秦汉时期的政治体制，是封建专制主义的制度。从朝廷到郡县和封国，从皇帝到郡县和封国的臣民，都按着身份尊卑的不同来规定不同等级的政治地位。这是一座宝塔形的政治结构，在宝塔的顶巅是皇帝，在宝塔的最下层是广大的被奴役、被剥削的劳动人民。
随着秦统一事业的完成，封建专制主义制度得以在全国范围内推行。汉朝建立以后，仍承袭秦制，虽略有更改，但专制主义的集权制度却更趋向完备。汉代以后的历代皇朝，不论其政权的组织形式如何变化，基本上都是秦汉时期封建专制主义制度的演变和发展。所以，了解秦汉的政治体制，对于了解整个中国封建社会的政治体制有着特殊的重要意义。
第一节 朝廷
秦都咸阳，西汉都长安，东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心，朝廷居于京都之内，是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中，又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员，有丞相、御史大夫、太尉，即所谓“三公”；还有职位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保，即所谓“上公”。第二类是各部门的主管官员，有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等，即所谓“九卿”。第三类是皇帝的亲近侍从官员，有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期，武帝为加强皇权，网罗亲信，出入宫禁，参与机密，从而形成了一个决策核心，围绕决策核心的这些亲信官员，可统称为“中朝官”，丞相以下诸卿为“外朝官”。第四类是服务于宫中的官员，有太子属官和皇后属官，这类官员可统称为“宫官”。以上四类官员，都各有许多职位不等的属官，其秩六百石（相当于县令级）以上者，均可称为朝官，有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍，皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织概况。
皇帝皇帝是君主专制的象征。这一名号创始于秦始皇。据《史记·秦始皇本纪》记载：秦初并天下，令丞相、御史..议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“..今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为泰皇。命为制，令曰诏，天子自称曰朕。”王曰：“去‘泰’著‘皇’，采上古帝位号，号曰皇帝，他如议。”制曰：“可。”
汉因秦之名号，而又有所修定和补充。据蔡邕《独断》云：秦承周末，为汉驱除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。
又云：汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。
由于皇帝名号的确定，于是其亲属均有尊号，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙等等。
皇帝的尊号独一无二，本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外，在通常情况下，一切行政、立法、财政、军事大权，无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如《史记·秦始皇帝本纪》载：天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。
汉武帝时，董仲舒又发展了儒家的君权神授说，给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合，更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识，莫不认为皇帝就是天子，是秉承天命统治人民的。如《白虎通义》卷一《爵》称：“王者，父天母地，为天之子也。”《汉书·鲍宣传》也说：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元。”总之，皇帝的权力是独尊无二的，所以皇帝又称为“至尊”。除了一个虚无而人格化了的天之外，再也没有任何超越皇帝权力之上的了。
三公和上公丞相。秦在建立封建专制主义集权的官吏组织中，一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名，是由秦独创的。“丞”与“承”通，有承受之意；“相”的意思是辅助。丞相作为“百官之长”，重要的是上承天子的命令“助理万机”。
秦自武王后，一般都设二丞相，《全秦文》卷一所载秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相王缩”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相实即左右丞相。《史记·秦始皇本纪》载始皇三十七年（公元前210年）“始皇出游，左丞相斯从，右丞相去疾守”，即是明证。秦以左为上，左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相，则又有中丞相之称，如秦二世时以赵高为中丞相。“中”乃中宫宦者之称，宦者也叫“中人”，因赵高为宦者，故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时，丞相之职不分左右，仅一中丞相。汉承秦制，但有所发展变化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前196年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上，故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相，但始终没有任命右丞相。总之，西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官：大司空、大司马、丞相，而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前1年）改丞相为大司徒。东汉光武帝建武二十七年（公元51年）诏令去“大”，只称司徒。献帝建安十三年（公元208年）复置丞相，由曹操任其职。
秦开创和确立丞相制度，完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变：第一，彻底废除了“世卿世禄”制，丞相不但不是世袭的，而且不是终身的。丞相的任免权，完全操于皇帝之手。第二，权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比，掌权的人数少了，开始虽有左右二丞相，实际是一正一副，权力更加集中。这样，权力比较地集中于丞相，而丞相的任免权又操在皇帝手中，相对说来，丞相制的确立加强了皇权。
丞相的权力，在武帝以前较重，武帝削弱相权以后，逐渐变轻，但总的来看，丞相乃人臣中的最高级官吏，正所谓“一人之下，万人之上”。其职责范围，据《史记·陈丞相世家》记陈平的话说：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”这就是说，丞相所职无所不统，无所不包，上自天时，下至人事，都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面：（1）丞相有选用官吏之权。据《汉书·田蚡传》记载，“当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这时的丞相几乎掌握了全部用人权，甚至引起皇帝的不满。
（2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫，武帝说：“此丞相事，何请？”又文帝时申屠嘉为丞相，奏请诛杀内史晁错，文帝没有批准，申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力，又有自行诛罚的权力。
（3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。由于这项工作十分重要，所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重，丞相就委托各种官员组成临时班子，以仔细考察郡国上计，询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。
