生活中，竞争从不完全停止，但很少是完全的。 (3) 同样，在政治生活中，总有某种争取人民忠诚的竞争，虽然也许只是潜在的竞争。为了简单起见，我们把说明民主政体的争取领导权的竞争只限于自由投票的自由竞争。这样做的理由是，民主政体看来是指导竞争的公认方法，而选举方法实际上是任何规模社会唯一可行的方法。但是，虽然这么做排除了应该排除的许多取得领导权的方法， (4) 如以军事叛乱夺取领导权；但它并不排除与我们称之为“不公平”或“欺诈”竞争或限制竞争这些与经济现象极为酷似的种种情况。我们不可排除它们，因为倘若把它们排除掉，我们就只留下完全不现实的理想。 (5) 在这个并不存在的理想事例和以武力禁止与现任领袖进行一切竞争的事例之间，存在着一连串的变体，从民主产生政府的方法以不能察觉的差异逐渐转为专制产生政府的方法。可是，倘若我们希望理解而不希望把它哲学化，这就是恰如其分的事情。我们所持标准的价值不会因此受到严重伤害。
第五，我们的理论看来澄清了存在于民主政体与个人自由之间的关系。如果个人自由我们指的是存在一个个人可以自主的范围，它的界限在历史上是有变化的——任何 社会甚至不会容忍信仰和言论的绝对自由，任何 社会也不会把容忍范围缩减到零——问题显然在于程度的大小。我们已经懂得，民主方法保证的个人自由不一定比在同样环境中另一种政治方法能允许的个人自由多，很可能反而更少。但在两种方法之间存在一种关系。如果至少在原则上每个人都有向选民陈述主张，竞争政治领导权的自由， (6) 在大多数情况下（虽然不是在所有情况下）这就意味着有讨论任何事情 的大量自由，特别是它正常地意味着相当可观的新闻自由。这种民主与自由之间的关系不是绝对严格的，而是可以改动的。但从知识分子的观点看，它仍然是十分重要的。同时，它们间的关系就是这些。
第六，应该注意，我说建立政府（直接的或通过中介机关）是选民的首要职能时，我的意思是这句话也包括取消政府的职能。前者的含义就在接受一个领导人或一批领导人，后者的意思就是取消这个接受。这样说是考虑到读者可能忽视的一个要素。他可能认为选民设置政府也控制政府。可是，因为选民在正常状况下无论如何并不控制他们的政治领导人，除非拒绝重选他们，或者拒绝重选支持他们的议会多数党。以我们定义中指出的方法，减少我们想象中选民控制领导人的作用，看来是适当的。偶然也有直接地推翻政府或推倒个别部长或者强制执行某种行动路线的自发的突变发生。但这不但是例外情形，而且如同我们即将明白，它们与民主方法的精神背道而驰。
第七，我们的理论向一桩长期争论提出非常需要的见解。不论是谁接受古典民主学说，随即相信民主方法能保证根据人民意志决定问题和制定政策，他必定因下面的事实而吃惊：即使人民意志是无可否认的真实和明确，简单多数作出的决定在许多情况下歪曲人民意志而不是实施人民意志。显然，多数人的意志是多数人的意志而不是“人民”的意志。人民意志是一件镶嵌工艺，多数人意志完全不能“代表”它。用定义把两者等同起来不解决问题。但是，制订各种不同比例代表制 计划的作者曾试图找出真正解决问题的办法。
这些计划遭到有实际根据的驳斥。事实很明显，比例代表制不但为各种不同的派系提供表演的机会，而且可能阻止以民主程序产生有效政府，因此证明它在紧急时期是一种危险。 (7) 可是，在作出结论“如果民主的原则始终贯彻下去，民主政体将会难以运转”之前，最好问问我们自己，这个原则是否即指比例代表制。事实上它指的不是比例代表制。如果接受领导人是选民投票的真实职能，比例代表制的存在理由就垮了，因为它的前提不再具有约束力。民主政治的原则因此仅仅意味着，政府的执政权应交给那些比任何竞选的个人或集团获得更多支持的人。这一点转过来又保证了多数制度在民主方法逻辑范围内的地位，虽然我们还是可能以那个逻辑范围外的理由谴责它。
