秦王嬴政在统一六国，结束兼并战争之后，建立了全国范围的封建统治。秦皇朝建于秦始皇二十六年（公元前221年），亡于秦二世三年（公元前207年），传二代，二帝，都咸阳（今陕西咸阳），延续一十五年。
第一节 秦皇朝的建立
秦皇朝建立之初的基本形势
秦自商鞅变法图强以来，就逐渐形成“席卷天下，包举宇内，囊括四海之意，并吞八荒之心”①，并开始了兼并山东六国的斗争。经过一百多年的持续努力，至公元前246年秦王政继位时，实现统一的条件已基本具备。这时，一方面，社会经济的发展，各地联系的加强，民族联系的加强，“四海之内若一家”，为统一提供了必要的社会基础。另一方面，秦国变法比较彻底，政权巩固，经济发展，国富兵强，在实力对比上较之山东六国有着明显的优势，已经有了进行统一战争的可能性。充分运用这些有利条件，秦王政“奋六世之余烈，振长策而御宇内”，①果断地发动了大规模的兼并战争。从秦王政十七年（公元前230年）灭韩起，至二十六年（公元前221年）灭齐止，前后只用了十年时间，便“初并天下”，统一了六国。
秦的统一，是秦皇朝建立的前提，是中国古代历史发展的重大转折点。
如本书前卷所述，自周平王东迁洛邑以来，社会便逐步陷入长期分裂混战的状态之中。“是后，或力政，强乘弱，兴师不请天子”，“政由五伯，诸侯恣行”②。战国年间，更是“并大兼小，暴政经岁”，“力功争强，胜者为右”③。秦王政承秦孝、昭以来向外拓展的事业，结束了过去那种“兵革不休”、“流血满野”的战乱局面，改变了长期以来“国异政教，各自独断，上无天子，下无方伯”④的状态。这既有利于社会经济的恢复和发展，也符合历史的趋向和大多数人的心愿。秦《泰山刻石》写道：“廿有六年，初并天下，罔不宾服。..训经宣达，远近毕理，咸承圣志。”⑤《之罘刻石》也说：六国回辟，贪戾无厌，虐杀不已。皇帝哀众，遂发讨师，奋扬武德。义诛信行，威旁达，莫不宾服。⑥这些虽然都是歌功颂德之辞，但也不是毫无根据。试想，经过长期战乱之后，出现一个粗安环境，特别是“无战争之患”，人们怎能不顺意呢？即使当时未能也不可能达到“莫不宾服”的程度，但也必定有为数众多的人表示归服的。这一点，连一向乐于贬抑秦朝的汉人也不得不承认。如西汉著名政论家贾谊便说：“秦灭周祀，并海内，兼诸侯，南面称帝，以四海养。天下之士，斐然向风。”①西汉中期的严安也说：秦灭六国之后，“元元黎民得免于战国，逢明天子，人人自以为更生”②。这些说法是公允的，道出了秦“初并天下”后政治形势特点的一个重要方面。
但山东六国灭亡之后，秦统治集团与六国贵族地主之间的冲突并没有结①贾谊：《新书·过秦》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·十二诸侯年表》。
④刘向：《战国策书录》。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
⑥《史记·秦始皇本纪》。
①贾谊：《新书·过秦》。
②《史记·平津侯主父传》。
束。相反，只是在新的历史条件下，冲突的形式发生了变化。据历史记载，原六国有不少贵族和官僚深藏着强烈的反秦意识，并企图待机而起。如韩、赵、魏被灭后，“三晋大夫，皆不使秦，而在阿（今山东东阿西南）、鄄（今山东鄄城东北）之间者百数”③。韩国大贵族官僚出身的张良，其先人“五世相韩”。秦灭韩，张良“悉以家财求客刺秦王”④。楚亡以后，楚国大夫“不欲为秦”，逃至齐都城南下的也是达“百数”。在相当长的时间内，楚国还流传着“楚虽三户，亡秦必楚”⑤的谚语。
这里还应注意农民阶级与地主阶级的矛盾。本来，战国年间，由于地主阶级特别是军功地主对农民残酷的剥削和奴役，侵占土地，严刑重罚，迫使农民很早就走上了反对封建统治者的道路。他们有的逃亡，有的夺取地主富户的财物，有的甚至“聚群多之徒，以深山广泽林薮，扑击遏夺”⑥，进行反抗封建统治者的斗争。尽管这时农民阶级与地主阶级之间的矛盾还处于形成时期，农民的反抗斗争还只是开始；尽管封建统治者对这种早期农民斗争进行了严厉的镇压，但农民的反抗仍然此伏彼起，不可遏止。如战国末年的楚国便是“盗贼公行，而弗能禁”①。直到秦朝建立之际，这种斗争仍在继续进行。云梦睡虎地秦简多处提到“盗”和“群盗”，而且还有专门审讯“群盗”的案例②。
为了打击原六国贵族的反秦活动，为了防止和镇压农民的反抗斗争，秦统治者必须尽快建立足以控制全国的封建朝廷，构筑起从朝廷到地方的各级政权机关。当然，总的说来，这个政权仍然是原来秦国的延续，是其统治机构的扩充。但为了适应新的形势发展与变化的需要，秦统治者还是采取了一系列重大的变革措施。
树立至高无上的皇权在秦代以前，“王”本是统治者最崇高的称号。商、周的君主均称为王。战国年间，王室衰落，七雄并立，于是包括秦国在内的一些诸侯国君也陆续自称为王。《史记·六国年表》载：秦惠文君“十三年（公元前325年）四月戊午，君为王”。秦王政即位后，同样是以“王”为号。秦从惠文王起，至秦王政统一六国止，称王已长达百余年之久。但是，经过兼并战争，山东六国的国王都一个个变成了秦的阶下囚。面对如此巨大的历史性的胜利，秦王政认为，如继续使用“王”号，远不足以显示其胜利者的威严及其至尊的地位。为此，他在二十六年（公元前221年）亡齐后不久，颁布了“议帝号”令。
在这道给丞相、御史大夫等人的诏令里，秦王政首先概述了他兼并六国的经过，接着便指出：寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。③《战国策·齐策六》。
④《史记·留侯世家》。
⑤《史记·项羽本纪》。
⑥《吕氏春秋·孟冬纪》。
①《战国策·韩策二》。
②参看《睡虎地秦墓竹简》第235页，文物出版社1978年版。
今名号不更，无以称成功，传后世，其议帝号。①“议帝号”，是秦王政统一六国后下的第一道重要诏令，是他建立皇权的开始。秉承这道诏令的旨意，丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯等与“掌通古今”的博士们商议之后，对秦王说：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。”现在，“陛下兴义兵，诛残贼，平定天下”，其功业之大，实“自上古以来未尝有，五帝所不及。”“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。”因此，臣等愿“昧死上尊号”，请王为“泰皇”②。秦王政不以为然。他提出“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。”③从此，“皇帝”便取代“王”，成为秦王政的称号，并为以后历代最高封建统治者所沿用。
本来，“皇”作为“美大之称”的褒意词，常用于美化人们想象中能主宰一切的天神，即所谓“皇天”。以后又逐渐演化为天神本身的称号，如“西皇”、“后皇”、“东皇太乙”之类便是。接着还出现了“三皇”和“天皇”、“地皇”、“泰皇”的传说。不过，这些仍是一种人格神或神话传说中的人物。所以《风俗通义·皇霸》篇说：“皇者天，天不言，四时行焉。三皇垂拱无为，设民而民不违，道德玄泊，有似皇天，故称皇。”至于“帝”，大体在春秋以前亦多指冥冥中的上帝，至战国时期才开始成为人主的称号。如孟子称尧、舜为帝，说“舜尚见帝，帝馆甥于贰室”；舜“自耕稼陶渔，以至为帝”。公元前288年，秦昭王为了拉拢齐国，自称西帝，并遣使尊齐湣王为东帝。但齐王为使“天下爱齐而憎秦”，很快便“去帝复为王”。秦无可奈何，也只得“去帝号”。此后，秦虽仍然企图称帝，但直到统一前，这一愿望始终未能实现。所以，去“泰”著“皇”，采上古“帝”号，以“皇帝”作为人间最高统治者的称号，实由秦始皇开其端。他这样做，显然不单是一个改称号的问题，更重要的，是为了给自己披上神圣的外衣，装扮成人间的“上帝”，从而建立起至高无上、足以主宰一切的权力。
为了建立和神化皇权，秦始皇在议帝号之后，紧接着还规定了皇帝专用的称谓，规定了玉玺的制度，废除谥号。
秦始皇采纳王绾、李斯等的建议，规定皇帝的命为“制”，令为“诏”，自称为“朕”。《尔雅·释诂》：朕，“我也”。以前，人们不论尊卑，均可称“朕”，“上下共称之，贵贱不嫌。”皋陶对禹说：“朕言惠可底行。”①楚诗人屈原也说：“朕皇考曰伯庸。”②但自秦始皇有了这一规定后，“朕”便成了皇帝独用的自称代词，其他任何人均不得再用了。
秦代以前，玺并非最高统治者所专有。春秋战国时期，鲁季武子取卞邑后，使人去告鲁襄公，“玺书追而与之”③。西门豹为魏邺令，魏文侯曾“收其玺”，后又“复与之”④。可见当时卿大夫及地方官吏的印章均可称玺。至①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《尚书·皋陶谟》。
②《离骚》。
③《左传》襄公二十九年。
④《韩非子·外储说左下》。
秦代，则是“天子独以印称玺，又独以玉，群巨莫敢用”①。据历史记载，由秦始皇下诏、李斯书写而制成的传国玉玺，方四寸，上勾交五龙，其文为“受命于天，既寿永昌”（一说作“昊天之命，皇帝寿昌”）②。又有乘舆六玺，即皇帝行玺、皇帝之玺、皇帝信玺、天子行玺、天子之玺、天子信玺。这些玉玺，确是至高无上的皇权的象征。
