铁木真虽则是合不勒可汗的曾孙，却不曾直接或间接继承得到合不勒可汗的江山或制度。江山被合不勒可汗传给了俺巴孩可汗。俺巴孩可汗死后，新可汗忽图剌尽管是成吉思可汗的叔祖父，却不曾留下宝座给他。事实是，忽图剌一死，蒙兀部各单位就不再有共祖，直至铁木真于1189年（宋孝宗淳熙十六年）被选为“蒙古汗”之时。制度呢，从合不勒可汗到忽图剌可汗，就不曾有过什么像样的制度，所有的无非是部落联盟式的一种结合而已。各部落都保存了独立主权，可汗之下，没有可以称为“政府”的东西。
到了1206年，铁木真被公推为成吉思可汗之时，推他的人未必有创造一个帝国、建造一个政府之意。有此创造帝国、建立政府之意的，是铁木真自己。这便是他的了不起之处。
他作了成吉思可汗，便一举而封了九十五个千户，并且指定其中四人为所谓“万户”，气魄之大、迥非合不勒可汗等人可及。辽金二国的开创者，甚至汉唐二朝的开创者，就这一点而论，比他不上。项羽在到了秦的都城以后，一举而分封十八王，其痛快似乎与成吉思可汗相伯仲。然而，项羽没有远见，把土地和人民随随便便送掉了一大半，埋伏下自己的杀身之祸。成吉思可汗呢，一面施惠而一面以蓄养千户之子为护卫，为质子，加强了对功臣的掌握。“雄才大略”四字，他可谓当之无愧。
四个万户与九十五个千户，在理论上并非必须送儿子到可汗的身边来，候选为护卫。他们送不送，他们的儿子来不来，全凭“自愿”。事实上，谁不愿意？谁敢不愿意？有了儿子在可汗身边当护卫，哪一个万户或千户敢反？
千户“可以”送儿子来候选为护卫，“百户”与一般的老百姓也可以送儿子来候选。选的标准，是“有技能”与“相貌好”。所谓技能，无非是拉弓搭箭，使刀使枪而已。相貌，更简单，被可汗看得顺眼便成。
有九十五个千户，便是有九万五千以上的兵。事实上，每户的壮丁不止一人。打起仗来，父子兄弟全都出动。各族各部各氏的兵力，经过此次“分封”，实际上是反而合成了一体。成吉思可汗不是像项羽那样，把大好河山一块一块地切开送朋友，而是把各族各部各氏的人民一一安顿在自己的干部之下，以便指挥。
除了九十五个千户以外，成吉思可汗在护卫之中设十个千夫长。这十个千夫长是放在身边的将领，随时可以使唤，而一万名护卫在平时是凛不可犯的核心队伍，到了战时便是威力无穷的督战团。
一万名护卫直属于可汗。九十五个千户，在大体上分属于右手万户孛斡儿出、左手万户木华黎、中军万户纳牙阿、与另一万户豁儿赤别乞。军政方面的组织，如此而已。
在民政方面，成吉思可汗仅有一个“最高断事官”，由失吉刊·忽秃忽担任。他的权力之大，比起金、宋的丞相来，的确有过之而无不及。他有权“惩治全国的盗贼，追查造谣惑众（的人），依理该杀的杀，该罚的罚。”
次于最高断事官的，是四位“谏官”：豁儿赤·兀孙、忽难、阔可搠思、迭该。
迭该兼作可汗的“牧羊官”。
我在上一章说过，忽难兼作皇子术赤的辅佐。术赤的其他两位辅佐，是豁儿豁孙与蒙古兀儿。
作为皇子察合台的辅佐的，是谏官阔可搠思与巴鲁剌思氏的合剌察儿。
窝阔台与拖雷，均只有辅佐一人；窝阔台的辅佐，是苏尼特氏的亦鲁该。拖雷的辅佐，是札剌亦儿氏的巴剌·扯儿必。
这位巴剌·扯儿必的哥哥，是勇冠三军、常当先锋的阿儿撒·合撒儿。巴剌·扯儿必本人也是一位名将。
另一位扯儿必，朵歹·扯儿必，地位也很重要。他的本职是护卫之中的一个千夫长。护卫分为四班（四怯薛），班长由十个千夫长之中的四个人兼任。朵歹·扯儿必是这四个人之一。他又兼了“管理家内人口”的职务。成吉思可汗说：“在宫帐周围的全体宿卫们，散班们，宫帐内的家僮，放马的，放羊的，放骆驼的，放牛的，和宫帐自身，都常川由朵歹·扯儿必管理。”
地位可能次于朵歹·扯儿必，而重要不亚于他的，是可汗的“厨子”。如果把这个名词翻译得较为文雅而高贵些，便是“掌膳”，“御厨房总管”，或“光禄寺正卿”。这厨子必须是可汗信得过的人。先后担任如此重要的职务的，是：四骏之一的孛罗忽勒，可汗的嫡堂兄弟翁古儿（蒙格秃·乞颜之子），谏官迭该的弟弟古出古儿，豁罗剌思氏的薛赤兀儿，塔儿忽惕氏的合答安·答勒都儿罕，晃豁壇氏的雪亦克秃·扯儿必。
厨子以次的官，可考的有车匠古出古儿与必阇赤之长失勒忽勒。车匠，实际上不是普通的匠人，而是总管车子的制造与修理的工程官。必阇赤，我以为与清朝的“笔帖式”是一个名词，意思是书记、秘书。引申起来，必阇赤便是管得了民事的文官了。
成吉思可汗的帝国政府，是雏形的，一切都很简单。他本人在助击塔塔儿族以后，当过金朝的“招讨使”。但是他对于金朝的制度并不熟悉，更无模仿之意。事实上，漠北的社会，与长城以南的中原迥不相同，成吉思可汗即使模仿了也未必行得通。根本，漠北在当时，不需要如何复杂的政治组织。
他用了四个万户，及八九十名不兼万户的千户，已经可以收到“如身使臂”的效用。一个最高断事官与四个谏官，似乎也足以辅佐他个人“综理万机”。帝国的基础是军队，而军队的核心是一万名“护卫”。其余，皇室内部的杂务与财务，有“管理家内人口”的朵歹·扯儿必。照料可汗饮食的有孛罗忽勒等“厨子”。辅佐皇子的有忽难、豁儿豁孙等人。加上牧羊官迭该、车匠古出古儿、与必阇赤之长失勒忽勒，成吉思可汗的周围也可谓人才济济了。