政府形式尚未改变，规定个人地位和政府事务的那些附属法律却已经废除或修改。
行会理事会的破坏和部分的、不完全的恢复深刻地改变了工人和雇主的旧关系。这些关系不仅不同以往，而且不确定、不自然。主日警察遭到毁灭；国家监护尚不稳定，手工业者在政府与老板之间，处于一种为难的不明确地位，不知道二者当中谁能保护自己或谁应该容纳自己。整个城市下层阶级骤然间落入这种茫然的无政府状态，一旦人民在政治舞台上开始重新出现，这种形势就产生了严重后果。
大革命前一年，国王敕令在司法秩序的所有各部门造成了混乱；若干新的法庭设立了，其他法庭大批被废除，管辖权的一切规定均被更改。然而在法国，恰如我在别处已经谈到的，负责审判、执行法官判决的人数量庞大。说真的，整个资产阶级都或近或远地与法庭有关系。法律的效果因此便突然间打乱了千家万户的处境和财产，给予他们新的不可靠的地位。敕令也给申诉人带来不便，在这场司法革命中，他们很难重新找到他们可以应用的法律和应该审判他们的法庭。
但是，严格意义上的政府在1787年所经受的彻底改革在公共事务中尤其引起了混乱，后来又触及每个公民，直到他们的私生活。
我说过，在各财政区，即在法国四分之三左右地区，整个财政区政府都交托给一个人，即总督，他的所作所为不仅不受控制，而且独断专行。
1787年，人们在这位总督身边设置了省议会，总督成为真正的地方行政官员。每个村子里，经选举产生的镇政府同样取代了旧教区议会，在大多数情况下，还取代了行会理事。
与原先立法截然对立的立法不仅彻底改变了事物的秩序，而且彻底改变了人们的相对地位，它必须在各地同时实施，而且在各地以近乎同一方式推行，丝毫不考虑以前的惯例和各省的特殊情况；这个行将被大革命推翻的旧政府，当时已经具备大革命的中央集权的很多特性。
可以清楚看到，习俗在政治机构中所起的作用：人们应用长期以来沿用的模糊复杂的法律，比利用新鲜的更简化的法律要顺手得多。
旧制度下，法国存在着依各省情况而变化无穷的各种权力，没有哪一种权力具有确定的众所周知的界限，各权力的工作范围总是与许多其他权力相混。然而人们终归在事务中确立了正规的相当方便的秩序；而为数更少的新权力，虽经仔细限定，彼此间仍然相似，在更大的混乱中互相抵触混杂，常常相互抵销，软弱无力。
此外，新法律包含一个严重的缺陷，仅仅这一缺陷，尤其在开始时，就足以使法律难以执行：它创设的所有权力都是集体权力。
在旧君主制下，人们从来只知道两种治理方式：如果行政被委托给一个人，那么，他的一举一动无需任何议会协助；如果存在着议会，例如在三级会议省或在城市里，那么，执行权力不委托给任何个人；议会不仅统治和监督行政部门，而且亲自治理或通过它任命的各临时委员会治理。
由于人们只知道这两种理事方法，所以当他们抛弃这一种，就得采纳另一种。奇怪的是，在一个如此开明、长期以来政府已经发挥如此巨大作用的社会内，人们竟从未想到将两种制度结合为一，从未想到区分而不是拆开执行权与监督和解除权。这种思想看上去简单，却从未有人想到过；只有在本世纪它才被人发现。可以说，这是在政府问题上我们自己的唯一大发现。我们将看到反其道而行之的后果，当人们把行政习俗搬进政治、在憎恨旧制度传统的同时却遵奉这一传统时，人们在国民公会里竟实行三级会议省和城市小市政府曾遵循的制度；我们还将看到，从那以前仅仅使事务陷入窘境的局势里，如何突然间出现了恐怖统治。
这样，在大多数总督一直自行其是的情况下，1787年的省议会取得了自治权；它在中央政府的权力之下，负责制订军役税和监督征收军役税，决定哪些公共工程应当兴办并加以实施。省议会直接统辖公路与桥梁工程局全体官员，从监察直到工程监工。议会要给他们规定它认为可行的事项，向大臣汇报部下的成绩，并提议大臣向他们颁发应得奖赏。村社的监护几乎完全交与省议会；绝大多数诉讼案件的初审必须由议会来审判，而在这以前是由总督审理，等等：上述职权中，有许多不适宜于一个集体的、不负责任的政权，况且即将行使职权的又是一些首次执政的人。
人们把总督贬低到无权无势地位的同时，却让他继续存在，终于使一切陷入混乱。人们在剥夺了总督统揽一切的专制权利后，强加给他帮助和监督议会工作的权利；仿佛一个被免职的官员有朝一日竟能理解剥夺他官职的立法精神，并且协助它的实施！
