农民阶级同地主阶级的矛盾，是宋代封建社会中的主要矛盾。而在这个主要矛盾中，一小撮占据大片田地，残酷剥削农民的大地主，又是地主阶级中最主要的势力，是社会生产力发展的最主要的障碍。地主阶级的残酷的经济剥削和政治压迫，迫使农民群众不断地举行起义，预示着一个更大的风暴就要到来。“山雨欲来风满楼”。腐败的宋王朝处在了皇皇不可终日的局面之中。
作为地主阶级封建国家的宋王朝，和大地主、大商人相互依存，而又存在着争夺剥削农民的权利的利益冲突。大地主、大商人通过各种途径，夺取宋王朝的赋税、专卖等部分收入。庞大的国家机器和皇室的侈靡挥霍，又使宋王朝的消费急剧增加。消费巨大的宋王朝日益陷入了难于摆脱的财政危机。官僚们和大地主、大商人相勾结，军事、政治日益腐败，更使宋王朝“兵虚财匮”，难以继续维持它的腐朽统治。
面对着这样的形势，是继续因循苟简，还是作出某些改革，在宋王朝内部形成了保守与改革两个派别长期而尖锐的论争。围绕着宋神宗、王安石的变法，斗争达到了高潮。
神宗、王安石改变了真宗以来因循苟且的政策，向着大地主、大商人势力展开了斗争。变法虽然还是从维护宋王朝的统治利益出发，但对大地主、大商人的打击，却是多少符合于人民群众的愿望和社会经济向前发展的客观要求，因而变法曾经取得了不少成就，并且发生了广泛的影响。但是，神宗、王安石作为地主阶级的国家的代表，仍然把防止和镇压农民的反抗作为他们变法的目的之一，而同广大人民群众处在相敌对的地位，这就又决定了变法失败的命运。
（一）王安石变法
一○六七年，宋英宗病死，子赵顼（音须xū）继位（神宗），任王安石知江宁府。一○六八年四月，王安石到开封，受命为翰林学士。八月，宰相曾公亮等上言“河朔灾伤，国用不足，乞今岁亲郊（皇帝郊祀），两府（政府、枢府）不赐金帛”，送学士院取旨。翰林学士司马光认为，救灾节用，应自贵近（贵官近臣）始，可听两府辞赐。王安石提出反对，说：“国用不足，非当今之急务”。司马光说：“国用不足真急务，安石的话不对。”王安石说：“所以不足，是由于没有善理财的人。”司马光说：“善理财的人，不过是聚敛以尽民财，民穷为‘盗’（起义），不是好事！”王安石说：“不然。善理财者，民不加赋而国用足。”司马光反驳说：“天地所生财货万物，只有此数，不在民，便在官。不加赋而国用足，不过设法以阴夺民利，其害甚于加赋！”这场激烈的争论，揭开了以王安石为代表的变法派和以司马光为代表的保守派论争的序幕，也开了王安石变法的端绪。变法派的基本主张，即所谓“民不加赋而国用足”，一方面不去再加重国家赋税剥削，预防农民起义的兴起，一方面以所谓“善理财”来增加宋王朝的“国用”，办法是发展农业生产，并把大地主、大商人、官僚的部分剥削收入收归朝廷。这当然不能不引起大地主、大商人和官僚们的激烈反抗。伴随着斗争的发展，王安石的变法活动大致经历了三个阶段。
一、均输、青苗法的推行与论争
宋神宗做太子时，喜读《韩非子》，曾亲自抄录，命僚属校勘。即位后，对枢密使文彦博说：“天下弊事至多，不可不革。”又说：“当今理财最为急务。”神宗二十岁做皇帝，很想有所作为，变法理财的意图是和王安石的意向相接近的。一○六九年（熙宁二年）二月，神宗起用王安石为参知政事，开始了变法。
久已有志于改革的王安石，受命执政，生气勃勃，但朝廷上却是暮气沉沉。宰相曾公亮年过七十，遇事依违两可，是所谓“老成持重”的官僚典型。宰相富弼（一○六九年二月复相），因循保守，见行新法，便称病求退。另外两个参知政事唐介、赵抃（音卞biàn）都是变法的反对者。唐介在四月间死去。赵抃难以阻挠变法，便自叫苦。当时人讽刺说：五个执政者王、曾、富、唐、赵是生、老、病、死、苦。神宗、王安石要依靠这些旧官员实行新法，显然是不可能的。王安石执政后，随即建立起一个主持变法的新机构“制置三司条例司”，即皇帝特命设置的制定三司（户部、度支、盐铁）条例的专门机构。神宗任命知枢密院事陈升之与王安石同领其事，实际上都是由王安石主持。在这个机构中，任用了一批新人。原真州推官吕惠卿成为王安石的主要助手。大名推官苏辙上疏指责朝廷害财之事在于冗官、冗兵、冗费。吕惠卿、苏辙都被任命为制置三司条例司的“检详文字”官，参与草拟新法。条例司在二月下旬建立，三月间神宗即催问条例，急于实行。四月，王安石派人到各路察看农田水利和赋役利弊。在这一年间，先后制定了均输、青苗两项新法。
均输法--一○六九年（熙宁二年）七月十七日，在淮、浙、江、湖六路，颁行均输法。条例司上疏，指出当时税收制度的流弊，大意说：“今天下财用窘急，官员拘于弊法，内外不相知，盈虚不相补。各路上供，岁有定额，丰年不敢多取，歉年不敢不足。三司、发运使按簿书征收，无所增损。遇到军国郊祀的大费，又遣使去刬刷（搜括。刬音产chǎn），几乎没有余藏。各路藏匿财富不实说，又以‘支移’‘折变’的名目加倍收税。朝廷需用的物品，多不按照产地和时令，富商大贾得以乘公私之急，从中擅轻重敛散的权”，财政官员上下内外不相知，只是照帐本办事，因循守旧，不顾年岁的丰歉，产地的远近，结果是民间纳税加多，朝廷还是财用窘急，富商大贾却得以从中取利。条例司提出的均输法，要点是：设发运使官，总管东南六路赋入，有权周知六路财赋情况。凡籴买、税敛、上供物品，都可“徙贵就贱，用近易远”。发运使并有权了解京都库藏支存定数，需要供办的物品，可以“从便变易蓄买”，存储备用。说这样就会“稍收轻重敛散之权”，做到“国用可足，民财不匮”。神宗随即批准均输法，以薛向为发运使主管其事，朝廷给内藏钱五百万贯、米三百万石充用。
均输法显然是从增加宋王朝的“国用”出发，改革也是很有限的。但它多少改变了因循的旧制，适当扩大了财政官员的权力，并且明显地侵犯了“富商大贾”轻重敛散的利益。均输法出，一些朝官，从大商贾利益出发，纷起反对。御史刘琦、钱俶（音蚁yí）等上疏说：“薛向小人，假以货钱，任其变易，纵有所入，不免夺商贾之利。”知谏院范纯仁（范仲淹子）奏请罢均输法，说均输“将笼诸路杂货，渔夺商人毫末之利”。条例司内部也出现了反对派。检详文字苏辙说：“均输法起源于汉代桑弘羊。虽说民不加赋而国用饶足，然而法术不正。现在此论复兴，众口纷然。朝廷破坏规矩，唯利是嗜，害处说不完。”不久之后，苏辙即辞官而去。反对派提出的均输的“害处”，主要都是对商贾不利，代表大商人说话的立场很鲜明，反对的理由却很薄弱。神宗当然不为所动，继续用薛向推行新法。
青苗法--九月初，条例司继续发布了青苗法。仁宗时，权知庆州李参，要当地农民自己估计麦粟产量的赢余，先向官府借钱，谷熟后还官，称“青苗钱”。王安石、吕惠卿等据此经验，制定青苗法。大略是：各地常平、广惠仓以现有约一千五百万以上贯、石的储存，遇粮价贵，即较市价减低出粜（卖粮。音跳tiào）存粮；遇贱，较市价增贵收籴。以所积现钱作本，依陕西青苗钱法，在夏秋未熟以前，借钱给居民，主要是农民。贷钱以酌中粮价折合，收成后加息十分之二还粮或还钱，每年夏秋两次随两税还纳。
条例司奏呈青苗法时说，农民在新陈不接之际困乏，“兼并之家乘其急以邀倍息，而贷者常苦于不得”。据说，青苗法可“使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急”，是“散惠兴利”之急。“兼并之家”即各地的大地主们放高利贷，以百分之百的加倍利息，残酷地敲剥农民，相对地说，青苗法收利较少，但仍是对农民的严重盘剥。为防止借户逃亡，青苗法实施时，又由五户或十户以上结成一保，由第三等以上户（地主或富裕农民），充作“甲头”。客户借钱，更须主人作保。借钱有限额，也按户等定多少。一等户十五贯文，二等户十贯，三等六贯，四等三贯，五等只一贯五百文。按此规定，实际是越贫困的农户，借额越少，而地主富户反而较多。因而又有所谓“散俵”（散发）“抑配”的办法，即规定强迫借贷交息。显然，青苗法的主要用意，还是在于为朝廷兴利，一是迫使富户出息，一是从地主富户手里部分地夺取高利贷剥削的利益。总的目标，仍是“民不加赋而国用足”。青苗法制定后，神宗立即批准，先在河北、京东、淮南三路实施，随即推行于诸路。
农田利害条约--与司马光的“天地所生，只有此数”的论点相反，王安石早在万言书中就已提出“因天下之力，以生天下之财”，主张依靠人力，发展生产，增加封建王朝的财富。一○六九年十一月，条例司颁布《农田利害条约》与青苗法同时并行。“条约”鼓励各地开垦废田，兴修水利，建立堤防，修贴圩垾（音旱hàn），以利农业生产。如工程浩大，民力不足，可依青苗法，由官府借钱，许延期作两限或三限送纳（一限半年）。官府借钱不足，并许州县富人出钱借贷，依例出息，由官府置簿催还。青苗法与农田利害条约，相互为用，朝廷由此又可剥削取利，但为农田兴利，对推动生产的发展还是有益的。
青苗法其实不过是朝廷按当时一般的利率来放高利贷，但由于它部分地夺取了“富人之利”即大地主放高利贷的利益，因而比“夺商贾之利”的均输法遭到保守派官僚更为强烈的反对。九月间，青苗法刚一颁布，宰相富弼即称病辞职，出判毫州。陈升之为相。接着，司马光公开出来反对青苗法。司马光和吕惠卿在神宗面前辩论。司马光说：朝廷散青苗钱，此事不便。今闾里富民借钱给贫民收利息，还能蚕食下户，至于饥寒流离，何况县官靠法令威逼？吕惠卿反驳说：此事富室为之害民，县官为之可利民。青苗钱民愿取者给与，不愿者并不强借。司马光说：非独县官不强借，富民也不是强借。神宗说：陕西行之久矣，民不以为病。司马光回答说：臣是陕西人，只见其病，不见其利。权开封府推官苏轼上七千余言的长篇奏疏，激烈反对变法。指责“无故又创一司，号曰制置三司条例，使六、七少年，日夜讲求于内，使者四十余辈分行营干于外，造端宏大，民实惊疑；创法新奇，吏皆惶恐”。又说均输法“徙贵就贱，用近易远”，使豪商大贾都怀疑而不敢活动，以为不会不与商贾争利；青苗法“亏官害民”，所谓不许抑配，也是空文；访寻水利是“徒劳”，“烦扰”。“朝廷本无一事，何苦而行此？”翰林学士范镇指青苗是“唐衰乱之世所为”，并借口近日“天鸣地裂”，建议神宗“观天地之变，罢青苗之举”。右正言（谏官）李常、孙觉也上言“乞明诏有司勿以强民（借青苗钱）”。青苗法陷于官员们的围攻之中。
