秦汉皇朝都有一支庞大的官吏队伍。据《汉书·百官公卿表》记载，西汉官吏“吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人”。实际上这还不一定是全部。这样多的官吏，最高统治者如何驾驭，是一个相当重要的问题。如果用人得当，吏治清明，就能巩固政权，也有利于封建国家的兴旺发达。如果用人不当，吏治败坏，不但影响到封建国家的发展，也必然会威胁到朝廷的统治地位。官吏的选用、考核，是国家政治中事关重大的问题，所以自古以来就不断积累这方面的经验。秦汉时期，无论选举、任用、考课、赏罚等都有一套相应的规章制度。这些制度，是秦汉政治制度的重要组成部分。
第一节 选官制度
“设官分职”。文武百官怎样产生，这就是官吏选拔问题，史书称为选举。春秋以前，官吏主要通过“世卿世禄”制度产生。战国时，“世卿世禄”制逐渐废除，官吏的选举发生了根本变化。秦在统一之前，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”①，而胜敌是其主要途径。秦统一后的官吏，也就多出于军功。到了汉代，朝廷为了适应专制主义中央集权封建国家统治的需要，在秦的基础上，建立和发展了一整套选举统治人才的选官制度。这套制度包括察举、皇帝征召、公府与州郡辟除、大臣举荐、考试、任子、纳资及其他多种方式，不限于一途，而且还可以交互使用。汉代统治者通过多种方式，的确选拔了不少人才，对当时政治、经济、文化等方面的发展，都起了一定的作用。汉代在我国封建社会中所以能占有重要的历史地位，也和这个时期人才辈出有着密切关系。当然，由于时代和阶级局限，选官流弊也很多。
选官方式一：察举察举也就是选举，是一种由下向上推选人才为官的制度。这种制度秦汉以前就有，不过限于下级官吏而已。到秦朝，已经比较广泛地实行了由下而上的推举制度，如韩信“贫无行，不得推择为吏”②，《史记·范雎列传》所载：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”这里的任，当作保举讲。许多记载都说明秦比较普遍地实行了推举人才的制度。汉高帝刘邦称帝不久，就感到选拔统治人才的必要，十一年（公元前196年）下诏求贤，对象是具有治国才能的“贤士大夫”，并要求登记品行、仪表和年龄。惠帝、高后时，都曾诏举“孝弟力田”，使其为民表率。文帝二年（公元前178年）、十五年（公元前165年）分别诏举“贤良方正能直言极谏者”，汉初著名的政论家晁错即是通过十五年这次诏举入朝为官的。到汉武帝时代，汉代察举遂成为一种比较完备的选官制度。
汉代察举的标准，大致不出四条，史称“四科取士”，《后汉书·百官志》注引应劭《汉官仪》说：一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令，皆有孝弟廉公之行。
四科取士大约起于西汉，下迄东汉未改。不过有时单举其中的一二科，或全举四科，均有诏令临时规定。察举的标准虽仅有四科，但察举的具体科目却很多，主要有孝廉、茂才、贤良方正、文学（通常指经学）以及明经、明法、尤异、治剧、兵法、阴阳灾异等临时规定的特殊科目。这些都是功名，有了功名，便可实授官职。现将察举主要科目分述如下：（1）孝廉。孝廉即孝子廉吏。武帝元光元年（公元前134年）“初令郡国举孝廉各一人。”①这是举孝廉的开始，本为举孝察廉二科，即举孝子和廉吏各一人。然而在后来的通常情况下，孝廉往往连称而混同为一科。武帝初①《通典·选举典》。
②《史记·淮阴侯列传》。
①《汉书·武帝纪》。
次诏举孝廉并不顺利，原因是汉承秦法，举人失当者有罪，所以各郡国对察举孝廉并不积极，“或至阖郡而不荐一人”。所以武帝在元朔元年（公元前128年）又下了一道严令郡国必须举人的诏书：“不举孝，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免。”自此以后，举孝廉也就形成制度并得以贯彻执行。这项察举孝廉的制度，为岁举，即郡国每年都要向朝廷推荐人才，从而孝廉一科也就成为入仕的正途，举孝廉也成了一种政治待遇和权力。当时各郡国人口多少不一，大郡人口多至五六十万，小郡人口只不过二十万，两者所举孝廉名额相同，事实上很不平均。名额的多少，不仅关系到郡国的被举者，同时也关系到举人的二千石郡国守相，因为孝廉既成入仕正途，举孝廉也就成了一种政治待遇和权力。名额不均，必然引起异议，所以至东汉和帝永元之际，又改以人口为标准，率二十万人岁举孝廉一人。不满二十万，二岁一人；不满十万，三岁一人。以后，和帝对于边郡少数民族杂居地区，又实行优宽政策，规定：“缘边郡口十万以上岁举孝廉一人；不满十万，二岁举一人；五万以下，三岁举一人。”限定期限和名额可以使察举孝廉有了制度的保证，但另一方面有时也不免滥竽充数。
文献关于汉代察举孝廉的史例很多，仅两《汉书》中可考见者就不下一百余人。从被举者的资历来看，大多为州郡属吏或通晓经书的儒生。从任用的情况来看，在中央的则以郎署为主，再迁为尚书、侍御史、侍中、中郎将等官；在地方则为令、长、丞，再迁为太守、刺史。可见孝廉一科，在汉代实乃清流之目，为官吏进身的正途。汉武帝以后，迄于东汉，一些所谓名公巨卿，有不少是孝廉出身，对汉代政治影响很大。
（2）茂材。茂材，西汉曰秀才，东汉时避光武帝刘秀讳改为茂材，或写作茂才，与孝廉同为两汉重要的察举科目。察举茂材亦始于汉武帝，据《汉书·武帝纪》载，元封五年（公元前106年），“名臣文武欲尽，诏曰；‘..其令州郡察吏民有茂才异等，可为将相及使绝国者。’”这是举茂才的开始。其后，宣帝、元帝时均有察举茂才异等的诏令。这个时期所举的茂材多为现任官吏，而且是属于特举，与孝廉岁举的情况不同。据《后汉书·百官志》注引《汉官目录》，东汉建武十二年（公元36年）诏书：三公举茂才各一人，..光禄发举茂才四行各一人，..监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人。
此后，茂才也和孝廉一样变成了岁举。不过孝廉是属于郡举，而茂才则是州举，故茂才的数目较孝廉为少。据上引诏书，三公举三人，十三部刺史举十三人，总计不过十六人；再加上光禄、监察御史所举，亦不过二十人左右。
两汉茂才的出路，多为地方县令，而孝廉则多为郎官。东汉官制，县令是千石官，郎官最高不过六百石，可见茂才比孝廉任用为重。名额少，任用重，这是茂才与孝廉的不同之处，也是茂才比孝廉的可贵之处。汉代被察举为孝廉、茂才者，一般是先举孝廉，后举茂才，这也可见茂才比孝廉为高。（3）贤良方正与文学。举贤良方正始于文帝二年（公元前178年），其后两汉诸帝大都颁布过察举贤良方正的诏令，守相均得依诏令规定察举。诏举贤良方正常连言能直言极谏者，其目的是广开直言之路。当时流行一种观点，认为灾异是上天对人间帝王的谴告，一旦上天降下灾异，皇帝就得下罪己诏，征求意见，以匡正过失。文帝二年的诏举，就是因为日蚀的缘故。所以汉代诏举贤良方正常在灾异之后。不过在汉代也有几次不言贤良方正而单举直言者。东汉安帝永初元年（公元107年）、五年（公元111年）两次诏举贤良方正，均曾连言“有道术之士”，建光元年（公元121年）又诏令举“有道之士”。自此，“有道”也成了东汉察举的一科。
文学即指经学，亦始举于文帝，因与贤良相近，故文帝十五年（公元前165年）的诏举贤良，在《汉书·晁错传》中就连称贤良文学。此后贤良文学的连称多见于史籍。察举文学正式见于皇帝诏令，则始于昭帝始元五年（公元前82年），《汉书·昭帝纪》：“其令三辅、太常举贤良各二人，郡国文学高第各一人。”这里贤良与文学区分很明显。东汉灵帝置鸿都门文学，流品颇杂，为士林所非。《后汉书·蔡邕传》载蔡邕评论说：孝武之世，郡举孝廉，又有贤良、文学之选，于是名臣辈出，文武并兴。汉之得人，数路而已。夫书画辞赋，才之小者，匡国理政，未有其能。
可见鸿都门文学是专门培养书画辞赋的学校，与选拔治国人才的贤良、文学的察举是两回事，二者不可等同。
贤良、文学、有道之士，是汉代选拔官吏的重要科目和途径，一些宿儒名臣如晁错、董仲舒、公孙弘、严助等就是出于此科。但要指出的一点是不论贤良方正，或是文学、有道，都和孝廉、茂才不同，前者均为特举或特科，而后者则为岁举或常科。