我国古代大约从西周中叶以来，开始有谥法。当时，王及诸侯国的君臣等死了以后，后人便依据其生前行为与表现，给予相应的谥号。《逸周书·谥法解》称：“谥者，行之迹。”由于行迹有是非之分，所以谥号也有善恶褒贬之别。这种后议其先、下议其上的作法，与秦始皇加强专制集权的意愿是相抵触的。为此，他便下制书，提出：“朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。”他明确宣布：“自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数。”秦始皇企图除谥法之后，能够“二世三世至于万世，传之无穷”。自然，这只是一种幻想。终始五德说，本是战国末期齐人邹衍创立的一种神秘主义的政治历史理论。它主要是以土、木、金、火、水这五种物质运动的相胜与制约，来依次比附历史上各朝代，借以说明这些朝代的更替都有其先天注定的命运，而人类的历史正是沿着这种天运安排的五德相胜的轨迹，周而复始，循环往还的过程。邹衍的这一学说传到秦国后，在秦国思想政治领域发生过深刻影响。《吕氏春秋·应同》篇曾概述过这一学说。它写道：凡帝王者之将兴也，天必先见祥乎下民。黄帝之时，天先见大螾大蝼，黄帝曰：‘土气胜！’土气胜，故其色尚黄，其事则土。及禹之时，天先见草木，秋冬不杀。禹曰：‘木气胜！’木气胜，故其色尚青，其事则木。及汤之时，天先见金刃生于水。汤曰：‘金气胜！’故其色尚白，其事则金。及文王之时，天先见火，赤乌含丹书，集于周社。文王曰：‘火气胜！’火气胜，故其色尚赤，其事则火。代火者必将水，天且先见水气胜。水气胜，故其色尚黑，其事则水。
《吕氏春秋》集众书而成，是一部杂家著作。保存在此著作里的这段论述，虽不知是否出自邹衍之书，但它反映了邹氏“终始五德”的基本内容。对于这套有利于神化皇权的五行学说，秦始皇自然乐于接受。他以为，既然“周得火德，秦代周德，从所不胜”①，正好是水德主运，为“水德之始”。水，北方，色尚黑，故秦始皇更命河曰德水，以冬十月为岁首，“朝贺皆自十月朔”，衣服旄旌节旗皆上黑，以黑为主色。又规定“数以六为纪，符法冠皆六寸，而舆六尺，六尺为步，乘六马”②。实际上，除符节、法冠、乘舆之外，其余也往往以“六”为基数。如始分天下“为三十六郡”，铸“金人十二”，“徙天下豪富于咸阳十二万户”，“徙黔首三万户琅玡台下，复十二岁”。这些数目，都是“六”的一定的倍数。连一些字数繁多的铭刻也往往依此为例。如泰山、芝罘、东观、峄山刻石皆一百四十四字，为“六”的二十四倍；会稽刻石二百八十八字，为“六”的四十八倍。“六”作为一个数字，为什么在秦代能如此广泛的使用呢？这是因为，在阴阳五行家看来，①《史记·秦始皇本纪·集解》及《独断》卷上引卫宏语。
②《史记·秦始皇本纪·正义》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
水主阴，终数六。《周易》称卦中阴爻为六。《易·坤》：“用六永贞，以大终也。”《说文》：“六，《易》之数，阴变于六。”所以秦始皇限定“数以六为纪”，“度以六为名”，同样是为了合终始五德之数，给本朝的各种典章文物及有关措施涂上神秘主义天命论的色彩。
关于秦始皇加强和神化皇权的措施，我们还可以举出不少，如严格避讳制度，制作皇帝专门的冠服乘舆，修宫室以象“天极”，等等。由于篇幅所限，这里不再罗列。
建立封建朝廷秦始皇倚仗皇帝的无上权威，总揽朝政，“天下之事无小大皆决于上”。不过，不管他怎样日夜兴作，“至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”①，但总不能事事躬亲，包揽一切。因此，在他议帝号，确立皇权时，还相应地建立了以他为首脑的封建朝廷。
秦代的朝廷，主要由“三公”和诸卿组成。“三公”，即丞相、太尉和御史大夫。
丞相，“金印紫绶，掌丞天子，助理万机”②。秦丞相多设左右二员。故秦朝建立之初，其首任丞相为隗状、王绾两人。此后，则有右丞相冯去疾和左丞相李斯。本来，丞相既为文官之长，又居三公之首。但在秦始皇在位时，不仅其任免权完全操纵在皇帝一人之手，就是在职掌范围内的政务，也是听命于皇上，任其专断。“丞相诸大臣皆受成事，倚办于上”③，并无决策权。太尉，应劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以为称。”①太尉之名最早见于《吕氏春秋》。《汉书·百官公卿表》说：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”郑玄注《礼记·月令》时也认为太尉为秦官。《汉官序》还说：“汉承秦曰太尉。”②但根据《史记·秦本纪》、《秦始皇本纪》、《六国年表》及有关列传的记载，秦皇朝建立前，历年的对外战争大都是以丞相、将军、庶长、大良造、五大夫或客卿等去领兵，并无太尉，而且这些人都是临时派遣，事毕即解除兵权，仍归原职。秦皇朝建立后，一些重要活动，如始皇二十六年议帝号，二十八年琅玡刻石，也只有丞相、御史大夫，不见有太尉。从制度上说，秦朝应有太尉的官位，实际上大概未曾具体选任担当这一职务的官员。这种状况的出现，自然与秦传统的君主专制体制，特别是与秦始皇强化皇权，意欲直接掌管军事，控制兵权的企图分不开的。
御史大夫，秦始皇始置。本来，早在周代就有御史，但当时只是一种低职微官。至秦代初年，出于抑制相权，加强监察的需要，于是改置御史大夫，擢为尊官，“位上卿，银印青绶，掌副丞相”③。御史大夫的主要职责：一是承转皇帝诏令制书，“受公卿奏事”，并兼掌图籍文书及记事之任；二是监察百官，“举劾按章”，主治重大案件。元胡三省说：“秦置御史，掌讨奸①《史记·秦始皇本纪》。
②《汉书·百官公卿表》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《汉书·百官公卿表》注引。
②《太平御览》卷二○九引。
③《汉书·百官公卿表》。
猾，治大狱，御史大夫统之”④，同时也兼掌图籍文书及记事之任。御史大夫位次于相，为丞相之副，职在辅佐丞相，协理国政，但它和皇帝的关系极为密切，堪称皇帝的耳目和心腹。
“三公”之下，则有分掌朝廷和国家各项行政事务的“诸卿”，或习惯地称之为“九卿”，但其实际名额并不限于九。这个庞杂的官僚集团主要有：奉常：掌宗庙礼仪，有丞。应劭云：“常，典也，掌典三礼也。”
颜师古亦云：奉常，“王者旌旗也，画日月焉，王有大事则建以行，礼官主奉持之，故曰奉常也。”①其属官有太宰、太史、太卜等。又有博士，“掌通古今，秩比六百石，员多至数十人”②。
郎中令：掌宿卫宫殿掖门户，侍从左右，有丞。臣瓒云：“主郎内诸官，故曰郎中令。”③《初学记》卷十二引《齐职仪》亦云：“主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”其“属官有大夫、郎、谒者。”④大夫掌论议；郎掌守门户，出充车骑；谒者掌宾赞受事。由于郎中令侍卫禁中，接近皇帝，故其职位极为重要，甚至有时能左右朝政。
卫尉：掌宫门卫屯兵。《汉旧仪》云：“卫尉寺在宫内。”胡广云：“主宫阙之门内卫士。”⑤即统领皇宫的警卫部队，守护宫门内，有丞。
太仆：“掌舆马，有两丞”⑥，主要负责饲养和供给皇室车马，安排皇帝出巡时的车驾次第，有时还亲自为其执驭驾车，是皇帝最亲近的高级巨仆和“众仆之长”。
廷尉：掌刑法，负责依法治罪，决疑平狱。应劭云：“听狱必质诸朝廷，与众共之，兵狱同制，故称廷尉。”颜师古云：“廷，平也。治狱贵平，故以为号。”①又《太平御览》卷二三一引韦昭《辨释名》云：“凡掌贼之司察之官皆曰尉。尉，罚也，言以罪罚奸非也。”廷尉为全国最高司法官，其属官有廷尉正和廷尉左、右监。由于秦代崇尚法治，所以廷尉在诸卿中享有特殊的重要地位。秦始皇的重臣李斯曾担任这一职务，经常参与朝政，并由此而擢为丞相。
典客：掌礼宾，有丞。主要负责各国君长、使臣及少数民族首领来朝时的迎、送、接待，“典其礼仪”。故《汉书·百官公卿表》云：“典客，秦官，掌诸归义蛮夷。”有丞，其属官有行人、译官等。
典属国：掌归义臣服的少数民族。《汉书·百官公卿表》称：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九译令等。
宗正：掌亲属，有丞。主要负责皇族宗室和皇室外戚事务。
治粟内史：“掌谷货，有两丞。”②其属官有太仓、平准、五令丞等。主要管理国家钱谷、租税等财政的收入和支出，“领天下钱谷，以供国之常用。”④《资治通鉴》卷七，《秦纪》二注。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
③《汉书·百官公卿表》注。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》注。
⑥《汉书·百官公卿表》。
①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》。
同时，由于农业经济和财政的关系极为密切，因而，全国的农田、水利、农业行政、粟帛貯运等，也都由其兼管。本来，早在周朝就有管理财政的太府，但它只是地位较低的五大夫。秦朝的治粟内史，位在诸卿之列，较之周的太府，不仅地位提高，职掌范围也明显扩大了。所以，国家对财政的充分重视，实由秦朝开其端。