Ⅱ．应用的原则
现在，我们以民主国家政治机器的结构和运行的较为重要特征来验证上节所概述的理论。
1．如我曾说，在民主政体里，选民投票的首要作用是产生政府。这点可以是选举一整套官员的意思。但这种做法主要是地方政府的特色，此后将略而不论。 (8) 我们只考虑全国性政府，可以说，产生政府实际上等于决定领导人应该是谁。 (9) 和前面一样，我们称他为总理。
只有一个民主国家的选民的投票直接选出总理，那就是美国。 (10) 在所有其他国家中，选民投票不是直接产生政府，而是产生一个后来称为议会的中间机关， (11) 它承担产生政府的职能。从历史的根源和从便利运行的理由来说明采取这种制度，或者应该说推进这种制度的原因，以及这种制度在不同社会模式中采用各种各样形式的原因，似乎是不难的。但它不是逻辑的构成物；它是自然的生长物，这个生长物的微妙意义与结果完全不是官方学说所能说明的，更不用说法律学说了。
议会怎样产生政府呢？最明显的方法是选举政府，或者较实际地说，先选举总理，然后再投票表决由他提出的部长名单。这个方法很少使用。 (12) 但它表明这个程序的性质优于任何别的程序。而且，那些别的程序都不出这个程序的窠臼，因为成为总理的人在正常情况下是议会要选的人。他实际登上这个职位的途径，在英国由国王任命，在法国由总统任命，在魏玛时期的普鲁士自由邦由特定的机构或委员会任命，这些仅仅是形式问题。
传统的英国做法是这样的：大选之后，胜利的政党正常地占有议会中的多数席位，这样，这个政党就有能力对除它自己领袖外的任何人进行不信任投票，而该党领袖则可以通过与此相反的方法，“由议会”指定为国家领导人。他从国王那里得到任命——“吻手”——向国王提出他的部长名单，内阁阁员名单是这份名单的一部分。在这份名单中，他列入1．几个党的元勋，这些人得到可以称为表示敬意的职位。2．几个党的第二级领袖，他指望这些人在议会当前战斗中出力；他优先提升他们，部分由于他们积极的政治价值，部分由于他们有可能捣乱的价值。3．一些新进人物，他邀请他们担任迷人的官职，以便“从与党离心的议员中吸收才智之士”；4．有时还有少数几个他认为特别适合担任某个职位的人。 (13) 但在一切正常的情况下，这个做法也往往产生与议会选举部长同样的后果。读者将明了，在总理（首相）具有解散议会（“诉诸全国”）实际权力的地方（如英国），只要选民支持他，其后果在某种程度上与我们可期望由选民直接选举内阁所产生的后果相接近。 (14) 一个著名的事例可以说明这一点。
2．1879年，当时比肯斯菲尔德（迪斯累里）政府经历了几乎六年顺利兴隆的任期，并在柏林会议取得瞩目成功时达到顶峰， (15) 从所有正常情况看来，有条件在大选中期望取胜，可是格拉德斯通突然以一连串力量无与伦比的演说（中洛锡安竞选）使全国振奋，演说中非常成功地渲染土耳其人的残暴，以致使他处于群众对他个人 的热情浪涛的巅峰之上。执政党对之袖手旁观。几个党的领导人实际上是不赞成的。格拉德斯通已在几年前辞去领导人职务，单枪匹马地议论国事。但当自由党在他的激励下取得压倒性胜利时，任何人都明白他必然会再次被接受为党的领袖——不，他是以全国领导人身份担任党的领袖的，几乎没有任何其他人有这个资格。他在光荣的晕圈中执掌政权。
现在，这个事例告诉我们许多关于民主方法运行的情形。开始时，必须了解这个事例的独特处只在于它的喜剧性质，此外没有别的。它是正常品种的特大标本。皮特父子、皮尔、帕默斯顿、迪斯累里、坎贝尔·班纳曼等人的事例与它只是程度上的不同。