青苗法颁布时本为自愿请领，但实行中，出现“抑配”“散垾”的办法，即按户等规定，强迫领借。地主富户因此要比贫户领较多的青苗钱出息。保守派反对青苗法，这是一个主要的口实。熙宁三年（一○七○年）正月，神宗采王安石意，下诏禁止青苗钱抑配，同时也禁止“阻遏愿请者”（阻挠自愿借钱），这实际上是放弃了强迫富户出息，青苗法只是夺取富户放债剥削的部分利益。
但是，变法派的退让并没有换得保守派官员的支持，反而遭到猛烈进攻。旧相韩琦出判大名府，二月间上疏，罗列青苗法实施办法，全面驳斥。韩琦的指责主要是：（一）青苗法自一等户以下都规定借钱数目。乡村上三等人户和坊郭有物业人户，乃从来兼并之家，现在让他们多借钱出息，是官放息钱。（二）贫下户见官中散钱，无不愿请借。请借甚易，纳还甚难，将来必有行刑督索及强迫户长同保人等均赔之患。（三）乡村每保须要有物力人（地主）为甲头。虽说不得抑勒，上等之户难免差充甲头，以备代赔。（四）青苗钱夏秋随税送纳。若连两科灾伤，必然官无本钱接续支给，官本渐有失陷。韩琦的奏疏，明显地是为上等户即地主富户的利益着想，但论到官本失陷却使神宗疑虑动摇。神宗对执政大臣们说：“琦真忠臣，虽在外不忘王室。朕始谓（青苗）可以利民，不意乃害民如此！”曾公亮、陈升之等也都附和指责青苗。王安石勃然进前驳辩，最后说：“臣论此事已十数万言，陛下尚不能无疑，天下还有何事可为？”次日，即称病不出，奏请罢职。
王安石请退，司马光上疏，说：“青苗法行之才数月，中外鼎沸，皆以为不便。如不肯变更，十年之后，富室既尽，常平已坏，帑藏（帑音倘tǎng）又空。请罢制置三司条例司，追还诸路提举勾当常平使者”。在王安石和司马光双方各坚持己见的争论中，神宗一度动摇后，仍不能不倚用王安石，以贯彻他变法的主张。几天后，神宗召见王安石说：“青苗法，朕诚为众论所惑。寒食假中，静思此事，一无所害。极不过少失陷钱物，亦何足恤？”王安石说：“但力行之，不叫小人故意坏法，必无失钱物之理。”神宗转变过来，王安石继续执政，更加坚决地推行新法。在变法派和保守派第一个回合的论争中，王安石胜利了。
熙宁二年至三年春，变法派和保守派的争论，不仅在于新法触及地主商人的经济利益方面，而且还在于政治、思想方面。从某种意义上说，后一方面的争论，更为尖锐，也更为曲折。
程颢曾说，当代学人中，只有司马光和邵（雍）、张（载）三人，学术“不杂”。苏辙说王安石“法术不正”。南宋朱熹也说王安石“学术不是”。从儒学观点来看，所谓的“不杂”和“不正”、“不是”，正是反映了司马光和王安石，保守派和变法派思想上的分歧。王安石出身官僚儒者家庭，叔祖王贯之，父王益都是进士。王安石也从科举的途径中进士作官，所学仍以儒家的经学为主。但在《答曾子固书》中，自称“某自百家诸子之书，至于《难经》、《素问》、《本草》诸小说无所不读，农夫女工，无所不问”。显然，王安石的学术截然不同于所谓“不杂”的纯儒或俗儒。王安石《兼并》诗说：“俗儒不知变，兼并可无摧？”又曾指责司马光实际主张“今日当一切不事事，守前所为而已”。王安石要实行变法，就不能不在事实上背离保守的儒学，汲取管仲商鞅的变法思想。均输法出，侍御史刘述及刘琦、钱俶等上疏，指斥“安石操管（仲）商（鞅）权诈之术，规以取媚”。范纯仁上疏，弹劾王安石“欲求近功，忘其旧学，舍尧舜知人安民之道，讲五霸富国强兵之术，尚法令则称商鞅，言财利则背孟轲”。反对派的这一攻击，反映了王安石这时的思想趋向。
对于保守派从思想、学术上的围攻，王安石从以下的两方面作了回答。
一个方面是对儒家经典作出新解，说明变法有据主要是依托《周礼》。王安石请置条例司，即引据《周礼》有泉府之官“榷制兼并”，说“今欲理财，则当修泉府之法”。均输可溯源于《周礼》。青苗收息，说也是“周公遗法”。后来陆续颁行的市易、免役等新法，也称“出于周官”。保守派以“孔子罕言利，孟轲亦曰何必曰利”的孔孟之道，来反对变法理财。王安石回答说：“理财乃所谓义也。一部《周礼》，理财居其半，周公岂为利哉。”对待孔、孟，王安石与司马光都曾有所论述，但立论各自不同。王安石在中进士的一年，曾著文称“时乎杨墨，己不然者孟轲氏而已。时乎释老，己不然者韩愈氏而已。如孟韩者可谓术素修而志素定也”。这里称孟韩，并不在于推重儒学的道统，而在于所谓“变时而之道”，即变易时论（杨墨，佛老），不“屈己以从时”的趋向。文章的主旨和王安石有志于变法、不恤人言的精神，是相通的。司马光以纯儒自命，著有《疑孟》一篇，表面看似乎是在反孟，其实文中全依孔子立言，疑孟旨在尊孔。王安石也依孔子立言，如《原性》篇，在人性说上反驳孟、荀、扬（雄）、韩（愈）四家，说“吾所安者孔子之言而已”。其实却是独立提出了“性不可以善恶言”、“以习而言性”的重要论点。又释“夫子贤于尧舜”，提出“因变制法”的论点，说：“至孔子之时天下之变备矣，故圣人之法亦自是而后备也”。“岂特孔子一人之力哉，盖所谓圣人者莫不预有力也”。这是告诉人们：古代“圣人”很多，不只孔子一人。孔子和儒家所祖述的“圣人”，就是制礼作乐的周公。《周礼》一书大约是战国学者依周制汇编增补成书，但宋人一般仍相信是周公所作。王安石以《周礼》作为变法的论据，抬出比孔孟地位更高的周公来，俗儒难以驳辩了。
对于保守派的围攻，王安石作出的又一回答，是公然申明承袭商鞅。早在仁宗时，王安石上万言书，就已主张“饶之以财，约之以礼，裁之以刑”，指责法令“滋而不行”，“治之非其道”。不“加小罪以大刑”，“不足以一天下之俗而成吾治”。苏轼依据儒家任德不任刑的观点，上疏攻击商鞅“见刑而不见德”，借以攻击变法。王安石作《三不欺》篇，提出任德、任察、任刑，三者兼用。商鞅《悦民篇》说：“刑生力，力生强。”《弱民篇》说：“民弱国强，国强民弱。”“强则物来，弱则物去。故国致物者强，去物者弱。”王安石变法的基本出发点，在于抑兼并来“富国”，和商鞅的思想是相近的。宰相曾公亮、赵抃指责“安石平居之间，笔舌丘、旦，有为之际，身心管、商”。即口头上讲孔丘、周公，思想行为是管仲、商鞅。王安石作《商鞅》诗说：“自古驱民在信诚，一言为重百金轻；今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”（《商君书?画策篇》：“圣者不贵义而贵法，法必明，令必行”。）以后行保甲法，在给神宗《上五事书》中更直接提出，保甲之法起源于管仲、子产、商鞅。保守派把“操管、商之术”“崇尚商鞅”，作为王安石变法的一大罪状，王安石理直气壮地公开举起管商的旗帜，保守派无可奈何了。
保守派从学术思想上围攻的同时，又从政治上向变法派进攻，最主要的一条是不守“祖宗法度”。宋朝建国初期，太祖、太宗所制定的法令制度，经过真宗以来的七十年间，早已向着消极方面演变。所谓“遵守祖宗法度”，不过是因循保守的一个借口。王安石开始执政，就对神宗说：“变风俗，立法度，今之所急”。御史吕诲劾奏王安石“惟务改作，立异于人”，“大奸似忠，大诈似信”，甚至说是“罪不容诛”。刘述等劾奏王安石：“先朝所立制度，自宜世守勿失，乃欲事事更张，废而不用。”范纯仁上疏说：“王安石变祖宗法度，掊克财利。”
司马光上疏给神宗，指责王安石“不能辅陛下修祖宗之令典，乃更变乱先王之正刑”。王安石继续执政后，司马光又直接写信给王安石本人，严厉指斥：“今介甫（安石字）为政，尽变更祖宗旧法，先者后之，上者下之，右者左之，成者毁之”，“上自朝廷，下及田野，内起京师，外周四海，士吏兵农工商僧道，无一人得袭故而守常者，纷纷扰扰，莫安其居。”变更祖宗旧法，必然要冲破袭故守常、因循苟简的积习，因此，保守派提出的另一攻击是新法实行，“天下汹汹”，“人皆以为不便”，“士大夫在朝廷及四方来者，莫不非议介甫”。其实非议主要是来自士大夫中的保守派。秀州军事判官李定来京师，说秀州实行青苗法，“民便之，无不喜者”。司马光大怒，借故大骂李定“不服母丧，禽兽之不如”。事实很清楚，所谓天下汹汹，不过是保守派用来反对变法而制造的又一个口实。
王安石曾作《众人》诗一首，说：“众人纷纷何足竞，是非吾喜非吾病。颂声交作莽（王莽）岂贤？四国流言旦（周公）犹圣。”他早在知常州时，就已提出：“吾之所存，固无以媚斯世，而不能合乎流俗。”又说“谤与誉非君子所恤”。战国时代商鞅变法时，秦孝公说：“我要变法，怕天下人议论我。”商鞅回答说：“君赶快确定变法，不要顾虑天下人的议论。”甘龙说：“不然，现在要变法，不循秦国之旧，天下人要议论君主，还得考虑。”商鞅反驳说：“你所说的是世俗之言。三代不同道而王，五霸不同法而霸，不必再怀疑！”王安石在变法时与司马光的争论，很像商鞅与甘龙的争论。要变法就要遭到保守派的议论和反对，王安石早已从历史经验中，有所体认。司马光写信给王安石，攻击王安石变法是“侵官、生事、征利、拒谏”，致使“天下怨谤”。王安石写了《答司马谏议书》，逐条批驳司马光加给的四大罪状，并进一步明确指出：“至于怨诽之多，早在事前我就知道会如此。人们习于苟且不是一天了，士大夫多以不恤国事，同于流俗，自媚于众算好。皇帝要想改变这些，我就不管敌手的多少，要出力来抵抗，世俗之众哪能不气势汹汹地毁谤呢？”变革祖宗旧法，置士大夫的反对于不顾，实际上已是王安石长期形成的基本思想。