（4）其他特科。贤良、文学等科目虽非岁举的特科，但在两汉是常见的。至于偶尔一举或数举的其他特科，尚有多种：明经。明经就是通晓经学。自汉武帝尊崇儒学，明经成为察举入仕的一途。在西汉，有些人或以明经为博士，或以明经为郎官，后均成为汉代名臣。韦贤、韦玄成父子以及张禹、翟方进等人更以明经先后历位丞相。当时邹鲁一带有句谚语：“遗子黄金满籝，不如教子一经。”①东汉章帝时限定郡国依人口贡举明经，元和二年（公元86年）“令郡国上明经者，不满十口十万以上五人，万三人”②。后又有年龄规定：“本初元年（公元146年）令郡国举明经，年五十以上，七十以下，诣太学。”③可见明经亦为察举一科。两汉取士，颇重经学，前举各科，多与经学有关，并不限于明经一科，此又特立一科，更说明经学在汉代政治上地位的重要。
明法。明法就是通晓法律。《汉书·元帝纪》载宣帝对元帝说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”意思是说汉朝治国的传统制度是儒法并用。故在选官时除重视儒生以外，也把明晓律令文法者作为察举的科目之一。两汉以明法被举者多出于司法部门的官吏。由于在断狱中显露了明习法令的才能，故得受举而升迁。如陈忠由廷尉正迁尚书④，郭躬由廷尉正迁廷尉⑤。尤异。汉代官吏治绩突出者称“尤异”，其中治绩最好者称“第一”。
察举尤异是从现任官吏中选拔人才使其担任更高级职务的一个科目，同时也是对忠于职守的官吏的一种鼓励。如西汉赵广汉任阳翟令，“以治行尤异，迁京辅都尉，守京兆尹”⑥。东汉童恢任不其令，“青州举尤异，迁丹阳太守”①《汉书·韦贤传》。
②《后汉书·章帝纪》。
③《后汉书·后帝纪》。
④《后汉书·陈宠传》。
⑤《初学记·十二职官部》引华峤《后汉书》。
⑥《汉书·赵广汉传》。
⑦。均由县令一跃而升至二千石大吏。
治剧。两汉郡县因治理难易而有剧、平之分。能治剧，即能治理老大难的郡县。汉代统治者为鼓励能治剧者，亦列为察举一科。如：何并，“举能治剧，为长陵令”①。袁安，“三府举安能理剧，拜楚郡太守”②。能治剧者，一般多任为县令或郡守。
勇猛知兵法。汉代察举勇猛知兵法，始于成帝。《汉书·成帝纪》载元延元年（公元前12年）诏曰：“乃者，日蚀星陨，北边二十二郡，举勇猛知兵法者各一人。”这可以看作后世武举的先声。其后哀帝建平四年（公元前3年）、元寿元年（公元前2年）、平帝元始二年（公元2年）以至东汉安帝、顺帝、桓帝、灵帝均有诏令察举。举勇猛知兵法多在两汉后期“灾变不息、盗贼众多”之时，可见主要是为了镇压农民起义，以维护封建统治的一项措施。
阴阳灾异。自董仲舒天人感应说流行以后，汉代君臣大都相信阴阳灾异与国家政治有密切关系。所以有时也要察举明阴阳灾异之士。例如《汉书·元帝纪》载初元三年（公元前46年）诏曰：盖闻安民之道，本由阴阳。间者阴阳错谬，风雨不时。..丞相御史举天下明阴阳灾异者各三人。
又如东汉安帝永初二年（公元108年）也下过类似诏书。诏举明习阴阳灾异之士，常在社会危机之时，这说明统治者在危机面前无能为力，所以求助迷信。
以上察举科目之外，还有一些临时的选官方式。如诏举可充博士位者，诏举能浚川疏河者，诏举太常，诏举大司马等。两汉时规模最大的一次诏举，是在平帝元始五年（公元5年）王莽执政时，《汉书·平帝纪》载其事云：征天下通知逸经、古记、天文、历算、锺律、小学、史篇、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾一封轺传，遣诣京师，至者数千人。
这是一次内容广泛、规模宏大的察举，与王莽收拢人心密切相关。但人数过多、靡费太甚，并非当时财力所能及，故东汉以后不再举行。
上述察举诸科，实际上分为岁举和特举，岁举是常制，特举由诏令临时规定，二者都是由下向上推选人才的制度。
选官方式二：征辟征辟是一种自上而下选拔官吏的制度，主要有皇帝征聘与公府、州郡辟除两种方式。
（1）皇帝征聘。皇帝征聘是采取特征与聘召的方式，选拔某些有名望的品学兼优的人士，或备顾问，或委任政事。征聘之方，由来已久，如秦孝公公开下令求贤即属征聘性质。秦始皇时叔孙通以文学征①，王次仲以变仓颉旧⑦《后汉书·童恢传》。
①《汉书·何并传》。
②《后汉书·袁安传》。
①《史记·叔孙通列传》。
文为隶书征②，亦皆属征召性质。到了汉代，如上述汉高帝十一年（公元前196年）求贤诏，也是继承了这一方式。以后自西汉武帝以至东汉，相沿成例。对于德高望重的老年学者，且特予优待。如武帝即位之初，即“使使者束帛加璧，安车以蒲裹轮，驾驷迎申公”③，可谓开了汉代安车蒲轮以迎贤士的先例。汉代这种例子很多，皆为朝廷特征。凡受朝廷特征之士自然要有许多特殊优待。而一般被征用之士赴朝廷就职，皆须自备车马费用。有时也特诏令县次传舍供给酒食，并及从者，沿途地方官须迎送招待。
皇帝征聘，为汉代最尊荣的仕途，征君去就自由，朝廷虽可督促，如坚不应命，亦不能强制；且于既征之后，地位也不同于一般臣僚，大都待以宾礼。如《后汉书·严光传》载严光的情况说：（严光）少有高名，与光武同游学。及光武即位，乃变名姓，隐身不见。帝思其贤，乃令以物色访之。后齐国上言：有一男子披羊裘钓泽中。帝疑其光，乃备安车玄纁，遣使聘之，三反而后至。舍于北军，给床褥，太官朝夕进膳。..除为谏议大夫，不屈，乃耕于富春山。..复特征不至，年八十，终于家。
严光可谓开了东汉士人隐逸拒征之风，其后征君多仿效严光，如法真、董扶、杨厚、黄琼等，或三征，或四征，不是称疾不就，就是连年不应。辞征愈力，名声愈大，则朝廷愈征。征聘原意，不外是为国家搜罗遗才，有助于政教；但其末流，上则以此沽求贤之名，下则以此钓清高之誉，朝野上下，率以鸣高，不仅流于形式，甚至成为许多人博取高官厚禄的资本。
（2）公府与州郡辟除。辟除是高级官员任用属吏的一种制度。汉代辟除官吏有两种情况：一种是三公府辟除，试用之后，由公府高第或由公卿荐举与察举，可出补朝廷官或外长州郡，故公府掾属官位虽低，却易于显达。一种是州郡辟除，由州郡佐吏，因资历、功劳，或试用之后，以有才能被荐举或被察举，亦可升任朝廷官吏或任地方长吏。
公府辟除。两汉公府自丞相（司徒）、御史大夫（司空）、太尉（司马）、大将军以至诸卿如光禄勋、太常等，皆可自辟掾属。有时皇帝也敕令公府辟召。安帝舅大鸿胪耿宝曾向太尉杨震推荐中常侍李闰之兄，杨震拒绝不辟。耿宝亲造太尉府，说李常侍为朝廷所重，令太尉辟除其兄是皇帝的意思。杨震却说没有皇帝敕书，竟拒绝未辟。公府辟除，就权力而论，以西汉丞相最大，如汉武帝时，丞相除有权置吏外，还可大开客馆以招贤士。但就辟除之风来说，东汉较西汉为盛，史书辟除事例，多出于东汉时期。公府既辟之后，除主官可直接向朝廷推荐之外，又得依诏令所定科目察举。所以公府辟除，实为汉代（特别是东汉）选官入仕的重要途径。
州郡辟除。西汉武帝时设立十三部州，州刺史纯为监察官，以六条巡察郡国，用人权限很小，法令仅规定：“得择所部二千石卒史与从事”①而已。西汉末，刺史逐渐干预地方行政，组织扩大，掾属亦随之增多。至东汉，刺史既成为地方高级行政长官，州之掾史均由其自行辟除，用人权限自然大增。郡守辟除掾属，西汉时就已成为通制，甚至诸曹设置，太守亦可酌加变更。至于自除诸曹掾史，更是多见。如琅玡太守朱博，到任后就罢斥了一大批称②《水经·漯水注》。
③《汉书·儒林传》。
①《汉书·王尊传》注引《汉仪注》。
病怠职掾史。州郡辟除，实为汉代选官的又一条重要途径。在州郡辟除的掾史中，不少人成了朝廷或郡国大吏。如西汉王尊为太守辟除书佐，后官至京兆尹，治绩颇著，为吏民所赞。又如东汉陈蕃，为州辟除别驾，后历官至太尉。
公府与州郡既有自行选官之权，而被辟除的属吏又不为朝廷命官，故去留亦可以自便。如不应辟，也不能加以强迫；否则，要受到舆论的非议。尤其是州郡辟召是当时比较自由的仕宦途径，而且既辟除之后，主官即当加以重用；否则，气节志行之士就要辞去。另一方面，公卿牧守既可自行辟除，他们为了发展个人势力，皆争相以此笼络士人；而士人为了做官，也不得不依托权门。这样便发展成为一种私恩的结合。西汉时被辟除者犹为国家官吏，到东汉则实际上成了主官的私属。于是朝廷集权力量遭到分割，地方割据势力得到发展，东汉末年四分五裂的局面，与用人之权转移到私人手中有很大关系。
选官方式三：考试两汉的察举与考试是相辅而行、相互为用的。察举加考试，这是汉代选官制度中的两个重要步骤。察举之后，是否选得其人，还需要经过考试，而后始能量才录用。因此，无论是郡国岁举的孝廉，还是诏令特举的贤良、文学，到朝廷之后，均须考试。另外，公府与州郡辟除之士、三署郎官以及博士弟子，也要依诏令规定进行考试。考试的内容，诸生试经学，文吏试章奏。考试的方法，有对策和射策二种。所谓对策就是命题考试，所谓射策就是抽签考试。对策多用于考试举士，射策多用于考试博士弟子。