首先，关于首相的政治领导地位。 (16) 我们的例子表明，它由不同的三个要素组成，三者必不可混淆，三者在任何情况下均以不同比例混合在一起，混合的情况决定每一位首相统治的性质。首先，表面上他是作为议会中 他的党的领导人担任首相的。但他一旦就职，他就成为议会的 领袖，直接地是他担任议员的下院的领袖，间接地也是上院的领袖。这种情形比官方所说的委婉词语具有更大意义，也比他掌握自己的党所含的意义更多。其次，他能影响其他党和其他党的成员，也会激起他们的反感，这样对他的成功机会也造成很大的不同。在有限的情况下，罗伯特·皮尔爵士的实践是最好的例子，他可以利用另一个党来强迫他自己的党。最后，虽然在所有正常情况下，他也是国家中 他的党的领袖，做得十分成功的首相这个职位能在国内获得完全不同于他领导党组织自动获得的地位。他创造性地领导党的政见——塑造它——最终使他上升为领导超越党路线的公众舆论，上升为在某种程度上领导独立于党的政见的全国性舆论。毋需说，这样的成就是完全属于个人的，在党与议会之外有这样的立足点的重要性有多么的巨大。它交给这位领袖一根鞭子，劈啪一声可以使不自愿和有二心的下属紧跟在他后面，虽然鞭梢也会抽痛挥舞鞭子不当的手。
这个比喻为我们的命题提供一个重要的合格证明，在议会制度下，产生政府的职能落在议会身上。议会的确正常地决定谁将是首相，但在这样做的时候，议会不是完全自由的。它的决定不是倡议而是接受。除非在像法国议院那样病态事例中，议员的愿望一般不是产生政府程序的最后根据。议员不但受党员义务的束缚，他们也受他们要“选举”的人的驱赶——被赶去参加“选举”，一旦选出了他又受他的驱赶。每匹马当然有脱缰的自由，但它也不总是服从驾驭的。反叛或消极抵制领袖的领导就是他们之间的正常关系。这种正常关系是民主方法的实质。格拉德斯通在1880年的个人胜利是对官方理论——议会创建和罢免政府——的回答。 (17)
3．其次，关于内阁的性质和作用。 (18) 它是形状古怪的两面人，是议会和首相的联合产品。首相指定内阁成员请求任命，如我们已知，议会接受但也影响首相的选择。从党的立场来看，内阁是或多或少反映党本身结构的次级领导人的集合；从首相的观点来看，内阁不但是志同道合的同志的集合，也是有自己利益和前途要考虑的党人的集合——一个微缩的议会。为了形成这种联合并使其运转，未来的内阁部长们必须下定决心——不一定出于热爱——在X先生手下为X先生服务，适应他的政纲，这样他内阁中的同事们就不会像官方辞令所说的，常常感到像“要重新考虑他们的地位”，或者像在继续进行一场静坐罢工。这样，内阁——也适用包括未入内阁的政治官员负责的较大的部——在民主过程中就具有与首相、党、议会和选民完全不同的职能。这种中间领导的职能与若干部门的内阁官员个人执行的事务有联系但不以这种事务为基础，这些官员之所以被任命到那些部门去，是为了使领导集团控制官僚机器，它与“保证人民的意志在各部门得到贯彻”如果有关系也只有疏远的关系。在最好的例子中表示得十分明显：给予人民的是人民从未想到的结果，也是他们事先没有认可的结果。
4．再说说议会。上文我曾指出在我看来是它的主要职能，并提出我这样说的理由。但可能有人会反对说，我的定义不够重视它的其他职能。议会除了建立和推倒政府之外显然做了大量其他工作，它立法。它甚至还行政。因为，虽则除了决定和颁布政策外，议会的每一行动是制定正式意义上的“法律”，但还有许多行动必须被看做是行政措施。预算是最重要的例子。制定预算是一种行政职能。譬如在美国，预算由国会制定。即使预算由财政部制定由内阁批准（如英国），议会必须对它进行投票，投票通过后它就成为议会的法律。这岂不驳倒我的理论？