少府：掌山海池泽之税，以供皇帝和皇室之用。《汉官仪》说：“少府掌山泽陂池之税，名曰禁钱，以给私养，自别为藏。”少府之设，亦始于秦。它和治粟内史的区别，在于前者专管皇室财务，后者职掌国家财政。故颜师古曰：“大司农（汉对治粟内史的改称——引者）供军国之用，少府以养天子也。”①由于少府专供皇室私养“小用”，故以“少”名之。“少者，小也，故称少府。”②其实，少府并不小。它府藏充实，收支浩繁，机构庞大。其他诸卿一般只有一丞或二丞，而少府则设六丞，置有尚书、符玺、太医、乐府、导官、中书、谒者、令丞等大批属官，而且直接役使着为皇室或官府制作器物服等的大量刑徒和奴隶。庞大的少府机构的设置及其财务活动的繁多，正是秦朝强化皇权，帝室与国家合一的重要表现。
中尉：“掌徼循京师，有两丞”③，即主要负责卫戍京师，禁备和搜捕“盗贼”。中尉与卫尉的职掌各有侧重。卫尉巡行宫中中尉游徼于宫殿之外和京师之内。二者互为表里，共同组成以皇宫为中心的整个京师咸阳的卫戌系统。将作少府：“掌治宫室”④，包括营建宫室、宗庙、陵园诸工程，连同这些工程周围和道旁的绿化，亦在其职掌范围之内。有两丞、左右中侯。由于秦朝一开始就大兴土木，大规模地营建宫室，修阿房宫，筑骊山墓，到处建造高宫别馆，因而将作少府的秩第虽稍低于奉常、中尉等官职，但在诸卿中却仍居于相当重要的位置。
主爵中尉：“掌列侯。”⑤本来，秦在商鞅变法时，就已制订了相当完整的赐爵制度，规定：“有军功者各以率受上爵。”⑥秦始皇兼并六国，建立封建皇朝时，出于加强专制主义集权政治的需要，曾继续推行这一制度。云梦睡虎地秦墓竹简一再提到“爵”和“军爵”。在通行全国的秦律里有《军爵律》。律文明确规定：“从军当以劳论及赐。”又规定，已拜爵之后，如果“赐未受而死”，或因犯罪应“耐覂（迁）者”，也要“鼠（许）赐其后人”①。公元前219年，秦始皇第二次巡游时，同行的有列侯武城侯王离、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成以及五大夫赵婴、杨樛等。列侯是二十等爵中最高的一级。伦侯，仅次于列侯。唐司马贞《史记索隐》称：“伦侯，爵卑于列侯，无封邑者。伦，类也，亦列侯之类。”五大夫即大夫，属五级爵。李斯曾说秦始皇“官斗士，尊功臣”，“盛其爵位，以固其亲”②。主爵中尉就是为具体实施秦传统的赐爵制度，职掌其有关事务而设置的。①《汉书·百官公卿表》注。
②《汉书·百官公卿表》注。
③《汉书·百官公卿表》。
④《汉书·百官公卿表》。
⑤《汉书·百官公卿表》。
⑥《史记·商君传》。
①《睡虎地秦墓竹简》第97页，文物出版社1978年版。
②《史记·李斯列传》。
此外，还有侍中、给事中、中常侍等一些内朝官，有掌皇后、太子家的詹事和作为“皇后卿”的将行的宫官，等等。
由上述以三公诸卿为主而组成的封建朝廷，是秦代专制主义政治体制的核心，是封建国家的集中体现，是绝对受制于皇帝并代行皇帝政务的最高权力机关。围绕着这个政权核心，秦皇朝组成了遍布全国各地的统治网络。废分封，置郡县秦始皇二十六年（公元前221年）议定皇帝尊号，初建封建朝廷之后不久，秦始皇和公卿大臣们便提出了在全国范围内建立地方行政机构的问题。应该采取什么样的地方统治形式呢？在秦朝君臣中曾发生过著名的分封与郡县之争。
当时，丞相王绾等认为：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（镇）之。”为此，他建议承袭西周以来的分封制度，“请立诸子”①，以建封国。始皇下其议于群臣。群臣们以为秦始皇有二十余子，理应效法周制，封邦建国，以藩皇室，故大都赞同王绾的建议，“皆称其便”②。唯独廷尉李斯不以为然。他说：周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。③李斯的主张，既有对历史的回顾，又有对现实的思虑，还有安置“诸子功臣”，协调统治集团内部关系的筹谋与措施，而且自郡县制在春秋战国之际产生以来，许多国家都不同程度地采用过。特别是秦国，早在商鞅变法时，就曾普遍推行县制。以后，陆续增置郡县。如惠文君十年，魏纳上郡十五县。惠文君二十七年，遣张仪、司马错等灭蜀，遂置蜀郡。昭王三十年，秦蜀守若伐楚，取巫郡及江南为黔中郡。至秦始皇十三岁继位时，已是每新占领一地区，几乎都要随之设郡。《史记·秦始皇本纪》写道：政“年十三岁，庄襄王死，政代立为秦王。当是之时，秦地已并巴、蜀、汉中，越宛有郢，置南郡矣；北收上郡以东，有河东、太原、上党郡；东至荥阳，灭二周，置三川郡。”事实上，秦当时已累计置郡十多个。因此，对于李斯的建议，秦始皇当即予以肯定。他指出：天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。①于是秦始皇分天下以为三十六郡。关于秦郡的设置过程、数目和诸郡名称，长期以来，史学界存在着歧议。有的认为这三十六郡乃秦一代之郡数，有的则认为此系秦皇朝建立之初的郡数，而以后增置的并不在其中。前说始于班固《汉书·地理志》，后说始于裴骃《史记集解》，而成于《晋书》。《晋书·地理志》称：“始皇初并天下，惩#战国，削罢列侯，分天下为三十六郡。”史实表明，这一说法是有根据的。据近人谭其骧考订，秦朝初年，①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
即始皇二十六年所置三十六郡为：上郡巴郡汉中蜀郡河东陇西北地南郡南阳上党三川太原东郡云中雁门颍川邯郸巨鹿上谷渔阳右北平辽西砀郡泗水薛郡九江辽东代郡会稽长沙齐郡琅玡黔中广阳陈郡闽中以后，随着边远地区的开拓和郡辖范围的调整，秦又陆续增置了南海、桂林、象郡、九原、东海、常山、济北、胶东、河内、衡山、鄣、庐江等郡。终秦一代，前后可能置过四十八郡②。
郡是秦代地方最高一级行政建制，其行政长官为郡守。《汉书·百官公卿表》称：“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”关于秦代郡守治郡的情况，尽管可供研究的历史文献资料不多，但从云梦睡虎地秦墓竹简中的《语书》却能有所了解。《语书》是南郡守腾给本郡各县、道发布的一篇文告。文告强调“矫端民心，去其邪僻，除其恶俗。”还提到：故腾为是而法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（歫）于罪。
今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。①这篇文告虽发布于秦皇朝建立前的秦王政二十年（公元前227年），但对皇朝建立之初的南郡无疑也是适用的。它表明，举凡郡内的民政、司法、监察以至财政、武事等，均在其职掌范围之内，特别是治民除邪，维护地方统治秩序，更是其基本政务。郡守之下，有郡丞、佐守以治民。《通典》卷三十三说：“郡丞，秦置之以佐守”，秩六百石。在边郡又有长史，掌兵马，秩亦六百石。还有郡尉，掌佐守职武职。《汉官仪》云：郡尉“掌佐太守典其武职”。又云：“秦郡有尉一人，典兵禁备盗贼。”由于秦重军事，故郡尉秩比二千石，仅次于郡守，而高于郡丞。这里还应提到，秦尚有郡监，即监御史、监察御史，或省称监。《汉书·百官公卿表》：“监御史，秦官，掌监郡。”《史记·高祖本纪》有“秦泗平监平”的记载。宋裴骃引文颖云：“秦时御史监郡，若今刺史。平，名也。”②唐司马贞亦引如淳云：“秦并天下为三十六郡，置守、尉、监，故此有监平。”③监御史的地位不高，排在守、尉之后，但其隶属御史大夫，代表朝廷监察地方官吏，限制守、尉的活动，具有相当大的权力。监御史的设置，是秦代加强中央集权，实行郡县制的重要措施。
郡之下设县。县万户以上置县令，秩千石至六百石；不满万户的置县长，秩五百石至三百石。令、长掌治其县，主要是征发赋役，“理讼平贼”。县有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。又有令史等属吏。
县下设乡，乡有啬夫、三老和游徼。其中，啬夫“职听讼，收赋税”，②参阅《秦郡新考》，载《浙江学报》第二卷二期。
①《睡虎地秦墓竹简》第15—16页，文物出版社1978年版。
②《史记·高祖本纪·集解》。
③《史记·高祖本纪·索隐》。
主管乡内主要行政事务；三老掌教化，游徼“徼循禁贼盗”①。乡又由里组成，里有里正。里之下还有以十户编成的什和以五户编成的伍。户是男耕女织的个体家庭，而什伍则是秦皇朝进行统治和剥削的最基层的社会组织。
由郡、县、乡、里组成的郡县制，是春秋战国以来逐渐发展起来的一种政治体制。它和西周分封制的区别，主要是：一、封国的君位和贵族职位都是世袭的，而郡守、县令则可以随时由朝廷任免；二、郡县必须直接接受朝廷的命令和监督，而封国对王朝则不一定。秦代郡县制的推行，是当时社会政治、经济发展的结果，是适应封建专制政体的要求而出现的②。它对于结束长期形成的诸侯割据局面，维护国家统一，无疑有着积极的意义。
秦始皇首建封建朝廷，实行郡县制，这就建构了从朝廷到地方，从三公诸卿到乡里什伍的一套庞大的、多梯级的统治机构。它恰似一座金字塔，高踞塔尖的是封建皇帝，而压在塔底的则是劳动群众，这座封建政治金字塔的修建，标志着秦皇朝的建立。
①《汉书·百官公卿表》。