（1）皇帝策试。凡属诏令特举之士，皇帝往往亲加策试，如文帝十五年（公元前165年）诏举的贤良能直言极谏者，文帝就亲自进行策试。至武帝时，则“受策察问，咸以书对”，当时称为对策，皇帝亲览其策，而第其高下。元光五年（公元前130年）公孙弘被举为贤良，当时参与对策者百余人，太常奏弘第居下，而武帝却欣赏其对，擢为第一，由是公孙弘平步青云，官至丞相，爵封列侯。被举者的对策，如引起皇帝的特别注意，有的甚至还要反复进行二三次，如董仲舒以贤良对策，武帝览而异之，遂至两策三策，对毕，任为江都相。两汉的察举诏令中，常有“朕将亲览”之句，这表示皇帝对于举贤和选官的重视。对策的地点，或在太常寺，或在公车，或在白虎殿，均为临时指定。
（2）公府考试。郡国岁举的孝廉、茂才，到京以后，也要依其科目与被举人的学艺，由公府分别加以考试。孝廉的考试内容，据《后汉书·左雄传》说，“诸生试家法，文吏课笺奏”。公府辟召之士，西汉至东汉初，通常由公府主官负责荐举，或依诏令所定科目，选出高第以贡朝廷。但东汉中叶以后，由于公府辟召不慎，过限未除，清浊混淆，良莠不齐。左雄为尚书令，为革除其弊，乃奏请举吏皆先试之公府，又复试之于端门。左雄所创立的这一复试制度，虽遭顽固派反对，但基本固定下来。这对于防止营私舞弊、择优选拔人才方面，仍不失为一种有效的方法。
（3）博士弟子课试。自武帝立五经博士，置博士弟子员，设科射策，劝以官禄，博士弟子通过考试而补吏，遂成为定制。《汉书·儒林传》记博士弟子通过考试而补吏的情况说：一岁皆辄课，能通一艺以上，补文学掌故缺；其高第可以为郎中，太常籍奏。即有秀才异等，辄以名闻。..岁课甲科四十人为郎中，乙科二十人，为太子舍人，丙科四十人补文学掌故云。
武帝时设甲乙二科，宣帝时又增加丙科。甲乙丙三科依次分难易，射策者量力取策。一般说来，甲科是热门科，中后可除为郎，诸如何武、萧望之、翟方进等汉代名臣，均以射策甲科为郎。岁课以外，统治机构如果等待用人，也可临时择优充任。东汉沿甲乙科射策之制，但随着弟子员数的剧增和除吏名额的限制，自和帝起便发生了策试中的争讼。永元十四年（公元102年）规定五经各取上第六人，顺帝阳嘉元年（公元132年）又增甲乙科员各十人。但仍不能解决问题，灵帝时竟有人篡改兰台漆书经字以合私文，于是熹平中诏蔡邕刻石经为准。东汉后期，由于吏治败坏，请托公行，博士弟子的课试也流于形式，名存而实亡。
遵照博士弟子课试制度，两汉对郡国贡举的明经也采取甲乙射策之科进行课试。除以上固定的考试制度，尚有一些根据临时需要而进行的考试，即通过对现任官吏的考试而迁任高职。
选官方式四：任子任即保任之意。任子是高级官吏可以保任其子弟为官。秦朝是否有任子制史无名文，不过云梦秦简中有关于“葆子”的记载，葆子犯罪后不同于其他罪犯，享有一定的特权，有人疑此种“葆子”即为“任子”。西汉初年，随着功臣、高级官吏子弟的逐渐长大，大概从文帝起，任子就成了一种通制。据《汉书·哀帝纪》注引应劭曰：任子令者，《汉仪注》吏二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎。
任子数量规定一人，但事实上保任二人、三人乃至多人者，在两汉是常见的事。任子一般是保任为郎，但也不尽为郎，如汲黯为太子洗马，冯野王为太子中庶子，董贤为太子舍人，萧育为太子庶子，史丹九男皆任为侍中诸曹①，伏堪任为博士弟子②等，均为父任，但官职各异，不过级秩都与郎官大体相似。又任子制虽名为任子，但实际又不限于子，所谓“得任同产若子”之同产，即指同产兄弟，故史书中不仅有以父任者，且又有以兄任者，如爱盎、杨恽、霍光等人均以兄任为郎。东汉时又推及祖孙，如黄琼为司徒，其孙黄琬即以公孙祥为童子郎③。除此之外，还有“以族父任”，“以宗家任”，乃至以姊任者。
两汉时期，任子制日益发展，东汉时尤盛，无论保任者还是保任的对象都在不断扩大，皇帝唯其所好，诏令特除，任子制也就没有什么严格界线。这种“不以德选”、完全由父兄荫庇而得官的制度，虽说其任之人未必都是平庸之辈，但德才兼备者绝少，弊病很大，对朝廷统治本身来说是不利的，所以某些有眼光的思想政治家，如武帝时董仲舒、宣帝时王吉，当时就提出了批评。但官吏阶层的利益是难于触动的。哀帝时曾一度废除任子令，不久①均见《汉书》本传。
②《后汉书·伏湛传》。
③《后汉书、黄琬传》。
即又恢复。这一制度到东汉时更为盛行，一是败坏了当时的吏治，二是对东汉以后世官世族制的形成也起了促进作用。
选官方式五：纳赀和卖官纳资和卖官也是汉代选官入仕的一条途径。秦及汉初有卖爵的记载，据《史记·秦始皇本纪》，始皇四年（公元前243年），“百姓内粟千石，拜爵一级。”又据《汉书·食货志》所载，文帝时“令民入粟于边，六百石爵上造，稍增至四千石为五大夫，万二千石为大庶长，各以多少级数为差”。卖爵还不是卖官，但已经是纳资卖官的先声。武帝时期，由于连年战争，财政困难，朝廷一方面大卖武功爵，一方面又采取入物补官的临时应急措施，即所谓纳资授官。当时有以入谷补官者，有以入钱赏官者，有以入羊为郎者，有以入财补郎者等等。纳资授官，从本质上来说与卖官没有区别。但西汉时期选官尚未过滥，武帝时虽有许多纳资授官者，但并不为世人所重。
东汉前期，由于朝廷重视吏治，提倡气节，公开卖官的事例尚不多见。
后期吏治败坏，朝廷开始公开卖官，据《后汉书·桓帝纪》记载，桓帝延熹四年（公元161年）开始公开计金卖官，“占卖关内侯、虎贲、羽林、缇骑、营士、五大夫，钱各有差。”至灵帝时，更扩大卖官规模，并设立卖官专署，据《后汉书·灵帝纪》记载：（光和元年）初开西邸卖官，自关内侯、虎贲、羽林入钱各有差。又私令左右卖公卿，公千万，卿五百万。
又同篇注引《山阳公载记》云：时卖官二千石二千万，四百石四百万，其以德次应选者半之，或三分之一，于西园立库贮之。
就是说，“以德次应选者”也要出钱买官。当时灵帝打算拜羊续为太尉，羊续举起缊袍说，“臣之所资，唯斯而已。”灵帝听了很不高兴，竟未拜除太尉。当任职者，均须去西园办理交钱手续，或有人因钱不足，竟至自杀。灵帝时正常的选官制度已经破坏殆尽，卖官、买官已成风气，吏治败坏如此，东汉焉得不亡。
选官的其他方式汉代还有几种选官方法，虽非常制，但对当时以及后代均有一定影响。
（1）上书拜官。这是皇帝征召、毛遂自荐、审查录用三者结合的一种选官方式。武帝时上书自荐者曾达千人之多，武帝亲自审阅奏牍，不厌其烦，从中选拔了不少人才。诸如东方朔、主父偃、终军等汉代名臣都是通过上书言事而做官的。
（2）以材力为官。《汉书·地理志》说：“汉兴，六郡良家子选给羽林、期门，以材力为官，名将多出焉。”其中如李广、赵充国、傅介子、甘延寿等人都是汉代名将，对抗击匈奴、安定西域作出了很大贡献。
（3）以方伎为官。凡有一技之长，皆可为官。如文帝时卫绾以戏车、邓通以濯船，均拜为郎。景帝时周仁以医术，拜为太子舍人。武帝时，更是博开艺能之路，通一技之士，均量才任用。
选官法规1.负责选举的主管机关。由于两汉官制多有变化，所以负责选举的主管机关前后也有变化。在地方是刺史、守相负责。在朝廷，西汉时期，三公中的丞相、九卿中的太常、光禄，均为负责选举的机构；丞相司直、司隶校尉与州刺史均为监察选举虚实的主官。西汉后期，尚书逐渐参掌选举；东汉以降，尚书权力更大。郎官与博士弟子的选考虽仍旧太常与光禄，但最后铨选权均总归尚书。郡国选举，初犹委任三府，其后亦转归尚书。后世吏部尚书所以在六部之中权力最大，地位最高，就是因为掌握了铨选官吏的人事大权；而其渊源，实始于东汉。
2.选举人的身份和责任。选举人的身份，包括职位和资历，是选举人得以有选举权的条件。职位和资历不够条件，就不得参加选举。一般说来，汉代享有选举权者均为二千石以上的长吏。汉法，郡国守相视事满一岁者始有察举的资格。东汉顺帝时始令郡国守相不满岁亦可察举。选举人的责任，自秦以来就有法律上的严格规定，即《史记·范雎列传》所谓“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”汉承秦制，选任得人与否，选举者和被选举者要负连带责任，功罪赏罚相同。东汉初年，为了纠正选举不实，曾一再颁布诏书，申明举非其人，并正举主之罪。两汉因举非其人而坐罪者为数不少，或贬秩、或左迁，或削职，或被刑。反之，如果选举得人，举者要受到嘉奖。
3.被选举人的条件。汉代对于被选举人的条件也有法律规定。如上述所引“四科取士”即是其德才方面的标准和条件。另外在不同时期、不同情况下，还有许多不同的具体规定，包括家庭出身、秩位、年龄、资历、体格等等。如高后、孝惠之时规定，商人子孙不得为吏①，桓帝之时，“臧吏子孙，不得察举”②。这是家庭出身的限制。宣帝时诏令，吏六百石以上勿得举为廉吏③，这是秩位上的限制。安帝时诏令，三署郎视事三岁以上皆得察举①；顺帝时诏令，秩满百石十岁以上乃得参选②，这是资历的限制。东汉又规定有金痍痼疾者不得举为博士③，这是身体条件的限制。这些具体条件的规定既非常制，也非一成不变的教条，有时因某种政策的改变或特殊的关系，也可酌情作必要调整。如武帝时由于财政的需要，起用盐铁商为官，就打破了汉初商人不得为官的规定。