当两军交战时，它们各自的行动总是以它们战略或战术形势决定的特定目标为中心。它们可能争夺一特定地带，或者争夺一座特定的山头。占领那一地带或山头的愿望必须出于战略或战术的目的，也就是打败敌人。说占领它们的企图是因为那个地带或山头具有超军事的价值，那显然是荒谬的。同样，每个政党的首要目标是压倒对手取得或保持政权。根据政治家的立场来说，政治问题的决策，像占领那个地带或山头一样，不是目的而是议会活动的材料。由于政治家射出的是语言而不是子弹，由于那些语言不可避免地由正在争论的问题所提供，所以它总不如军事例子表现得那样明白。但战胜对方仍然是两种比赛的实质。 (19)
那么从根本上说，议会不断作出对国家问题的决定就是议会用以保持或拒绝保持当权政府的方法，也是议会用以接受或拒绝接受首相人选的方法。 (20) 除了即将提到的例外，每一次 投票都是一次信任投票或不信任投票。而在法律上这样称呼的投票不过抽象地 表示出所有投票共有的基本要素罢了。使我们满意的是，我们看到提出事项请议会决定的主动性一般说来在于政府或者在于反对党的影子内阁，而不是在于议员个人。
首相从不断出现的问题中挑选那些他准备提交议会决定的问题，就是说，他的政府建议把那些问题变成法案（或者如果他没有充分把握），至少对那些问题作出决议。当然每届政府从上届政府那儿接收它可能无法搁置的遗留下来的有待解决的问题；另一些问题是日常的例行公务；只有在取得极大光辉成就的情况下，首相才有条件把他自己创议的关于政治问题的措施提出来。但无论如何，政府的选择和领导（不管是不是自由的）是支配议会活动的要素。如果反对党提出议案，这意味着它提出挑战：这种行动是一种攻击，政府对此要么用偷梁换柱的办法打败它，否则就要失败。如果一件重大的议案，不是由政府提出，而是由执政党的一部分人提交，这意味着反叛，部长们就是以这种角度看待它，而不是把它看做额外的战术功绩。它甚至会引起一场争吵。除非由政府提议或批准，否则这种行动成为政府失去控制力的象征。最后，如果一项措施是政党一致提出的，这意味着比赛不分胜负，或者是因为战略原因避免了一场争斗。 (21)
5．政府在“代表制”议会中起领导作用这个原则的例外，只有助于表明这个原则多么现实。例外有两种。
第一，没有一种领导是绝对的。按照民主方法行使的政治领导甚至比其他领导更少绝对性，因为竞争的要素是民主政治的本质。从理论上说，因为每一个追随者都有权利更换他的领导人必因为几乎总有几个追随者具有这样做的真实机会，于是个别议员——要是他觉得他这样做有很大成功的机会——和核心圈子内外的部长总是遵循一条在无条件忠于领袖旗帜和无条件高举自己旗帜之间的中间路线，有时还以真正可钦佩的精确性来平衡风险与机会。 (22) 在领袖一方面，他回答的也是一条中间路线，介乎坚持纪律和听凭别人反对自己之间。他以或多或少的审慎的让步来缓和压力，称赞与不满并用，恩惠与惩罚兼施。这场比赛的结果，随个人及其地位的相对力量的不同而有很大的变异，但在大多数情况下造成相当程度的自由。特别是，强大到足以使别人感到其愤恨，但还没有强大到因此有利可图，即能使它的主将和它的纲领纳入政府的安排的集团，通常将在次要问题上，或者无论如何在能诱使首相认为次要或只有局部重要性的问题上，被容许有参与的权利。这样，追随者集团或者甚至个别议员可能偶尔有机会提出他们自己的议案；当然，领袖对仅仅是批评或者不对政府的每一个议案机械地投赞成票的做法可以表示更大的宽容。但我们只需以实事求是精神加以观察，便可在使用此种自由的限制上，看出它体现的不是议会运行的原则，而是对这个原则的偏离。