一○七○年三月，神宗对王安石说：“你听到三不足之说么？”安石说：“没有。”神宗说：“外边人说，现在朝廷以为天变不足惧，人言不足恤，祖宗之法不足守，这是什么道理？”王安石回答说：“陛下自己管理政事，没有流连享乐，这就是惧天变。陛下征询、采纳人们的意见，岂是不恤人言？然而人言固有不足恤者，如果合于义理，人言又何足恤？以人言为不足恤，并不是错误。至于祖宗之法不足守，本来就应当如此。仁宗在位四十年，数次修敕（宋朝新定的法令）。如果法一定，子孙就当世世遵守，祖宗为什么还屡次变改？”保守派想以“三不足”说中伤王安石，和他们的主观愿望相反，“三不足”说却正好概括了王安石变法的思想和气魄。王安石因势乘便，直接申明人言不足恤，祖宗之法不足守，有力地反驳了保守派的攻击。三不足说的驳辩，为这一段保守派和变法派的论争作了个小结。王安石又胜利了。
二、变法的高潮
王安石战胜保守派的围攻，变法进入一个新阶段，达到了高潮。熙宁三年（一○七○年）十二月，王安石与韩绛任同中书门下平章事。原条例司已在五月罢归中书，由司农寺制定条例。此后，王安石以实任的宰相，掌握了政府的大权。被击败的保守派官僚，相继离开朝廷。司马光也在九月间出知永兴军，次年，又辞官回洛阳，声言“绝口不论事（政事）”。王安石相继荐用曾布、章惇（音敦dūn），以及吕嘉问、沈括等新人，自一○七○至一○七四年间，陆续推行了一系列的新法。
神宗开始变法，即以所谓“富国强兵”为目标。在这一阶段，王安石一面仍遵循“民不加赋而国用足”的方针，继续为宋王朝增加国用，一面强化国家军队和地主武装，同时也对教育、科举作了改革。
免役法--早在仁宗时，一些地方官员，如两浙路转运使李复圭（音规guī）、越州通判张诜（音深shēn）等都曾在局部地区，对职役法有所改革。由当役者出钱，雇人代充。一○六七年，当时任三司使的韩绛上言“害农之弊，无甚差役之法”，要求改革。一○六九年三月，神宗命条例司讲求衙前差役的利害，制定法令。同年十二月，条例司上言“使民出钱雇役”最便。原来乡户承担职役者，“计产赋钱，募民代役”。一○七○年将此办法发到各路议论。开封府官员赵子几奏上开封府界各县实施办法，经判司农寺邓绾（音晚wǎn）、曾布等复议。熙宁四年（一○七一年）正月，曾布拟就“免役法”，先在开封府界试行。同年十月，颁布全国实施。免役法的主要之点是：（一）原来衙前等各种职役，民户不再自己服役，改为向官府交钱，由官府雇人充役。上户分五等，中户分三等，下户分二等，上四等户按户等定役钱，随夏秋两税交纳，称免役钱。乡村四等以下户不纳。城市中六等以下户不纳。（二）各路、州、县依当地吏役事务繁简，自定额数，供当地费用。定额之外另加十分之二收缴，称“免役宽剩钱”，由各地存留备用。（三）原来不负担差役的官户、女户、寺观、未成丁户等，也要按定额的半数交纳役钱，称“助役钱”。
免役法使官府职役依旧有人充当，收缴的各种役钱却超过了实际雇募的需用，官府又由此增加了一批收入。
市易法--一○七二年三月，颁行市易法。原来同管勾秦凤路经略司机宜文字（官名）王韶在本路陇州古渭城设置市易司，管理商货，借官钱为本，每年获利一、二十万贯。一○七二年，有草泽人（不在官）魏继宗上书说，京师百货所居，市无常价，富人大姓得以操纵取利。他建议设置常平市易司，管理市场，物价贱则增价收购，贵则减价出售。说可以使“商旅以通”，“国用以足”。中书据以制定市易法，在京师设立市易务，以内藏库钱一百万贯和京东市钱八十七万贯作本，控制商业贸易。主要是：（一）依据市场情况，由市易务评定价格，向商人收购或出售货物。（二）商人向市易务贷款，以产业作抵押，五人以上互保，纳年息二分。商人向市易务赊购货物，也取年息二分。两项办法原来都是由大商人操纵取利。市易法把这两项大利从大商人手里收归朝廷，和青苗法收夺大地主的利益相似。市易法颁布后，由吕嘉问提举市易司，先在京师开封实行，以后又推行于各地。
方田均税条约--大地主无止境地兼并土地，隐瞒田产、人口，乡村中、下户卖掉土地，仍负担赋税。田产不实，赋税不均，一直是个严重的问题。一○七二年八月，司农寺制定方田均税条约颁行。每年九月由县官丈量田地，以东西南北各千步为一方。依据方庄帐籍，检验土地质色肥瘠，分等第定税额纳税。“诡名挟佃，合并改正”。丈量后立方帐、庄帐、甲帖、户帖。典卖割移，都以现在丈量的方田为准。条约颁布后，以济州巨野尉王曼为指教官，先在京东路实行，以后再推行到各路。到一○八五年，先后在开封府界、京东、陕西、河北、河东五路，丈量出大量隐漏的田产，为宋王朝增加了大批的税收。
免役、市易、方田等新法的中心，仍在于剥夺大地主、大商人的部分利益，来满足宋王朝的“国用”。王安石在实行这些“富国”法的同时，也还推行了如下的“强兵”法。
兵制的改革--真宗以来，兵员急速增长，兵费庞大，兵将脱离，作战不力。强迫招募的士兵不断地起来反抗压迫。神宗、王安石参照仁宗时的一些改革主张，又加以发展，从两个方面对宋朝的兵制作了改革。
（一）减兵并营。办法是裁减五十岁以上的老弱兵士；确定禁军军营兵额，马军三百人，步军四百人；又合并各地马步军营，由五百四十五营省并为三百五十五营。原来聚集在京师的禁军大部分拨到各路。自一○六九年即开始减并，至一○七五年，禁军兵额减到五十六万八千余人。各地多用来服杂役的厢兵，也在熙宁四年（一○七一年）十二月，按禁军办法裁减。各州并为若干指挥，每指挥定额为五百人。全国共八百四十指挥，兵额减到二十二万七千多人（开封府界及诸司因事募兵不在内）。全国禁兵、厢兵裁减后，总额不到八十万，比英宗时减少三十六万，约减三分之一。减并后使队伍精干整齐，也为宋朝节省了大批兵费。神宗大喜，对王安石说，裁并军营，“不惟胜敌，兼可省财”。这显然也是实现“民不加赋而国用足”的一个途径。
（二）置将练兵。仁宗时，范仲淹为陕西招讨使，开始变革兵将不相知的旧制，检阅延州兵一万八千人，分置六将教练。一○七三年六月，神宗下诏：京东武卫等六十二指挥的禁军，分隶诸路，差主兵官分部训练。一○七四年，曾任泾原路经略使的枢密副使蔡挺进而请在各路置将教练。九月，神宗下诏：除河东、秦凤、永兴等路都总管司现管军马外，开封府界、河北、京东、京西路分置三十七将和副将，选经过战阵的使臣充任，专掌训练。十二月，在陕西的环庆、鄜延、泾原、秦凤、熙河等五路各地设置四十二将，统领当地的就粮、屯泊、驻泊等军。一○八一年，又在东南的淮东、淮西、浙东、浙西等路设置十三将。此后，“将”成为军队编制的基本单位；各地设置的将官，都可以自专军政，州县不准干预。这在兵制上，显然是对宋朝“祖宗法度”的又一个重大的变革。
保甲法--在裁并国家军队的同时，神宗、王安石又加强了地主武装，以镇压农民的反抗。王安石早在向仁宗上万言书时，就曾举出汉代张角、唐代黄巢的起义，官吏不能及时镇压，作为宋朝的鉴戒。一○七○年七月，神宗与王安石谈到“民兵”（地主武装）。王安石建言，罢军职所得官十之二三，“鼓舞百姓豪杰（大地主），使趋为民兵，则事甚易成”。同年，开封府官员赵子几上书说，他往来畿内诸县乡村，近年以来“寇盗”（指起义农民）充斥，当地敌不过。纵然有的捕捉到官，余党互相帮助，起来报仇，非常厉害。因此，他建议实行从前有过的保甲，归官府指挥“专于觉察奸伪，止绝寇盗”，即镇压农民的反抗斗争。十二月，司农寺据此建议，制定保甲法颁行。办法是：乡村民户以十户组成一保，五十户为一大保，十大保为一都保。由主户中“物力最高”和所谓“有材干心力者”即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。主客户有两丁以上者都要抽一人作保丁，训练武艺。每一大保逐夜轮差五人巡警，遇有“盗贼”报大保长追捕。同保内有犯“强窃盗、杀人、谋杀、放火”等案，知而不告，连坐治罪。保内如有“强盗”三人以上居住三天，同保邻人员不知情也要治罪。保甲法颁布后，一○七一年先在开封府畿内各县实施，然后在各路逐步推行。《宋会要稿》载一○七六年各路“义勇、保甲民兵”数字，总数多至七百一十八万，其中民兵保甲有六百九十三万余，形成一个庞大的地主武装。
赵子几上书，已经明白指出，组成保甲，就可以使地主安居，不再担心农民反抗（“如此，则富者逸居而不虞寇盗”）。保甲法旨在保护地主利益，镇压农民群众的反抗斗争，目的性是很明显的。如果说，王安石的理财诸法，虽然旨在增加宋朝的国用，但在打击大地主、大商人这一点上，符合于人民群众的愿望，那末，实行起源于商鞅的保甲法，就充分说明变法派站在地主阶级立场，和广大农民处在了相敌对的地位。
保马法--宋朝由牧监养马，侵占大量田地，每年消费甚大。原来群牧使李中师曾建言“省国费而养马于民”。一○七二年，神宗下诏许开封府界各县保甲养马，由提点司给配马匹。一○七三年，由曾布制定保马法颁行。保马法具体规定养马条例：京东、京西、河北、河东、陕西五路，义勇保甲愿养马者，每户可给一匹，家产多者可给两匹。府县不超过三千匹，五路不超过五千匹。马匹可用来“袭逐盗贼”，即镇压农民。养马者三等以上户十户为一保，四、五等户十户为一社。马死病，保甲马由保主独为赔偿，社马由社赔一半。此后保马法推行到其他各路。
练兵、保甲等法，暴露出变法派对农民起义的敌视，但同时也表明，王安石对待辽朝和西夏，是反对屈辱妥协，坚持抗战自卫的。北方边地的保甲，可以利用来守土抗敌；减兵并营、置将练兵等措施，对于提高宋朝军队特别是边防部队的战斗力，更收到显著的效果，一度扭转了真宗、仁宗朝的被动局面。王安石任用王韶为秦凤路沿边安抚使，采纳王韶《平戎策》断西夏右臂的战略方案，发兵抗御西夏。一○七二年八月，王韶战败吐蕃部落，在武胜建镇洮军，又升为熙州。置熙河路。次年二月，王韶再次出兵占领河州，进据洮州、岷州、宕州、亹州（亹音门mén），行军五十四日，共得五州，幅员二千里地，取得了北宋王朝对外作战的胜利。神宗把自己佩带的玉带赐王安石，来奖赏他的成功。王韶进为左谏议大夫、端明殿学士。这次熙河之役，是变法派的一个胜利，是对保守派的一次有力打击。正因为如此，熙河之役的胜利，更加激起了保守派官僚们的忌恨。