①《史记·平准书》。
②《后汉书·桓帝纪》。
③《汉书·宣帝纪》。
①《后汉书·安帝纪》。
②《后汉书·顺帝纪》。
③《后汉书·朱浮传》注引《汉官仪》。
第二节 任用制度
秦汉任用官吏制度和选官制度一样，都是封建官吏制度下的产物。随着官吏制度的出现，秦汉时期任用官吏制度已经独立成为一种人事制度。秦汉时期官吏的任用称之为拜，或称之为除。拜除之权，特别是高级官吏的拜除权是属于皇帝的。这从秦始皇以前就已经开始，如秦昭王拜范雎为客卿，后又拜为丞相。又如秦始皇时拜李斯为长史，拜蒙恬为内史等，均史有明文。汉代，地方官吏秩过百石者皆由朝廷任命，实即皇帝任命，故有所谓“命卿”之称。事实上由于官吏越来越多，皇帝不可能一一亲自拜除，而不得不假他人之手，所以汉代上自丞相，下至九卿，皆有拜除之权。先是二百石至四百石由丞相调除，六百石以上由尚书调拜迁，都是由皇帝最后决定。以后，则二千石的地方官选任也归三府，三公府所属东曹即主二千石长吏迁除。
任用方式1.真和守。真即真除实授，一般不用这个“真”字，只是在与守相对时才用。守为试署性质，一般是试守一岁，即试用期一年，称职者即可为真。试守期间如不称职，则或他调、左转或罢归原职。两汉时，无论文官或武官，朝官或地方官，均有试守之制。但也有因受到皇帝的宠幸，不经过试用期，初拜即为真者，那是对制度的破坏，并非常规。一般来说，京辅主官，尤其是京兆尹比较难当，不但要经过试守，而且称真之后也鲜有长任者。《汉书·张敞传》说：郡国二千石以高第入守，及为真，久者不过三二年，近者数月一岁，毁伤失名，以罪过罢。
宣帝时，颍川太守黄霸以治绩天下第一入守京兆尹，仅守数月，连试用期都不满，就因不称职罢归颍川。可见任京兆尹之不易。另外，守又有兼、摄之意。有既已居官，又有守职，或复再行他事者，如王尊“为谏大夫，守京辅都尉，行京兆尹事”①。这里的所谓守即为兼官性质。
2.假。假为摄事之意，非真假之假，如项羽为假上将军、王莽称假皇帝，言摄最为明显。《陔余丛考》卷二六说：“秦汉时官吏摄事者皆曰假，盖言借也。”秦汉时以假任者甚多，如始皇十六年（公元前231年）有南阳假守腾②，汉高帝二年（公元前205年）拜曹参为假左丞相①，东汉明帝永平十六年（公元73年）以班超为假司马②等等。上至丞相，下至军侯丞，均有以假为称者，皆为摄事之官。
3.平。平是平决的意思，《后汉书·梁冀传》注云：“平，谓平议也。”汉代之平，多用之于廷尉和尚书。其用于尚书者，皆以本官而平决尚书事。如于定国“为光禄大夫平尚书事”③。梁冀为大将军，“十日一入平尚书事”①《汉书·王尊传》。
②《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·曹参传》。
②《后汉书·班超传》。
③《汉书·于定国传》。
④。平在这里可谓一种职权，在职官吏能够得到平尚书事的职权，当然是得到了朝廷的重用。朝廷以平的方式任用在职官吏，不用更动受任用者的原职，权力可以随时放出，随时收回，比较方便。
4.领。领为兼领之意，即已有主官主职，又领他官他职而不居其位者，则谓之领。西汉如桑弘羊为治粟都尉领大农⑤，钟元为尚书令领廷尉⑥；东汉如王丹领左冯翊⑦，盖勋领汉阳太守⑧等。从东汉情况看，领又有暂守之意。领或以领护、领校为称，如冯参为谏大夫领护左冯翊都水⑨，袁樊领校巴郡太守⑩，亦均为暂时署守之意。在领的任用方式中，汉史上引人注目者是“领尚书事”。武帝以后，以大司马大将军、车骑将军、卫将军、左将军、前将军、光禄大夫等官而领尚书事者颇多。此种领尚书事，往往即代理皇帝职务，如霍光以大司马大将军领尚书事，“政事壹决于光”。可见领尚书事者权力之重。
5.视。一般居官治事为视事。但视在汉代则为任用官吏的一种方式。视，与平、领近似，也有兼官的意思。如《汉书·薛宣传》载薛宣“复爵高阳侯，加宠特进，位次师安昌侯，给事中，视尚书事”。即为兼职之意。不过，视尚书事并不多见，与平、领均为不定的名称。
6.录。录的名称始于东汉，仅限于尚书事。录有参决、总领之意，《后汉书·殇帝纪》云：“参录尚书事，百官总已以听。”东汉的录尚书事，其权位较西汉为重。西汉时中朝官多可平、领尚书事，东汉则渐以太傅、太尉兼任此职，并逐渐单用录名。录尚书事最初也只是兼官性质，以后则渐变为一种实职官。
7.兼。兼是以本官而兼任其他官职。早在秦武王时，即有兼官之制。两汉兼官，或以武官兼文官，如将军兼水衡都尉；或以文官兼武官，如司空兼车骑将军；也有以文官兼文官者，如以此县令而兼彼县令。兼官对于官吏任用来说，多了一层职权。但以武兼文或以文兼武，容易破坏行政系统，或造成权力过重，或顾此失彼，故秦汉很少实行兼官制度。
8.行。行是官缺未补，暂由他官摄行之意。两汉时，有以低级官吏摄行高一级官吏职务者，如司直行大司徒事，卫尉行太尉事；有以同级官吏互相摄行者，如少府行大鸿胪事；有以高级官吏摄行低级官吏之事者，如廷尉行丞相长史事；有以文官行武官事者或武官行文官事者。摄行制度较为普遍，这是在遇有官缺，而一时无适当人选补缺时所采取的一种临时任用方式。9.督。督是由朝廷派员监督地方的任用方式。督多为军事上的需要而设，并且属于一种临时差遣性质。如豫章“寇’起，朝廷“遣谒者马睦督荆州刺史刘度击之。”①汉以后，有所谓都督、督军、总督等名称，其制盖渊源于此。10.待诏。待诏即等待皇帝诏命的意思，类似一种候补官员。秦时已有待④《后汉书·梁冀传》。
⑤《汉书·食货志》。
⑥《汉书·何并传》。
⑦《后汉书·王丹传》。
⑧《后汉书·盖勋传》。
⑨《汉书·冯参传》。
⑩《隶释·巴郡太守樊敏碑》。
①《后汉书·度尚传》。
诏之制，叔孙通即为“待诏博士”。汉承秦制，待诏多出于上书求试，或出于皇帝的征召，是当时一种特殊的仕途。在没有正式委任官职以前，由皇帝临时指定待诏官署，等待诏命，故曰待诏。待诏的地点并不固定，一般多待诏于公车署，称为公车待诏；比较受朝廷优待者，则待诏于金马门或宦者署；个别特受优待者，甚至待诏于宫殿之中。凡待诏人员大都有所专长，或善医，或善琴，或怀治国之术。因待诏非实职，故无正式俸禄，但有一定生活补贴。据《汉书·东方朔传》所载，公车待诏的补贴为“一囊粟、钱二百四十”，待遇是比较低的。金马门和殿内待诏的待遇要高一些。因待诏地点不同，故待遇也有差异。这种以待诏方式对待人才的措施，对于朝廷广罗英才起了很大作用。尤其在西汉，许多能人奇士都出于待诏之中。
11.加官和散官。在《朝廷、郡县和封国》一章中，对于加官和散官已经作为官职进行了叙述，但加官和散官作为官吏的任用方式，还有必要再加说明。加官为本职外的一种虚衔，虽为虚衔，但由于一旦加官之后便可出入宫禁，侍从皇帝左右，权力很大。另外特进、奉朝请等也属加官性质，有此加衔，虽免官或退休之后，仍可参与朝廷大政。加官从人事任用上来说无疑是给予官吏本职以外的特殊权力。散官为无印绶、不治事之官，虽不治事，但或侍从传达，或议论参谋，可起拾遗补缺，匡正过失之功。其在朝廷者如大夫、博士、议郎等，多参与国家大政谋议与朝廷宗庙礼仪；其在地方者如祭酒、从掾位、从史位、待事掾、待事史等，或为地方主吏辅佐，或可调剂地方官吏余缺。散官从人事任用上来说是授予官吏闲职，使其摆脱繁杂政务，以发挥其才智和作用。加官和散官的任用方式都属一种灵活的用人方式，两汉许多脱颖而出的名臣就是出自加官和散官。当然，关系到国家兴衰的用人问题的关键，主要不在于任用方式，而在于任人唯贤。
任用法规1.关于王国官、地方官的任用。自西汉初年起，朝廷为了从政治上削弱诸侯王国，对王国官吏的任用便常常采取限制与裁抑的政策，凡是二千石官，都要由汉朝廷任命。吴楚七国乱后，王国官吏一律由朝廷代置，诸侯王无权过问。武帝时又作左官律，设附益法，以限制诸侯王网罗人才，防止他们从事非法活动。依据这些政策的精神，汉朝廷在任用王国官吏时颇多限制。如龚胜“以王国人不得宿卫补吏”①。彭宣任廷尉，“以王国人出为太原太守”；后任左将军，“有司数奏言诸侯国人不得宿卫，将军不宜典兵马，处大位”②。由于王国与朝廷的对立，故朝廷任用王国人特别谨慎，并加以限制。
对于地方官的任用，主要是对籍贯的限制。武帝以前尚没有这种限制，武帝中叶以后，地方长官明显地要回避本籍，虽无明令规定，事实上则是不用本籍人。刺史不用本州人；守相不用本郡人；县令长、丞尉不但不用本县人，且不用本郡人。不过西汉时司隶校尉、京兆尹、长安令、丞尉不在此限。郡县之属官佐吏除三辅外，则一律用本籍人，用外籍人即为破例。还有，郡督邮用本郡人，而不用所督诸县之人；州之部郡从事亦用本州人，而不用所部之郡人。东汉时，对地方长官的籍贯限制更严，京畿也不例外，一律不用①《汉书·龚胜传》。