（4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议的内容很广泛，如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等，皆可议论。集议结果，由丞相领衔奏事，皇帝裁决。
（5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如，景帝欲封皇后兄王信为侯，因丞相周亚夫谏阻而未封。又如，哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行，便是丞相的失职，丞相就要向皇帝申请辞职。
上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害，千头万绪的政事无不与之密切相关。
秦虽然确立了丞相制，但在组织上还不是那么完备，丞相之下属官较少。汉代则不同，随着组织的日益健全，属官队伍日益庞大，据卫宏《汉旧仪》说到汉武帝时，丞相府已经有“吏员三百六十二人”。其中比较重要的属官是司直、长史，此外就是诸曹掾属。司直是丞相府中的最高属官，级别相当于郡守，始置于汉武帝，职掌佐丞相，监察检举，并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管，丞相府有丞相史二十人，长史为众史之长，丞相有事，常交长史办理，实为佐助丞相，署理诸曹之职。丞相政务繁忙，故设有诸曹掾属，分曹处理政务，如东曹主督察地方，西曹主领百官奏事，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等，其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。
丞相地位既尊，权力又大，必然要与君权发生冲突，汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑，故君臣之间矛盾比较缓和，但也担了不少风险。武帝开始削弱相权，一部分权力转归尚书。成帝时设三公官，相权一分为三。至哀帝时，连丞相之名也被废掉，改为大司徒。东汉光武时，尚书台正式成为朝廷最高权力机关，名为司徒的丞相有名无实，有职无权，仅备位而已。东汉末，曹操为丞相，大权独揽，皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职，当属于另外一个问题了。
御史大夫。御史大夫秦始皇始置，西汉因之。成帝绥和元年（公元前8年），更名大司空。哀帝建平二年（公元前5年），复为御史大夫。元寿二年（公元前1年），又称大司空。东汉光武帝建武二十七年（公元51年），改大司空为司空。献帝建安十三年（公元208年）曾一度罢司空，置御史大夫，其职与司空无异。
御史大夫是“贰于丞相”的副职，位次丞相而高于诸卿，其职责是辅佐丞相，总理国政，故当时称丞相府与御史府为“两府”或“二府”，国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面：（1）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员，从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章，大都经御史承转并保存，这些机密文书实际是当时的档案，有时连皇帝大臣都感到棘手的大事，只有依靠档案中的先例，即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要，凡天下图书计簿，都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。
（2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官，这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员，御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政，武帝时还专门从御史府中抽出人员，号曰“绣衣直指”，专办地方大狱等。
（3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职，而丞相位高权重，皇帝不便随时差使，或甚至不愿差使，所以有些重大政事，就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉，一直是这种状况。
（4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责，奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年（公元前90年），御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72年），御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴，皆是其例。
西汉末年，由于中朝尚书权力的发展，御史大夫的职权与丞相一样，也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。到光武帝改大司空为司空，司空的职务，与成帝以前御史大夫的性质大不相同，据《后汉书·百官志》说：“司空，公一人。本注曰：掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。”这时的司空已成了专管水土的官职。可见，御史大夫一职，实际只存在于秦和西汉，而真正起作用又是在秦和西汉前期。
御史大夫的主要属官有两丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺，理百官事。御史中丞的职位则比较突出，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，年领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾按章，御史大夫的主要职掌，几乎就集于中丞之职。东汉时，由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空，御史中丞分出改属少府。
太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚，但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉，秦国尉在大将之下，地位不高。汉初开始，太尉成为武官最高称呼之一，但时置时废，并不固定。汉武帝时，罢太尉官，置大司马。成帝时，大司马地位渐次升高，位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉，灵帝末年大司马与太尉并置。
太尉的职权是掌武事，实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵领兵之权，也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少，就是太尉本职也是或置或省，大抵有军事则置，事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权，以维护君权。武帝以后，虽改太尉为大司马，其性质亦不过是加官，空有名号，并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后，因领尚书事，而其职权逐渐加重，于军事顾问之外，并综理军政。在东汉三公中，太尉地位最尊，属官较前也增多，据载有长史一人，署诸曹事；掾史属二十四人，各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人，各主杂务。东汉的太尉府，实际相当于西汉的丞相府。
上公。上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅，高后元年（公元前187年）初置，中间省，至哀帝元寿二年（公元前1年）复置。太师和太保，平帝元始元年（公元1年）始置。太师、太傅、太保，虽位列三公之上，但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞所谓四辅，又加少傅一职。这些尊崇的上公，名义上是辅佐朝政，为帝王之师，实际上只是封建朝廷的装饰品。到了东汉，罢太师、太保和少傅，仅保留“太傅上公一人”，而且时置时省，掌以善导，并无常职。不过，东汉的太傅比起西汉时的地位要高，他们往往是“元功之首”或“为国元老”的国家重臣，又常领尚书事，掌握实权，所以在政治上有较大的影响。
诸卿太常。太常，秦官。秦曰奉常，西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东汉恢复太常之称，至建安中又称奉常。