第二，在某些情况下政治机器不理会某些问题，或者是因为执政和在野的高层领导力量不了解这些问题的政治价值，或者是因为这些价值确实令人怀疑。 (23) 像这样的问题此时可能被在一个现存政党里的宁愿独立地争取权力的局外人所利用。当然这完全是正常的政治活动。但还存在另一种可能。一个人可能对一个特定问题非常关切，以致他进入政治舞台，仅仅为了使问题按照他的方式解决，丝毫不怀有开始从事正常政治生涯的愿望。可是，这种情况太不寻常，很难找到具有头等重要性的这类例子。也许理查德·科布登是这样的一个例子。但二等重要的例子比较常见，尤其是参加社会运动类型的例子较为普遍。但任何人都会认为，这些例子肯定是对标准做法的偏离。
我们可以作如下的总括。观察人类社会，一般说来我们要指明被研究的社会所争取的不同目标是不难的，至少作大略的常识性说明并不困难。可以说这些目标提供相应个别活动的理论基础或意义。但不能因此说，一种类型活动的社会意义必然提供这种活动的推动力量从而也提供这种活动的理由。如果不是这样，那个以分析有待实现的社会目的或社会需要为满足的理论，不能被认为充分说明了旨在实现那些社会目的或需要的种种活动。举例来说，为什么存在像经济活动这类事情的理由，自然是因为人们要吃饭要穿衣等等。提供生活资料来满足这些需要是社会目的或者是生产的意义。可是我们全都同意，这个命题为商业社会中经济活动的理论造成最不现实的出发点，要是我们从利润命题出发，我们将能做得更好。同样，议会活动职能的社会意义无疑在于制订立法和部分行政措施。但为了理解民主政治怎样使这个社会目的成为事实，我们必须从竞争性的争取权力和职位出发，同时懂得社会职能事实上是附带地实现的，正如生产对于谋取利润来说，也属于附带的意义一样。
6．最后，至于选民的任务，还须提一提另外一点。我们知道，议员的愿望不是产生政府过程的最终根据。对选民必须再说一遍同样的话。选民的选择——在意识形态上被尊称为人民的召 唤 ——不是出于选民的主动，而是被塑造出来的，对选择的塑造是民主过程的本质部分。投票人不决定问题，而且也不是以完全坦荡的心情从符合条件的人中挑选议员。在一切正常的情况下，主动权在企图取得议员职位和取得这个职位所体现的当地领导权的候选人那里。投票人只限于接受他比较欢喜的一个或者拒绝接受。甚至大多数由选民真正挑出当选人的特殊事例也属于上述情形，其原因不外下列二者之一：第一，一个人如果他已经得到领导权，他自然不必再去竞争领导权；第二，情况可能这样，一个能够控制或影响选举的地方上的领导人，但他不能或不愿亲自参加竞选，指定另一个人参加，此时此人看来像是由选民根据他们自己主动性挑选出来的。
但是，即使选民的主动性有接受一个竞选的候选人所表示的那么多，这种主动性还是受政党存在的进一步限制。一个政党并不是如古典学说（或埃德蒙·伯克）要我们相信的那样，是旨在“按照他们全体同意的某个原则”来推进公众福利的一群人。这种合理推断是十分危险的，因为它非常诱人相信。因为任何政党在任何特定时间里当然要为自己准备一套原则或者政纲，这些原则或政纲可能是采取它们政党的特征，对它的成功极为重要，就像一家百货公司出售货品的商标是它的特征，对它的成功极为重要一般。但百货商店不能用它的商标来确定它的内容，一个政党也不能用它的原则来确定它的性质。一个政党是其成员打算一致行动以便在竞选斗争中取得政权的团体。如果这样说不对，就不可能有不同政党采取完全相同或几乎完全相同政纲这种情形了。然而这种情形是尽人皆知的。政党和机器一般的政客是由于选民群众只会一窝蜂似的随大流之外不会行动才变成这个样子的，他们企图调节政治竞争完全与同业公会调节商业竞争一模一样。政党管理和政党宣传、口号和进行曲等心理技术不是可有可无的东西，它们是政治活动的精义所在。政治首领也是政治活动中不可或缺的。