②《汉书·彭宣传》。
本籍人。甚至婚姻之家及两州人士不得对相监临，即两州人士有婚姻者，则其家人不得交互为官；甲州有人在乙州做官者，则乙州人不得在甲州做官。此种限制以后又发展为“三互法”：甲州人在乙州为官，同时乙州人在丙州为官，则丙州人不但不能到乙州为官，也不能到甲州为官；三州婚姻之家也是如此。例如史弼是陈留考城人，其妻是山阳巨野人，朝廷任他为山阳太守，他以三互法为由，转拜为平原相。
限制地方官籍贯的目的是防止地方官相互勾结庇护，以加强朝廷对地方的控制。但由于限制过严，禁忌繁密，致使选用困难，所以有的地方官久缺不补。东汉这种对地方官任用的限制，目的与西汉对王国官的限制相同，但由于历史条件不同，西汉是成功的，而东汉则是失败的。东汉后期尾大不掉之势已经形成，虽有严密的限制，也无法改变地方割据的局面。
2.关于宗室、外戚、宦官的任用。由于宗室、外戚、宦官和皇帝的关系特殊，往往对政权有很大影响。皇帝为了防止大权旁落，对于这三种人，在任用方面有时也有意识地加以适当限制。例如刘歆“为河内太守，以宗室不宜典三河，徙守五原”①。汉代称河东、河内、河南三郡为三河。三河为天下重地，为防止宗室觊觎帝位，故规定“宗室不宜典三河”。这是对宗室的限制。《汉书·冯野王传》载有司奏云：“王舅不宜备九卿。”《后汉书·明帝纪》载建武制度曰：“后宫之家不得封侯与政。”这是对外戚的限制。《后汉书·冯绲传》载：“旧典，中官子弟不得为牧人职。”又《杨秉传》载：“旧典，中臣子弟不居位秉势。”这是对宦官的限制。两汉虽然对以上三种人的任用作出了一些法规上的限制，但法规并不能贯彻到底，又由于他们始终麇集于皇帝周围，皇帝和他们无法脱离关系，防此失彼，防不胜防。故宗室权落，外戚兴起；外戚势衰，而宦官又盛。这是君主专制制度本身无法克服的弊病。
3.关于财产、职业、身份、学历、年龄等方面的规定。秦朝即把财产作为择吏的一个条件，名将韩信少时不能为吏，就是由于家贫。西汉初年，有关于资算得官的规定。资算，就是按照财产多少交纳算赋，即财产税。汉代家资每万钱，算赋一百二十文，为一算。据《汉书·景帝纪》载，景帝后元二年（公元前142年）以前，“算十以上乃得官”；后元二年以后，“算四得官”。每算计家财万钱，算四为四万钱，算十为十万钱。十万家资，便是中产之家，即中等地主；四万家资，也不失为小地主。无论算十得官还是算四得官，都说明汉初只有地主阶级才能做官。西汉时张释之、司马相如均以訾（资）为郎，即是靠资算得官。直到东汉安帝时，王溥“家贫不得仕”②，做官仍有财产方面的限制。
职业方面，主要是对商贾做官的限制。汉初从高帝起，法令即禁止商人入仕。武帝时起用盐铁商主持铁盐专卖，禁商为吏的法令一度松弛。但到哀帝时又重申了“贾人不得为吏”①。又武帝时的“巫蛊之祸”以后，朝廷对巫家为吏也有所限制。
在身份方面，秦律明确规定，不得任“废官”为吏，不许任罪犯为佐、史等。汉代沿袭这类规定，对臧吏及其子孙做官都有严格限制，而且犯法者①《汉书·刘歆传》。
①《汉书·哀帝纪》。
的亲属也不得在宫中任职。又文帝时，曾有禁止赘婿为吏的规定。这些，都是对于官吏任用中身份方面的限制。
学历和年龄方面，在不同时期和不同情况下也有许多具体限制。学历方面，如汉初萧何草律曰：“学童能讽书九千字以上，乃得为史。”②武帝时博士弟子“能通一艺以上”方可补吏。又两汉四科取士之一为“学通行修，经中博士”。都是对学历的要求。年龄方面，秦代规定，新傅籍的青年人不可担任官府的佐史，只许任用壮年以上的人③。又如西汉武帝时，博士弟子限年十八以上；东汉质帝时，明经、博士限年五十以上④。这些都是关于年龄方面的限制。
4.关于官吏的任用期限。一般说来，秦汉官吏的任用在时间上没有限制。有的任职时间较长，有的任职时间很短。时间长者或达二三十年，时间短者仅数月而罢。没有任用期的限制，更非终身制。在职官吏按照当时的规定接受督察和考课，治绩好者继续保持原职或向上升迁，治绩恶劣或有过失者则降职或罢官。在秦汉时期的官场中，政治人物出出进进，或起家而为二千石，或由卿相而一朝变为布衣，宦海沉浮，司空见惯。当时的官吏都非常了解并比较适应这种入仕情况，所以大体都是能上能下，一旦罢官为民，或隐居不仕，或重操旧业，并不以罢官为意，而当时的社会观念也习以为常，并不大惊小怪。官吏的任职既然没有时间保障和终身保障想继续任职就得称职，要想高升就得做出成绩，这就会促使官吏在其任职期间奋发努力。秦汉官吏的任用虽无期限，但从两汉情况看，朝廷多重久任之制。官吏久任，固然有一定好处，因为熟悉情况，便于治理；但弊多于利，任职过久，主官与属官容易结成私恩关系，地方官与地方势力容易勾结起来，形成盘根错节的关系网，他们垄断政权，构成和朝廷对抗的力量。汉末割据纷争的局势，与此有很大关系。
②《汉书·艺文志》。
③《睡虎地秦墓竹简·内史杂》。
④《后汉书·质帝纪》。
第三节 考核制度
《韩非子·外储说》右下说：“明主治吏不治民。”这是治国经验的历史总结。只要把官吏治好，民的问题就好办；治不好官吏，国家绝不会兴旺发达。所谓“治吏”，关键在于考核严明以及赏罚公平。秦汉时期，对于“治吏”比较重视，主要是通过上计来考察官吏。
上计与考课战国时各国所推行的上计与考课，就是对官吏的考核制度。这种考核制度在秦汉渐趋完备。秦的上计，一年一次。上计不仅要将地方上各方面的情况登记造册，而且还要将有关物品一并送上，在史书中称之为“与计偕”，即与上计簿使偕同前往。汉代的上计考课，大体上承袭秦制。每年年终由郡国上计吏携带计簿（书面汇报）到京师上计（汇报），这叫常课。三年一考察治状，叫大课。汉代的考课制度，大体说来，有两个系统。一是公卿守相或各部门主官各课其掾属，这是上下级系统。如公府掾属、诸卿属官、守相掾史，均须依其职务由主官加以考核，按其能力高低和功劳大小，作为迁降赏罚的依据。至于无具体职务的散官，则另立条格，加以考核或考试，光禄勋岁以四行科第郎官即属此类考核。一是朝廷课郡，郡课县，这是从朝廷到地方的系统。下面即着重叙述这一系统的考课。
1.朝廷对郡国的考课。由于上计考课事关国家大政，故汉朝廷对此非常重视，皇帝不仅往往亲自主持其事，有时行幸郡国，也常就地上计。然而，朝廷负责上计的常设机关是丞相、御史二府。丞相主要负责课殿最（上功曰最，下功曰殿）上闻，御史大夫主要负责按察虚实真伪，二府相辅为用。丞相、御史大夫亲自主持上计，具体事务则另委派官吏专管，如汉初萧何为相国时，张苍曾以列侯居相府，领主郡国上计之事，故称为计相。东汉以三公分掌丞相之职，所以郡国上计亦由三公分管。据《后汉书·百官志》所载，太尉掌四方兵事功课，司徒掌四方民事功课，司空掌四方水土功课，皆于岁尽奏其殿最而行赏罚。但在实际上，自西汉末叶以至东汉，上计考课的实权即逐渐转归尚书。尤其是东汉，正如蔡质《汉仪》所说尚书“典天下岁尽集课事”，上计考课的实际权力已经完全掌握在尚书台。
此外，州刺史一方面接受朝廷御史中丞的督课，一方面在巡行郡国时代表朝廷刺察守相，岁尽诣京师奏事，而其时正当郡国上计之时，故其奏事对于考课郡国上计有很大作用，借此可以甄别计簿的虚实真伪。东汉以来，刺史渐由监察官变为地方最高行政长官，州成为郡的直接上级，州之于郡也就有了考课的实际权力。
2.郡国对属县的考课。在郡县两级制普遍实行之前，秦和战国其他国家一样，是县直接上计于朝廷的；在郡县两级制普遍实行之后，郡国守相上承朝廷考课，下则考课其属县。因郡的上计时间系在岁尽，所以郡课县的时间就必须要提前，以便汇集郡内各县情况向朝廷上计。《汉书·尹翁归传》载：“翁归治东海明察..收取人必于秋冬课吏大会中。”郡课县的通常时间是在秋冬，并且县上计时，由令、长、丞尉亲行；东汉以后令长不再亲行，改为但遣丞尉以下代行。县经过郡的考课，治绩优异可以得到升迁，如由县长升为县令。治绩列为下等，当场就要受到斥责，如茂陵令萧育会课在扶风名居第六，漆令郭舜居殿而受责，萧育为之讲情，扶风大怒曰：“君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言！”①会后，又传萧育至后曹进行了一番复查。当时的朝廷主要是通过上计制度掌握全国情况，并据以考核地方官吏的政绩，因此地方上的一切情况，都属于上计内容。《后汉书·百官志》补注引胡广曰：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”这是上计的主要内容。其中户口最为重要，是每年都要统计上报的，而且是考察政绩的重点内容，西汉黄霸做颍川太守时，仅凭户口岁增，就课为“天下第一”。治狱情况，也是上计的重要内容之一，史书中载有许多断狱的数字，有的还相当具体，如《汉书·魏相传》：“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人。”计就是计簿，这些具体数字就是依据当年各郡国所上计簿统计出来的。