太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带，祭祀和军国大政的活动均集于宗庙，庙堂即是朝堂。后来朝庙分家，但宗庙祭祀仍是国家头等大事，非常严肃认真而隆重，所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之首。
太常的另一项职责是兼管教育，负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中，有九人“学事”十六人“守学事”，即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉初三辅有陵庙之县均归太常管辖，从元帝起移归三辅；武帝以后考试之权渐归尚书，太常职权有了明显的削弱。
宗正。宗正，秦始置，两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍，藏于宗正府，从西汉开始到东汉，宗室属籍一直存在，可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者，时常加以赏赐；对于犯罪者，则削除属籍，降为平民，这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡刑以上者，先报宗正，宗正再申报皇帝，始能处置，一般司法机关则不能过问。宗正既为掌皇帝宗亲事务之官，所以任此职者不但皆为皇族，且往往是皇族中德高望重者。由于刘氏宗室人口猛增，到西汉末平帝时已有十余万人，而且分散在全国各地，掌握实权的王莽为了便于统治刘姓宗室，便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。
光禄勋光禄勋，秦及汉初为郎中令，武帝太初元年（公元前104年）改名光禄勋。光禄勋的主要职责是“掌宫殿掖门户”，为宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，故地位十分重要。秦二世时赵高为郎中令，就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝，夕入未央宫，当夜即拜其亲信张武为郎中令，巡行殿中，以防有变。可见此官原来是很重要的，只是后来中朝官日益增多，光禄勋的地位和实权才逐渐降落。
光禄勋总领宫内一切，所以属官多，机构大，某些属官的地位也很高。
一类是大夫，大夫掌议论，名目很多，有太中大夫、中大夫（后更名光禄大夫）、谏大夫等，多至数十人；一类是议郎，亦掌议论，有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋，其中除议郎为光禄勋属官外，其他均与光禄勋没有严密的统属关系，但因为他们的活动主要在宫内，所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员，是以郎命名的属吏，有中郎、侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户，出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是备用官员，地方长吏令长多以郎出补，有些著名的执政大臣，如桑弘羊、霍光，也是出身于郎官。
卫尉。卫尉，秦官，两汉期间曾有两次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽时更名太卫。卫尉的职务是统辖卫士，卫护宫阙之内。卫士的营房称为“庐”，就在宫墙之下。卫尉与光禄勋比较，光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队，而卫尉所领卫士，乃外围警备部队。卫尉属官，除一丞总署曹事外，主要有公车司马令，掌殿司马门，夜徼宫中，吏民上书及阙下凡所征召皆总领之；有卫士令，主卫士，东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫卫士令，卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人，主其门警卫。执金吾。执金吾，秦名中尉，武帝太初元年（公元前104年）更名执金吾，王莽时名奋武，东汉复名执金吾。执金吾的职掌是徼循京师，禁备盗贼，也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城之内的警卫和治安工作。皇帝出行时，执金吾还要充任护卫及仪仗队。《后汉书·百官志》引《汉官》曰：“执金吾缇骑二百人，（持戟）五百二十人，舆服导从，光满道路，群僚之中，斯最壮矣。”这是一支浩浩荡荡的庞大队伍。东汉光武未称帝时，曾目睹过执金吾出巡的威风气势，感叹地说：“仕宦当作执金吾。”由于与警卫工作有关，所以执金吾有权直接逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官，除执金吾丞总署曹事外，在西汉有中垒令，掌宫中垒门；有寺互令，掌门禁；有都船令，掌治水，有武库令，掌兵器。西汉又有左辅都尉和右辅都尉，掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等，均为一般属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外，其余属官皆省。
廷尉。廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前144年）更名大理。武帝建元四年（公元前137年）复名廷尉。哀帝元寿二年（公元前1年）复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱，为全国最高司法官。依法判罪是廷尉的职责，如果法无名文，廷尉的判例就成为“故事”，可以比作法律。地方上解决不了的案件，要上报廷尉，如果廷尉也不能解决，就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲自处理一批积案。平时如遇重大案件，由皇帝派人参与廷尉会审，名曰“杂治”。廷尉除依法判案，还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓“召致廷尉”的诏书，即为下狱。在这里，廷尉不仅是官名、官署名，且成了监狱的代名词。西汉武帝以后，有廷尉狱及中都官狱二十六所；东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官，有廷尉正一人，主决疑狱；有左、右监，主逮捕事（东汉省右监）；有左、右平，掌平决诏狱（东汉省右平）；其他尚有许多名目繁多的掾史之属，分管具体事务。
大鸿胪（附典属国）。大鸿肿，秦名典客。西汉景帝中元六年（公元前144年）更名大行令。武帝太初元年（公元前104年）改名大鸿胪。王莽时称典乐，东汉复名大鸿胪。大鸿胪“掌诸侯及四方归义蛮夷”，其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼仪，乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等，都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之吏来京，也均由大鸿胪及属官管理，因为来京之吏要观光，遇上朝会大礼要参加，此正属大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞，即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌“归义蛮夷”，指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者，而重点又是朝见的礼仪。这项对外接待工作，成帝以前由典属国负责，典属国是与诸卿并列的一卿，成帝河平元年（公元前28年）罢典属国，并其职于大鸿胪。大鸿胪属官，除一丞总署曹事外，主要有行人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等，分别主持内外接待、翻译、食宿、礼节等。
大司农。大司农，秦名治粟内史，汉初因之，景帝后元元年（公元前143年）更名大农令。武帝太初元年（公元前104年）更名大司农。王莽改名义和，又改为纳言。东汉复名大司农。凡国家钱谷租税等财政收入和支出，均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时，大司农通过各种办法，搜罗钱财，对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官，有丞总署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主劝农桑；东汉仅一部丞，主帑藏。太仓令，主受郡国传漕谷；均输令，主均输；平准令，主平物价；都内令，主京师库藏；籍田令，主籍田事；铁市长，主铁器买卖事。另外，于各郡国还设立仓长以管仓库，设农监以管农事，设都水以管水池渔利，设铁官以管铁器制造与经营，设盐官以管盐业生产等，统归大司农管辖。