②参阅白寿彝主编《中国通史纲要》第114—115页，上海人民出版社1980年版。
第二节 统一多民族国家的形成
我国早在先秦时期，就存在着众多的民族。各民族本身的发展和其相互间联系的日益加强，是秦兼并六国，实现统一的重要条件。而统一局面的出现和秦皇朝的建立，又进一步促进了民族关系的发展，促使我国开始成为一个统一多民族的国家。
统一东南和南方的越族地区在我国今天的浙江、福建、江西、广东、广西一带，很早就生息着一个人数众多、历史悠久的民族，这就是史籍上所说的越族。越族由于族属众多，种姓互异，各部族间存在着相当大的差别，故又称之为“百越”。百越一名，首见于《吕氏春秋·恃君篇》。其文云：“扬、汉之南，百越之际，敝凯诸、夫风、余靡之地，缚娄、阳禺、驩兜之国，多无君。”《汉书·地理志》颜师古注引臣瓒曰：“自交趾至会稽，七八千里，百粤杂处，各有种姓。”“粤”即“越”。越而称百，可见其聚处之广，种姓之多。其中大的部族，依其分布地区的不同，主要有于越、闽越、瓯越、南越、西瓯等几部分。
于越：一作於越。以先秦时的会稽（今浙江绍兴）为中心，主要分布在今浙江一带。其民“剪发文身，无皮弁搢笏之服”①。春秋战国时期的越国就是于越建立的。越王无强时，楚威王兴兵伐越，大破之，杀无强，尽取其地。从此，于越便逐渐分离，“诸族子争立，或为王，或为君，滨于江南海上，服朝于楚。”①秦王政二十四年（公元前223年），秦将王翦、蒙武率兵灭楚。次年，王翦又进一步平定楚国广大的江南地区，并进攻臣服于楚的于越，“降越君，置会稽郡”②，郡治吴（今江苏苏州）。郡下分设吴、丹徒、钱塘、余杭、乌程、山阴等县。以后，秦始皇巡游会稽，曾亲临于越，“留舍都亭”取钱塘、浙江岑石，“刻文六，〔立〕于越东山上”③。又曾徙越民于乌程、余杭等地。《越绝书·外传记吴地传》云：“乌程、余杭、黟、歙、无湖、石城县以南，皆故大越徙民也。秦始皇刻石徙之。”从此，于越便和正在形成中的汉族逐渐融合，于越文化也和中原文化趋于同一了。
东瓯和闽越：东瓯亦名瓯越或东越，以今温州一带为中心，主要分布在浙江南部的瓯江流域。闽越以今福州一带为中心，主要分布在福建闽江流域及其沿海岛屿上。《山海经·海内南经》载：“闽在海中，其西北有山，一曰闽中山。”其民“处豁谷之间，篁竹之中，习于水斗，便于用舟，地深昧而多水险。”④东瓯和闽越，均为于越之分支，也都有“剪发文身”的习俗。但其各自分立，互不相属。战国末年，首领为越东海王摇和闽越王无诸，“其先皆越王勾践之后也”⑤。秦并六国、降于越之后，继续进攻闽、瓯地区，遭到东瓯、闽越人的反抗，经过激烈的争战，秦除其王，“皆废为君长，以其①《淮南子·齐俗训》。
①《史记·越王勾践世家》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《越绝书·外传记吴地传》。
④《汉书·严助传》。
⑤《史记·东越列传》。
地为闽中郡”①，郡治东冶（今福建福州）。
南越和西瓯：主要分布在岭南的广东、广西一带。亦泛称扬越、外越，又曰陆梁。唐司马贞《史记·秦始皇本纪·索隐》云：“渭南方之人，其性陆梁，故曰陆梁。”张守节亦云：“岭外之人多处山陆，其性强梁，故曰陆梁。”②岭南越人与中原地区很早就有交往。相传尧曾“申命羲叔，宅南交”③，舜曾“南抚交趾”④。这里所说的“南交”、“交趾”，就是指的岭南一带。商周以后，中原华夏文化逐渐传入岭南，岭南之特产奇珍，如珠玑、玳瑁、象齿、翠羽，以至“越骆之菌”、“南海之秬”，也先后传入中原地区。在这长期民族交往的基础上，至有秦一代，岭南终于成了统一多民族国家的一个重要组成部分。
秦始皇在兼并六国，建立封建皇朝之后，紧接着就开始了开拓岭南的大规模军事行动。当时，始皇使尉屠睢发兵卒五十万，分为五军：“一军塞镡城（今湖南靖县境）之岭，一军守九嶷（今湖南宁远南）之塞，一军处番禺（今广东广州）之都，一军守南野（今江西南康境），一军结余干（今江西余干境）之水。”⑤秦军兵分五路，水陆并进，但抵达南岭后，却遭到了南越和西瓯人的顽强抵抗。史称：越人逃入深山林丛，不可得攻。留军屯守空地，旷日引久，士卒劳倦。
越出击之，秦兵大破⑥。
越人皆入丛薄中，与禽兽处，莫肯为秦虏，相置桀骏以为将而夜攻秦人，大破之。杀尉屠睢，伏尸流血数十万。①秦军经过残酷而持久的激战，“三年不解甲弛弩”②，才打败南越，攻占了番禺。但西线的军队仍继续受到西瓯人的阻击。特别是军粮的转运受阻，致使秦军粮食匮乏，无力作战。为了解决这一严重问题，秦始皇乃命监御史禄（史称监禄或史禄）凿渠通道，修成了灵渠。
灵渠，又名零渠。以其曾部分利用灵（零）河水系的原有河道，故名。
因开凿于秦，一名秦凿渠。又因位于今广西兴安县城附近，故近代或称之为兴安运河。灵渠是一条连接湘江与漓江的人工渠道，主要由铧嘴、大小天平石堤、南渠和北渠等工程构成。铧嘴是修建在湘江中的分水坝，用巨石叠砌而成，前锐后钝，形似犁铧。这是引湘入漓的关键工程，它有效地使湘江一分为二，一支顺南渠入漓江，一支沿北渠回流入湘江。南、北渠总长三十四公里，是灵渠的主体结构，是贯穿湘、漓二水的通道。在铧嘴尾端还筑有“∧”字的大小天平石堤，起着蓄水、溢洪，调剂水量的作用，能保证整个工程发挥正常的效益。
灵渠的兴修，是秦代南北劳动人民智慧的结晶，是我国古代水利史上的创举。历代以来，这项工作虽屡有修治，但“皆循其故道，因时而损益之，①《史记·东越列传》。
②《史记·秦始皇本纪·正义》。
③《尚书·尧典》。
④《大戴礼记·少间篇》。
⑤《淮南子·人间训》。
⑥《汉书·严助传》。
①《淮南子·人间训》。
②《淮南子·人间训》。
终不能独出新意，易其开辟之成规”③。灵渠分湘入漓，北水南调，不仅沟通长江水系和珠江水系，形成了更为合理的生态环境，而且开拓了南北水运通道，扩大了我国内河航行范围，并为中原地区与岭南的经济文化交流和贸易往来，提供了有利条件。
灵渠大约修成于秦始皇二十八年（公元前219年）。这一工程的兴建，直接解决了军粮转输的困难。秦军得到沿湘江、经灵渠运抵岭南的大批粮饷与物资的接济，才得以深入西瓯，继续作战，杀其君译吁宋，基本控制这一地区。在此基础上，秦始皇于三十三年（公元前214年）征发尝逋亡人、赘婿及贾人继续“略取陆梁地”①，即攻占岭南，并分置桂林（治今广西桂平附近）、象（治临尘，今广东崇左境）和南海（治番禺，今广东广州）三郡，基本上统一了岭南。次年，始皇又谪遣“治狱吏不直者”至“南越地”②。与此同时，又曾征集一万五千名未婚妇女至岭南，“以为士卒衣补”③；还一再大批地迁徙刑徒和内地民众到这里屯戍垦殖。据《汉书·晁错传》载：当时是“先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍者，又后以大父母、父母尝有市籍者，后入闾取其左。”大批内迁民众南迁之后，与南越、西瓯人杂居共处，对于开发岭南，促进民族间的交往无疑是有积极的意义。
北击匈奴、修筑长城匈奴，是我国古代多民族国家的一个强大的游牧民族。他们“逐水草迁徙，毋城郭常处耕田之业”，“士力能弯弓，尽为甲骑”④，主要活动于蒙古高原和南至阴山、北抵贝加尔湖的广袤地区。由于社会生产力的提高，特别是铁工具的使用，匈奴大约在公元前三世纪前后，产生了私有，出现了奴隶制，建立了奴隶主贵族统治的政权。其最高首领为单于。单于总揽军政及对外一切大权，由左右骨都侯辅政。单于之下，置左右贤王、左右谷蠡王、左右大将等。随着奴隶制的发展和国家的强大，加之中原地区正处于战乱割据状态之中，因而匈奴奴隶主贵族时而侵扰赵、燕的边境，抢劫财物，掳掠人口作为奴隶。战国末年，赵名将李牧曾选练战骑武卒，“大破杀匈奴十余万骑”，迫使它一度“不敢近赵边城”①。但以后由于内地兼并战争日趋激烈，赵、燕北边的防御力量削弱，以头曼单于为代表的匈奴贵族统治者，便乘机占据了赵自阴山至“河南地”（今内蒙河套南伊克昭盟一带）的大片区域，并继续南下侵拢。这是对刚刚建立的秦皇朝北边的严重的威胁。
为了解除侵扰，安定北边，维护国家的统一，秦始皇本想在兼并六国之后，立即出师北伐。但李斯却不以为然。他进谏道：夫匈奴无城郭之居，委积之守，迁徙鸟举，难得而制也。轻兵深入，粮食必绝：踵粮以行，重不及事。得其地不足以为利也。遇其民不可役而守也。③乾隆《兴安县志》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
③《史记·淮南衡山列传》。
④《史记·匈奴列传》。
①《史记·廉颇蔺相如列传》。
胜必杀之，非民父母也。靡敝中国，快心匈奴，非长策也②。
李斯的谏议，显然是不恰当的。诚然，北击匈奴遭到秦始皇的拒绝，但由于当时兼并六国的战争刚刚结束，秦皇朝草创伊始，大规模的对匈战争的条件还不具备。因此，秦始皇除委任蒙恬、王离、杨翁子加强对北边的屯戍外，在整个对匈奴的军事部署上，在开始的一段时间内，基本上还是采取积极防御的策略。真正的反击战是在秦皇朝建立五、六年之后才开始的。