汉代上计内容非常广泛，而且十分具体，这对于朝廷了解地方情况，考察地方官吏，不失为一项重要措施，但书面汇报，难免弄虚作假，谎报成绩，以诓骗朝廷，冒功领赏。有些地方官甚至专门选用善于作伪的属吏署为右职，编造计簿。连汉宣帝也说：“上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课。”①西汉末叶，考课制度逐渐废弛。元帝时，京房为整顿吏治，曾奏考功课吏法，并在魏郡局部试行，其法比较具体，可惜没有流传下来。当时，尽管京房多方努力求其实施，但在保守势力的阻挠破坏下，不但未能实行，连京房本人也不免遭杀身之祸。东汉对官吏的考核制度，大体与西汉相同，但贯彻程度，却落后于西汉。至于末年，考核制度破坏殆尽，吏治败坏到极点，东汉也就随着灭亡了。
迁降与赏罚秦汉时期对官吏迁降赏罚，除皇帝或主官出于私人亲疏爱憎这类主观因素外，在通常情况下，都是以考课结果而定。考课之后，即登记在册，《汉书·薛宣传》说“考绩功课，简在两府。”简即记载劳绩的册籍。秦时计算官吏的劳绩，就已经有专门的律条。而登记劳绩的简册，就是迁降赏罚的依据。
1.迁降及其他。
（1）迁。一般来说，考课为“最”，或为“高第”者，均能得到升迁。
迁有平迁和超迁两种情况。以考课高第，或因资历、功劳，循序而升者为“平迁”。如郑弘为淮阳相，以高第入为右扶风①，赵禹以刀笔吏积劳迁为御史②，均为平迁。至于超迁，指有特殊功绩或奇才异能被破格躐等而进者。超迁既包括越级提升，也包括提升得快。如荀爽拜为平原相，尚未行至治所，即追回迁为光禄勋，视事仅三日，又进拜为司空，自被征到登台司，一共才九十五天③。超迁能擢用优秀人才，不致使人才埋没，但使用不当，也会带来流弊。（2）降。考课官吏，有功则升赏，有过则降免处罚。汉代官吏除因重罪①《汉书·萧望之传》。
①《汉书·宣帝纪》。
①《汉书·郑弘传》。
②《汉书·赵禹传》。
③《后汉书·荀淑传》。
犯法被罢官削爵甚至处以死刑外，犯有小过而不宜重处者，一般仍留用而降职罚俸。降职，当时称为“左转”或“左迁”；罚俸称为“贬秩”。如平当任丞相司直，坐法，左迁朔方刺史④；黄霸守京兆尹，秩二千石，因乏军兴，连贬秩，以八百石遣返原任颍川太守⑤，均为降职处罚。
（3）转徙。转，既非迁，也非降。因工作需要由此官改任他官，而其级秩相同者，则称为转。如南阳太守转东海相，尚书仆射转太中大夫，均为转。转是正常的职务调动，没有升降赏罚之义。徙，兼有转、迁二义，视具体情况而定。如此太守徒为彼太守，即是转义；而少傅徙为太傅，卒史徒为督邮，则是迁义，属于升迁性质。
（4）出入。由朝廷官外调为地方官，称为“出”；由地方官内调为朝廷官，称为“入”。出和入常含有迁降或赏罚的意义。因为，入多半是外职内升；而出，则多为左迁，即使是“试其政事”，也被认为是左迁。不过，朝廷小官如郎官、公府掾属之出任地方长吏，则是一种优待，不属左迁性质。（5）迁补。迁补，指官吏虽无显著劳绩，但可以因资历久而补升高职。
汉代官吏的迁补，亦有常例可循，如丞相例由御史大夫迁补，御史大夫则选中二千石，中二千石则选郡国守相高第，而刺史居部九岁，可举为守相。这些常例，不仅史书中多见，而且已经成为“故事”。其他迁补的常例也很多，如博士可补谏大夫，尚书秩五百石可补二千石。这些虽非两汉之制，但在某一时期已经成为惯例。《汉书·董仲舒传》所谓“累日以取贵，积久以致官”，就是指以资历久而迁补的情况。
2.奖赏和惩罚。迁、降即含赏罚之义，但汉代对于官吏的赏罚，并不局于职务的迁降，还有其他形式。
（1）奖赏。奖赏主要有增秩、赐爵等以及礼遇上的优待。对于治理有效的官吏，有时因高职暂无空缺可补，就采取增秩或赐爵的办法，使之继续留任原职。赐爵之法，多用于二千石守相，赐爵高者，可至关内侯。增秩、赐爵之外，还有赐金、田宅、奴婢、甲第、安车驷马、秘器、缯帛、牛酒乃至冢地等许多赏赐，或玺书褒奖等等，这些都完全依皇帝意旨而定。礼遇上的优待，方式也不拘一格。如高帝之于萧何、桓帝之于梁冀，皆赐带剑履上殿，入朝不趋①，其礼遇就很优宠。车饰冠服不同于众，或给予某种尊号，都是礼遇的优宠方式。至于每逢大典或节日的例行赏赐，性质不同，则不在此论列。（2）惩罚。秦汉之制，自丞相、诸卿以下至郡县小吏，如犯有罪过，必须按律惩罚。其科罪之律，虽不可详考，但也有许多零星记载。
汉法除谋反以外，贪污罪最严。《汉书·薛宣传》有“十金法重”一语，师古注曰：“依当时律条，赃直十金，则至重罪。”又据《西汉会要》卷四三注引《刑法志》说：文帝十三年（公元前167年）定律曰：“吏坐受赇枉法，守县官财物而即盗之，已论，命复有笞罪者，皆弃市。”“县官”于汉史中是皇帝的代名词，指朝廷或国家。依据律文看，官吏无论是贪赃枉法，还是贪污国家财产，皆处以死刑。汉法对于犯有赃罪的官吏，毫不苟容，处分一直很严重。有时赃吏纵得免死，也要禁锢终身，甚至锢及三世，不得为官。并且对于赃吏的④《汉书·平当传》。
⑤《汉书·黄霸传》。
①分别见《汉书·萧何传》、《后汉书·梁冀传》。
处分，还要连坐主管官员，主管对下属的贪赃活动，若置而不问、知情不举，一律与其同罪。
其次，坐盗贼罪也很重。地方官境内盗贼过多，根据不同情况要受贬秩、降职、罢官处分。此外，还有坐灾害、坐刑滥、坐选举不实以及其他许多律条。例如，武帝元朔五年（公元前124年）建立太学选择首批博士弟子时，山阳侯张当居任太常，他“坐为太常择博士弟子故不以实”，同时受到除国、免职、完为城旦三种严重处罚①。
对于官吏的惩罚，除夺爵免官、贬秩罚金以外，还有科律之刑，如杖、笞、耐、髡诸刑以至弃市、族诛，有多种刑名，皆视罪情轻重而定。但为保全大臣体面，诸卿以上的高级官吏可免捶扑之刑；如宣布死刑，则使之先期自裁。汉代有“将相不辱”、“将相不对理陈冤”的习俗，凡诏丞相诣廷尉诏狱，不论有罪与否，受诏后即须自杀，谓之“自裁”。有时皇帝并不明令处死，只是遣尚书令赐酒十石、牛一头，所赐之物即令其自杀的仪式，受赐的丞相便须自杀。
关于赏罚的意义，东汉王符在《潜夫论·三式》中说：“法令赏罚者，诚治乱之枢机也，不可不严行也。”这无疑是对历史经验的总结。问题在于如何运用它。有功必赏，有过必罚，赏所当赏，罚所当罚，赏罚分明，这是吏治清明和国家兴旺的重要因素；反之，功不必赏，过不必罚，赏所不当赏，罚所不当罚，赏罚不明，结果必然是吏治败坏，国家衰亡。
①参见《史记·惠景间侯者年表》、《汉书》之《景武昭宣元成哀功臣表》及《百官公卿表》。
第四节 赐爵制度
秦的赐爵制度
战国时建立起来的军功爵制，在秦国得到最充分的发展，起的作用也最大，并延续到整个汉代。秦和其他各国一样，论功行赏，但突出的特点是计首赐爵，得一甲首，赐爵一级，所以诸侯称秦为“上首功之国”。秦的爵位，可以为官，可以得到田宅和役使庶子，可以用来赎罪或赎奴隶，总之，可以给有爵者带来许多利益，而利益的大小，又根据爵位的高低有所不同，功多则爵高赏多，功少则爵低赏少，而且有罚与赏相配合。这就激励了秦军的无畏斗志。秦的军功爵制，集中了各国军功爵的优点，在一定意义上说保证了秦对六国的统一。
秦的赐爵制度，大体初建于商鞅变法，通过后来发展变化，逐渐形成了二十等爵。据《商君书·境内篇》反映，商鞅变法时代似乎只有十五级爵，而且爵序以及有的爵名与后来的二十等爵制不同。十五级中大良造为最高级，商鞅本人最后即为大良造，可能是得到了当时的最高爵位。在《商君书》同篇中，又言及“军爵”和“公爵”，可见商鞅时，秦国爵制中又有军爵和公爵之分。秦的爵制，在商鞅初建时如何？以后又有何变化？还可以作进一步研究，但后来形成并固定下来的二十等制，则是比较清楚的。
《汉书·百官公卿表》详述了这二十等爵的顺序以及名称：爵：一级曰公士；二，上造；三，簪袅；四，不更；五，大夫；六，官大夫；七，公大夫；八，公乘；九，五大夫；十，左庶长；十一，右庶长；十二，左更；十三；中更；十四，右更；十五，少上造；十六，大上造；十七，驷车庶长；十八，大庶长；十九，关内侯；二十，彻侯。皆秦制，以赏功劳。这二十等爵，又分为两大等级，那就是以七级公大夫和八级公乘为界来划分。《汉书·高帝纪》说：异日，秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼。公大夫以上为高爵，可与令丞亢礼，又称为官爵，公乘以下为低爵，又称民爵。这两大等级区别很大，地位大不相同，享受的权力也不相同。而官爵之中，公大夫以上相当于令丞，往上级别越高，则地位越高，最上层关内侯、列侯大体可相当于三公。不过，侯爵并不多。秦在统一之后，所封的侯爵也为数甚少，这说明秦朝的赐爵还是相当严格的。