少府。少府，秦官。两汉皆称少府，唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较，大司农是国家财政总管，收百姓租赋以供国家费用；而少府则是皇室的财政总管，收山海池泽税和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管，故机构之大，属官之多，在诸卿之中居于首位，诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名，少府却有六丞。其他属官，有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官，各有令、丞，这一类基本上是管理宫廷内各种事务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞，胞人主供宫内肉食，都水及均官主山水之税。又有上林十池监，主监上林十池。还有中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者、官令、丞，这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时，少府财政事务减少，一部分职掌并入大司农，只管杂务，不再专管帝室财政，所以机构相应缩小，属官亦有裁减。水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前115年）初置，东汉光武省，此职仅存于西汉后期。武帝初设水衡都尉，打算以其主盐铁经营，但告缗以后，国家财政大增，收入集于上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌，现在设水衡专管其事，而原属少府的某些属官，也就转归水衡都尉掌管。《汉书·王嘉传》说，元帝时“都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。”水衡钱和少府钱都是皇帝私产，加起来比国库的钱还多，而水衡又比少府多将近三分之一，说明皇室收入的大部分归水衡管了，所以水衡地位相当高。东汉初省，併大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开，少府基本上不管经济收入，水衡也随之取消。太仆。太仆，秦官，西汉皆称太仆，唯王莽时一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆，一是掌马政。皇帝出行时，太仆要亲自为皇帝驾车，因其常在皇帝左右，故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政，一部分供天子用，即所谓“家马”，一部分供军国用，这是马政中的主要部分。太仆的属官，除一丞总署曹事外，主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩，都是牧养家马和军马的大型马场。如“未央”、“家马”、“龙子”、“闲驹”、“路軨”、“承华”等，均为马场名号，各有令、丞或监、长之类的官员主管，而统辖于太仆。
将作大匠。将作大匠，秦名将作少府，景帝中元六年（公元前144年）
更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称，光武中元二年（公元57年）省，章帝建初元年（公元76年）复置。将作大匠的职责是掌治宫室，亦即掌管基本建设，如营建宗庙、宫室、陵园等，并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程，有的相当浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即开始动工，直到死去，下一帝又复如此，长年累月，无止无休。除国家正常工程之外，将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第，更是不胜繁忙。将作大匠的属官有丞二人，东汉减至一人。此外还有左右中侯，掌施工。有石库令，主石料保管及加工。有东园主章令，主木材及木器制作。巨大的土木工程，需要大批的劳动力，劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令，东汉又增左、右校令，分别掌管工徒。
中朝官武帝以前丞相权重，从武帝开始到宣帝，为削夺相权，搜罗亲信，逐渐形成一个起决策作用的中朝官系统，亦即朝中之朝；与之相对而言，丞相以下的朝官则为外朝，于是有中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类：一类是所谓天子的宾客，他们在政府组织中并没有什么地位，却往往持着侍中的头衔参与机密；另一类是文武官员中的心腹之臣，武官有大司马、将军，文官有大夫、博士、尚书等，也是加上待中或给事中头衔，从而成为中朝之官。中朝官系统有一个形成发展的过程，除了大司马、大将军一度权兼内外之外，再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权，尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述如下：1.将军。将军一官，由来已久，开始只是高级武官的统称。在一般情况下，将军是对武将的一种尊称；在统兵作战时，将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多，最尊者为大将军和骠骑将军，其次是车骑将军和卫将军，这四种名号的将军，地位相当于丞相之类的诸公；又有前将军、后将军、左将军、右将军，这四种名号的将军，相当于太常之类的诸卿。以上两类将军，均为重号将军，是皇帝的最高级武官。重号将军以外，还有许多杂号将军，或者说列将军，这些将军各有名号，诸如游击将军、骁骑将军、振威将军、扬武将军等，仅据《西汉会要》所列，名号就有百数十种。杂号将军并非常设官职，多为临时设置，事毕即罢。将军以下的中级武官就是校尉和都尉，亦各有名号。自大将军至校尉、都尉，这些众多的武官，自然并非都是中朝官，但如加侍中或给事中的头衔，就可以列入中朝官系统。自武帝以来，重号将军往往“领尚书事”，执掌朝权。例如大将军霍光领尚书事，为中朝官的首领，实际权力在丞相之上。
2.尚书。尚书即掌书，原是君主身边主管文书的小吏。秦制，尚书属少府，并且有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏，已初步形成自己的办事机构。武帝为了削夺相权，强化君权，就更多地利用尚书办事，并任用宦官为尚书，名曰中书或中尚书，若用宦官为令，即曰中书令。尚书既是皇帝近侍，办事职能又日益增多，所以地位渐重，这是尚书职能转变的开始。元帝时，中书令石显专权，进一步加大了尚书职权。成帝时建三公官，以前由丞相总理政务的朝廷，一变而为司徒、司马、司空三公分权的朝廷，权力三分，三公互不统辖，实际是总归于皇帝，皇帝就委政于尚书，尚书职权陡然扩大，名额也随之增多，除令与仆射外，有五尚书分曹治事：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事；三公曹主断狱事。这时的尚书，尽管职权范围很广，但实权仍不算太大，尚书基本上是作为中朝的一个政务办事机构，起上传下达的作用，真正的权力，基本控制在皇帝及其委任的权臣手中。到东汉，尚书正式成为总理国家政务的中枢。东汉虽也有一个以三公为首、诸卿分职的朝廷，但实际上国家大权完全集中于宫廷，即集中于尚书机构。尚书虽仍然“文属少府”，但威权与日俱增，实际已从朝廷中分离出来，一变而为直属皇帝的尚书台。因为台在禁中，又称中台，凡尚书均称为台官。尚书台既是皇帝实行独裁政治，高踞于朝廷之上的御用机关，又是当时国家的最高权力机关。尚书不仅参与国家机密，起决策作用，而且出纳王命，发号施令，诸如选举、任用、考课、弹劾、诛赏、治狱等大权，无所不总，包揽一切。这时的尚书机构，规模又进一步扩大，令与仆射之下有左、右丞，诸曹尚书之下各有侍郎与令史。尚书台俨然成了朝廷中的一个小朝廷，台官则成为一种凌驾于百官的特权集团。
3.侍中、给事中等加官。加官就是加授一种官职，更亲近于皇帝，享受优宠待遇或特殊权力。《汉书·百官公卿表》在叙述朝廷官职之后曰：侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得学法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将、大夫。皆秦制。