秦始皇三十二年（公元前215年），他巡视北边，亲临上郡（治肤施，今陕西榆林南）。这时，一方面，匈奴奴隶主贵族的侵扰日益加剧，另一方面，秦的反击时机已经成熟。适逢燕人卢生使入海求仙后还咸阳，以鬼神事，曾奏录图书，云：“亡秦者胡也。”①始皇以为“胡”人即匈奴，于是乃命蒙恬发兵三十万，大举出击。在反击战中，蒙恬的第一个目标是收复河南地。他采用集中兵力，穷追猛打，速战速决的作战原则，“若鸷鸟之追群雀”②，很快就收复了河南地以及榆中（今年蒙伊金霍洛旗以北）一带的广大地区。接着，他率军渡过黄河，乘胜追击，于秦始皇三十三年（公元前214年），进抵高阙。高阙即今内蒙临河县北的狼山口。这里山脉中断，“两岸双阙”，地势险峻，原是赵的军事要地。秦军夺回高阙后，又收复了阳山和北假（均在今内蒙乌加河以北和乌梁素海一带），直抵阴山一带的广大地区，并在这里分设三十四（一作四十四）县，重新建立九原郡（治九原，今内蒙包头市西北），使其统辖北抵阴山，南至“河南地”北（今河套北部）西过大河，东邻云中（今内蒙呼和浩特市西南）的大片边地。同时，朝廷又徙去大批刑徒，“实之初县”。秦始皇三十五年（公元前212年），进一步增加了徙边的人数。除谪徙刑徒外，还鼓励一般民众移居边地。如始皇三十六年（公元前211年），一次就从内地徙民三万家至北河、榆中定居，凡是去了的，均“拜爵一级”①。这些迁去的民众与刑徒，一面屯垦，一面戍边，对于开发北方边地，充实武备，发挥了重要作用。
秦皇朝反击匈奴的胜利，是对匈奴贵族侵扰势力第一次最沉重的打击。
匈奴单于“头曼不胜秦”，被迫“北徙”②十余年。
故汉初著名政论家贾谊称其“郤匈奴七百余里，胡人不敢南下而牧马，士不敢弯弓而报怨”③。桑弘羊也说：经蒙恬反击之后，“匈奴势慴，不敢南面而望十余年”④。这场反击战，解除了匈奴奴隶主贵族的侵扰与破坏，“悉收河南地”⑤，使今河套内外，大河南北的广大地区，在一个相当长的时间内摆脱了兵祸的灾难。
这对于我国古代统一多民族国家的形成，促进这些边远地区经济文化的发展，保护包括匈奴人民在内的各族人民生命财产的安全，是有积极意义的。秦在胜利击败匈奴贵族的侵扰之后，为了巩固在战场上取得的成果，始②《史记·平津侯主父列传》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《盐铁论·伐攻》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·匈奴列传》。
③贾谊：《新书·过秦》。
④《盐铁论·伐攻》。
⑤《史记·匈奴列传》。
皇又命蒙恬主持修筑了我国历史上最大的军事防御工程——万里长城。
长城的兴修，始于战国年间。当时，魏、赵、楚、齐、燕、秦等国都筑过长城。其中有的修在内地，而主要是修在北方与一些少数民族接壤的地段。如赵武灵王“北破林胡、楼烦，筑长城，自代并阴山下，至高阙为塞”⑥。燕为防御东胡，“亦筑长城，自造阳至襄平”⑦。秦早在简公七年（公元前408年）就曾“堑洛”⑧，即沿洛河修城以防魏。秦惠文王后元元年（公元前324年），又曾“筑上郡塞”①以御赵。秦昭襄王时，还在陇西、北地、上郡“筑长城以拒胡”②。根据这些长城修筑的实际效用，秦始皇深感要防御匈奴贵族再次南下，继续营造一条规模更大的长城是十分必要的。
据《史记·秦始皇本纪》载，秦代修长城始于始皇三十三年（公元前214年）。这一年，蒙恬夺得河南地及榆中后，即“城河上为塞”。在渡河取高阙、阳山、北假后，又“筑亭障”。此后，修筑工程逐渐扩大。秦始皇三十四年（公元前213年），始皇接受李斯建议，下令焚书，规定“令下三十日不烧，黥为城旦”③。时判为城旦的刑徒，主要是“输边筑长城”。同年，又“谪治狱吏不直者筑长城”④。始皇三十五年（公元前212年），使长子扶苏“北监蒙恬于上郡”⑤。扶苏到上郡后，主要也是“与蒙恬筑长城”⑥。蒙恬修筑的长城，主要由三大段组成。西北段，西南起临洮（今甘肃岷县），东北至九原（郡治九原，今内蒙包头市西北）。除部分利用秦旧有长城外，大多因河为塞，并在险要处新筑了许多亭障；北段，由高阙至代郡（治代县，今河北蔚县）以北；东北段，由代郡东行，抵辽东碣石。这两段大抵因赵、燕旧长城缮修、增筑而成。整个工程“因地形，用制险塞，起临洮，至辽东，延袤万余里”⑦。长城修筑后，虽未能阻挡匈奴贵族的南下，但在当时的历史条件下，还是起过一定的防卫作用。同时，长城本身作为伟大的建筑工程遗留后世，则是我国古代劳动人民富于智慧和独创性的见证。
通西南夷自先秦以来，我国西南的广大地区，主要是今贵州、云南、四川一带，分布着许多少数民族，秦汉时期统称之为西南夷。
《史记·西南夷列传》一开头就写道：西南夷君长以什数，夜郎最大；其西靡莫之属以什数，滇最大；自滇以北君长以什数，邛都最大：此皆魋结，耕田，有邑聚。其外西自同师以东，北至楪榆，名为巂、昆明，皆编发，随畜迁徙，毋常处，毋君长，地方可数⑥《史记·匈奴列传》。
⑦《史记·匈奴列传》。
⑧《史记·六国年表》。
①《史记·张仪列传》。
②《史记·匈奴列传》。
③《史记·秦始皇本纪》。
④《史记·秦始皇本纪》。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
⑥《水经·河水注》。
⑦《史记·蒙恬传》。
千里。自巂以东北，君长以什数，徙、筰都最大；自筰以东北，君长以什数，冉最大。其俗或土著，或移徙，在蜀之西。自冉以东北，君长以什数，白马最大，皆氐类也。此皆巴蜀西南外蛮夷也。
根据司马迁的这一记载和有关资料可知，居住在今贵州中部和西部的有且兰和夜郎；在云南东川、曲靖一带有靡莫，滇池沿岸有滇人，洱海地区有昆明、巂；四川西南部有筰、邛都，西部有徙，西北部有冉。甘肃南部的白马氐，当时也列在西南夷中。这些民族，由于历史发展阶段的不同，分布区域的差异，往往过着不同的社会经济生活，有着不同的习俗。夜郎、滇都等族人民束发为髻，从事农业生产，过着定居生活，并已进入奴隶社会，有了君长和政权机构。巂、昆明人习尚编发、畜牧为生，随水草迁徙，无君长，尚处于原始社会阶段。徙、邛都、冉人亦有君长，其中有的过着农业定居生活，有的则仍以游牧为生。
西南各族人民和内地有着长期的交往。战国末年，楚顷襄王①（前298—前263）曾使将军庄0将兵循沅江而上、经略黔中（郡治在今湖南沅陵）、且兰（今贵州黄平）、夜郎（今贵州西部），直抵滇池。滇池“方三百里，旁平地，肥饶数千里”②。庄0平定这一地区后，本欲归报于楚王。适逢这时秦击夺了楚的黔中郡，归路被截断，庄0便重返滇池，乘机自立为王，建牂柯国。史称庄0“以其众王滇，变服，从其俗，以长之”③。“夜郎既降楚，而秦夺楚黔中地，（庄0）无地得返，遂留王滇地且兰，为牂柯国。”④秦并六国后，始皇派常通西南夷。常以其交通受阻，乃发众开凿了一条从今四川宜宾通往云南滇池一带的栈道，因“其处险阨”，“道广才五尺”⑤，故名五尺道。栈道开通后，秦皇朝的势力直接抵达且兰、夜郎、邛都、昆明等地，并在这里设官“置吏”，建立了行政机构。与此同时，秦又经蜀郡（郡治今四川成都），加强了与邛都、筰、冉的联系，并使之纳入了郡县制的行政系统。故汉司马相如曰：“邛、筰、冉者，近蜀，道亦易通，秦时常通为郡县，至汉兴而罢。”⑥从此，西南少数民族地区不仅密切了与内地的关系，而且成为了统一多民族国家的一部分。
秦皇朝对东南、岭南、西南以及北方等边远地区的开拓，使它的势力“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”①。在这辽阔的疆域里，在一个国家政权的管理下，生活着各族人民，形成为一个统一多民族的大国，这不论是在中国史还是世界史上都具有极为巨大而深远的意义。秦皇朝名播遐迩，以致“秦人”很早就成了中国的代称。古代印度梵文称中国为“支那”，希腊地理家托勒密的《地理书》有“秦尼”国。直到今天欧洲人仍称中国为China。这一些，都是由“秦”字读音转变而来的。
①此据《后汉书·西南夷传》。《史记·西南夷列传》，《汉书·西南夷传》作“楚威王时”，似有误。②《史记·西南夷列传》。
③《史记·西南夷列传》。
④《古今图书集成·职方典·遵义府·记事》引《府志》。
⑤《汉书·西南夷传》颜师古注。
⑥《史记·西南夷列传》。
①《史记·秦始皇本纪》。
第三节 秦朝强化统治的措施
秦皇朝建立后，为了强化统治，维护封建国家多民族的大一统局面，秦始皇先后采取过许多重要措施。
颁布通行全国的法律秦早在商鞅变法时，就曾根据李悝的《法经》，“改法为律”②，着手制订成文的律令。秦始皇根据维护统治的实际需要，从以水德主运，“事皆决于法”的思想出发，又将商鞅以来的律令加以补充、修订，形成了统一的内容更为缜密的《秦律》，并颁行于全国。故李斯云：“明法度，定律令，皆以始皇起。”③又云：“秦圣临国，始定刑名，显陈旧章。”④不过，《秦律》早已佚失，其具体内容，史书上只有零星记载。1975年12月，湖北云梦睡虎地出土秦墓竹简一千余支，其中大部分是秦的法律条文以及解释律文的问答和有关治狱的文书程式，可以作为我们了解和研究秦始皇颁行全国的法律的重要依据。
从云梦秦简可知，秦律是地主阶级意志的集中体现，是秦始皇统治全国的有力武器。