在实行“富国强兵”法的同时，王安石还着手对教育、科举进行改革，目的是培育和选拔变法所需要的人才，为政治上的改革服务。早在仁宗时，王安石就在万言书中强调“陶冶人才”的重要性，指出当时学中所教都是章句之学、课试之文，完全不合“天下国家之用”，学生们“博诵强学”，“白首于庠序”，一旦从政，“茫然不知其方”。王安石执政后，愈加感到如不改革教育、科举制度，政治上的变法就难以实行。经过两年的准备，破除阻力，实行了新的贡举法，整顿了京师及州县学校。
科举的改革--宋朝大批文武官员都来自科举。科举以进士科为主，考试诗赋，以声病对偶定优劣，完全着眼于文字形式方面。明经科考试贴经、墨义，死背词句。如出题引《论语》孔子的话“作者七人矣”，考试七人的名字答卷。出题写某经的上句，答写下句。或出经书一句，答写这句的注疏。一○六九年，王安石执政之初，就建议改变这种科举法，废除诗赋、明经各科，专以经义、论、策取士。保守派激烈反对。苏轼说：“贡举之法，行之百年”，不必改变。并说：“自唐至今，以诗赋为名臣者不可胜数”；不以诗赋取士反而“无规矩准绳”，“无声病对偶”，“学之易成”，“考之难精”，弊病更大。神宗也被苏轼说得动摇。王安石坚持“贡举法不可不变”的主张，向神宗指出：旧的贡举法是使士人困于无补之学，闭门学作诗赋，世事皆所不习，“此乃科法败坏人才”。神宗又转而支持王安石。一○七一年二月，中书省颁布对科举的改革：废除明经科，废除考试诗赋和贴经、墨义。进士科的考生在《诗》、《书》、《易》、《周礼》、《礼记》中选治一经，兼治《论语》、《孟子》。考试时，主要考这些经书的“大义”和殿试策（时论）。新的科举考试法比起雕琢文字、记诵词句的旧法，无疑是一个很大的改进。但王安石把改革科举标榜为“使学者得以专意经术”，仍然以经学作为学术的正统。
学校的整顿--颁布新科举法八个月后，王安石着手整顿学校。首先改组太学。旧太学为保守派官僚、俗儒所把持，是反对变法的舆论阵地。国子监直讲颜复，以“王莽变法”为题考学生，影射攻击王安石变法。变法派把颜复等学官尽行撤职，委任陆佃、沈季长等变法派作学官。保守派讥诮陆佃等晚上在王安石处受口义，白天到太学照样宣讲，“无一语出己”。这种指责只能证明太学是按照王安石“一道德”（统一思想）的主张行事，成为变法派造舆论、育人才的场所。太学内部规章也做了一些整顿，学生名额增至一千人，分外舍、内舍、上舍三级。上舍生成绩优异的，不经省试和殿试，直接授官。
整顿太学后，又相继在京师设武学、律学、医学。以重视实际应用的精神，建立这些分科学校，是教育方面很有意义的革新。建立专学法律的律学，更体现出崇尚法治的精神。变法派还陆续整顿了州县之学，规定学官由朝廷委派，定期考核。
科举和教育方面的这些改革，使王安石的革新思想得到比较广泛的传播。直到北宋末年，王安石的学说仍在太学中留有相当大的影响。
王安石执政期间，也还采取措施，促进了农田水利的发展。变法派广泛听取发展生产的建议。社会地位低下的胥吏、小商贩、农民、仆隶以至犯过罪的人，只要能讲求水利和理财，都可直接来东京，到司农寺或中书省献策。兴修水利有成绩，还要授官嘉奖。如金州西城县葛德修筑长乐堰，引水灌田，授予本州司士参军。潭州湘阴县李度修筑两乡塘堤，补为本州官吏。在王安石的大力提倡下，一时形成“四方争言农田水利”的热潮。自一○七○年以后的六年间，京畿及各路兴修水利一万七百九十三处，溉田三十六万一千多顷。其中两浙路修水利最多，共达一千九百八十处，溉田十万四千多顷。蜀州修筑新堰，也可溉田三万九千多亩。
熙宁年间，各地还开发了大量的淤田。汴河两岸作闸，引河水在京东西路淤田，又引黄河、滹沱河、漳河水在河北路淤田。仅滹沱河两岸就得田一万顷。据王安石估计，开封府界京畿一带的淤田，每年可增产粮食几百万石。王安石又派平民李复、王谌（音辰chén）到川峡招募农民来京畿种稻，传播经验。京畿和京东、京西、河北、河东、陕西等路修水田一千五百多处，辟为稻田。变法派贯彻执行“因天下之力，以生天下之财”的方针，在发展农业生产方面，取得了显著的成绩。
三、保守派反攻，变法派败退
自从一○七○年以来，王安石战胜保守派，变法形成高潮。但保守派的进攻并没有停止。进攻集中在侵犯大地主、大商人利益的免役和市易两法。他们在朝廷上的代表，是枢密使文彦博。和司马光一样，文彦博也以“祖宗法制具在，不须更张”为理由，反对变法。一○七二年，华州山崩。文彦博又攻击市易司不当差官自卖果实，致使华州山崩。王安石反驳说：“华州山崩，不知天意为何。天意不可知。人们所为，也不必合天意。”王安石的这个驳辩，实际上是对“天变不足惧”的进一步发挥。次年正月，文彦博再次攻击市易司遣官监卖果实，“有损国体”，是“堂堂大国，皇皇求利”，“聚敛小臣，希进妄作”。文彦博这些陈词迂论并不能动摇神宗变法。保守派的大举反攻是集中在市易务实行“免行钱”的措施上。
京师开封原来由各商行为官府供给百货。官司上下勒索，至少在例额十倍以上。倘不如意，即恃权惩治。如三司副使因买来的靴皮不良，即处治行人二十人。商行因官司需索，赔累甚多。小商贩多因此失业。一○七三年四月，开封肉行徐中正等请求不再向各处供肉，仿照免役钱法，交纳免行役钱。神宗诏令市易务与开封府司录司详定诸行利害。八月，市易务制定“免行条贯”在开封商行中实行。各行按照收利多少交纳免行钱，免除行户对官府的供应。禁中（皇宫）卖买货物，也要下杂卖场、杂买务，由市易司估定物价高低。免行钱的收入，部分用来作为官员的俸禄。
免行钱又为朝廷增加一批收入，对商人也较为有利；打击的对象，是恣意勒索和从中渔利的上下官司，以至禁中的皇族、后族及左右的宦官。免行钱实行，这些人群起反对。一○七四年三、四月间，更与保守派官僚相配合，掀起了对变法派的围攻。
这次围攻的主要力量是来自宦官和外戚，并且得到仁宗的曹后（太皇太后）、英宗的高后（皇太后）和神宗的向后的支持。三月间，神宗开始动摇，问王安石免行钱事：“何故士大夫言不便者甚众？”王安石直接揭露宦官，说：“士大夫不满朝廷政事，与近习宦官相勾结。陛下只看朝廷大小官不避宦官的能有几人，就知道宦官的害政了。”王安石还说：“市易司若不是吕嘉问，谁敢守法不避左右宦官；不是我，谁敢为吕嘉问辩明，不怕得罪宦官？”几天之后，神宗又对王安石说：“取免行钱太重，人情咨怨。”又说：“近臣（宦官）以至后族，没有不说不便的。两宫（太皇太后、皇太后）乃至泣下。”王安石愤而揭露后族说：“如后父向经从来就‘影占行人’、因推行免行新法，依条例收入。向经曾来文交涉，没有被理睬。又如曹佾（曹后弟。佾音逸yì）赊买人家树木不给钱，反而由内臣用假姓名告状，诬告市易司。陛下试看此两事，后族怎么会不反对呢？”王安石揭露后族，直指曹后和向后，勇气是足够的。但变法派遇到宫廷内这个拥有权势的新对手，处境日益困难了。神宗在后族反对声中，命韩维、孙永检查行人利害。这年又正值天旱不雨，神宗命韩维代草诏书罪己。诏书中暗指变法派是“阿谀壅蔽以成其私”，使“忠言”不能上达。神宗更加动摇了。
文彦博以外，参知政事冯京（富弼婿）成为变法派的劲敌。成都准备设立市易务，冯京举出“王小波之乱”因榷买货物而起，来反对市易，加重了神宗的动摇。冯京甚至多次制造谣言，破坏免行钱的实施。退居洛阳四年的司马光这时也上长篇奏疏，说读到诏书，高兴得掉下了眼泪。司马光列举“朝政阙失”六条：一是青苗钱，使民负债，官无所得；二是免役敛钱，养浮浪之人；三是置市易司，与民争利；四是“侵扰四夷”（指熙河之役），得少失多；五是保甲扰民；六是兴水利劳民费财。司马光的奏疏，几乎涉及到王安石所有的措置，对变法发动了全面的攻击。
连年大旱不雨，受灾地区的农民被迫流亡。保守派以此为借口，纷纷指责变法触动了天怒。王安石反驳说：“水旱是常事，尧、汤所不免。应当更修人事，以应付天灾。”但是王安石的这一“天变不足惧”的论点，却遭到神宗的驳斥，说“这不是小事，所以这样恐惧，正是为人事未修。”光州司法参军、监安上门（东京城门）郑侠在冯京支持下，绘流民图送呈神宗，并上疏说：“去年大蝗，秋冬大旱，今春不雨，都是大臣辅佐不以道所致。”他建议将“有司掊克不道之政”（指新法）一切罢去，如果再有十天不雨，他情愿斩首。知青州滕甫上书说：只要陛下下一手诏，宣布“熙宁二年以来所行新法，有不便悉罢”，就会“民气和，天意解”。一时之间，自宫廷至朝野形成了对新法的围攻。
形势变化，变法派内部也开始分裂。三月间，三司使曾布见神宗对王安石有所责问，变法动摇，竟联合市易的倡议人魏继宗反对市易法，攻击推行免行法的市易务和吕嘉问。曾布甚至对神宗说，他“召问行人，往往涕咽”，陛下“垂意于此，足以致雨”。神宗命曾布与吕惠卿根究（彻底检查）市易务不便事。吕惠卿坚持新法，与曾布议不合，曾布又向神宗攻击吕惠卿。曾布、魏继宗从变法派内部反对变法，王安石更为被动了。
后族大力攻击新法，神宗动摇，保守派反攻，变法派分裂，王安石陷于空前困难的境地。四月初，中书改定新法。在京免行钱，在贫下行人名下，特减一万贯。免在京市例钱二十以下者。在京诸门小贩税钱不满三十者，暂免交税。开封府界及诸路受旱灾到五分者，暂停催交欠负官物。又“劝诱积蓄之家赊贷钱谷”，有利息，由官府督交。流民给钱粮兴工役。诸条中，减免小贩税钱，是一个改进，但减免行钱是“依旧支应”，鼓励地主乘灾荒放债收息，更显然是对大地主的退让。与此同时，神宗又下诏受灾诸路编排保甲、方田造簿，都暂时停止。宫廷中后族继续进攻。曹后要神宗罢青苗、助役，令王安石出朝廷。曹后与高后又流涕对神宗指斥新法不便，说“王安石变乱天下”。王安石在围攻中无法继续执政，上章求去。四月中，神宗下诏：王安石出知江宁府，“安心休息”。王安石罢相，变法遭到严重挫折！