西汉初对秦爵制的因袭刘邦响应陈胜起义后，也利用赐爵的办法来提高军队的战斗力。从刘邦赐给部下的爵名看，有国大夫、列大夫、上间、七大夫、五大夫、卿、执帛、执珪等等。这些爵名，有的和二十等爵名相同，或者和秦国以前的爵名相同，也有的为各国所共有，但多半是楚国的军功爵名。因陈胜起义号为“张楚”，建官号按楚制，而刘邦原是楚人，又响应陈胜，所以官爵也从楚制。
但是，后来刘邦还是采用了秦的二十等爵制，据《汉书·高帝纪》记载，汉五年（公元前202年），刘邦打败项羽统一中国，发布了一个重要诏令，与军功爵制有密切关系：第一，诏令肯定了秦的军功爵制在汉朝的合法地位，恢复秦民原有的爵位和土地、房屋的所有权。
第二，对于从军的军吏除犯罪者外，一律赐给大夫爵位；原来享有大夫爵位的人各加一级；有七大夫爵位的人都可以食邑，七大夫以下者，免除其个人和全家的徭役。
第三，明确宣布七大夫以上属于高爵，并表示对高爵的尊重，责令地方官必须优先满足高爵对于田宅和其他合乎规定的要求，不得拖延。
诏令反复强调军功爵的重要性，尤其表现了对获高爵者的关心。这说明楚汉战争之后，刘邦在主要方面因袭了秦的二十等爵制。
西汉时期赐爵制的变化刘邦死后，吕后执政，她为收揽人心，以惠帝名义发布了一个大规模的赐爵诏令，《汉书·惠帝纪》载曰：赐民爵一级。中郎、郎中满六岁爵三级，四岁二级。外郎满六岁二级。
中郎不满一岁一级。外郎不满二岁赐钱万。宦官、尚食比郎中。谒者、执珪、执戟、武士、驺比外郎。太子御参乘赐爵五大夫。舍人不满五岁二级。..这次赐爵和刘邦时相比，有明显不同：首先，取消了以军功赐爵这个根本条件，此后赐爵即趋于轻滥；其次是把“民爵”与“赐吏爵”分开，此后赐爵即吏民分提，赐民爵往往每次一级，赐吏爵则二三级以至更多；再次是取消了以爵级赐与田宅的规定，此后民爵仅为空衔，吏爵多为免役而已。这些变化，是由社会历史的发展所决定的。因为这时大规模的统一战争已经结束，原来以军功赐爵的基本原则就必然会相应修改。
文景时期，赐爵制度日趋轻滥。朝廷有所谓“大事”之时，一般都要赐民爵一级，吏爵则更多。除大规模赐爵外，又正式实行卖爵制度，出钱可以买爵，入粟可以买爵，用奴婢也可以买爵。入粟买爵的办法，据上述所引《食货志》，六百石为上造，四千石为五大夫，万二千石为大庶长。这必然引起爵位的泛滥成灾，威胁到政府的兵、徭役来源。所以文景之时，已把高爵与低爵的界线由原来的七级公大夫上升至第九级五大夫，其区分标志也由食邑变成了免役。这样，二十等爵便以五大夫为界划分高低，高爵中除十九级关内侯、二十级列侯还拥有实际社会地位外，其他各级只是享受免役的优待，而八级公乘以下的民爵，成为徒有其名、而无实际价值的空虚头衔。
汉武帝时期，出于抗击匈奴战争的需要，朝廷又拟用军功爵制来提高军队的战斗力。但旧有爵制已滥，不为人们所重，故于元朔六年（公元前123年）又置武功爵，以宠战士。关于武功爵的级别和名称，《汉书·食货志》注引臣瓒曰：《茂陵中书》有武功爵，一级曰造士，二级曰闲舆卫，三级曰良士，四级曰元戎士，五级曰官首，六级曰秉铎，七级曰千夫，八级曰乐卿，九级曰执戎，十级曰政戾庶长，十一级曰军卫。此武帝所制，以宠军功。根据《食货志》卖武功爵的价格为“级十七万，凡值三十余万金”的记载看，武功爵并不止十一级，《茂陵中书》显然有所遗漏。武帝另设这一套武功爵，目的是要恢复军功爵的原有价值和作用，使立功受爵的将士得以补吏，得以赎罪；功劳超等，大者可以封侯，小者可以补郎，本为赏军功以宠战士之意。但同时武功爵也可以买卖，“级十七万”，如买至千夫即相当于二十等爵的第九级五大夫，可以免除徭役。由于买爵者多，致使调发之士减少，于是朝廷又调发千夫、五大夫为小吏，不去就出马一匹，实际是让买爵人变相服役。这样，武功爵和军功爵同样失去原有的意义，因此推行不久便自行取消，以致后人对武功爵的级数也不甚清楚了。
宣帝以后，“赐吏爵”日益增多。这表明，赐爵制度在原有的性质和作用丧失以后，作为维护官吏、贵族特权地位之工具的性质却更加突出了。东汉军功爵制的衰亡东汉时期，世家豪族地主阶层已经形成，他们通过察举、征辟和任子制度，完全垄断了政治特权，布衣之士，包括一般地主在内，已经很难进入政治舞台，完全用不着以“赐吏爵”去扶持新贵了。所以东汉时赐吏爵一次也没有，可见已经废除。至于赐民爵，则成为一种更廉价的点缀品。刘秀在位期间就颁布过四次赐爵令，以后的各个皇帝，也都颁布过赐爵诏令，赐爵的次数、级数都很多。但为了防止人民得爵超过八级，又三令五申“爵过公乘，得移与子若同产、同产子”的命令①。因为不过八级公乘，就不得免役。这样，赐民爵与人民的减役、免役及士兵的社会地位，已经没有任何关系，于是爵制名存实亡。尽管东汉赐爵最多，但当时人即不知用意何在？故有“赐民爵八级何法？”②之问。可见军功爵制在东汉只是一种形式而已。当然，二十等爵的最高两级，即关内侯和列侯，还保留一些实际意义，以分封制的残余形式存在下来。
东汉后期，皇帝滥行封赏，为适应外戚、宦官、豪强、军阀势力扩张的需要，又增设了县侯、乡侯、亭侯等爵位。这是赐爵制的又一次变化。汉末曹操当政，建立新的爵制，“以赏军功”。除原有的列侯、关内侯之外，新设名号侯十八级、关中侯十七级、关内外侯十六级、五大夫十五级四等，但新增的这四等按规定“皆不食租”。这种空有名号，而不食租税的封爵，即后世所谓“虚封”。从此军功爵制不仅对广大士兵毫无用处，就是对一般将官也无实际利益可得。
以上爵制的变化说明，自东汉以后，商鞅变法时创立的赐爵制度随着历史的发展而消失了。
①《后汉书·光武帝纪》。
②《论衡·谢短》。
第五节 秩俸、休假和致仕秩
俸秩是指官阶，有几等秩即为几级官；俸是指薪俸，薪俸多少是依官阶的高低而定。一般说“增秩”或“减秩”，既包括官阶的升降，也包括薪俸的增减。秦自商鞅变法，即实行秩俸制度。秩以若干石表示，据秩而定俸额，按月发放，称为月食。秦的秩俸计算及发放的基本原则和方法，为汉代所因袭。汉代官吏的秩，也是用米谷数量来区分和表示，如二千石、千石、百石等。但在按秩发放俸禄米谷时，则用斛来计算。石是衡的单位，斛是量的单位，西汉一石约等于二斛，东汉一石约等于三斛。石不过是定等级的虚名，斛才是实俸。计实俸的斛并不是按上述比例与表示秩的石折合，而是另有定额。
两汉官吏的实俸，见《汉书·百官公卿表》师古注。东汉刘秀所定官俸例，见《后汉书·光武帝纪》李贤注引《续汉志》以及刘昭补《后汉书·百官志》。今一并列表如下，以备参考（见《两汉官吏秩俸参考表》）。因秦汉时期，历时数百年，不仅各官之秩时有变化，就是俸也因物价与货币的比值不同，有增有减，而不尽相同，所以此表也只是表示一个大概情况。古代官俸多为谷物，秦汉也是如此。不过，从一些记载来看，西汉官俸曾有一段时间曾发放钱币，并且是以谷物数量折合而成。如《汉书·贡禹传》云：两汉官吏秩俸参考表秩（石）别师古注李贤注刘昭注月俸（斛）月俸（斛）月俸（斛）
万石350350350中二千石180180180二千石120120120比二千石100100100千石908080比千石80六百石707070比六百石605550四百石505045比四百石454540三百石404040比三百石373737二百石303030比二百石272727百石161616斗食111111佐史888拜为谏大夫，秩八百石，俸钱月九千二百。..拜为光禄大夫，秩二千石，俸钱月万二千。又如《史记·汲黯列传》《集解》引如淳曰：《律》：真二千石，俸月二万；二千石，月万六千。
《汉书·宣帝纪》如淳注曰：《律》：百石，俸月六百。
另外，《居延汉简释文》卷二《簿录·钱谷类》也有西汉官俸的零星记载，如候官月俸三千，塞尉月俸二千，候长月俸千二百或千六百、千八百。■长月俸六百或九百。这些，都说明西汉官俸有时发放钱币。
至于东汉，《后汉书·百官志》记载建武二十六年（公元50年）百官受俸说：“凡诸受俸，皆半钱半谷。”此文之下刘昭补注引荀绰《晋百官表注》曰：汉延平中，中二千石俸钱九千，米七十二斛。真二千石月钱六千五百，米三十六斛。比二千石月钱五千，米三十四斛。一千石月钱四千，米三十斛。六百石月钱三千五百，米二十一斛。四百石月钱二千五百，米十五斛。三百石月钱二千，米十二斛。二百石月钱一千，米九斛。百石月钱八百，米四斛八斗。这个记载虽不一定精确，但由此可见，东汉与秦、西汉一样，官吏也是以石定秩，月俸也是以谷数定额，但实际发放则是钱谷并用。