秦律竭力维护封建制度。它保护封建土地所有制，严禁对封建国有土地和地主私有土地的侵犯。律文明确规定：“盗徙封，赎耐。”①秦简《法律答问》还解释道：“可（何）如为‘封’？‘封’即田千佰。顷半（畔）‘封’殹（也），且非是？而盗徙之，赎耐，可（何）重也？是，不重。”②“封”，就是田间的阡陌、顷畔的地界。《周礼·封人》注：“畿上有封，若今时界矣。”“耐”，古时的一种刑罚，即判处剃去鬚鬓。《礼记·礼运》正义：“古者犯罪以髡其鬚，谓之耐罪。”这条律令说明，当时的田地是有地界的，它作为土地所有权或使用权的标志，得到国家的承认和保护。如果有人私自移动田界，侵犯所有权，就要受到法律制裁，处以“续耐”，强制其出钱以抵耐罪。秦律突出反映了秦皇朝和地主阶级剥削农民群众的贪婪欲望。秦简中有关于征收田租的《田律》和《仓律》，有关于征发徭役和兵役的《徭律》、《傅律》、《敦表律》和《戍律》。《徭律》规定，农民每年必须给官府服一定时间的无偿劳役，不得逃避或延误。“御中发征，乏弗行，赀二甲。失期三日到五日，谇；六日到旬，赀一盾；过旬，赀一甲。”③这是说：地方为朝廷征发徭役，如果耽搁，不加征发，应罚两副军甲。迟到三至五天，应受斥责；六至十天，罚一盾牌；超过十天罚一军甲。《敦表律》还规定，服兵役期满后回家的农民，如无文券证明，就要“赀日四月居边”①，即罚戍边四个月。
②《唐律疏义》。
③《史记·李斯列传》。
④《史记·秦始皇本纪》。
①《睡虎地秦墓竹简》第178页，文物出版社1978版。
②《睡虎地秦墓竹简》第178页，文物出版社1978版。
③同上书，第76页。
①《睡虎地秦墓竹简》第145页，文物出版社1978年版。
秦律的制定，主要是为了防止和镇压反秦势力，稳定封建统治秩序。秦简秦律规定：“内（纳）奸，赎耐。”②还规定：游士居留而“亡（无）符”，所在的县“赀一甲”；居留满一年者，应加诛责③。逃亡，是当时贫苦农民和奴隶群众反抗封建统治，摆脱剥削压迫的主要方式。针对这种不断出现的斗争方式，秦律里有不少严禁逃亡的法令。如规定：隶臣监领城旦时，城旦逃亡，隶臣应“完为城旦”④，并没收其妻、子为奴；隶臣妾拘禁服城旦舂劳役时，逃亡后随即自首，也“当笞五十”⑤，仍拘系至劳役期满。又规定捕获逃亡的完城旦，对捕亡者应赏黄金“二两”⑥。至于对所谓“盗”、“贼”的制裁，更是秦律的基本内容。秦简《法律答问》共一百八十七条，其中单是“盗法”就有四十余条，而且量刑极重。如规定士伍盗窃，其赃值一百一十钱，就应“黥为城旦”⑦。公室祭祀未毕，其祭品被盗，盗者最轻也要“耐为隶臣”。甚至规定：盗采人桑叶，赃不盈一钱，也要“赀徭三旬”⑧。值得注意的是，秦律尤其重视对“群盗”的惩治。如规定，与盗者“不盈五人”，其赃“不盈二百廿以下到一钱”，只给予流放；但如“五人盗”，赃只“一钱以上”，也要“斩左止，有（又）黥以为城旦”①。早在李悝制定《法经》时，就把《盗法》和《贼法》放在首位。历代封建统治者也主张“王者之政，莫急于盗贼”。这里所说的“盗贼”，在很大程度上往往是对农民的反抗斗争或农民暴动的诬称。秦律如此注重惩治“盗”、“贼”，实质上是其封建地主阶级法律属性的体现。
继续消除原六国的反秦势力秦灭六国时，六国的许多兵器散入民间，有的甚至埋藏起来。如1971年，河南省博物馆在河南新郑县城附近的战国时期韩国都城的城垣遗址里，发掘了一个埋藏兵器的土坑，坑内堆积着带有铭文的铜戈、铜矛、铜剑一百八十件，还有不少兵器残片。从其铭文看，这批兵器的时间大部分应属战国晚期，其中最晚的为韩王安八年②（公元前231年）。《史记·韩世家》称：王安“九年，秦虏王安，尽入其地，为颍川郡。韩遂亡。”韩亡于韩王安九年（公元前230年），可知这批兵器是韩国败亡时埋藏的。为了防止六国旧贵族及其残存势力利用这类兵器，伺机反秦，始皇于二十六年（公元前221年）兼并战争一结束，就下令收天下兵器，“聚之咸阳，销以为锺鐻”，又铸铜人十二个，重各二十四万斤，“置廷宫中”③。《汉书·五行志》云：“史记秦始皇帝二十六年，有大人长五丈，尺履六尺，皆夷狄服，凡十二人，见②同上书，第179页。
③同上书，第129页。
④同上书，第201页。
⑤同上书，第208页。
⑥同上书，第209页。
⑦同上书，第165页。
⑧同上书，第154页。
①《睡虎地秦墓竹简》第150页，文物出版社1978年版。
②郝本性：《新郑“郑韩故城”发现一批战国铜兵器》，《文物》1972年第10期。③《史记·秦始皇本纪》。
于临洮。天戒若曰：勿大为夷狄之行，将受其祸。是岁始皇初并六国，反喜以为瑞，销天下兵器，作金人十二以象之。”班固给秦始皇销毁兵器涂上了神秘主义色彩，实际上，始皇这样做是有其现实政治目的的。
战国年间，山东六国为了进行旷日持久的战争，特别是为了和秦国抗衡，曾在不少地方修筑城郭，设关立塞。如楚有方城，齐、赵、燕等有内地长城。魏西界与秦相接，除“南自华州郑县，西北过渭水，滨洛水东岸，向北有上郡、鄜州之地，皆筑长城以备秦”①外，内地一些军事要地也多筑有城防。魏都大梁（今河南开封）城相当坚实，“秦之破梁，引河沟而灌大梁，三月城坏”②。这些国家还“壅防百川，各以自利”③，甚至“以邻为壑”，以致造成极不合理的川防和人为的水患。为了打击六国旧贵族，消除他们凭借这些旧有城郭川防以反秦的可能性，始皇于是下令“坏诸侯之城”④，拆除各国的旧城郭，掘通壅河自利的堤防，平夷便于据守的险阻，这就是秦《碣石刻石》所说的“堕坏城郭，决通川防，夷去险阻”⑤。
秦在并兼六国过程中，有的六国旧贵族、官吏、名士及富豪四处逃匿，隐名埋姓，有的则试图利用自己的社会影响，聚集势力，伺机再起。针对这种状况，秦除悬赏缉捕逃亡外，还采取了一系列强制迁徙的措施。如灭魏后，徙魏大梁都于丰（今江苏丰县）。灭赵后，迁赵王迁于房陵（今湖北房县）。灭齐后，迁齐王建于共（今河南辉县）。又曾迁“用铁冶富”的梁人孔氏及不轨之民于南阳①（今河南南阳），迁另一“用铁冶富”的赵人卓氏于临邛②（今四川邛崃）。秦始皇二十六年（公元前221年），更曾大规模地“徙天下豪富于咸阳十二万户”③。秦始皇的这些措施，对于继续打击六国尚存的反秦势力，削弱各种地方割据因素，防止旧贵族与富豪的沆瀣一气，串通反秦，是有一定积极作用的。
统一文字、度量衡和货币秦始皇二十六年（公元前221年）开始的“一法度衡石丈尺，车同轨，书同文字”④以及统一货币，是始皇加强统治、维护统一诸项措施的重要组成部分。
我国文字产生之后，经过长期的发展，至春秋战国时代，由于社会政治、经济、文化的急剧变化，特别是分裂割据状态的形成与延续，以致出现了“言语异声，文字异形”⑤的局面。当时，同一个字，不同的国家往往有不同的写法。甚至在一国之内，写法也不尽相同。试以“马”、“安”二字为例列表①《史记·魏世家·正义》。
②《史记·魏世家》。
③《汉书·沟洫志》。
④《史记·主父偃传》。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·货殖列传》。
②《史记·货殖列传》。
③《史记·秦始皇本纪》。
④《史记·秦始皇本纪》。
⑤许慎：《说文解字·叙》。
如下：从表中可知，字形歧异，确实是战国时期文字发展演化的一个突出问题。一个“马”字，齐有三种写法，楚、燕、三晋各有两种写法。一个“安”字，齐、燕各有二种写法，三晋竟有四种写法。类似的例子，还可举出不少。这不仅妨碍了文化的发展，更重要的是会给初建的秦皇朝的各种文书、档案的书写、阅览和传播造成巨大的困难。
针对这种文字的紊乱状况，秦始皇统一六国后，便接受李斯的建议，立即采取了“书同文字”的措施。对此，东汉著名文字学家许慎曾明确写道：秦始皇帝初并天下，丞相李斯乃奏同之，罢其不与秦文合者。斯作《仓颉篇》，中车府令赵高作《爰历篇》，太史令胡毋敬作《博学篇》，皆取史籀大篆，或颇省改，所谓小篆者也。①这说明，秦始皇统一文字，主要是：一、以秦字为基础，废除与“秦文”不同的原六国的异体字；二、简化字形，斟酌简省繁杂的史籀大篆，整理为小篆，作为全国规范化的文字；三、为推广小篆，命李斯、赵高、胡毋敬分别撰《仓颉》、《爰历》、《博学》三篇，并用小篆写成，作为文字范本。小篆的形成，是一项“有意识地对于几千年以来文字自然发展的一个总结”②。尽管《仓颉》等三篇字书早已亡佚，但秦代的一些纪功刻石尚有字迹遗存，其中《泰山刻石》尚存九字，今嵌存于泰山下的岱庙中庭，《琅玡台刻石》尚存八十六字。《峄山刻石》有南唐徐铉摹本。这些字，相传为李斯所书，是标准的小篆范式。它字体整齐划一，布局紧凑，笔划匀称，明显改变了六国文字那种构造繁杂，难写难认的弱点。
在秦代，除法定的小篆外，在社会上还流行着一种更为简易的隶书。这种字体，前人以为作于程邈。实际上，它是人们在繁忙地抄录公文狱事时，在经常急促地不规则的草书篆体过程中，逐渐创造出来的。大抵这种“草篆”起初主要由狱吏用之于徒隶，故名隶书。《汉书·艺文志》说：“是时始建隶书矣，起于官狱多事，苟趋省易，施之于徒隶也。”所以隶书不可能是程邈一人的发明，但他在群众创造的基础上加以整理，得到秦始皇的认可和采用，则是可能的。由于隶书笔划平正，结构趋于合理，便于书写辨认，因此在社会上广为传播，并成为全国常用的通行字体。连上述秦始皇关于统一度量衡的诏版，使用的也是“草篆”或“古隶”。而包括秦律和重要文书《语书》在内的睡虎地秦墓竹简，更是“全为墨书隶体”了。
秦代文字的统一，隶书的通用，有利于统一多民族国家的形成和文化的发展，在我国文字发展史上更是占有重要的地位。从此，汉字的字形结构基本定型，而秦代以前的“古文”则“由此绝矣”。
战国时期，各国的度量衡制度相当混乱，计量单位很不一致。以长度而言，在传世品中被认为属于战国时期的几种铜尺中，洛阳金村铜尺长23.1厘米，安徽寿县楚铜尺长22.5厘米，长沙两件楚铜尺分别为22.7厘米和22.3厘米。单是这几件铜尺，就明显的长短不一，相差少则0.4厘米，多的竟达0.8厘米。在量制方面，魏以益、斗、斛为单位。齐以升、豆、区、釜、钟①《说文解字·叙》。