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(1) “执行委员会”这个含义模糊的词极易误解。要是我们用它指公司的董事会时，它的意思就明确了。公司的董事会所做的事远远超过“执行”股东的意志。
(2) 见下文的第4点。
(3) 在第二篇中有说明这个问题的一些例子。
(4) 它也排除不应排除的一些方法，例如由人民缄默接受而取得的政治领导权或通过准天命的选举而取得政治领导权。准天命的选举与投票选举只是技术上的不同。而前者即使在现代政治中也不是完全没有重要性；政党头目在他党内 掌握的支配权常常以党员心照不宣地接受他的领导为基础，但比较地说，我想这些在这样概略的说明中是可以略而不计的细节。
(5) 如同在经济领域中一样，某些 限制隐含在社会的法律和道德原则中。
(6) 这里所说的自由与每个人有开办另一家纺织厂的自由同义。
(7) 反对比例代表制的论点，已由F．A．赫门斯在《民主政治的特洛伊木马》一文中有力地论述，该文刊于《社会研究》1938年11月号。
(8) 我这样做只是为了简略，这种做法完全适合我们的图式。
(9) 这点只是近似的正确。选民投票确实使一批人掌权，在一切正常的情况下，这批人承认一个领导人；但在一般情况下，处于第二级、第三级的领导人也有属于他自己的政治力量，为首的领导人必须把他们安排在适当的职位上。这个事实立即会得到大家承认。
还有一点必须牢记。虽然有理由期望，上升到最高指挥岗位上的人一般总是有相当个人力量的人，不管他在其他方面怎么样——这点我们在下文中还要讨论——但不能据此断言情况永远如此。因此，“领导”或“领导人”这类名词的含义不是说被这样称呼的人必然赋有领导的才能，或者这些人一直在作出亲自的领导。有一些政治形势会造成把没有领导才能（有别的资格）的人推上去，这就不利于建立强有力的个人地位。因此一个政党或政党联盟偶尔会群龙无首。每个人都承认，这是一种病理状态，是失败的典型原因之一。
(10) 我认为，我们可以不管选举人团。在称呼美国总统为总理时，我希望强调美国总统职位基本上与其他民主国家总理的职位相同。但我不想缩小两者之间的差异，虽然某些差异只是表面上而不是实质性的。其中最不重要的是，美国总统也履行法国总统同样的主要是礼仪性的职能。很重要的是美国总统不能解散国会——法国总统也不能这样做。另一方面，由于美国总统至少在法律上不需要他的党在国会中占多数，所以他的地位比英国首相的地位强；但从实际上看，他如果没有多数就要被挫败。同样，他可以（几乎）任意地任命和罢黜内阁官员。这些官员很难称之为按此字的英国含义解释的部长，实际上只是“秘书”一词在通常用法上的职位。所以，我们可以说，在某种意义上，美国总统不仅是总理，而且是唯一的部长，除非我们在英国内阁部长的职能与美国国会行政首脑的职能之间找到相似之处。
要解释和说明美国和使用民主方法的任何其他国家的这些和许多别的特点是不难的。为了节省篇幅，我们只考虑英国模式，而把其他国家的情况看做对这个理论或多或少的“偏离”，因为迄今为止，民主政府的逻辑在英国实践中（虽然不是在法律形式中）体现得最完整。
(11) 可以回想得到，我曾把议会解释为国家的一个机关，虽然这样做只是因为从形式（法律）逻辑看这个定义特别适合我们民主方法的概念。因此议员就是一种官职。