人们对付总督的做法，也用来对付总督代理。在他的旁边，在他原来占据的位置上，安放了一个区议会，区议会须在省议会领导下根据同样原则行事。
从1787年创立的省议会的法令和会议记录中所了解到的一切，说明议会刚一诞生，就陷入了同总督的暗中的而且常常是公开的战争，总督老谋深算，使继任者手足无措。在一处，议会抱怨它费了很大力气才从总督手中夺回那些最必需的文件。在另一处，总督指控议会成员要篡夺据他说是诏书授予他的职权。他向大臣申诉，大臣则常常不置可否或表示怀疑；因为对他和对所有人一样，这都是新鲜而模糊的问题。有时，议会经讨论认为总督治理不善，他经手修建的道路线路不好或维修很糟；他任凭那些受他监护的村社毁灭而不闻不问。这些议会常常在一项不熟悉的立法中摸黑，犹豫不决；它们四下互相征询意见，不断地收集各种见解。欧什省总督声称他能阻止省议会的意志，省议会曾经批准公社自行征税；省议会则断言，在这个问题上，总督今后只能提供意见，不能下达命令，同时它征求法兰西岛省议会的意见。
处在这些尖刻的批评和会商当中，政府的进程常常缓慢，有时还停滞下来：公共生活这时候似乎中断了。洛林省议会的话是其他许多省议会的回响：“事务全面停滞。所有善良公民均为此感到悲伤。”
在另一些情况下，这些新政府由于过分活跃和自信而犯错误；它们全都充满一股不安及骚乱的热情，希图一举变革旧的方法，一下子匡正积年沉疴。借口今后将由它们实行城市监护，它们着手亲自经营公共事务；总之，它们本想改善一切，到头来却弄得一团糟。
假如人们今天愿意冷静思考长期以来政府在法国占据的重要位置，政府每天接触的众多的利益，依赖政府或需要政府协助的一切事情；假如人们想到正是靠政府而不是靠自己，个人才能期望在自己的事务中取得成功，才能指望他们的行业得到赞助，衣食得到保证，才能开辟和维修道路，才能维持安定，才能保障福利，若考虑到这些，人们一定会明白，政府受到损害会使无数人自身受到损伤。
但是这个新组织的弊病在村庄里尤其明显；在那里，它不仅打乱了权力秩序，还突然间改变了人们的相对地位，使各个阶级都对立冲突起来。
1775年，蒂尔戈向国王提议改革农村行政制度，当时他亲自告诉我们，他碰到的最棘手的问题，乃是捐税摊派不平等；因为，教区事务中首要的就是捐税的制订、征收和使用，怎么能使那些完全不按同一方式纳税、有些甚至完全免纳的人，在教区事务上共同行动、同堂议事呢？每个教区均包括根本不缴纳军役税的贵族和教士、部分或全部免纳的农民以及其他纳全部军役税的人。这就好比三个截然不同的教区，每一个都要求有单独的政府。困难无法解决。
实际上，农村中捐税差异之明显，是任何地方也比不上的；居民划分为不同集团，而且常常是相互敌对的集团，尤以农村为甚。要给村庄一个集体的行政和一个自由的小政府，首先必须使大家缴纳同一捐税，必须缩小各个阶级之间的距离。
1787年终于开始改革，但人们当时做的却非如此。教区内部，旧的等级分离及其主要标志捐税不平等，依然故我，可是人们却把全部行政移交给选举团。这一做法当即导致极为奇特的后果。
如果这是挑选市政官员的选举议会，本堂神甫和领主不能出席；据说他们属于贵族和教士等级；而在这里，主要是第三等级有权选举他们的代表。
市议会一旦选出，本堂神甫和领主反倒成了理所当然的成员；因为使如此显要的两类居民与堂区政府完全无关，这是不大恰当的。领主甚至主持那些他未曾参与选举的市参议员的会议；但是他不能插手他们的大部分法案。例如，当人们着手制订和摊派军役税时，本堂神甫和领主便无权投票表决。他们二者不是都免缴此税吗？从市议会来说，它与他们的人头税毫无关系；人头税继续由总督按特殊方式厘定。
市议会这位主席同他本应领导的议会彼此隔绝，人们担心他在议会中将间接发挥影响，违背他不从属的那个等级的利益，遂要求不计他的佃农的票数；在征求省议会的意见时，省议会认为这样的要求非常公正，完全符合原则。教区的其他贵族，不能进入这个平民的市议会，除非经由农民选举，而后按规章特意注明，但他们在议会中只有权代表第三等级。