②郭沫若：《古代文字之辩证的发展》，《奴隶制时代》第266页，人民出版社1973年版。为单位，其中姜齐规定：“四升为豆，各自其四，以登于釜，釜十则钟”①；而陈（田）氏执政及其代齐后，则改为五升为豆，五豆为区，五区为釜，十釜为钟。“陈氏三量皆登一焉，钟乃大矣。”②至于衡制则更为杂乱，连其单位名称都有相当大的差别。周以寽、■为单位，赵以釿、镒为单位，楚的衡器为天平砝码，以铢、两、斤为单位。根据楚墓出土的砝码实测，楚制一斤的平均值为260.798克③。但现存楚制一斤砝码的实际重量低于此值，而郢爰金版的重量又往往略高于此值。
度量衡既是商品交换的必需工具，又和国家的赋税收入有着直接的关系。为了正常地进行这些活动，避免经济混乱，限定劳动群众如数缴纳赋税，秦在商鞅变法时，就实行过“平斗桶（斛）权衡丈尺”①的政策。传世的商鞅量（现藏上海博物馆），就是由商鞅颁发到重泉地方的标准升。这件方升的周围刻有铭文：十八年，齐■（率）卿大夫来聘，冬十二月乙酉，大良造鞅爰积十六尊（寸）五分尊（寸）壹为升。重泉。
“十八年”，即秦孝公十八年（公元前344年）。“大良造”，又称大上造，二十等爵的第十六级，同时又是一种高级官职，相当于其他诸侯国的相或国相。商鞅变法有功，曾由大庶长升任此职。由他监制和颁发的这种方升的容积，为十六又五分之一（）立方寸。这是法定的标准容量，1615它不仅适用于重泉，而且是可以通行于秦国各地的。继商鞅之后，直到战国末年，秦还多次地采取过“一度量，平权衡，正钧石，齐斗桶”②的措施。如西安西郊阿房宫遗址就出土过一件铜权，其原铭文为：“三年，漆工■，亟诎造，工隶臣■，禾石，高奴。”据考订，这应是秦昭王三年（公元前304年），或秦庄襄王三年（公元前247年），或秦王政三年（公元前244年），颁发给高奴地方的标准衡器。长期以来，由于秦国实行统一度量衡政策，度量衡器比较一致，因而统一六国后，秦始皇便以秦制为基础，下诏统一全国度量衡。其诏书云：廿六年，皇帝尽并兼天下诸侯，黔首大安，立号为皇帝。乃诏丞相状、绾，法度量则，不壹，歉疑者，皆明壹之③。这道诏书多铭刻在国家法定的度量衡的标准器和日用器上。上述商鞅方升和秦高奴铜权便都加刻了它的全文。这也说明，秦始皇统一度量衡，实际上就是以秦国原有度量衡器为标准和模式，并把它推行到全国。根据这些标准器，可以测出，在秦代，长度一寸为2.31厘米，一尺为23.1厘米；容量一升为201毫升，一斗为2010毫升；重量一斤为256.25克，一石（120斤）为30.75公斤。
秦代统一度量衡制的推行，取得过明显的成效。据考古发现，陕西的西安、咸阳、礼泉、宝鸡，甘肃的泰安，江苏的盱眙，山东的邹县、诸城，山西的左云、右玉，都先后出土过秦代的标准衡器或量器，连东北的辽宁赤峰、①《左传》昭公三年。
②《左传》昭公三年。
③高至喜：《湖南楚墓中出土的天平与砝码》，《考古》1972年4期。①《史记·商君传》。
②《吕氏春秋·仲秋纪》。
③容庚：《秦金文录释文》。
吉林奈曼旗也发现了秦代瓦量①。这说明，秦代这一制度确是在全国范围内实施了的。
战国时期的货币制度同样十分混乱。当时，不同的国家，对铸币权限往往有不同的规定。秦、楚由国家直接掌握铸币权。秦自惠文王二年（公元前336年）“初行钱”②以后，就由国家统一铸币。但在魏、赵、韩、齐等国，除国家铸币外，地方及一些大城市也可以独自铸币，甚至还能铸出地名。如魏大梁的“梁夸釿百尚（当）寽”，长垣的“长垣一釿”；赵晋阳的“晋阳化”（货）、“晋阳新化”（货）；齐即墨的“节墨之夻化”（货）、安阳的“安阳之夻化”（货），等等。由于诸侯割据，各国货币制度殊为不一，因而货币的形状、大小、轻重、使用价值以及计算单位，往往各不相同。仅就形制而言，即可分为以下四类：一、布币，形似农具中铲形的镈（布），主要流通于魏、赵、韩。这种布币又有空首布、圆肩方足圆跨布、方肩方足圆跨布、方肩尖尺圆跨布、方肩方足方跨布等多种。
二、刀币，形状像刀，主要流行于齐、燕、赵三国。齐刀较大而多尖头，燕、赵刀较小而多方头或圆头。
三、圆钱，形圆，中有孔，分方孔和圆孔两种。主要流行于秦、东周、西周以及赵、魏沿河地区。秦圆钱不铸地名，仅铸币值单位，如“重一两十四珠”（铢）、“重十二朱”、“两甾”、“半两”等。东周、西周圆钱则铸有“东周”、“西周”字样。
四、郢爰和铜贝，只流行于楚国。郢爰是一种铸有“郢爰”、“陈爰”
等印文的金饼；铜贝作为郢爰等的辅币，形似海贝，俗称“蚁鼻钱”。
币制的混乱，不利于商品交换，更不利于统一国家的财政收支和社会管理，因此，秦灭六国后，始皇下令统一全国货币。《史记·平准书》写道：虞夏之币，金为三品，或黄，或白，或赤；或钱，或布，或刀，或龟贝。及至秦，中一国之币为二等，黄金以溢名，为上币；铜钱识曰半两，重如其文，为下币。而珠玉、龟贝、银锡之属为器饰宝藏，不为币。
司马迁的这一论述，亦见于《汉书·食货志》。根据这些重要记载及有关考古文献资料，可知秦始皇统一货币的主要措施有三：一、由国家统一铸钱，并把秦传统的严禁地方和私人铸钱的法令，推行到统一后的全国。秦律明文规定：凡私自“盗铸”者，除“索其室”，没收其所铸之钱及钱范外，还应予以拘捕和严惩①。
二、法定全国通行两种货币：一为黄金，属上币，以溢为名，每溢二十两；一为铜钱，属下币，圆形，方孔，有郭，径寸二分，铸文“半两”，“重如其文”，即每钱重十二铢，这就是通称的“秦半两”。
三、废除原六国的布币、刀币、郢爰、铜贝等各种货币，改铸秦以前的“重一两十四珠”、“重十二朱”、“两甾”等旧币，不准以龟贝、珠玉、银锡之类充当货币。
秦始皇统一货币政策的实施，从根本上改变了长期以来币制中的混乱状态。秦钱遍行于全国，有利于商品经济的发展和国家的统一。此后，各封建①吉林省博物馆1973年发掘资料。
②《史记·秦本纪》。
①参阅《睡虎地秦墓竹简·封诊式》第252—253页，文物出版社1978年版。皇朝大都掌握铸币权，钱的形制也保持着类似“秦半两”的圆形方孔模式。秦统一货币对后世影响之深远，由此可见一斑。
修驰道、直道，巡行各地在秦代统一多民族国家形成过程中，秦始皇为了加强对全国各地的控制，实行有效的行政管理，便于巡游督察，传递号令文书，曾主持修筑了著名的驰道和直道。
驰道始修于秦皇朝建立后的第二年。《史记·秦始皇本纪》云：始皇二十七年（公元前220年），“治驰道”。《史记·集解》引应劭曰：“驰道，天子道也，道若今之中道然。”实际上，这种驰骋车马的通道，中央供天子行驶，立树为界，两旁还是可任人行走的。汉贾山《至言》写道：（秦）为驰道于天下，东穷燕、齐，南极吴、楚，江湖之上，濒海之观毕至。道广五十步，三丈而树，厚筑其外，隐以金椎，树以青松。
贾山，汉初文帝时人，离秦不远，所言驰道事应是可信的。秦驰道以国都咸阳为中心，东达今山东、河北和辽宁，南抵今湖北、湖南，东南至今安徽、江苏和浙江。而且路面极为宽阔，路基高厚，又以铁锤（金椎）夯筑得坚实平稳，还在道旁栽种了树木。在两千两百多年前，我国就能修筑如此宏伟的交通工程，实令人惊叹！
秦始皇三十五年（公元前212年），始皇又令蒙恬等修筑了从咸阳附近直通北边的“直道”。大史学家司马迁曾亲自考察并走过这条“直道”的全程，所以他在《史记》里多次写道：（始皇）三十五年，除道，道九原，抵云阳，堑山堙谷，直通之。①（始皇）三十五年，为直道，道九原，通甘泉。②始皇欲游天下，道九原，直抵甘泉，乃使蒙恬通道，自九原抵甘泉，堑山堙谷，千八百里。③九原，即九原郡治所九原县，在今内蒙古包头市西。云阳在今陕西淳化县境，有甘泉山，以泉水甘美得名。附近古时风景秀丽，为天然避暑胜地，故秦曾在此建林光宫，汉亦建甘泉宫。关于直道的路线和途中经地，史籍记载不详。1975年，历史地理学家史念海先生进行一次实地考察后认定，它是从秦林光宫即今陕西淳化县北梁武帝村起，沿子午岭主脉北行，经旬邑县石门关及陕、甘两省交界处的五里墩至黄陵县沮源关后，再沿子午岭主脉西侧的甘肃省华池县东，又直北径陕西省定边县东南，复折东北方向达内蒙古乌审旗红庆河、东胜县西、昭君墓东，至包头市西的秦九原郡治所九原县①。秦直道“堑山堙谷”，穿过沙漠草原，全长一千八百里，合今约七百公里。这条重要通道的修筑，对于防御匈奴奴隶主贵族的南下侵扰，密切北边与内地的经济文化交流与政治联系，有着重要的战略价值。
在修筑驰道、直道过程中，秦始皇出于炫耀威德，慑服四方的需要，曾先后五次巡行各地。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·六国年表》。
③《史记·蒙恬列传》。
①参阅史念海：《秦始皇直道遗迹的探索》，载《文物》1975年10期；又王开《“秦直道”新探》，载《西北史地》1987年2期，所述秦直道途中经地，与史念海先生见解略有歧义，亦可参阅。第一次巡行陇西、北地秦始皇二十七年（公元前220年），即兼并六国的次年，始皇便马不停蹄地首次出巡，西至陇西（郡治今甘肃临洮）、北地（郡治今甘肃庆阳西南），出鸡头山（六盘山），过回中（今陕西陇县西北）。陇西、北地两郡，地在今宁夏和甘肃东部，原是西戎族游牧区域，属秦的西部边陲。始皇到这一带巡视，显然是为了督察边防，解除后顾之忧。