这段概述简明扼要，但失之笼统，不过从侍中、中常侍、给事中等名号来看，加官都是接近皇帝的。这些加官在政治上乃至生活上侍从或者常侍皇帝，或给事殿中，或出入禁中，加这些官号的官吏，当然就属于中朝之官了。所以《汉书·刘辅传》注引孟康曰：“中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑，诸吏，为中朝，丞相以下至六百石为外朝也。”如果再加上左右曹、给事中等，那么以上加官就是中朝的主要成员。加官大体可以分成几类：一类是得出入禁中的，如侍中、中常侍。侍中，西汉作为加官，东汉则成实职，其职是入侍天子，分掌乘舆服物，并賛导众事，顾问应对；常侍即经常侍从，冠以中字，指宦官任常侍，中常侍侍候皇帝，西汉时亦作为加官之号，而东汉转为实职。一类是天子的亲近执事之官，如诸吏、左右曹、散骑等。诸吏、左右曹原指皇亲左右近臣，武帝时变为加官，加此官者，地位即有变化，成为枢机重臣，或受尚书事，或得以举法案劾，东汉以后这类加官已不见记载。散骑是骑而散从，没有常职，皇帝赏识，即加此号，得以重用，东汉时演变为散骑常侍。给事黄门给事于黄闼之内，即服务于禁门之内，加此号者，亦属亲近之人。还有一类是备顾问应对之官，如给事中。给事中即给事于殿中，此职所加多大夫、博士、议郎或名儒重臣。东汉以后的给事中，其性质已和西汉的加官不同。
宫官1.太子官。秦汉封建专制时代，皇太子是国家的储君，皇帝的继承人，为了保障皇位一姓继承，同时又避免同姓争夺皇位，秦汉时代确立了嫡长子继承制度。为了确保皇位传与皇太子，特为太子设立一套官职。太子官的最高官职是太子太傅和太子少傅。太子太傅和太子少傅的级别相当于诸卿，名义上是太子的老师，实际上除教授太子，还主管太子家政。太子太傅职掌辅导太子，太子少傅以辅导太子为职，并悉主太子官属。这些官属有：太子率更令，职似光禄，主庶子、舍人更直；太子庶子、太子舍人，职似三署郎，主更直宿卫；太子家令，职似司农、少府，主仓谷饮食；太子仓令，主仓谷；太子食官令，主饮食；太子仆、太子厩长，主车马；太子门大夫，职比郎将；太子中庶子，职如侍中；太子洗马，职如谒者，太子出，则当直者在前导威仪；太子中盾，主周卫徼循；太子卫率，主门卫士。西汉时太子尚置有詹事一职，略低于诸卿，东汉省。
2.皇后官。秦汉时代，封建贵族大多一夫多妻。皇帝之妻更是多得难以计数。在这种情况下，如果宫教不修，后妃之制不定，就难于确定皇位继承权。为确保嫡长子继承制的实行，皇后称为中宫，也有一套行政机构。西汉时期，皇后卿有詹事（又名中少府）、将行（更名大长秋）、中太仆、中宫卫尉。皇后卿级别略低于诸卿。詹事即管家，有丞佐之，属官有：中长秋，关通内外；私府令，主中藏币帛诸物；永巷令，主宫人；仓令，主仓谷；厩令；主车马；祠令，主祠祀；食官令，主饮食。大长秋，掌奉宣中宫命，凡给赐宗亲当谒见者关通之，中宫出则从，有丞佐之，属官皆为宦者，有：中宫仆，主驭；中宫谒者令，主报中章；中宫尚书，主中文书；中宫私府令，主中宫私府物藏；中宫永巷令，主宫人；中宫黄门冗从仆射，主黄门冗从；中宫署令，主中宫请署天子数；中宫药长，主医药；中太仆，掌舆马；中宫卫尉，掌宫门卫屯兵。东汉时期，中宫三卿皆省，高级官吏唯留大长秋一人，故以上属官均统于大长秋。
以上公、卿、中朝官、官官四类官员，皆为朝官。四类朝官，上有皇帝，下有佐属，构成秦汉的封建朝廷。从级别上看，公、卿以及宫官中的太子卿和皇后卿大体都在二千石（相当于郡守）或二千石以上，中朝官中则级别不等，高者二千石以上，低者六百石左右。这四类官员的属官，级别也不等，高者有两千石者，低者数百石，但多数为六百石（相当于县令）以上。按汉法规定，六百石以上可以参与朝会，也就是说，正常情况下，上述公、卿、中朝官、宫官及其属吏，基本上都可以有资格参与朝会。既可参与朝会，就具有议论国政的权力。但多数廷议，参加者都是二千石以上的高级大员。而且各个时期的情况不尽相同，官职有改异，权力有转移，职掌有分合，故不可一概而论。总的原则是皇帝力图把权力集中于一人之手。
第二节 郡县
秦汉的地方行政，基本上是郡县制。秦是单一的郡县制，两汉则郡国并行，仍以郡县制为主。秦统一六国之后，分天下为三十六郡，后又增至四十余郡。西汉平帝时，凡郡国一百三，其中有郡八十三。东汉顺帝时，凡郡国一百五，其中有郡七十九。诸郡规模、情况并不平衡，就户口幅员而论，有大小之别；就政事难易而论，有剧（难治理）、平（一般）之异；就地区而论，有远近、内外之分。诸郡之中，由于京辅之郡地处中心，最为重要，所以京辅太守地位最高。秦的京辅太守名曰内史，掌治京师。西汉景帝时京辅地区分为左、右内史，武帝时又分而为三，名曰：京兆尹、左冯翊、右扶风，统称三辅。东汉迁都洛阳，京辅太守名曰河南尹。两汉的京辅太守，均秩中二千石，得“奉朝请”，亦即可参与朝会，而一般太守秩两千石，没有朝会的资格。京辅太守显然高于一般太守。无论京辅之郡还是一般的郡，均领辖若干县。秦汉地方行政基本上是郡县二级制。武帝元封五年（公元前108年），把全国划为十三个监察区，称为部或州，各设刺史一员进行监察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政长官，州也由监察区域变为行政区域，这样，汉的地方政府又由郡县两级变为州、郡、县三级。不过，这有一个过渡过程，其最终完成应该说在东汉后期。两汉的多数时间内，州仅作为监察区而不是作为政区出现的。
州官的设置和演变1.司隶校尉。司隶校尉初为朝廷官职，始置于武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蛊一案而临时设置的督捕官。所以最初司隶的职责是率领徒隶从事掘蛊并督捕京师奸猾。巫蛊案以后，司隶保留下来，其职为督察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡。成帝元延四年（公元前9年）省司隶校尉，绥和二年（公元前7年）复置，但称司隶。东汉沿用旧制，司隶校尉的地位较西汉为高，当时皇帝有特诏，御史中丞、司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，京师号曰“三独坐”。司隶校尉的常职是督刺三辅、三河、弘农七郡，其职与刺史略同，但由于京辅诸郡是朝廷的所在地，皇亲国戚、达官贵人比较集中，所以司隶校尉有着一般刺史望尘莫及的特权。司隶有持节的特权，可以察举百官以下及京师近郡犯法者。节即符节，是皇权的象征，持节者可代表皇帝行事。司隶这种持节特权在元帝时由于司隶校尉诸葛丰持节纠察元帝宠臣许章，才被解除。司隶校尉对于封侯、外戚、三公以下，无所不纠，对于京师近郡的罪犯，则依照诏令，有捕杀之权。司隶校尉的属官，有较高的从事和较低的假佐两类。东汉从事十二人，有都官从事，主察举百官；功曹从事，主选署及众事；别驾从事，主奉引校尉行部录众事；簿曹从事，主财谷簿书；兵曹从事，主兵事；其余七郡各一从事主督察，共为十二。假佐为掌各种杂务的小吏。
2.刺史和州牧。秦统一六国后，没有特划监察区，政区以郡划分，郡置守、尉、监各一人，监即监御史，主监察，所以郡既是行政区，又是监察区。监御史隶属于御史大夫，掌监郡。其地位不高，但权力很大，不仅省察郡守治状，而且可以监军带兵。汉初曾一度沿袭此制，目的都是代皇帝监察地方官吏。武帝时分全国为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、朔方、并、幽、交等十三部州作为监察区。州设刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而权重，即有权督刺二千石的郡守。刺史直接受朝廷御史中丞管辖，分别监察各州，开始时明确规定以六条问事：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，山崩石裂，袄祥讹官：四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石阿附豪强，通行货略，割损政令。六条问事主要是督刺二千石郡守。以后监察范围扩大，凡州内朝廷命官都在督刺之列，并有选举与劾奏权。刺史每年回京师奏事一次。地方政绩如何，全凭刺史上奏，郡守对刺史多敬而畏之，刺史逐渐干预地方行政，积久成制，也就变为行政长官。西汉末期，刺史曾两度改为州牧，秩为二千石，但真正掌握军政实权，成为地方最高军政长官是灵帝中平五年（公元188年）之后。灵帝中平五年，刺史改为州牧。州牧与刺史的区别不仅在于六百石变为二千石大吏，更主要的是监察官变成了地方最高军政长官。武帝初置刺史，巡行郡国，无固定治所，属吏也很少，后来渐有治所，并形成一套幕僚组织。州刺史的属吏和司隶一样，皆有从事史、假佐。从事史也叫从事，有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史等，假佐一类，亦与司隶略同。
郡守和郡廷官吏1.郡守。郡设守一人，又称太守，为一郡最高行政长官。郡守为朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除对朝廷负责外，在一郡之内则是郡守专制。其职权相当广泛，凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等，可以说职无不总。