(12) 例如，奥地利在1918年崩溃后曾采用这个方法。
(13) 有些人悲叹在这些制度安排中胜任的人多么少，但这件事与我们叙述的问题无关；政治价值应优先考虑，胜任与否只是附带的事，这是民主政府的本质。见下文第23章。
(14) 如果像法国的情况那样，总理没有这种权力，议会里的小党派就有很大的独立性，那么由议会接受一个人当总理和由选民接受同一个人当总理之间的这种并行性就会被削弱或破坏。这是议会政治的客厅比赛出现极度混乱的形势。从我们的立场看来，这是对民主政府这架机器原来设计的偏离。雷蒙·普安卡雷持有相同的看法。
当然这样的形势也出现在英国。因为首相解散议会的权力——严格地说，他“进言”国王解散下院的权力——在他的党的核心层如果坚决反对他这么做，或者没有机会运用选举来加强他控制议会的力量的时候，就不起作用。就是说，他在议会中的力量也许比他在全国的力量更强（虽然也可能更弱）。一届政府当权数年后，往往有规律地出现这样的事态。但在英国政治制度中，这种偏离设计的情形不会持续很久。
(15) 我的意思不是说，俄土战争引起的问题的暂时解决，以及获得完全无用的塞浦路斯岛这两件事本身是政治家才能的杰作。我的意思是，从国内政治角度来看，它们正是那种显眼的成功，通常能满足一般公民的虚荣心，并将在沙文爱国主义气氛中大大加强政府的胜利前景。事实上，普遍认为，如果迪斯累里从柏林一回来立刻解散议会，他本来会取得胜利。
(16) 这是英国人办事方法的特征，对首相职位存在的正式承认一直拖延到1907年，当时允许这个职位出现在宫廷正式排名的前列。但它和民主政府一样早已存在。不过，由于从来没有以明确的行动介绍民主政府，它是作为全面的社会过程的一部分缓慢形成的，甚至要指出它大致上诞生的日期或时期都不容易。在一段很长时间内出现过萌芽形态的事例。把这个职位出现的日期定为从威廉三世统治开始是有诱惑力的，威廉三世的地位远比本地出生的国王弱，他似乎有很大可能产生这个主意。对这个说法的反对意见，并不怎么强调当时英国还不存在“民主政体”——读者可以回忆起，我们并未以选举权的程度作为民主政体的定义——它强调的是，一方面，丹比的萌芽状态事例出现在查理二世统治时期，另一方面，威廉三世从不向制度安排妥协，他成功地把某些事情抓在自己手里。当然，我们必不可将首相与单纯的顾问相混淆，不管后者在国王面前有多大权力，不管他们如何牢固地盘据在国家权力的中心——这样的人，如黎塞留、马扎林或斯特拉福德，安妮女王治下的戈多尔芬和哈利显然都是转瞬即逝的事例。受当时普遍公认并得到政治史学家承认的第一个人是罗伯特·沃波尔爵士。但他和纽卡斯尔公爵（或他们兄弟亨利·佩勒姆或二人加在一起），事实上直至谢尔本勋爵的全部领导人物（包括老皮特，虽然他是外交大臣，实质上 十分接近于符合我们的条件）都缺乏三个要素中这一个或那一个。最具备条件的标本是小皮特。
注意到这个情况是有趣的，即在罗伯特·沃波尔爵士的事例中（和以后在卡特雷勋爵，即格兰维尔伯爵的事例中），当时社会并不承认存在一个正在穿透萎缩组织而出现的与民主政府关系极大的职位。正相反，当时舆论认为它是十分可怕的肿瘤，它的生长是对国民福利和民主政体的威胁——“唯一部长”或“第一部长”是沃波尔的敌人向他投来的咒骂的名词。这个事实意味深长。不但指出新制度通常遇到的阻力，还指出人们感到这个制度与古典的民主学说不相容，事实上这个学说中没有我们设想的政治领导的地位，因而没有地方容纳首相这个职位的实际存在。