汉代官吏除常俸外，尚有节日赏赐，实际是常俸以外的加薪。但其赏赐对象，多为高级官员和朝廷官吏，地方官吏尤其是地方低级官吏，是难能得到朝廷这种赏赐的。与此相反，县令长以下的俸禄则比较低，时人颇以为非。如东汉人崔寔在《政论》中分析了一个“百里长吏”的收支情况，认为：月俸钱二千，粟二十斛。庸客用钱一千，薪炭及二人的伙食生活费再用一千，两千钱就完了。二人食粟六斛，其余才够马吃，连四时衣被、会客吃酒的费用都没有，更不用说养家糊口。崔寔的说法虽未免夸张，但当时地方小吏的薪俸低微倒是事实。薪俸微薄，就设法取给于民，这可以说是促使地方小吏贪污的一个因素。
休假秦时官吏已经有休假制度，休假称为“告归”。如《史记·李斯列传》记载，李斯长男为三川守，告归咸阳。《高祖本纪》载，刘邦为亭长时，常告归之田。两者均为休假。但秦的休假制度不可详考。汉代官吏的休假，大体上有休沐、告、宁三种形式。
1.休沐。汉代官吏，一般利用休假日洗沐，故休沐成为休假的代名词。
休沐是一般的例假，每隔五天休息一天，这一天的休息，实际是处理各种家务事，而拜谒父母是其中的头一件大事。其次是接待宾客和处理各种杂务。西汉时期，这种例假在郎官中曾一度受到破坏，《汉书·杨恽传》云：郎官故事，令郎出钱市财用，给文书，乃得出，名曰“山郎”。移病尽一日，辄偿一沐，或至岁余不得休。其豪富郎日出游戏，或行钱得善部。货赂流行，转相仿效。恽为中郎将，罢山郎，移长度大司农，以给财用。其疾病休谒洗沐皆以法令从事。富郎可以不循常假，日出游戏；贫郎长病，却以常假抵偿，至有岁余不能休假者。这就破坏了五日一休沐的正常规定，所以杨恽罢山郎，皆以法令从事。
五日一休沐的常假之外，还有时节假，《汉书·薛宣传》说：“日至休吏。”日至指冬至日和夏至日。据《后汉书·礼仪志》记载，“冬至前后，君子安身静体，百官绝事，不听政”，“日夏至，礼亦如之”，可见冬至和夏至的休假还不止一天。
2.告。告是因功或因病而休假的制度。告之中，又有予告和赐告的区别。《汉书·高帝纪》注孟康曰：《汉律》：吏二千石有予告，有赐告。予告者，在官有功最，法所当得也。赐告者，病满三月当免，天子优赐其告，使得带印绶将官属归家治病。至成帝时，郡国二千石赐告不得归家。至和帝时，予赐皆绝。由此可见，所谓予告，乃在职有功，课为上等者，依法应赐予休假，其性质等于赏赐。所谓赐告，乃当时规定请病假不得超过三月，过三月者免职，但由皇帝赐告，则可延长假期而不免官。赐告与否，完全是依皇帝意旨而定。所以汉史上，有如汲黯者，赐告数次亦未免职；也有如谷永者，未得赐告，期满即免。予告和赐告的休假制度，在两汉时期也有一些具体变化，上述只能是一个大体情况。可能是由皇帝诏令的予告、赐告仅限于二千石以上的高级官吏；至于一般的下级官吏，也应有予告、赐告，不过由其主管部门批准执行而已。3.宁。宁是丧假的专称。告宁本来连称，为休谒之名。但告和宁又有区别，吉曰告，凶曰宁，所以宁的单称指丧假。官吏宁期的长短，大抵依丧服制度的推行情况而定。
西汉文帝崇尚节俭，也提倡丧制从简。他在遗诏中对自己的丧事作了安排。行丧的时间是大功十五日，小功十四日，纤七日，一共三十六日。东汉人应劭认为古制丧期三年（三十六月），文帝以日易月，故三十六日。文帝以后，三十六日释服成为西汉定制。如《汉书·翟方进传》：（翟方进后母死）既葬三十六日，除服起视事，以为身备汉相，不敢逾国家之制。可见西汉时官吏父母丧亡，宁假三十六天为“国家之制”。《汉书·扬雄传》应劭注云：“《汉律》：以不为亲行三年服，不得选举。”又《哀帝纪》载诏令博士弟子父母死，予宁三年。这些，或许不是指在职官吏的丧服制，也或许反映西汉后期丧服制有所变化，均不可详知。
东汉初年，光武皇帝绝告宁之典，公卿、二千石、刺史均不得行三年丧，由是并废丧礼。元初中，邓太后临朝，诏长吏以下不为亲行服者，不得典城选举，又兴丧礼。其后或兴或废。东汉一代，丧礼废兴不定，或予宁三年，或不予宁三年，始终没有定制。汉代统治者标榜以孝治国，故主张行三年丧制；但丧假三年，影响正常工作，尤其是高级主管官吏，一旦归宁离职，官事皆废，所以又不得不明令制止。甚至还有提前释服或夺服之举。如果大臣归行丧礼，皇帝遣使者赉牛酒至家，为其释去丧服，以返署视事，这就是释服；如果志守丧期，不肯释服，皇帝也会采取强迫方式，即夺服。例如太傅桓焉，为母“行丧逾年，诏使者赐牛酒夺服”①。东汉崇尚名节孝道之风盛于西汉，宁期较西汉为长，却又废而复兴，这是一个主要原因。
致仕致仕，近似今日的退休。不过汉代致仕，一般指高级官吏。致仕的条件，主要是年老或有病。其手续，一般先由本人提出申请，或以老请，或以病请，谦称为“乞骸骨”，然后再由朝廷批准。致仕后的归养俸禄，以及是否岁时朝见皇帝等，则要看其官位、功绩和皇帝的恩宠程度。从两汉致仕事例中，①《后汉书·桓焉传》。
可知两汉公卿大臣病老退休，一般均受国家的优厚待遇，不过情况不尽相同罢了。致仕就是去职，去职后不应享受在职期间的秩俸，故须另有诏令规定其俸。汉代高级官吏致仕的诸例说明，有的可以享受全俸，有的三公享受二千石俸。在一般情况下，大概只能享受原职三分之一的俸。正如《汉书·平帝纪》所载元始元年（公元1年）令：天下吏比二千石以上，年老致仕者，三分故禄，以一与之，终其身。不过，还有的官吏致仕时是一次性赏赐，或黄金、或钱币、或粮谷、或房屋、或车马等等。致仕后的政治待遇，除地方官定时派人“存问”之外，有些功高望重的老臣，仍可依时朝见皇帝。总之，汉代官吏致仕后的待遇高低，主要是由皇帝恩宠程度的高低而定。
与致仕相关的另一项制度是恤典。恤典，是朝廷对于高级官吏死后的一种抚恤制度。高级官吏死后，朝廷或赠赙（即以财物助丧仪）、或赠印绶、或赐谥、或赐冢地、缯绣、衣物之类，不一而足。从丧葬到死后享受的各种赠赐，因人因时而异，但也有某些共同之处，例如，有一定身份的官吏，皆赠以东园梓器，数量和品种各有不同；皆派遣官吏持节视丧，所派官吏的地位因死者身份而定；皆发部分军士送葬，数量有多有少。除赠送钱物外，又往往加官进爵。此外，官吏因公死亡，除厚加赏赐，有的并得荫其后代，如除子为郎等等。总之，恤典也是汉代官吏的一项制度，只是抚恤程度如何因人而异而已。
用人是否得当，治吏是否有方，这无疑是关系到国家兴衰存亡的重大问题。
西汉选官的范围很广，再加上察举与考试相结合，因人而授官，汉之得人，实有赖于此。尤其是汉武帝时代，求贤若渴，不拘一格选用人才，这就使武帝一朝成为人才辈出、功业兴盛的一个黄金时代。《汉书·儿宽传赞》对此有一段综述：是时，汉兴六十余载，..上（武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲轮迎枚生，见主父而叹息，群士慕向，异人并出。卜式拔于刍牧，弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，日c出于降虏，斯亦曩时版筑饭牛之朋已。汉之得人，于兹为盛。儒雅则公孙弘、董仲舒、儿宽，笃行则石建、石庆质直则汲黯、卜式，推贤则韩安国、郑当时，定令则赵禹、张汤，文章则司马迁、相如，滑稽则东方朔、枚皋，应对则严助、朱买臣，历数则唐都、洛下闳，协律则李延年，运筹则桑弘羊，奉使则张骞、苏武，将率则卫青、霍去病，受遗则霍光、金日c，其余不可胜纪，是以兴造功业，制度遗文，后世莫及。武帝一朝这种英才济济的盛况，即使在整个封建时代也不多见。西汉之所以能在我国历史上成为一个盛大皇朝，用人得当是一重要因素。东汉察举逐渐遭到破坏，后期又大规模公开卖官，朝廷完全不顾有关国家兴衰存亡的用人大计问题，灭亡是其必然趋势。
在治吏问题上，秦与两汉相比，最为得法。据《秦简》反映，秦的各级官吏，职责分明，有功者赏，有过者罚，条律不仅清楚具体而且赏罚必须执行，例如《行书》云：行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，勿敢留。留者以律论之。
紧急的文书要立即发送，不急的也必须当日处理完毕，否则以法论处。《秦简》中这类有关治吏的律条为数很多，说明秦治吏有方。官吏不敢怠于职守，办事效率高，吏治清明，这是秦能统一中国的一个重要因素。汉代治吏，则较秦略逊一筹。汉律中，没有秦律对官吏职责规定得那样具体。而朝廷对地方官的考课，主要是通过上计，在上计簿“具文而已”的情况下，考课也就徒具形式。然而，汉代治吏方式中，亦有比秦高明之处。汉代设置刺史，以低秩督刺和考察地方长吏，位卑权重，直通朝廷，不属守相所辖，且巡回流动，不固定于一地，这就能有效地起到监督作用。而秦每郡置监御史，固守一郡，易于和太守勾结，狼狈为奸。总的看来，汉代还是有一套治吏办法的，但贯彻并不彻底，尤其是东汉后期，几乎是放任官吏胡作非为，完全不顾祖宗治吏之法规，以致吏治腐败不堪，东汉政权亦随之灭亡。这是历史的教训。