（1）辟除权。秦汉时期，郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命，但郡守的幕僚属吏，则可自行署置。其任用方式，或召、或请、或署，都是辟除的意思。在汉代，除京辅郡属吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。郡的下层行政长官县令长是由朝廷署置，郡守不得更调；但遇其不能胜任，则可置守令（代理县令）以摄理其事。至于真令有缺，郡守则更有权力选署守令。按当时法制，令长有罪必须先请，郡守不得擅自治罪，但事实上，郡守不但擅治其罪，而且可以随意加以驱逐。
（2）选举权。汉法规定，郡守任满一年后便有选举权。选举即由地方选拔向朝廷推举人才。这种选举，或为皇帝的特诏，指定其选举的科条；或为岁贡，依所定科目员额选举。诸如孝廉、贤良方正、文学、茂才、异等、明经以及有道之士等，皆在郡守选举范围之内。郡守虽有选举权，但如果不能选举人才，或举而不当，郡守本人也要坐罪。开始察举尚严，以后渐滥，郡守利用选举权以结私恩，形成了汉代门生故吏的关系网，助长了地方与朝廷的离心力量。
（3）自设条教。秦汉郡守可以因地制宜，自设条教，或劝民农桑，或整齐风俗，以及举办文化教育等各项地方事业。其中一些好的条教，往往还被推行到全国。如景帝对蜀郡守文翁在郡中起学馆，武帝令天下郡国仿蜀学馆建立学校，对文化教育事业的发展起到了促进作用。
（4）赏罚、司法和监察权。郡守还具有一郡的赏罚、司法和监察权。因郡守有赏罚权，故置功曹，主选署劝劳、议论赏罚；有司法权，故置决曹，主治狱及罪法事。其中司法最重要，政平讼理是郡太守治绩的重点内容之一。郡守的监察权，主要是监察其所属县之长吏，其监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。郡守行使监察权，必须以时巡行郡内，即所谓“常以春行所主县”，也有的郡守采取私访的方式。郡守亲自巡行所属县，按规定一年一次，私访则非正式制度。其对属县行使监察权，主要由督邮分部行县，分部多少，郡守可视具体情况而定。
（5）生杀予夺权。从法律上来说，郡守并无决杀权，虽罪至死，亦必先奏请，以待秋决。有时因特殊原因，令郡守得便宜从事或以军法从事，但除这种特许的权力外，太守却不得专杀，然而这只是法律上的规定，奏请实际上往往徒具形式，类皆报可，甚至先斩后奏，或以论决为报。随着郡守权力的膨胀，郡守甚至可擅杀县令。
（6）兵权。郡守又称郡将，实际握有一郡兵权。不过秦和西汉时期，地方如有重要军情，一般是由朝廷命将置帅，郡守不得擅自发兵。如郡守发兵，须有皇帝虎符，或边郡军情紧急，事后必立即上报。东汉郡守职权渐大，建武中省都尉，并其职于太守，虎符发兵的制度渐坏，再加上东汉后期镇压农民起义及各族反抗的需要，郡守就有了发兵、领兵之权。一般州郡有事，常由刺史、郡守亲自领兵。东汉末，刺史、太守不仅领兵，且可募兵，往往变为私人部曲，父子相袭，造成割据因素。
（7）财权。郡守治郡，要依靠庞大的郡府组织乃至数量不等的军队。这些都必须有财政开支，还有郡守本人的俸禄，这一切经费均由国家拨给，由郡守支配。国家一般是从本郡赋税收入中拨给，收入少的边郡则由内郡调拨。按规定拨给的部分需每年上计，过此则须事先上报奏请。郡守只能在规定范围内行使财权，朝廷则通过上计制度控制。但实际上郡县地方官往往不顾经法，附加私调，不统于上计之数，这样朝廷就无法控制。除正式经费和非法私调，各郡还都有一些公田和山泽之利，收入亦由郡守支配。
秦汉郡守官职十分重要，郡守治理的好坏，关系到整个国家的兴衰，故汉宣帝有良二千石之叹。因此，朝廷非常注重郡守人选，并根据其治绩给予奖惩。
2.郡廷官吏。郡守之下的郡廷组织，因任命不同，可分为佐官与属吏两类：秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、长史、都尉等，谓之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督邮、主簿等掾史，皆为属吏。（1）郡佐官。郡佐官为朝廷命官，有丞、长史和都尉。丞佐助郡守，有时可代理郡守行事，如郡守在作战中死亡，丞有权临时代理。边郡设置长史，掌兵马。东汉时边郡省丞，由长史主丞之职，而另置将兵长史，专主兵事。都尉，掌佐太守分管军事。秦时名尉，景帝二年（公元前155年）更名都尉。东汉建武六年（公元30年）省内郡都尉。都尉秩比二千石，略低于郡守而高出于丞与长史。都内一切军事行动，均由郡尉具体负责，每年都试，也由郡都尉负责主持。维护境内治安，则是都尉的日常工作。都尉也和太守一样以时行县，但不管民事，专司盗贼。郡尉有自己的治所和属官。都尉治所，有的与郡守治所不在一县；都尉属官，除与太守一样有丞、掾、史、属、书佐等文职以外，更多的则是各种武职。
（2）郡属吏。郡属吏低于郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下几类：第一类是功曹、五官掾和督邮，为郡府右职。功曹主选署功劳，包括郡吏的任免和赏罚。五官掾是一种荣誉职务，无一定职掌，其实是什么都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，则可主其他曹事。东汉时，五官掾常主祭祠，从而列于诸吏之首。督邮主巡行境内，督察长吏，主要是督察县政。一郡往往分为两三部或四五部，各设一督邮充当郡守耳目，故督邮多选郡守所信任而又精明能干者充任。第二类是郡守门下亲近属吏，有主薄、主记室史、少府，门下督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。主簿无固定职，拾遗补阙，代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。主记室史主记事、簿书等。少府总管太守私人财政，与朝廷之少府性质相同。门下督盗贼主兵卫，类似郡守的侍卫队长。府门亭长主守府门。书佐主秘书工作，包括记录、缮写、起草、宣读等等。循行为低级散吏，类似门下食客。幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。第三类是列曹，为郡廷各部门办公机构，户曹主民户、祠祀和农桑。比曹主管检核之事。时曹主时节祠祀。田曹主田事。水曹主兴修水利。将作掾主工程兴建。仓曹主仓谷事。金曹主货币盐铁事。集曹主各县上计。漕曹主水运。法曹主邮驿科程事。兵曹主征集和输送兵丁。尉曹主卒徒转运事。贼曹主盗贼事。辞曹主辞讼事。决曹主决狱。医曹主医药事。第四类是上计掾史。地方上计中央，由来已久，最初由地方长官亲自上计，西汉时改为守丞，长史代劳，武帝时又有上计掾史随行，东汉则专由上计掾史上计。第五类是学官。武帝以后，郡国皆立学校，并设学官以管理其事。学官即文学掾（或文学史），其职责是管理学校，教授弟子，也兼管郡内教化、礼仪之事。第六类为特设官。因各地物产不同，某些郡特设机构和官吏管理，西汉时由朝廷派出官吏，直属朝廷某一系统，东汉改属地方，成为郡的属吏。如铁官、盐官、工官、木官、橘官、三服官、都水官等，各设令、丞以主其事。上述六类之外，还有一类是散吏，即闲散而无具体职事的官吏，这类人或以德高望重，志节清白，才能出众，而又不愿任职，郡守则以散吏名义养在郡府，待以师友之礼，以备顾问。
郡廷官吏是一支庞大的官僚队伍。由于郡守有权任命属吏，所以属吏往往与郡守结为一种私恩关系，他们心目中只有郡守而无朝廷。东汉时，逐渐发展为对抗朝廷的地方势力。
县廷及其基层官吏秦孝公时把全境划分为四十一县。秦统一后有县多少不可详考。汉代与县平级的政区有国、邑、道。国为列侯所食之县，邑为皇太后、皇后、公主所食之县，道为少数民族所居之县。西汉时凡县、国、道、邑千五百八十四，东汉顺帝时千一百八十。县以下还有乡、亭、里等基层组织及其官吏。
1.县廷官吏。县的行政官署也称廷或县廷。县廷官吏由县令、长，县丞和县尉，以及县属吏三种官吏组成。
（1）县令、长。从秦开始，普遍实行了县万户以上置令、万户以下置长的制度。县令一般为六百石，高者有的千石，县长不满六百石，因所治县人口少，所以略低于县令。县令、长在秦简中又称为县啬夫或大啬夫，在王莽时曾改为县宰。秦汉的大部分时间统称为令长。县令长的职责是掌治其县，凡县内一切事务无所不管。有些令长比较勤于政事，注意人民疾苦，因此往往流人附归，受到人民的爱戴，或挽留，或怀念，或立祠。如果令长得其人选，是能对一县起良好作用的。汉制，县令长的铨选途径较多，或由“察廉”，或由“治剧”，或由“茂才”、“孝廉”，或由“征辟”，或由“吏积功”，而其主要途径则是由郎官出补。东汉初期以前，朝廷对于郎选比较重视，县令长在多数情况下还是比较称职的。东汉自顺帝以后，选官制度日益破坏，地方令长多非德选，而到灵帝时，宦官专权，黄门子弟为令长者满天下，放肆渔肉人民。皇帝又贪财卖官，致使吏治大坏，东汉亦随之衰亡。