(17) 格拉德斯通本人强烈主张这个理论。1874年当时他竞选失败，他仍旧竭力要求召开议会，因为通过罢免政府的决定应由议会作出。当然，这一点意义也没有。他以同样的方式认真地声称无限尊重王权。一本又一本的传记作者都对这位伟大的民主领袖的这种谦恭态度感到惊讶。但可以肯定，如果我们根据维多利亚女王1879年后对格拉德斯通的强烈不满（传记作家都把它归因为迪斯累里的反面影响）来判断，女王表现出比那些传记作家有更好的识别力。真的有必要指出对国王表明尊重可以意味着两种不同的含义吗？以故意的谦恭对待他妻子的男人一般说来不是接受两性间平等同志关系的人。实际上，谦虚态度显然是规避这种关系的方法。
(18) 比首相职位的演化更加微妙，内阁的演化被遮盖一个制度性质变化的历史连续性弄得模糊不清。直到今天，英国的内阁从法律上说是枢密院的执行部分，而枢密院当然是前民主时期管理国事的工具。但在这个表层底下，一个全然不同的机构演化而出。一旦我们理解这个事实，我们发觉确定内阁出现日期的任务要比发现首相出现日期的相似任务稍为容易。虽然萌芽状态的内阁存在于查理二世时期（“阴谋”部（“cabal”ministry）是一个，与坦普尔实验有关系的四人委员会是另一个），威廉三世治下的辉格党的“小集团”是最高职位的公平的候选人。从安妮统治时代起，意见不一致的只剩下阁员资格和内阁职能等少数问题了。
(19) 有时候，政治家从言辞的迷雾中露出真相。举一个没有人能说它轻薄的事例：伟大的政治家罗伯特·皮尔就辉格党政府对牙买加政策在议会辩论中战胜对方后说，“牙买加是一匹出发上路的好马”。充分表明了他政治手腕性质的特征。读者应好好体味这句话的含义。
(20) 当然，这点适用于维希政府以前的法国和法西斯以前意大利的做法，正像它适用于英国的做法。但在美国不一定是这样，因为在美国，政府在重大问题上的失败不会带来总统的辞职。可是，美国的做法完全由于这样的事实，即体现不同政治理论的美国宪法不允许议会的做法根据它的逻辑发展。事实上，这个逻辑并非完全不能起作用。政府在重大问题上的失败，虽然国会不能把总统赶下台，但一般说来会严重削弱他的威信，使他难于领导。因为失败将在短时间内造成一种不正常的局面。但不管总统在以后的选举中取胜或失败，那时冲突会得到解决，解决的方式基本上与英国首相解散议会应付同样局面时的方式相同。
(21) 另一个十分重要的英国技巧略述如下。如果一项重大议案在二读时只得到微弱的多数，这个议案以前和现在一般就不继续审议下去。首先这种惯例承认多数原则在实际运用于实施良好的民主政体中的重大限制：说少数在民主政治里总是被迫投降是不正确的。但还有第二点，虽然少数不一定总是在争论的特定问题上被迫向多数投降，但在实际上少数总是——甚至这点也有例外——在内阁是否继续掌权的问题上被迫屈服，一个重大的政府议案在二读中遭到这样的投票表决，可以说既是信任投票又是搁置议案投票。如果成问题的是议案的内容，要是目的不在于将它列入法令全书，为这个议案而投票表决就没有什么意义了。但是，如果议会关心的主要是使内阁继续掌权，那么这样的策略马上就变得可以理解了。
(22) 一个最有启发性能说明上面问题的例子是19世纪80年代约瑟夫·张伯伦在有关爱尔兰问题上采取的路线。他最终出奇制胜地挫败了格拉德斯通，他在开始竞选时他还是后者正式的热情支持者，但这件事特殊之处只在于此人的力量和智慧。正如每个政治首脑都知道，只有平庸的人才能被指望忠诚。这就是为什么那些政治首领中的最伟大的人物（如迪斯累里）的周围只有全属第二流的人物。
(23) 从未曾加以试验的问题是典型的第一类例子。为什么政府和反对党的影子内阁尽管理解这个问题的潜在重要性，却策略地同意不去理会它，典型理由是处理它的技术上困难和害怕它会引起局部性麻烦。