王安石罢相前，向神宗推荐吕惠卿。神宗以韩绛代王安石，以吕惠卿为参知政事。保守派讽刺说，韩绛是“传法沙门”，吕惠卿是“护法善神”，新法仍继续推行。王安石去后，风浪暂平。章惇、曾孝宽受命继续根究市易司事，查对市易务及曾布奏文。八月间结案，曾布以“不觉察吏人教令行户添饰词理，不应奏而奏”，及“奏事诈不实”罪，免职出知饶州。魏继宗追官停职。都提举市易司吕嘉问也以“不觉察杂买务多纳月息钱”罪免职，出知常州。御史张琥（音虎hú）弹劾韩维、孙永查究免行钱事不当。韩维落端明殿学士职，孙永罢知开封府官。郑侠上书攻击，“惠卿朋党奸邪”，“请黜惠卿，用（冯）京为相”。神宗大怒，免郑侠官，编管汀州。吕惠卿进而追究郑侠攻击免行钱事。张琥与知制诰邓润甫受命办案，查出郑侠幕后的支持者冯京和王安国（安石弟，反对变法）等人。熙宁八年（一○七五年）正月，御史中丞邓绾与邓润甫上疏，定郑侠等罪。郑侠编管英州。冯京罢参知政事。王安国免官，放归田里。免行钱案定结，韩绛请求神宗召王安石复相。二月间，神宗派使臣持诏书去江宁府，召王安石回京师，恢复了相位。
免行钱案，变法派终于获胜，但保守派仍据有强大势力。王安石再度入相，朝廷上依然是密布阴云。四月间，神宗因辽朝求割地，向旧臣问对策。久已罢相在外的韩琦，指责置将练兵、编保甲，是“所以致契丹之疑”，青苗、免役、市易是使“邦本困摇，众心离怨”。保守派又攻击说，河北、河东上户保下户借钱谷，下户缺食逃散，上户怕赔偿也一律逃避。对王安石最大的诬陷是赵世居狱。秀州团练使宗室赵世居被告发谋反，宋朝兴起大狱，牵连多人。与王安石相识的术士李士宁曾在十七八年前赠诗给赵世居母。查究此案的知谏查案的御史徐禧上疏，说士宁赠诗，不能定罪；揭露范百禄意在陷害王安石。五月间，神宗命曾孝宽、张琥查究徐、范曲直。原来李士宁所赠诗只是抄录了仁宗赐给大臣的两句挽词。李士宁得免死，以杖罪送湖南编管，范百禄也因此得罪。王安石渡过了这一险流，但仍困处在保守派的明枪暗箭之中。
在保守派的围攻中，王安石对神宗慨叹说：“天下事象煮汤，下一把火，又接着泼一勺水，哪还有熟的时候啊？”在王安石复相后的一年多时间里，变法派仍然处境艰苦，难以继续前进。
修订三经新义--王安石改革科举、整顿学校后，设置经义局，与吕惠卿、吕升卿（惠卿弟）、安石子王珪（音乓pāng）及诸门人撰述经义，作为学校的读本。王安石复相后，重又主持此事。六月间，撰成《诗义》、《书义》、《周礼义》进呈神宗，颁于学官。科举考试，以此为准。《诗义》、《书义》多出于王珪和吕氏兄弟。《周礼义》全由王安石亲自撰写。《周礼义序》说，“以所观乎今，考所学乎古”，“其法可施于后世，其文有见于载籍，莫具乎周官之书”。撰《周礼义》，显然是想系统地说明变法的依据。撰三经新义是想“使学者归一”（神宗语）。王安石在《书洪范传后》中曾慨叹学者“蔽于传注之学”，既不能提问又不会思索。新义打破“先儒传注”，依托儒家经典来宣传变法革新的思想，一时号为“新学”。新学包含着变法思想的内容，但依然根据儒家经典讲述礼法名分，维护伦常。这又说明王安石并未能超越儒家思想的樊篱。[① 王安石“新学”，参见第七册]变法派分裂--王安石复相前，韩绛与吕惠卿遇事多不合。王安石因任用提举市易司官员等事，又与韩异议。韩绛坚请辞相，八月间出知许州。吕嘉问在免行钱案查结后，又被任用。王安石荐吕嘉问重领市易司事。吕惠卿对吕嘉问多有不满。王安石不循资历进用新人，也与吕惠卿时有不合。三经新义颁行后，王安石因《诗义》经吕惠卿兄弟修改，不合己意。九月间，将新旧本一起进呈神宗。上疏说明，当时没有坚持己见，颁行后学者认为多有不妥，请将《诗序》用吕升卿的解释，《诗义》仍用旧本。吕惠卿上疏自辩，说所有修改处都曾送给王安石详定，安石何至忘记？新本已刊印千本，现在安石又请用旧本，不知何意。吕惠卿以为中间必有人故意离间，请求夺官。王、吕之间，日益破裂。御史中丞邓绾，据王珪意，弹劾吕惠卿在华亭县借富民家钱置田，由县吏收租，“交结贪浊”。吕惠卿上章自辩，并罗列与王安石议论不合诸事，然后罢政。十月，出知陈州。邓绾又奏三司使章惇与吕惠卿“协力为奸”，章惇出知湖州。王安石复相后，变法派反而陷入了更深的分裂！
对辽割地--一○七四年，辽道宗派萧禧使宋，要求割地划界。宋辽往来交涉，迁延不决。一○七五年三月，萧禧又来索取河东黄嵬山地，要求重新划界。韩琦等保守派借此攻击新法招致辽疑。王安石对神宗说：不应满足萧禧的要求，“示弱太甚，召兵之道”。吕惠卿也说：“让萧禧得地受赏，以后辽人谁还不想再来侵侮。”六月，神宗派沈括出使辽朝，沈括依据旧日文书查明原议疆地书是以古长城为界，黄嵬山相去三十余里，不应允辽议。沈括出使，沿途绘图记事，回朝报命。七月间，萧禧又来索地。神宗说：“看来不能和他争，虽然更不讲理，也还得应付。”王安石提出异议，神宗不理。神宗派韩缜使辽，接受以黄嵬山为界，割去河东地东西七百里。在对辽交涉中，神宗和王安石也有了分歧。
新法逆转--王安石复相之初，四月间，曾对神宗说：“近来京师大姓多停开质库，市易打击兼并的效果，似已可见到。应当再修法制，驱使平理。”神宗说，“均无贫固然好，但此事很难啊！”王安石得不到神宗的支持，市易法无法再向前推进。免役法甚至出现倒退。八月间，因司农寺议，官户所输助役钱，减免一半。九月间又补充规定，官户产钱占全县十分之一者，只减役钱一分，但仍是对官僚们的妥协。司农寺又在八月间修订保甲法，诸路主客户五家相近者为一小保，五小保为一大保，对农民的统治更加严密。开封府界五路，客户被排除，只选主户有二丁者入正保。原来一保有至数十家，距离甚远，也改为按诸路办法编排。对大商人的限制不能再进一步，对官僚地主妥协，对农民群众加强镇压，新法逐渐逆转了。
变法派退让，保守派加紧进攻。十月间，天空出现彗星，又成为攻击新法的一个借口。曹后和高后又出来反对，神宗也下诏说，天变不敢不惧，要群臣直言朝政缺失。王安石申辩说：“天文之变无穷，人事之变不止，上下傅会，岂能没有偶合，此其所以不足信。”王安石的这个申辩，继承荀子《天论》、柳宗元《天说》的论点，从根本上否定了天变和人事的关系，“不足信”是“不足惧”说的一个发展。神宗诏下，旧相富弼和前御史吕公著、张方平等相继上疏，说“法既未协，事须必改”，“如救焚溺，势不可缓”。要神宗立即改变新法，说否则将有更大的“天变”。王安石向神宗力争，主张对不附新法者治罪，说“不然，法不行”。但王安石的这个积极的主张，却遭到神宗的拒绝。神宗回答说：“听说民间也颇苦新法。”王安石说：“如天寒下雨，还有人埋怨，这岂足恤！”神宗说：“如果连这些埋怨都没有，岂不更好！”王安石的主张无法贯彻，只得称病家居，不出来管事。神宗派宦官去慰问，从早到晚去十七次，给假十余日，又迫使王安石再出来执政。但新法依然难得推进。熙宁九年（一○七六年）正月，司农寺奏，畿内去年灾伤，民间已经欠青苗钱者许再借贷一次，神宗不准。中书又奏请常平钱岁给有余时，民间缺钱许以物产抵押借贷，神宗又不准，并下诏今后仓库常留一半，其余才给散支借。青苗法本意在夺取大地主放高利贷的利益，神宗砍去一半，对保守派是个重大的退让。青苗法也逆转了。
吕惠卿罢政前，曾对神宗说：“王安石这次回来，常常称病不管事，与以前大不相同。”一度罢相后，王安石再陷于困难的处境，多少削弱了变法初期一往无前的锐气。保守派势盛，变法派削弱，神宗更加动摇，王安石已无法独力扭转政局了。一○七六年春天，王安石即上章请求罢相归田，连上四五次，至十月间获准罢相，出判江宁府。此后，再没有回朝。王安石再次罢相，昭示了新法失败的前途。
（二）神宗“改制”
王安石罢相，神宗用枢密使吴充代王安石，吴充是王安石的姻亲（吴充子是安石婿），但并不赞助新法，实际上也是个保守派。神宗以他为“中立无与”，用为宰相，又起用冯京知枢密院事。这表明神宗已无意再推行新法了。一○七七年，司马光写信给吴充，要求尽罢新法。此后，吴充多次说新法不便，因判司农寺蔡确（一○七九年为参知政事）力争，只将方田法罢废，其他新法还得以维持。但此后的十年间，神宗不再去推进理财诸法，而只是着意于改革官制和强化军兵保甲。以抑兼并为中心的新法转变为加强宋王朝国家机器和地主武装的所谓“改制”了。
官制的改革--神宗元丰年间（一○七八--一○八五年）对官员众多、名实不符的旧官制，作了如下的一些改革：（一）三省仿《唐六典》制度，中书省取旨，门下省审复，尚书省执行。三省分班奏事，权归中书。宰相同中书门下平章事改称尚书左仆射兼门下侍郎、右仆射兼中书侍郎。副相参知政事改称门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞。以下官名也有改易。（二）尚书省六部和所属机构的官员都实际任事。凡是徒有虚名的官称，一概撤消，采用旧文散官的名称重新编制成二十五个官阶。官员按规定的官阶领取傣禄，又称寄禄官。（三）省并机构。如三司使并入户部，审刑院并入刑部，审官院并入吏部，礼仪院并入礼部等等。