第二次巡行东南齐、楚故地在治驰道的次年、秦始皇二十八年（公元前219年），又把视线投向东方和南方的齐、楚故地，开始了第二次巡行。这一次的随行文武大臣，有列侯武城侯王离、列侯通武侯王贲、伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成、伦侯武信侯冯毋择、丞相隗林（状）、丞相王绾、卿李斯、卿王戊、五大夫赵婴、五大夫杨樛等。这帮人簇拥着秦始皇，浩浩荡荡地从咸阳出发，沿着渭河南岸的驰道东行，过函谷关（今陕西灵宝东北），经洛阳、定陶（今山东定陶），直抵邹县峄山（今山东邹县南），并在这里“立石，与鲁诸儒生议，刻石颂秦德”①，其铭文云：登于峄山，群臣从者，咸思攸长。追念乱也，分土建邦，以开争理。功战日作，流血于野，自泰古始。世无万数，陀及五帝，莫能禁止。乃今皇帝，壹家天下，兵不复起。■害灭除，黔首康定，利泽长久。②原来，秦始皇这次出巡，既是为“东抚东土”，也是为了封祀于泰山。
封禅是帝王的祭祀大典。在泰山顶上筑坛祭天曰“封”，在泰山下的小山梁父辟土祭地曰“禅”。春秋战国以来，人们多认为只有举行这种典礼，才算受命于天。秦始皇作为一名封建皇帝，自然也不例外。为此，他“于是征从齐鲁儒生博士七十人”，共议封禅事。无奈这些儒生也不知其具体作法，只是妄生异议。始皇“闻此议各乖异，难施用”③，乃忿然绌退儒生，沿用秦往日祭祀上帝的礼仪匆促了结这一活动。同时又刻所立石，强调“大义休明，垂于后世，顺承勿革”；“训经宣达，远近毕理，咸承圣志”；“贵贱分明，男女礼顺，慎遵职事”④。看来，秦始皇固然重封禅，但更注重的还是加强皇权，维护封建等级制度和秦皇朝的现实统治。
秦始皇封禅之后，随即过黄（今山东黄县东南）、腄（今山东福山东南），穷成山（今山东成山角），登之罘（今山东芝罘半岛），立石颂秦德，然后南行至琅邪（今山东胶南县境）。秦始皇在琅邪停留了三个月，还在这里修琅邪台，“徙黔首三万户琅邪台下，复十二岁”①。又立石刻于台上，宣称：“六合之内，皇帝之土。西涉流沙，南尽北户。东有东海，北过大夏。人迹所至，无不臣者。”②《琅邪台刻石》明显反映了当时秦始皇踌躇满志、悠然“自得”的情趣。这时，适逢齐人徐市等上书，言海中有蓬莱、方丈、瀛洲三神山，有仙人居其上，请与童男女以求之。始皇于是遣徐市发童男女数千人，入海求仙人。求仙不可得，始皇便南下进入故楚地。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《峄山刻石文》，《史记》阙载，现据《金石萃编》卷四录其部分铭文于此，以资参阅。③《史记·封禅书》。
④《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
秦灭楚后，楚地一直潜藏着相当强大的反秦势力。故镇服楚地，是秦始皇这次出巡的重要目的之一。始皇过彭城（今江苏徐州）时，因传闻象征天子权力的周鼎沉于泗水，乃使千人入水打捞，结果毫无所得。于是西南渡淮水，“过安陆”③（今湖北云梦一带），抵衡山（郡治邾城，今湖北黄冈北）。再乘船沿江而下，至湘山（今洞庭湖君山）。途中遇大风，“几不得渡”。始皇听说湘君神为尧之女，舜之妻，大怒，竟使刑徒三千人“皆伐湘山树，赭其山”④。然后便至南郡（治江陵，今湖北江陵），取道南阳、武关（今陕西丹凤县东南）而归咸阳。
第三次巡行之罘、恒山和上党秦始皇二十九年（公元前218年），“时在中春，阳和方起”，始皇再次东游。
当车驾出函谷关，行至阳武博浪沙（今河南中牟北）时，突然遭到了张良及其刺客的狙击。张良出身于原韩国公族，其祖父、父亲曾相韩王五世。秦灭韩时，张良虽年少“未宦事韩”，但为了报亡国之仇，乃“弟死不葬”，并不惜倾其全部家财“求客刺秦王”。后果得一力士，又准备了重一百二十斤的大铁锥。然后张良便与力士在博浪沙中狙击秦始皇，“误中副车”①，始皇大怒，下令大索天下十日，张良更换姓名后逃走。
秦始皇在博浪沙“为盗所惊”之后，仍继续东进。他先到之罘，补刻了上一年所立之石，旋即赴琅邪，然后北上至恒山②（郡治东垣，在今河北石家庄市东北），转上党（郡治长子，在今山西长治市西南）后回咸阳。
第四次巡行碣石和北边秦始皇三十二年（公元前215年），始皇第四次出巡。巡行的第一个目的地是碣石（今河北昌黎县境内）。他北渡黄河，走过韩、魏、赵、燕故地，目睹往日遗留下来的城郭、关塞和川防，深感这些陈旧的防御设施，不仅妨碍了交通和社会生产与生活，而且很可能为各种反秦势力所利用。为此，始皇下令“坏城郭，决通堤防。”《碣石刻石》所说“堕坏城郭，决通川防，夷去险阻”③，就是这一重要措施的最早记载。
秦始皇至碣石后，曾使燕人卢生求访古仙人，又遣韩终、侯公、石生求仙人不死之药。不久，他便北巡北边。这次“巡北边”的具体地点，史载不详，但右北平、渔阳、上谷、代、雁门等郡及其治所，大抵是会去的。始皇此行的意图主要是为了加强边防，作北击匈奴的战略准备。所以当他从上郡（郡治肤施，今陕西榆林东南）返回咸阳之后，很快就遣蒙恬发兵三十万，开始了对匈奴奴隶主贵族的战争。
继第四次出巡之后，秦始皇还于三十七年（公元前210年）进行了第五次也是最后一次巡行。这次巡行明显地反映了秦皇朝末期的矛盾与问题，我们将在下章论述。
焚书坑儒③《睡虎地秦墓竹简·编年记》第7页，文物出版社1978年版。
④《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·留侯世家》。
②《史记·封禅书》。
③《史记·秦始皇本纪》。
为了提高皇权，维护秦皇朝的政治体制及其统治秩序，在文化意识领域，秦始皇也采取过加强思想控制，反对是古非今，打击异己势力的严厉措施。其中最主要的就是史籍经常提到的焚书坑儒。
秦始皇三十四年（公元前213年），始皇在咸阳宫置酒宴饮，博士七十人向前祝寿。博士仆射周青臣当面颂扬始皇，称其“神灵明圣，平定海内”，“以诸侯为郡县，人人自安乐”，“自上古不及陛下威德”。博士齐人淳于越不以为然。他提出：古时殷周分封子弟功臣，故能长有天下。“今陛下有海内，而子弟为匹夫”，一旦有事，谁来救助？为此，他主张以古为师，认为“事不师古而能长久者，非所闻也。”本来，分封郡县之争，早在秦皇朝初建时就出现过。眼下淳于越旧事重提，且又涉及到“师古”与“师今”的大问题，故始皇“下其议”①，着令群臣讨论。
这时，已由廷尉升任丞相的李斯当即指出：“五帝不相复，三代不相袭。”不同的时代，有不同的治国措施。“今陛下创大业，建万世之功”，三代之事，何足效法！现在，“诸生不师今而学古，以非当世，惑乱黔首”；而私学又“相与非法教，人闻令下，则各以其学议之，入则心非，出则巷议”，哗众取宠，“造谤”生事。如不加以禁止，其结果必然是“主势降乎上，党与成乎下”①。因此，李斯建议禁止私学，规定“若有欲学者，以吏为师”②；还建议焚烧《诗》、《书》，提出：史官非《秦记》皆烧之；非博士官所职，天下敢有藏《诗》、《书》、百家语者，悉诣守、尉杂烧之；有敢偶语《诗》，《书》者弃市；以古非今者族；吏见知不举者与同罪；令下三十日不烧，黥为城旦；所不去者，医药、卜筮，种树之书。③根据李斯的这一建议，当时只有《秦记》和博士官所藏《诗》、《书》、百家语以及医药、卜筮、种植之书可以保存，其余的各种书籍，特别是诸侯国的史籍和儒家一些著作，均在焚烧之列。本来，焚书是秦很早就实行过的政策。商鞅变法时就曾“燔《诗》、《书》而明法令，塞私门之请而遂公家之势”④。所以秦始皇一听到李斯的建议，就表示认可，并随即付诸实施。于是，一次全国范围的焚书事件发生了。
就在焚书的次年，即秦始皇三十五年（公元前212年），又发生了一起坑儒生的事。这件事是由几个方士的畏罪逃亡引起的。原来，秦始皇十分迷信方术和方术之士，以为他们可以为自己找到神仙真人，求得长生不老之药。他甚至宣称：“吾慕真人，自谓‘真人’，不称‘朕’。”①而一些方士，如侯生、卢生之徒，也投其所好，极力诳称自己与神相通，可得奇药妙方。但时间一长，他们的许诺和种种奇谈总是毫无效验，骗局即将戳穿。而秦法规定：“不得兼方，不验，辄死。”②因此，侯生、卢生密谋逃亡，在逃亡之前，①上引均见《史记·秦始皇本纪》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·李斯列传》。
③《史记·秦始皇本纪》。
④《韩非子·和氏》。
①《史记·秦始皇本纪》。
②《史记·秦始皇本纪》。
还说秦始皇“刚戾自用”，“专任狱吏”，“贪于权势”，未可为之求仙药。始皇知道后大怒道：“卢生等吾尊赐之甚厚，今乃诽谤我，是重吾不德也。诸生在咸阳者，吾使人廉问，或为妖言以乱黔首。”③于是使御史审讯在咸阳的全部方士与儒生。诸生转相牵连告发，结果查出犯禁者四百六十余人，全部坑杀于咸阳。同时还谪迁了一批人至北方边地。事情发生后，始皇长子扶苏进谏道：“天下初定，远方黔首未集，诸生皆诵法孔子，今上皆重法绳之，臣恐天下不安，唯上察之。”④始皇不仅怒而不听，还使扶苏离开咸阳，北监蒙恬于上郡。
秦始皇焚书坑儒，意在维护统一的集权政治，反对是古非今，打击方士荒诞不经的怪谈异说，但并未收到预期的效果。这一点和秦始皇采用的其他措施有所不同，是秦始皇、李斯所始料不及的。
③《史记·秦始皇本纪》。
④《史记·秦始皇本纪》。