（2）县丞和县尉。县丞和县尉都是县佐官。秦时每县皆有丞，但没有见到县设尉的记载，两汉每县皆有丞，又设有县尉。县丞在县的地位，要高于郡丞在郡的地位。郡丞的职责仅仅是掌佐守，郡守可以重用，也可以不重用。县丞则不然，除了佐令长之外，还兼署文书，并主仓事和刑狱囚徒。也就是说，丞佐助令长之外，还能独立地处理仓、狱等事。仓、狱是县政中两件比较重要的事，由县丞专管，可见其地位之重要。一般说来，每县只有一个丞，但都城所在地则不止一丞，如西汉长安就有左、右丞。县尉的设置，每县情况亦不尽相同，一般来说，大县设二人，小县设一人。所谓大县小县，不完全以户口多寡为限，主要是以地区范围的大小而论。都城所在县，设尉就更多，西汉长安县有左、右、广部、明部四尉，东汉洛阳也有东西南北四尉。县尉的选任与令长略有不同，一般来说，原来地位要略低一些，或者多少与武事有点关系，多是从两千石的掾属中调选的。县尉的职责，主要是维持境内治安，掌一县的军事。县尉对于令长有一定独立性，有时还可与郡廷发生直接联系，而且有自己的单独治所——官廨，有自己属吏，例如尉史、尉从佐等。
（3）县属吏。秦和汉初，县廷的主要属吏是令史。武帝以后始逐渐有所变化，形成一套制度和名称，如分曹置掾之类。在分曹置掾以后，大体和郡属吏一样，各有名目和职掌：第一类是功曹和廷掾：功曹职总管内外，是县廷主要属吏，所以被称为“主吏”，在属吏中地位最高，权力最大，上可代表县令长，下可指挥游徼、亭长等。廷掾，相当于郡的五官掾，列曹有缺，均可代值，而在祠祀方面则居于功曹之前，处于首位，另外廷掾经常下乡巡行，充当令长耳目。第二类是门下亲近吏：主簿，在县廷内地位仅次于功曹，但比功曹亲近，为诸门下吏之长。主记、录事，掌记事和文书。小府，又称少府，主出纳、饷粮及金铜钱布。门下游徼，门下贼曹，掌督盗贼。第三类是列曹：其主管民政方面的有户曹，主户口名籍婚庆祠祀诸事；田曹，主劝课农桑；时曹，主农时节气；水曹，主水利之事；将作掾，主土木兴作。主管财政方面的有仓曹，主收民租；金曹，主收市租。主管交通方面的有集曹，主供纳输；法曹，主邮驿科程事；道桥掾，主修阁道；厩啬夫，主饲养。主管军事方面的有兵曹，主兵事；库啬夫，主兵械，尉曹，主卒徒转运。主管司法治安方面的除贼曹外，还有狱掾史、狱司空，主决罪和牢狱；传舍、候舍吏，监督行人；守津吏，督守津口；市掾，主市租和治安；少数民族杂居之县又设盟掾，主少数民族事务。第四类是校官，汉代县的学校曰校，置经师一人，主教育。第五类是散吏，其职与郡散吏略同，而地位低于郡中散吏。2.乡里官吏。县下的最基层是乡、亭、里等组织，乡里基层官吏虽非朝廷正式任命，但其地位至为重要，举凡国家赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等，无不由乡里官吏承担。秦汉乡里官吏情况各不相同，大体可以分为三类：（1）以啬夫为主的乡官。秦汉之制，县以下分为若干乡。据《汉书·百官公卿表》，西汉平帝时有县、道、邑、国千五百八十七，有乡六千六百二十二，平均每县辖四乡有余。《后汉书·郡国志》有县、邑、道、侯、国千一百八十，注引《东观书》永兴元年（公元153年）乡三千六百八十一，平均每县辖三乡有余。乡的官吏有啬夫、三老、乡佐和游徼。啬夫是乡中的主管官吏，职掌听讼与收赋税。啬夫根据其乡大小又有区别，一般大乡设有秩啬夫，或简称“有秩”，秩百石，郡所署为在册之吏；一般的小乡则设一啬夫，不名有秩，即不属国家正式官吏。三老是主管教化的乡官，往往设于大乡，选德高望重的耆老充任，三老不是行政职务，亦无俸禄，但在当时的地位很高，往往列于啬夫之前。乡佐是啬夫的助手。游徼，掌徼循盗贼，直属于县廷，也可说是县廷派往乡间的巡察吏。
（2）亭长和亭吏。亭和乡是同一级的单位，但其设置的地点与作用不同。设在城市中的亭，是县以下里以上的单位，亭下辖里，如同乡下辖里一样。设在乡村中的亭，称为乡亭，往往是乡村中的一个小集镇，或处于交通要道之上。这样的乡亭具有客舍和邮传的作用，而乡亭官吏同时又负有督禁盗贼的责任。亭的主要官吏是亭长，由县廷任命，职责是维持地方治安，并听从县尉指挥。亭长之下有亭佐，佐助亭长；有亭候，主候望盘察行人；求盗，主求索盗贼等。
（3）里正、典和老。乡下设里，里下又有什伍，什伍指五家或十家的组织，几个或十几个什伍组织构成里。里有里正，或称里魁，兼有官民二重身份，负责一里事务。什伍组织，按秦制是主五家者曰伍老，主十家者曰什典，汉代则一般通称什长、伍长。里正、典和老不是专职官吏，其责任是率里邻相互扶助，里中出有非常事故，及时禀告官府。
少数民族地区的特设官秦汉时期，是我国多民族封建统一国家的形成和发展时期。朝廷在少数民族居住地区设官建职，有属国都尉和持节领护诸官，秩皆为二千石或比二千石，相当于内地郡守。这些特设行署，有些类似今日的自治区。
1.属国都尉。武帝元狩二年（公元前121年）秋，匈奴昆邪王杀休屠王，将四万余众降汉，武帝置五属国以处之。从此，朝廷对于降附或内属的少数民族，均设属国，如宣帝神爵二年（公元前60年）置金城属国以处降羌，五凤三年（公元前55年）置西河、北地属国以处匈奴降者。东汉属国更多，而且扩展到东北和西南地区，故《后汉书·窦融传》注有“汉边郡皆置属国”的说法。属国的最高长官即名属国都尉，和一般都尉仅典武职不同，还兼理民事，“治民比郡”。都尉之下有丞、候、千人，还有主簿。两汉属国都尉的设立，不仅对加速民族融合、互相间经济文化交流起一定的作用，而且对开发祖国的边疆、保卫边疆地区的安全以及维护祖国的统一也有很重要的作用。
2.持节领护诸官。朝廷对于更边远一些地区“叛服无常”的少数民族，往往派一些临时的加官，即所谓“持节领护”诸官。（1）使匈奴中郎将：以中郎将出使匈奴，始于西汉武帝时，到西汉后期逐渐成为定制，但当时都只是临时的出使任务，虽“持节”而并无“领护”职权。东汉初，匈奴分为南北两部。东汉主要与南匈奴打交道，由于南匈奴多次请求，朝廷始正式设立“使匈奴中郎将”这一官职，并有“卫护”或“监护”的职权。使匈奴中郎将，史书中有时简称中郎将或匈奴中郎将，或者又称为护匈奴中郎将、领中郎将、行中郎将以及北中郎将等。其职是持节出使，监护南匈奴，故有一定的临时性和独立性，官属则随事而设，并不固定，主要是从事和掾、史等。使匈奴中郎将的设立，对防御北匈奴的侵扰，保卫汉朝边塞安全起一定作用。（2）西域都护：张骞通西域后，西域诸国逐渐归附汉朝，至汉宣帝时，始置西域都护府，以郑吉任西域都护，都护西域三十六国，以后又增至五十余国，其范围大体上相当于今天的巴尔喀什湖以东以南和我国新疆地区。《汉书·西域传》说：最凡国五十，自泽长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千人、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶，凡三百七十六人。
虽然保留“国”的名称，实则成为都护管辖下的自治区。王莽时期，西域不通。东汉或通或绝，西域都护时置时废，有时仅置护西域副校尉或军司马，延光二年（公元123年）改置西域长史，直至东汉末年。西域都护的属官，有副校尉一人，秩位较高，类似都护助手，为都护副职。丞一人，类似管文书的官吏。司马二人，职位约略相当于军中司马。侯二人，负责守望。千人二人，为带兵的低级军官。此外，都护还兼领屯田区的田官，如戊己校尉，屯田车师，虽单独置府，但亦受都护节制。
（3）护乌桓校尉：乌桓原是东胡族的一支，武帝时正式与汉朝发生关系并臣属汉朝，武帝置护乌桓校尉，拥节监领乌桓。东汉因之，或称领乌桓校尉，或简称乌桓校尉。其主要官属为长史和司马，与其他持节使官相同。护乌桓校尉的设立，对于保卫北疆、开发东北起过一定作用。
（4）护羌校尉：羌族是我国一个古老的民族，汉武帝时为孤立匈奴，始置护羌校尉。东汉因之，不过时置时废。护羌校尉“主西羌”，即持节领护西羌。从东汉实际情况看，主要是镇压羌族人民的起义，隔绝西羌与匈奴的交通；但在护羌校尉主持下，沿河两岸广置屯田，修渠治沟，种植五谷，发展畜牧，对河西地区的开发也起过一定作用。护羌校尉的主要属官是长史和司马二人，秩皆六百石，又有护羌从事。
综上所述，少数民族地区的特设职官，开始都带有临时差遣的性质，以后才逐渐变成常设职官。这一变化反映了这些少数民族地区和两汉朝廷的关系，同时也标志着统一的多民族国家的形成和发展。
第三节 封国
鉴于周朝实行分封制，诸侯混战数百年，秦灭山东六国后，在全国范围内推行郡县制度，不但不分封诸侯王，就是列侯也不置封邑，所以秦朝是单一的郡县制度。汉朝则不然，在实行郡县制的同时，又实行封国制度。封国包括王国和侯国，是两汉地方政府的一项重要制度，这项制度前后变化很大，兹分别叙述于下。
王国在楚汉战争中，刘邦为了换取各路重要将领的支持战胜项羽，曾封韩信等人为王。这样在西汉皇朝建立之初，被封的异姓王共有八人，即齐王韩信（后徙为楚王）、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼（后更立卢绾）、衡山王吴芮（后改为长沙王）、闽粤王亡诸。王国的封地，多者一百多城，少者三四十县，总面积比朝廷直辖郡县还要多，而且各王都拥有兵众，对朝廷造成很大威胁。刘邦几乎用了他后半生大部时间和精力，才次第将他们加以翦除。刘邦去世以前，只剩一个长沙王国，后因王死无后而被废除。