领主在议会中出现只是为了完全服从他旧日的臣属，这些人突然间成了他的主人，与其说他是他们的首领，还不如说他成了他们的阶下囚。人们用这方法把这些人召集在一起，目的似乎不是要使他们彼此接近，而是使他们更清楚地看到他们彼此有何差别，他们的利益何等对立。
行会理事是否仍是毫无威信、非靠强迫不能履行其职能的政府官员，抑或他的地位和他任主要代理人的社区已经一起提高了呢？对此无人确知。我找到一封1788年某个村庄执达员的信，他对人们选他履行行会理事的职责感到气愤。他说道：“这是违反行会理事职务享有的所有特权的。”总监答复必须纠正此人的思想，“叫他明白他应把同胞们选举他视为光荣，此外还要叫他明白，新的行会理事丝毫不同于此前冠以同一名称的政府官员，他们应当从政府方面得到更多的尊重”。
另一方面，人们看到，当农民成为一种势力时，教区里重要的居民，甚至贵族，突然间与农民接近起来。巴黎附近一个村庄的有高级裁判权的领主抱怨说，国王敕令阻止他哪怕作为普通居民参加教区议会的工作。另一些人则同意让他“出于对公共利益的忠诚，履行行会理事职责”。
这已为时太晚了。随着有钱阶级的人们向着农村人民靠近，试图和他们打成一起，农村人民却退回到他们一向的孤立状态，据守不出。有些教区的市议会拒绝接纳领主参加；另一些市议会则十分挑剔，不愿接受已致富的平民。下诺曼底省议会说道：“我们获悉，许多市议会拒绝接纳未在本地居住的教区的平民地产主，尽管这些人毫无疑问有参加议会的权利。另一些议会甚至拒绝接纳那些在当地没有财产的佃农。”
因此，甚至还在人们改动那些规定国家政府的主要法律之前，次要法律中已经充满新奇、模糊和冲突。原来存在的东西动摇了，可以说，再没有一项规章制度不被中央政府宣布废除或即将修改。
这场在法国先于政治革命而进行的对一切行政规则和一切行政习惯的突然的大规模革新，人们今天已不大提及，然而在当时，它已经是一个伟大民族的历史上亘古未有的最大的动荡之一。这第一次革命对第二次革命起着异常巨大的影响，使得第二次革命不同于到那时为止世界上发生的所有同类事件，或从那时以来发生的同类事件。
英国爆发的第一次革命震撼了这个国家的整个政治结构，直至废除了君主制，但它只是非常表面地触动次要法律，几乎丝毫未改变习俗和惯例。司法和行政保留原来的形式，照旧沿袭着昔日的习惯做法。据说在内战最激烈的时候，英国的12位法官仍在继续进行一年两次的巡回刑事法庭。因此，一切并未同时激荡。革命的效果受到局限，英国社会尽管在顶层动摇，基础却岿然不动。
自1789年以来，我们在法国亲眼看到了许多彻底改革整个政府结构的革命。大部分是依靠暴力完成的非常突然的革命，它公开破坏现存法律。然而，革命所产生的混乱从来既不长久也不普遍；民族的绝大部分几乎感觉不到，有时几乎没有察觉。
自1789年以来，行政结构在政治结构的废墟中始终存在。人们改变了君主的人身或中央政权的形式；但是事务的日常进程既未中断也未被打乱；每个人继续在与个人相关的细小事务中，遵循他熟悉的准则和惯例；他依赖他一直习惯与之交往的次级政府，而且往往与同一些官员打交道；因为，如果说在每次革命中，政府被砍掉了脑袋，它的躯体依旧完好无损地活着；同样的职能由同样的行政官员执行；他们通过各种各样的政治法规转达他们的精神和他们的经验。他们以国王的名义，随后以共和国的名义，最后以皇帝的名义审判和执政。然后，命运推动同一轮回，他们重又开始为国王、为共和国以及为皇帝审判和执政，永远是同一些人，永远用同一方式；因为，主子叫什么名字与他们何干？他们的工作不在于做公民，而在于做优秀行政官和优秀法官。一旦初次震动平息，国内似乎也就再无什么变动。
大革命爆发之际，政府的这个尽管是从属的、但每日每时为每个公民所感到并以最持久最有效的方式影响着他们的福利的部分刚刚被彻底推翻：国家政府突然间更换了所有官员，更新了所有准则。国家起初好像并未从这场大规模改革中受到大震动，但是所有法国人感受到了一种微小的特殊波动。每个人的地位都动摇了，每个人的习惯都被打乱，每个人的职业都受到妨害。某种正规秩序继续支配着那些最重要最普遍的事务，但已经无人知道该听命于谁，办事该找谁，无人知道在那些构成每日社会生活的更细小的私人事务中该如何行动。
既然国家的各个部分没有一处保持平衡，最后一击便使它整个动摇起来，造成了前所未有的最大的动荡和最可怕的混乱。