强化军兵保甲--改革官制时，有人建议，把军事机构枢密院也并归兵部。神宗驳斥说：“祖宗不愿兵权归执政官，所以专设官统领，以互相节制，怎么可以废除！”改制后，枢密院仍保持独立的军事系统，并不断加强了军队。王安石变法时禁军裁并到五十六万多，元丰时又增加到六十一万多人。各地厢军增加更多。新法中组织地主武装的保甲法也又有了进一步的强化：（一）各路保甲原归主持新法的司农寺管辖，一○七五年九月，改隶尚书省兵部，后又在各地设提举官统领。（二）开封府界、西北三路、广南东西路等地保甲，教练武艺，由大保长充教头。以后又推行到其他各路，设置教场，教练战法。骑丁习马枪，步丁习弓弩、步枪。（三）保甲养马。一○八三年，河东路提举保甲官请令保甲买马，以教骑战，得马近七千匹。此后，保甲都由官府给钱买马。次年又诏京东西路保甲每一都保养马五十匹，免教阅，养户马者免保马。实际上是户马变成为保马。（四）开封府界五路地主武装“义勇”一律改为保甲。部分地区并用义勇保甲轮番代替禁兵。保甲法的推进使地主武装更为加强了。保甲法原规定以四等以上的主户出丁，实际上保长以上的各级头目都完全是地主豪强，一般保丁多由五等户以下的贫下户充役。保长、保正对贫下户保丁任意压榨虐待，婚姻丧葬要贫下户送礼，秋收夏熟要敲诈丝麻谷麦，到城市要供应酒食。稍不如意，就要鞭打。贫下户隔几天就要停止耕作，接受教练。习练不好，又要遭受县里差派的监教官和保正、保长的毒打。定州新乐县一教场，保丁五十人，有四十九人受“臀杖”（打屁股）。先打一边，留一边下次再打。贫下户保丁遭受无穷的剥削勒索，又遭受残酷的压迫，往往逃跑外乡，甚至有的贫下户自己弄瞎眼睛，切断手指，变成残废来逃避充役。这种情形发展到一○八四年间，到处爆发了保丁的武装反抗。河北保甲，百十个人为一群，起义反抗，州县不敢奏报。澶州、魏州一带的保甲发动起义，与起义农民相结合，惊动一路。澶州、滑州之间，有单安、王乞驴、张谢留等为首的保丁起义，往来二州之间，夺取地主的财物，焚烧房舍，杀官吏，进入卫州界。获鹿县的保丁愤起砍射教练的官员提勾孙文、巡检张宗师。陕西军士王冲在商、虢州界起义，聚众数千人，乘保马到各处杀伤官吏，冲击保甲团教场。司马光奏报说：“置保马本来要逐‘盗’，现在反而是‘盗’的工具了。”宋王朝用来镇压农民起义的保甲、保马，激起了农民群众的强烈反抗，保甲、保马的反动性也就更加明显了。
面对农民和保丁的反抗，神宗又加强了镇压。一○八四年，神宗下诏，知情雇用、藏隐逃亡保甲之家，比逃亡保甲减三等治罪，罚出赏钱给告发人。又下诏立重法。原来开封府各县，对“盗贼”立重法，“劫盗罪情重者斩，余皆配远恶处”，并没收家财，“妻子编置千里”。神宗将重法推广到河北、京东、淮南、福建等路州县，并规定：杀官吏及累杀三人，烧房百间，或群行于州县，在江海中劫船等，虽然不是重法之地，也以重法论罪。
神宗在改革官制，加强地主武装的同时，还曾对西夏发动了两次进攻，遭到惨重的失败。
熙河之役后，宋朝形成对西夏的包围。一○八一年，西夏皇室内乱，梁太后囚禁夏帝秉常。神宗以为有机可乘，以熙河经制使李宪领大兵出熙河，种谔出鄜延，高遵裕出环庆，刘昌祚出泾原，王中正出河东，分兵五路围攻西夏。刘昌祚军先至灵州城下。高遵裕也领兵赶到。围城十八天，不能攻下。夏军决黄河水灌宋营，断绝粮道，宋兵冻溺死者无数，大败而回。其他各路进取古兰州、葭芦（葭音佳jì）、吴堡、义合、米脂第地，夏军诱敌深入，坚壁清野，断绝宋军后路。宋军粮饷不继，无功而返。灵州之战，宋军先后损失至四十万人。
一○八二年，神宗用给事中徐禧议，在银、夏、宥三州界中筑永乐城，企图困住兴州夏军。城小兵多，又无水源。西夏发三十万大兵围攻，宋兵多饥渴致死。永乐城陷，徐禧等败死。宋军前后死亡将校二百余人，士兵、民夫又损失二十余万。
宋军两次惨败，损失极重。永乐城败报传来，神宗临朝大哭，只好仍维持原来对西夏的和议，“岁赐”仍旧。这时王安石早已罢相家居，但保守派官员却说这两次惨败是因熙河之役而起，又为攻击变法派制造出一个口实。一○八三年，富弼病死。他在死前，写好遗章，提出“天地至仁，宁与羌夷校曲直胜负”的理论，借着对西夏战争的失败，攻击新法。
一○八五年三月，神宗病死。王安石在江宁作诗哭悼说：“聪明初四达，俊乂（音义yì）尽旁求，一变前无古，三登岁有秋。”又说：“老臣他日泪，湖海想遗衣。”王安石的哭悼不仅是出自个人间的情感，而且因为他一生的变法事业和神宗紧密地联在一起。王安石初变法，以理财为先，打击的矛头指向大地主、大商人，但变法派站在同人民群众相敌对的地位，而把新法实行的希望主要寄托于神宗。王安石罢相，神宗病死，新法继续推行的希望渺茫了。
在王安石罢相、神宗改制的这段时间里，保守派却在积极地进行着向变法派发动反攻的准备。司马光退居洛阳十五年，表面上优游闲散，实际上从未停止活动。文彦博、富弼、吕公著以及程颢等人，也都长期定居在洛阳。退朝的司马光竟被人们叫做“真宰相”，其实是组成了一个以他为首的在野集团。他们以所谓“真率会”、“耆老会”等等为名，相互联络，从政治方面和学术理论方面，策划对变法派的反攻。程颢和弟程颐，在洛阳宣讲《论语》、《孟子》和《礼记》中的《大学》、《中庸》等篇，号称“洛学”，或程学。[① 详见本书第七册]程学与王安石新学的对立，由此成为学术思想领域里的主要分歧。保守派有了长时期的政治上、理论上的准备，斗争不可免了。
（三）变法派保守派互斗
神宗死后，变法派和保守派分别在皇族和后族的支持下，形成互相敌视的两大势力，继续展开激烈的搏斗。
一、保守派执政
神宗死，十岁的幼子赵煦（音旭xù）继皇帝位（哲宗）。英宗的高后称太皇太后（曹后已死于一○七九年），处理军国大事，建年号元祐。一贯反对变法的高太后刚一执政，便派宦官去问司马光，当以何事为先。五月，以司马光为门下侍郎，次年又升为尚书左仆射，即左宰相。吕公著也被召入朝为尚书左丞，次年为右仆射。保守派再度掌握政权，在高太后支持下立即对变法派展开攻击。
罢新法--司马光五月间入朝执政，即上章攻击变法派多以己意变革旧章，谓之新法，请求革去。有人以为神宗刚死，不宜骤改。司马光力争说：“王安石、吕惠卿所建，为天下害，非先帝本意，改之当如救火拯溺。何况太皇太后是以母改子？”高太后、司马光等首先罢废保甲教练和保马；接着，罢市易，废青苗，停止助役钱；最后，罢免役法，恢复旧的差役法。在一年左右的时间里，王安石所实行的各项新法，几乎全部被罢废了。
司马光对变法派嫉恨如仇，甚至不顾宋朝的利害，凡是王安石实行的新法，都必求罢废而后快。元祐元年（一○八六年）正月，司马光在病中说：“四患未除，我死不瞑目！”（四患指青苗、免役、置将和对夏作战）青苗法罢后，司马光的好友范纯仁因国用不足，建言再立散钱出息之法。司马光具奏说，先朝散青苗，本为利民，现在禁抑配，就没有什么害处。几天之后，又觉得不妥，带病入朝，对高太后说：“是什么奸邪，劝陛下再行此事！”高太后只好下诏“青苗钱更不支表（散发）”。司马光欲废免役（雇役），恢复差役旧法。变法派章惇争辩说：“保甲、保马一日不罢，有一日之害，至于役法，如以差代雇，须详议熟讲，或者才可行。”苏轼对司马光说：“差役、免役，各有利害。要骤罢免役而行差役，怕不容易。”范纯仁也劝说“差役一事，尤当熟讲而缓行”。司马光一概不听。一○八六年三月，终于恢复了差役法。王安石在江宁，听说罢新法，默不作声，直到传来罢雇役复差役的消息，才惊愕地说：“也罢到这个么！虽然如此，此法还是不可罢的。创立此法，我曾和先帝商讨两年之久，已经设想的很完善了。”四月初，王安石忧病而死。
在对夏政策上，司马光也完全改变了王安石的抵抗主张。西夏统治者在哲宗继位后，派使臣勒索兰州、米脂等五寨。司马光一口应允，并指责不赞成的大臣，是“见小忘大，守近遗远”，说是“惜无用之地”，会造成“兵连不解”的后患。司马光甚至主动提出要把熙河一带也一并奉送给西夏，由于遭到反对，未能实行。
禁新学--司马光刚一执政，就要任用程颢，但程颢恰在这时病死，于是破格起用“河南府处士”程颐为西京国子监教授，又擢任为崇政殿说书，为哲宗讲授儒学。起用的诏令说：“孔子说举逸民，所以起用你，为洛阳人作个样式。”吕公著执政，遇有疑难，也向程颐请问。程颐特别强调从思想上对王安石的“新学”进行清除，说“介甫之学”是大于“浮图之术”（佛教）的大患，并且说：“今天新法之害事处，但只消一日除了便没事；其学化革了人心，为害最甚。”新法罢废后，司马光又改科举考试法，立九经，依照旧注讲说，不准用王安石的经义。元祐二年（一○八七年）正月，高太后又采吕公著议，下诏：科举考试只许用“古今诸儒之说，不准引用申（不害）韩（非）”。这些活动，从反面说明了王安石经义的革新倾向，也再一次表明，程学与王学的对立。
排挤变法派--一○八五年三月神宗死时，王珪（左仆射。珪音规guī）、蔡确（右仆射）为相，章惇为门下侍郎，共同扶立哲宗。神宗死后两月，王珪病死。蔡确为左相（首相），知枢密院事韩缜（音诊zhěn）为右相，章惇改任枢密院事，军政权都还在变法派手里。司马光入为门下侍郎，即荐用刘挚、范纯仁、范祖禹、吕大防、李常、孙觉、梁焘、王岩叟、苏轼、苏辙、朱光庭等一批官员。又说文彦博、吕公著、冯京都是国之老成，可以倚信，也叫他们各举所知。七月，吕公著为尚书左丞。司马光等人随即着手排挤变法派。蔡确当时受命为“山陵使”治理神宗丧葬事。章惇对司马光废新法用旧人多次争论。保守派借此并力弹劾蔡、章。十月间，御史刘挚上言，神宗皇帝灵驾进发前，蔡确没有入宿守灵，“慢废典礼，有不恭之心”。朱光庭弹劾蔡确“为臣不恭，莫大于此”，章惇“欺罔肆辩”，韩缜“挟邪冒宠”。王岩叟说，章惇争辩用人，“是不欲威权在人主”，应当罢免。十二月，刘挚进而指责蔡确与章惇固结朋党，说“确与惇不罢，则善良无由立”。朱光庭直接奏呈“蔡确、章惇、韩缜宜令解机务，司马光、范纯仁宜进之宰辅”。这年无雪天旱。元祐元年（一○八六年）正月，王岩叟又以天旱为理由，直指大害莫如青苗、免役，大奸莫如蔡确、章惇。在保守派合力围攻中，蔡确在闰二月罢相，司马光以门下侍郎进为左相，章惇也被罢免，以范纯仁知枢密院事。四月，韩缜罢相。五月，吕公著进为右相。司马光又请召老臣文彦博还朝。文彦博年已八十一，由儿子扶掖上殿，特授太师、平章军国重事。变法派的主要官员相继被排挤出朝，以司马光为首的保守派在高太后支持下，掌握了全部的军政权。