在消灭异姓王的同时，刘邦鉴于亡秦孤立之败，各地统治不稳，又大封同姓子弟九人为王，《史记·汉兴以来诸侯年表序》云：自雁门、太原以东，至辽阳，为燕、代国；常山以南，太行左转，度河、济、阿、甄以东薄海，为齐、赵国；自陈以西，南至九疑，东带江、淮、穀、泗，薄会稽，为梁、楚、吴、淮南、长沙国。..汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡，而公主列侯颇食邑其中。
封同姓王的目的是为了巩固对地方的统治，以拱卫朝廷，但随着时间的推移，同姓王的势力迅速发展，至文帝时，遂形成尾大不掉之势。贾谊评论当时形势，说好比是害了臃肿病，小腿肿得差不多像腰一样，指头肿得差不多像胳膊一样，身体转动都很困难。他提出“众建诸侯而少其力”的解决办法。文帝采纳其建议，分齐国为七国，淮南为三国。景帝时又采纳晁错的“削蕃”政策，先后削去楚之东海郡，吴之豫章、会稽郡，赵之河间郡以及胶西六县收归朝廷，遂爆发吴、楚、赵、胶东、胶西、济南、淄川七国之乱。叛乱平定后，反叛王国或被分或被削，王国政权收归朝廷，独立地位被取消。武帝时又采纳主父偃的建议，颁布推恩令：诸侯王除了以嫡长子继承王位外，可以推恩将自己的封地分给其他子弟，由皇帝制定封号，别属汉郡。这样，从王国中就不断分出许多小的侯国，而王国封地越来越小，加之汉法对王国的层层限制，势力也越来越弱，诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。
吴楚七国之乱以前，朝廷对于王国已有立法限制。例如：1.诸侯王不得窃用天子仪制：警跸、称制以及戴黄屋，均为天子仪制，诸侯王窃用，即为僭越违法。淮南王刘长就是因为窃用天子仪制坐罪，死在迁徙途中。
2.诸侯王置吏需依汉制：汉初立法规定，王国二千石官，均由朝廷代置；二千石以下官，始由王国自置。景帝以后又定制四百石以上官吏由朝廷任免。3.诸侯王无虎符不得擅自发兵。如《汉书·高五王传》：“王欲发兵，非有汉虎符验也。”
4.诸侯王不得在国内私自煮盐冶铸：山海之利，本属天子所有，故诸侯王不得在国内擅自煮铸。晁错所举吴王罪名，就是“即山铸钱，煮海为盐”。七国之乱平定后，“名山陂海，咸纳于汉”，朝廷更进一步从经济上限制诸侯王，不得专山海之利，否则处以死刑。
5.诸侯王不得擅爵人，赦死罪。
6.诸侯王不得收纳亡人，藏匿亡命。
7.诸侯王必须按时入朝：诸侯王定期朝见天子，如不按时入朝，即当死罪。汉初以十月为岁首，故汉初诸侯王入朝率以冬十月。武帝太初改历以后，以正月为岁首，诸侯王入朝改为正月，称为“春朝”，诸侯王必须亲行。春朝之外，尚有“秋请”，秋请则可使人代替。诸侯王在朝请时，对天子要有三种贡献：一种是献费，根据王国户口数而定，人岁六十三钱，制与郡同，是郡国从算赋中提交朝廷的人口税。一种是聘币，乃诸侯王私人对天子的贡礼，原为苍璧，价值不过数千，武帝改为以皮币荐璧，价值四十万。一种是酎金，酎金是一种助祭费，《汉金布令》曰：“诸侯各以民口数，率千口奉金四两奇，不满千口至五百口亦四两。”又诸侯王入朝，不得稽留京师，凡留长安不过二十日，过期即为非法。
8.诸侯王不得与外戚家私自交往。
9.诸侯王不得与其他诸王私自会晤。
10.诸侯王不得私自出境。
11.诸侯王不得对朝廷大臣私行赏赐。
另外，诸侯王私行不检，更要受到汉法的严厉制裁，或削地，或夺爵，甚至诛死。
吴楚七国之乱平定后，朝廷除直接剥夺诸侯王的政治权力与减省王国官属外，又作左官之律，设阿党、附益之法，进一步对诸侯王加以限制：1.左官律：关于左官律，史无详文，《汉书·诸侯王表序》注引应劭说：“人道尚右，今舍天子而仕诸侯，故谓之左官也。”又引服虔说：“仕于诸侯为左官，绝不得使仕于王侯（当作朝）也。”一说仕于朝廷为尊，仕于诸侯为卑，仕于诸侯者为左官；一说既仕于诸侯为左官，就不准再仕于朝廷。二说并不矛盾。大概在汉初，仕于王国远不如仕于朝廷为尊，而七国乱后，朝廷又定为律令，不许左官再仕于朝廷。如史书屡载王国人不得宿卫就是明证。不过自武帝后，王国势力日衰，不足为患，而左官律亦渐变成具文，并未严格执行。
2.阿党法：《汉书·高五王传》注引张宴曰：“诸侯有罪，傅相不举奏，为阿党。”可见汉初即有阿党法，但由于当时诸侯王有除吏之权，阿附之势在所难免，故景帝以后又重申阿党之法，制为律令，以便加强对王国的控制。如果诸侯王有罪，而官属知情不举，即为阿党，要受朝廷的严厉制裁。而王国官吏执行汉法，亦奉命唯谨，宁严勿宽。
3.附益法：《汉书·诸侯王表序》颜师古注曰：“附益者，盖取孔子云‘求也为之聚敛而附益之’之义也。皆背正法而厚于私家也。”七国叛乱之首吴王刘濞的罪名即为煮盐铸钱，汉朝为从经济上限制诸侯王的努力，特设附益法，使各级官吏不敢背法厚私，为王聚敛。御史大夫张汤劾博士徐偃矫诏使胶东、鲁国煮盐铸铁，法至死，其“法”当即附益之法。此外，朝廷为便于监督王国，还允许各级官吏和王国臣民举奏诸侯王的不法行为。
东汉光武中兴，虽亦封诸侯王，但鉴于西汉王国叛乱，故对王国权势的限制尤严。当时王国封地很小，据《晋书·地理志》云，东海王疆以去就有礼，优以大封，才兼食鲁郡二十九县，其余称为宠锡者，也不过兼一郡而已。明帝时封国更明确以租税多少为准，而不以封地大小为准，也就是说，名为封国，已渐无封土之实了。
侯国秦统一中国后，对有封户而无治民之权的列侯，皆“以公赋税重赏赐之”①，即朝廷将封户的赋税赏给列侯。汉初列侯，大体继承秦制，所不同的是侯国有封户。《汉书·高惠高后孝文功臣表》云：（汉五年，刘邦）即皇帝位，八载而天下乃平，始论功而定封。讫十二年（公元前195年），侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。..逮文、景四五世间，流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚如之。
这就是说，封邑内蕃衍的户口，完全归于封侯所有，与秦朝大不相同。
刘邦封功臣为侯，目的也是拱卫朝廷，但这样一来，功臣列侯的势力也就逐渐膨胀起来，也与朝廷发生矛盾。
秦和汉初，朝廷有主爵中尉掌管列侯，景帝时更名主爵中尉为都尉，武帝时列侯更属大鸿胪掌管。凡列侯初封或就国，以及朝觐聘享，皆归大鸿胪管理。秦汉时列侯多居京师，由朝廷赐予第宅；其所食租税，则由其封地转输京师以供费用。功臣列侯留居京师，一方面可以加强朝廷力量，另方面也便于朝廷对列侯的控制。文帝以代王入承大统，鉴于列侯大臣权势太重，为防止其把持朝政，始有遣列侯就国之举。列侯居国，对于征发国人徭役和赋税，均有严格法律规定，既不得“过律”，更不得“擅兴”；否则，要受到免爵或削封的处分。列侯居国，还不得擅自逾越国界，如擅出国界，轻者免爵，重者坐刑。更不得与诸侯王私通，犯者轻则免爵，重则处死。此外，列侯尚有以匿死罪、铸白金、擅发卒为卫、买田宅不法、阑出入关、诅咒皇帝以及谋反等罪名或免或削甚至处死者①。列侯的所作所为，不仅受到郡守尉的监督，若有不法之举，即使庶民、奴婢，也有权告发。
朝廷在限制诸侯王势力的同时，也不断打击功臣列侯，例如武帝元鼎五年（公元前112年），朝廷以列侯所献酎金不如法度，一次就削爵百六人②。削爵者多为功臣列侯，又加之功臣子孙后代骄奢淫逸，横行不法，所以“多陷法禁，殒命亡国”，至于孝武后元之年，就“靡有孑遗”了。刘邦之后，每代皇帝在位时期，都要封一批列侯，其中有以军功封者，有以儒显仕宦封者，有以宗室王子封者，有以外戚恩泽封者，在列侯不断涌现的同时，又有大批的列侯因各种原因而被削爵。总的看来，西汉侯国虽然很多，但列侯有封户不治民，没有政治权力，不为士民所尊，势与富室无异，最终是趋于没落。东汉遵循西汉旧制，列侯封户更少，管制更严，在地方上已处于无足轻①《史记·秦始皇本纪》。
①散见《汉书·王子侯表》、《功臣表》。
②《汉书·武帝纪》。
重的地位。西汉侯国有的相当于县，有的相当于乡，然皆独立为国。东汉除县侯以外，还有都乡侯、乡侯、都亭侯，亭侯各级，都乡侯以下皆不独立为国，仅计封户，地位更是每况愈下。
秦汉时期的政治制度，是以皇权为中心的官僚制度，是专制主义的中央集权制度。从上述朝廷、郡县和封国的政体及其内部变化中，不难看出，所有置、废、增、修，无一不是为了加强中央集权，换言之，无一不是为了加强皇权。封建专制主义是中央集权的一种形式，在秦汉时期就是这样。秦灭六国，鉴于周封爵裂土，一切权力收归朝廷，集权于皇帝，可谓政权的高度集中。秦朝灭亡的主要原因，虽然是由于对农民的残酷政治压迫和经济剥削，但秦之速亡，却不能说与没有拱卫力量毫无关系。刘邦鉴于这个教训，大封同姓。封国在汉初曾起到稳定政局的作用，但不久却走向反面，成为朝廷的对抗力量。朝廷采取一系列措施，逐步解决了王国问题，但州郡牧守的权力却又接踵而起，并逐渐演变成汉末军阀封建割据的局面。历史表明，尽管封建统治者对巩固政权绞尽脑汁，投入大量气力，却没有哪一种制度能够确保朝廷权力的绝对集中和皇权的万无一失；只能是在比较完善的制度得到正常实施时，皇权才相对稳定，从而保障国家的统一局面。例如，秦汉的地方行政制度，无论是秦的单一郡县制，还是汉的郡国并行制，在大部分时间，地方政权机构中行政、军政和监察诸权是分立的，尤其是独立而直接受朝廷指挥的监察权，便于朝廷牢牢地控制地方行政机构和军队，从而对一个幅员辽阔的统一大国实行全面统治。