保守派得势，对变法派打击不遗余力。有人写信给司马光说：“王安石居相位，中外没有不是他的人，所以新法才能实行。现在只起用二三旧臣，六七君子，如何可为！”在朝外的变法派重要人物，首先是吕惠卿。吕惠卿被劾赃罪，出知延州，长期不能查实结案。一○八二年又加大学士，知太原府。司马光任相后，苏辙、王岩叟、朱光庭等连续上章，说吕惠卿是王安石的“心腹”，青苗、助役都出其手，兴大狱，威胁郑侠、王安国，又与王安石相攻击，连猪狗都不如。应当明正典刑，追削官职。一○八六年六月吕惠卿降四官，落一职，分司南京（商丘）。苏辙、王岩叟等又上疏说：“虽然在常人处罚已算不轻，但吕惠卿如同鲁国的少正卯，不应如常人用常法治。”高太后又责授吕惠卿建宁军节度副使，“本州安置，不得签书公事”。朝臣中尚书左丞李清臣因反对罢废新法，在一○八七年四月罢职出朝。保守派进而指王安石、蔡确为奸党。梁焘开列蔡确亲党蔡京、蔡卞等四十七人；王安石亲党章惇、吕惠卿、曾布、沈括、张商英等三十人。列为奸党，当然就不能继续在朝。保守派在废新法的同时，又企图把变法派一网打尽！
保守派分化--一○八六年九月，司马光病死，文彦博继任左相。保守派取得权势后，开始分化为若干小集团。程颐因司马光的推荐，进为崇政殿说书，为十一岁的哲宗皇帝讲经学。程颐进札，要皇帝左右的宫人、内臣都选四十五岁以上厚重小心之人，伺候起居。皇帝动静都要让讲经的官员知道。程颐以老师自居，对哲宗正色训诫，又主张一切用古礼。中书舍人苏轼讥讽他不近人情。程、苏日渐对立。程颐门人谏官贾易与朱光庭等结为朋党，以程颐为首，号洛党。苏轼与御史吕陶等结为蜀党。刘挚、梁焘、王岩叟、刘安世等御史台官员结为朔党（河北人）。几个小集团互相攻击。一○八七年，洛党贾易、朱光庭劾奏苏轼考试策问出题是讥讽仁宗和神宗。吕陶反攻贾、朱等身为台谏官，不应假借事权报私仇。洛党贾易又劾奏吕陶与苏轼兄弟结党，并涉及文彦博、吕公著。高太后大怒，罢贾易谏官，出知怀州。御史胡宗愈、谏官孔文仲等劾奏程颐“汗下险巧，素无乡行，经筵陈说，僭横忘分”。八月，程颐罢崇政殿说书，出管西京国子监。
一○八九年，因贬蔡确，又起纷争。蔡确在安州赋诗十章，被保守派指为讥讽高太后。高太后大怒，重罪贬谪新州。左相范纯仁向高太后建言，“不可以语言文字之间，暖昧不明之过，窜诛大臣”。蔡确贬后，吕大防以为蔡确党盛，不可不治。谏官刘安世、吴安诗等因奏范纯仁也是蔡确一党，罢相出知颍昌。一○九○年，文彦博年老告退。吕大防为左相，朔党刘挚为门下侍郎，次年进为右相。吕、刘又不和。御史杨畏依附吕大防，劾奏刘挚，刘挚被罢相，知郑州。朱光庭为刘挚辩解，也罢给事中，出知亳州。保守派官员结为朋党，相互攻击，陷入一片混斗之中。
高太后执政前后共九年，一○九三年九月病死，哲宗亲政，变法派再次与保守派展开斗争。
二、变法派再起
一○九三年十月，十九岁的哲宗开始亲政。在此以前，保守派的老臣遇事情奏高太后，不以哲宗为意。皇族与后族日益矛盾。高太后死，苏轼见形势有变，请求出朝，知定州。范祖禹、苏辙等上疏要哲宗“深拒奸说”（指变法派）。十二月，礼部侍郎杨畏上疏，请哲宗继述神宗法制，并称赞王安石的成就，请召回章惇、吕惠卿、安焘、邓润甫、李清臣等执政。一○九四年二月，哲宗起用李清臣为中书侍郎，邓润甫为尚书右丞。三月，考试进士策问，李清臣出题，指责罢废新法。苏辙上疏攻击，哲宗大怒，罢苏辙门下侍郎，出知汝州。进士由杨畏覆考，考卷赞同熙宁、元丰新法者，都得前列。从此，继述神宗新法的舆论传播开了。
哲宗在三月间罢免了左相吕大防，使出知永兴军。四月，起用曾布为翰林学士承旨，张商英为右正言。张商英请恢复神宗政事，并请改年号。哲宗下诏，改元祐九年（一○九四年）为绍圣元年，表示决心继承神宗。随即任命章惇为首相（尚书左仆射兼门下侍郎）。范祖禹因反对用章惇，被罢免翰林学士职。右相范纯仁辞官出知颍昌。章惇为相，蔡卞、蔡京、林希、黄履、来之劭等都入朝任要职。吕惠卿知大名府，又转知延安府备西夏。变法派在哲宗支持下，再度掌握政权，展开对保守派的反击，逐步恢复新法。
反击保守派--一○九四年七月，御史中丞黄履、张商英、来之劭等上疏，论司马光变更先朝之法，叛道逆理。哲宗追夺司马光、吕公著死后所赠谥号，毁所立碑。吕大防、刘挚、苏辙、梁焘等贬官。哲宗下诏：“大臣朋党司马光以下，各以轻重议罪，布告天下。”章惇籍文彦博以下三十人，揭榜朝堂。次年八月，又下诏：吕大防等永远不得引用及恩赦。范纯仁上疏，请将吕大防等原放。范纯仁因此落职，徙知随州。一○九七年，再次追贬司马光、吕公著及王岩叟等已死诸人官。吕大防、刘挚、苏辙、梁焘、范纯仁等流放到岭南。文彦博由太师贬为太子少保。被贬官者共三十余人。
元祐时史官范祖禹、黄庭坚等修神宗实录，有意篡改事实，诋毁新法。哲宗命蔡卞（王安石婿）重修。依据王安石的《日录》和有关纪录核对，查出篡改诬陷事迹。范祖禹、黄庭坚因此降官，遣外州安置。
复新法--以章惇为首的变法派再度执政，逐步恢复新法。一○九四年四月，依据神宗元丰八年条例，复免役法，改定免役宽剩钱不得过一分（元丰时限二分）。一○九五年，复青苗法。董遵等建言，青苗禁抑配，只收一分息。一○九七年，复置市易务。用现钱交易，收息不过二分，不许赊请。同时复行保甲法。一○九八年，章惇主持编定常平免役敕令成书，颁行全国。大抵在此几年间，新法只是恢复到王安石罢相后元丰时的状况。变法派再起，并没有能够朝着打击大地主、大商人的方向，再向前进。免役法恢复时，规定各地豪强地主大户出免役钱在一百贯以上者，每一百贯减三分。像这样的变动，竟是对大地主有利了。
变法派再分裂--哲宗统治时期，前后不过六年。在此期间，变法派再度出现分裂。章惇原议文彦博以下三十人，都流放到岭外，中书侍郎李清臣持异议，以为流窜累朝元老，将使舆论震动。哲宗采清臣议，重罪数人，其余不再问罪。章、李由是不和。一○九七年，李清臣被弹劾，出知河南府。张商英与来之劭不和，开封府官说张商英曾派人谋害来之劭。张商英因此贬官外出。杨畏在元丰时是变法派，元祐时曾一度附吕大防，高太后死，最先主张复新法。右正言孙谔说杨畏是“杨三变”，杨畏因此落职。孙谔论免役法，主张兼采元丰、元祐。蔡京说孙谔欲申元祐之奸，孙谔又因此罢职。曾布在王安石初次罢相时，即上疏攻击市易，与吕惠卿、章惇分裂。一○九四年六月，曾布被任为同知枢密院事，向哲宗攻击吕惠卿，说吕不能在朝。吕惠卿因此始终任外官。曾布又攻击章惇引用小人，“专恣弄权，日甚一日”，并攻击章惇任用吕升卿、周秩、林希等变法派。一○九九年，曾布更进而指责章惇、蔡卞对元祐党人处理过分，是“报私怨”。曾布在变法派中反复无常，恶意攻讦，所起的破坏作用，是严重的。变法派再起，势力本来薄弱，内部分裂，更加削弱了。
三、向太后当权，变法派被逐
元符三年（一一○○年）正月哲宗死，无子，异母弟端王佶（音吉jí）即位作皇帝（徽宗）。神宗皇后向氏以皇太后“权同处分军国事”。和高太后一样，向太后也从来就是新法的反对者。向后当权，变法派再次遭到沉重的打击。向太后以章惇为哲宗山陵使治丧。二月，起用韩琦子韩忠彦为门下侍郎。韩忠彦于元祐时曾被擢任知枢密院事，哲宗亲政，与曾布同领枢府。哲宗绍述神宗法制，韩忠彦反对，出知真定，又改知大名。向太后立赵佶为帝时，章惇曾认为赵佶“轻佻”，“不可以君天下”，持有异议。曾布当面呵斥说：“章惇！听太后处分！”曾布因此得到向后的信用，与韩忠彦合力打击章惇为首的变法派。
三月间，韩、曾首先荐用陈瓘（反对章惇复新法。（瓘音贯guàn）和邹浩（哲宗时因弹劾章惇被罢职出朝）为左、右正言，龚夬（音怪guài）为殿中侍御史，控制了御史台的言路。同时，排挤中书舍人张商英出朝为河北路转运使。四月，罢黜御史中丞安惇出知潭州，韩忠彦进为右相。又恢复范纯仁官职，范以年老失明，请准归乡养老。五月，进而追复文彦博、司马光、吕公著、吕大防、刘挚等三十三人原官。
五月间，龚夬等弹劾蔡卞在哲宗朝助章惇陷害“故老元辅”。蔡卞罢尚书右丞，分司池州。有关官员也被指为“卞党”贬官。九月，章惇又以山陵使“奉使无状的罪名被弹劾罢相。安惇、蹇序辰（蹇音剪jiǎn）免官除名，放归田里。蔡京被指为与弟蔡卞同恶，罢翰林学士承旨，出知永兴军。林希落职，知扬州。章惇为首的变法派几乎全部被罢黜出朝。韩忠彦进为左相，曾布以知枢密院事进为右相，韩、曾由此掌握了全部政权。
王安石初变法，荐用曾布。但在以后变法派与保守派的论争中，曾布几次看风转舵。拜相后，写信给弟曾肇说：“我从熙宁时立朝，以至今日，时事屡变。我不曾雷同熙、丰，所以得免元祐的贬斥。我不附会元祐，所以又得免绍圣时的中伤！坐看两党之人，反复受祸，而我独泰然自若”。曾布以追随变法派起家，但早已是一个投机家。向太后还政给徽宗，曾布又向徽宗秘密建言绍述父兄（继承神宗、哲宗）。徽宗则以消除朋党为名，来稳定宋朝的统治，一一○一年改元“建中靖国”。这年正月，向太后病死，宋朝在徽宗统治时，进入了更加黑暗、腐朽的阶段。
（四）徽宗、蔡京的腐朽统治
徽宗想要清除朝廷内部的争论，曾布又主张“调和元祐、绍圣之人”，两者并用。但遭到反对，无法实行。权给事中任伯雨上疏说：“人才固不当分党与，但君子小人不能并用。”邓绾子邓洵武对徽宗说：“韩忠彦是韩琦的儿子，反对新法，是继承父志。陛下是神宗的儿子，为什么反而不能绍述神宗呢？”徽宗“调和”不成，又决意再度“绍述”。一一○二年又改元“崇宁”，意为崇法熙宁。在这年先后罢免韩忠彦、曾布的相位出朝，起用蔡京入相。
蔡京早年曾追随变法派，元祐初年，司马光废免役复差役。蔡京知开封府，依司马光的限令，五天之内在开封府各县全部废复完毕。司马光大喜，说：“假使人人都象你这样，还有什么不可行呢？”绍圣时，章惇复新法，蔡京又转而依附章惇。以后贬居杭州，与徽宗宠幸的大宦官童贯结识。童贯去杭州，搜访书画奇巧，蔡京以所画屏风、扇子等进献。童贯向徽宗荐蔡京可相。道士徐知常也在宫中活动，推荐蔡京。蔡京依靠宦官道士们的支持而被起用，与童贯等结成小集团，以“绍述”为名，把新法篡改为对广大群众的恣意搜括。在徽宗统治的二十多年间，蔡京曾因遭到反对，前后三次短暂罢相，但在长时期里，与童贯等掌握着全部军政大权。在徽宗、蔡京的统治下，宋王朝日益黑暗、腐朽。
打击异己--蔡京执政，定司马光、文彦博、吕公著、吕大防、韩忠彦、苏轼、苏辙、范祖禹、龚夬、任伯雨等一百二十人为元祐奸党，由徽宗书写刻石，称党人碑，立于朝廷端礼门。已死者削官，生者贬窜。又将元符末向后执政时，主张维持新法和恢复旧法的臣僚，分为正邪两类，再各分上、中、下三等。邪类五百余人，都加降责。后又将元祐、元符党人合为一籍，共三百零九人，刻石朝堂。打击的对象，也包括章惇等变法派。指章惇、黄履等十余人为“党人”，“为臣不忠”，也和元祐党人一样对待，予以贬逐。张商英曾被徽宗起用为尚书左丞，与蔡京议论不合，蔡京指张商英写过《嘉禾颂》是“议论反覆”，列入元祐党籍，落职出朝。李清臣也被列为元祐奸党。蔡卞被起用为知枢密院事，坚持主张遵循王安石，与蔡京不合，又被排挤出朝。
尊儒崇道--徽宗、蔡京举行尊儒活动，以粉饰升平。徽宗到国子监，为祭祀孔子的大殿定名“大成殿”，并且亲自题写大成殿匾额。蔡京子蔡攸要朝中官员都去“瞻仰”。官员众多，分作两日，大造声势。曲阜孔庙也重修大成殿。徽宗又规定孔子像用十二旒王冕，执镇圭，“并用王者之制”，把孔子抬高到帝王的地位。孔子后裔，仁宗时期封衍圣公。哲宗时改封奉圣公，不得任官职。徽宗又恢复封衍圣公的制度，世代袭封。孔子用王制祭祀，建大成殿，以及封衍圣公等制度，宋以后历代相沿不改。创始者是宋徽宗。宋朝以前，孟子不单独祭祀。仁宗时，孔子后裔孔道辅知兖州，在邹县东北建立孟庙，祭祀孟子。孙复还为孟庙撰写了碑文。徽宗时，由朝廷赐钱三百万重修孟庙，并设举事官一员管理孟庙孟林，全仿孔庙制度。一一二二年，又用钱二百万在邹县南门外，新建孟庙。孟庙规模仅次于孔庙。孟子的地位也被提高到仅次于孔子。
徽宗、蔡京又迷信道士，大建道观。徐知常推举温州道士林灵素入朝。林灵素对徽宗胡诌大话，说：“天有九霄，最高是神霄。神霄玉清王者是上帝长子，号长生大帝君。陛下就是长生大帝君下凡。蔡京是仙官左元仙伯。”徽宗大喜。在徽宗出生地福宁殿东建玉清神霄宫，铸神霄九鼎。又在皇宫附近建上清宝箓宫（箓音陆lù）。林灵素在宫中聚道士讲道，徽宗在旁设帐听讲。道士们上徽宗称号为教主道君皇帝。徽宗又据蔡京的建议，汇集古今道教事，编为道史。依科举制设立道学，道士考试作道官。全国各地都修建道观。道士领取俸禄。每一道观给田地上千顷，纵令道士剥削农民，坐食百姓。
搜括勒索--蔡京入相，依仿三司条例司旧例，设置“讲议司”制定法令制度，由他亲自提举。除方田法在部分地区恢复外，原来抑兼并的法令都变质为对人民群众的敲剥。免役法的恢复，起初只是依据哲宗绍圣时的法令，后来不断增加各种名目的雇役钱，任意勒索。如巩州的役钱，由元丰时每年的四百贯增加到近三万贯。各地“支移”加征“地里脚费”，一斗收脚钱五十六文，与元丰时的正税相当。脚钱又反复折算，增加数倍。据《文献通考》说，“农民至鬻牛易产，犹不能给”。王安石变法时，从大地主、大商人夺取到部分剥削利益，为宋朝增加了大批财富。据说熙宁、元丰时内外府库充衍，各路积存的钱谷，可支用二十年，小邑的积存也不下二十万。至徽宗时，各地仓库，还有余存。东南六路的粮米，自江浙到淮甸，沿途设置七个仓库，经常有六百万石的积储。用来作本，按岁时丰歉平抑粮价。蔡京用姻亲胡师文为发运使，将江淮、荆浙等路本钱几百万贯全部搜光，上贡给朝廷挥霍。胡师文入朝为户部侍郎。其他各路也相继按此法办理，各地仓储钱谷全被搜空。各路规定每年向朝廷的上供额，比原额增加到十几倍。
一一○二年，蔡京先恢复旧时的榷茶法，禁止私贩茶，设官场专卖。一一○四年又罢官场，许商人向园户买茶贩卖，由官府“抽盘”（抽税）后批给“茶引”。朝廷一年的茶税收入，增加到四百余万贯（仁宗时为三十三万余）。每年以一百万贯供皇帝“御用”。普遍增收茶税，实际上只是加重对园户的剥削。又改钞盐法，由商人先向朝廷出钱买盐钞，凭盐钞去产地领盐贩卖。盐钞屡次变易，朝廷获利，大小商人均受亏损，最后还是转嫁给人民。当时就有人指出“下民疾苦”中“惟茶盐法为最苦”。一切刻剥之法用尽后，徽宗又用宦官李彦设立“西城括田所”在各地“括公田”，即把民间田地强占归朝廷，课收“公田钱”。这样强占的田地竟达到三万多顷。
一一○二年，杭州设置明金局，由童贯主管。每天要役使几千名工匠，为皇室造作牙角金玉竹藤织绣等各种奢侈品。所需物料，全向当地民间征敛。一一一○年，又设苏杭应奉局，蔡京命朱勔（音免miǎn）管领，搜罗各种花石树木运到京师，供徽宗赏玩。朱勔等凭借权势到处横行。凡民家有一石一木被看中，就带领兵士抢走，甚至拆墙拆屋搬运。如有违抗，即指为对皇帝“大不恭”来治罪。深山中的奇石，江湖中的异物，也都迫使工役去开采。朱勔等又借此大肆贪污勒索。中等人家多被弄得破产，下等户甚至要卖儿女来供他们需索。抢占的花石树木用大量船只运送，称“花石纲”。有的船只使用的役夫甚至到数千人。一块石头所需的费用，民间至用三十万贯钱。两浙、两广、福建、四川等处的官员也仿照苏、杭，运送奇花异竹各种果木等到京师，沿途甚至毁桥梁、凿城郭。江河中船只不断，陆地上用递卒快运，使花果到达京师色香不变。沿途州县都因此大量靡费，积存的钱谷，为之一空。后来曾有人指出，“蔡京用事，举天下之财而尽用”，“非祖宗熙丰之法”。蔡京号称‘绍述，实际上是对广大人民刻剥压榨，完全不是熙宁、元丰时的新法了。
侈靡腐朽--徽宗、蔡京大肆搜括民财，尽情侈靡、挥霍。设置应奉司、御前生活所、营缮所等专供皇室消费享乐。神宗元丰时，朝廷的左藏库每月支费三十六万贯，徽宗时增加到一百二十万贯。徽宗、蔡京又依据《周礼》的记载，兴建“明堂”（祭祀的堂殿），说是复三代之制。以蔡京为明堂使，京子蔡攸讨论指画制度。明堂建筑规模宏大。各路搜索坚实完整的大木料纲运到京师。修建中，每天役使工匠上万人。又用铜二十二万斤铸造九鼎，饰以黄金，建造九座大殿安放，称九成宫。九鼎铸成，徽宗作《九鼎记》，演奏新制的乐曲祝贺。花石纲运来大批花石树木，蔡京又建言在皇宫北修建延福宫，由童贯、杨戬（音剪jiǎn）等宦官五人分领工役，修建延福五位（区）。五人争以侈丽高广相夸，彼此不沿袭。中间修建殿阁亭台，凿池修泉，满布嘉花名木，怪石岩壑，文禽奇兽。修成之后，徽宗又作文章纪胜。稍后又修延福第六位。在城外修濠建桥，名景龙江，夹江植奇花珍木。在景龙江以南，仿余杭凤凰山式样，用人工筑大土山，名万岁山（后更名艮岳山）。最高一峰高九十尺，山周围十余里，用山石以万计，都由各地限期运来。山上建造亭馆楼台，穷极奢丽。徽宗擅长书画乐舞，整天在宫中玩乐。每年各种节日，都要聚集百官，大摆酒宴，表演各种乐舞、百戏、杂剧，享乐的办法层出不穷。
蔡京变乱新法，大肆搜括挥霍，和王安石形成鲜明的对照。王安石执政，对衣食都不留意。做知制诰（中书舍人）时，有人来送信，竟误认王安石是个“院子”（家仆）。左右说，这就是舍人。送信人走出，连称“好舍人，好舍人！”王安石妻买得一妾，王安石即令送回，与她丈夫完聚。晚年居金陵钟山，只有几间简朴的小房。出行乘一匹小驴，有客来访，在道旁相遇，即下驴坐杌子（小凳）交谈。保守派虽然对王安石多有指责，也承认王安石“质朴俭素”，生活简约。和王安石完全相反，蔡京入相，搜括民财，贪污侵私，以千万计。大小官员，都要行贿赂。蔡京生日，全国各地官府还要“贡献”大宗礼物，称“生辰纲”。徽宗时，常对大臣赐给宅第。一所雄丽的宅第，用费至百万贯。蔡京赐第最为宏敞，园内树木如云，又在宅西毁民屋数百间建西园，居民被迫起离，悲愁泪下。人们说：“东园如云，西园如雨（泪下如雨）。”宋朝人已指出蔡京“享用侈靡”。做一碗羹要杀鹑数百只，家中大量养鹑。一次留讲议司官员吃饭，单是蟹黄馒头一项，就用钱一千三百多贯。有客在蔡京家饮酒，蔡京叫库吏取出江西官员送来的黄雀肫（音谆zhūn）十瓶，尚存有八十余瓶。蔡京家蓄养姬妾成群，家中厨房甚至有专管切葱丝的婢女。蔡京子攸、鞗（音条tiáo）、絛（音滔tāo）都官至大学士。蔡鞗徽宗女茂德帝姬（公主），家人侍从也都作大官。徽宗前后七次坐小车到蔡京家饮酒作乐。蔡攸和妻宋氏也经常出入皇宫。蔡攸和翰林学士王黼（音甫fǔ）在宫中着短衫、窄裤，涂抹青红，和艺人一起戏笑取乐。蔡攸对徽宗说：“所谓人主，当以四海为家，太平娱乐。岁月几何，岂能徒自劳苦！”徽宗听了，深以为然。徽宗、蔡京等统治者，醉生梦死，挥霍享乐，越来越腐朽了。
蔡京集团多是腐朽的官僚。宦官童贯，在蔡京支持下，掌握军权，和蔡京并列相位。童贯和蔡京一样的贪污侈靡，家中金币宝玉，堆积如山，据说“私家所藏，多于府库”。蔡京集团的朱勔占有甲第名园，遍布吴郡。田产跨连郡邑，每年收租十余万石。朱勔死时，有田至三十万亩。蔡京、童贯也都占有大量田地，残酷敲剥农民。蔡童集团掌握军政大权，实行黑暗的统治。民间流传歌谣说：“打破筒（童），泼了菜（蔡），便是人间好世界。”歌谣反映出广大群众对统治集团的深刻仇恨。不甘忍受黑暗统治的农民群众就要起来打破这个统治，创造自己的好世界了。
宣和二年（一一二○年），蔡京以太师鲁国公退相位，王黼为太宰（左相）。王黼设应奉局，自兼提领，搜括四方水土珍奇物品，天下财力多被用来挥霍。王黼公然定价受贿卖官。人们说：“三千索，直秘阁，五百贯，擢通判。”极度黑暗的宋朝统治变得更加黑暗，农民战争爆发的时机成熟了。