广西独立和五将军密电被发现后，袁知道自己已经陷于众叛亲离的绝境，才不得不把打入冷宫的黎元洪、徐世昌、段祺瑞三人找出来替他支撑危局。他表示公开一切权力，政治问题由徐负责，军事问题由段负责。他请黎每天到公府和他共同办事，他说采取如此步骤，如果南方坚决要他退位，而黎单独处理国事的能力又已具备，他就可以放心下台。其实，他是利用这三个工具来欺骗南方护国军，稳定离心离德的北洋派，暗中正在竭其全力地进行卖国大借款，拼凑北方一切可以调动的军队，一俟时机成熟，又将对南方大动干戈。
约莫混了一个月左右，他看出黎跟他仍是貌合神离，徐世昌对南北双方都不起作用，而段在北洋派中有一定的威望，又受到进步党的重视，因此他认为段是一个比较有用的工具，拟任为国务卿以代徐。段要求恢复责任内阁制，全权处理国事，否则不肯接受。因此，袁于4月21日公布了政府组织令。命令说：“自来行政宜于统一，责任贵有攸归。曩以庶政待理，本大总统总揽政权，置国务卿以资襄赞。两年以来，竭力经营，成效尚未显著。揆厥原因，皆由内阁未立，责任不明，虚拥政权，难餍众望，允宜翻然变计，力图刷新。兹依约法第二十一条制定政府组织令，委任国务卿总理国务，组织政府，各部总长皆为国务员，同负责任。树责任内阁之先声，为改良政府之初步。尚其群策群力，共济时艰，有厚望焉。”这道命令虽还不肯废除国务卿的名称，却也嵌入“责任内阁”、“总理国务”等字眼，似有逐步改革之意。<
次日，袁下令任段为国务卿。23日发表各部总长：陆军段祺瑞兼，外交陆征祥，内务王揖唐，财政孙宝琦，海军刘冠雄，司法章宗祥，教育张国淦，农商金邦平，交通曹汝霖。王士珍改任参谋总长。由于陆征祥、孙宝琦都不愿联任，袁改任周自齐为财政总长，曹汝霖兼任外交总长。
段仍坚持恢复责任内阁制，袁不得已于5月4日公布国务院官制，8日正式将政事堂更名为国务院，称为责任内阁。但这只是名称上的变更，实际上这位国务总理仍是个无权的政治傀儡。段懂得政权依靠军权，因此呈请取消大元帅统率办事处，该处所管事务仍交陆军部办理。袁在呈文上批了一句话：“君能每日到部乎？”段又退一步请袁将模范团和拱卫军改归陆军部管辖。袁照照自己的影子，想起当年接收清政府军权和改编禁卫军的故事，就不由得不在内心深处打起哆嗦来。他并不当面拒绝，却采取了敷衍的手腕，给他个“相应不理”。所以这个责任内阁徒然挂起了一块空招牌，实质上仍是以梁士诒和帝制派为核心的战时内阁。
莫说军权不肯交出来，就是用人行政之权袁也从不放松一步。段一向依靠徐树铮为左右手，想用为国务院秘书长，他自己不敢直接任命，请王士珍代向袁请示。王是个世故很深的黄老派，他知道袁最讨厌徐树铮，但又害怕老段怪他不肯帮忙，因此既不回绝段，又不向袁转达。过了几天没有下文，段又拜托张国淦代提出。张去见袁时，刚刚提到“总理想自己物色一位院秘书长”，袁就急促地问：“他想用谁，用谁？”张不能把话收了回去，只得硬着头皮说：“他想用又铮[1]以资熟手。”哪知袁不听犹可，听罢脸色立刻阴沉下来，喃喃地说：“不成话，不成话！军人总理，军人秘书长，这里是东洋刀，那里也还是东洋刀！”[2]
袁随即发觉自己的话讲得过火了，今日有求于人，往日的威风岂能再摆，便又平下脸色指示说：“你去告诉芝泉，徐树铮是军人，叫他再做陆军次长吧！”
袁、张二人谈话的时候，王士珍也坐在一旁。张斜睨了一眼，只见他脸上没有丝毫表情，也不开口说一句话，不由得暗暗佩服此公的处世之道，不愧为“北洋三杰之龙”。
当天下午，张到国务院向段回话。他觉得照直说不甚妥当，便瞒了袁的不好听的话和不好看的脸色，只谈到“总统打算叫又铮再任陆军次长”。那知话音未落，忽听得唰的一声，段把含在嘴里的烟斗使劲地扔在老远的地板上，咆哮地说：“他到了今天，还是一点都不肯放手！”
[1] 徐树铮字又铮。
[2] 这段材料由张国淦提供。
段上台后二十天，就发生了中交两行停止兑现的一件大事[1]，引起了物价飞涨和市场混乱。原来，袁进行帝制活动和用兵南方，财政方面完全依靠“财神”梁士诒，而这位“财神”也并无点石成金之能，他的全套本领不外乎增税、借款和滥发纸币的几种。梁所控制的中国、交通两银行，等于袁的私人账房，由于袁滥支滥用，纸币无法兑现，因此不得不于5月12日下令停兑。幸而停兑的地区限于北方数省，南方独立各省当然不接受这个命令。上海中国银行也首先不停止兑现，此后南京、汉口、九江、太原、济南等地中国银行纷纷仿行。梁又向美国借款，以湖南矿产向美国波士顿银行公司抵借二千五百万元，已经垫付一百万元，这件事情立即引起全国人民的激烈反对。唐绍仪致电驻美公使顾维钧，劝他不要甘心助逆，与全国人民为敌。同时，五国银行团也要维护借款的垄断权，反对美国单独借款，美国才被迫不敢续付借款。从这些问题看来，袁在财政上也已走到了山穷水尽的地步。
段上台后接到了梁启超的一封信。信上说：“今日之有公，犹辛亥之有项城。清室不让，虽项城不能解辛亥之危；项城不退，虽公不能挽今日之局。”这封信应当还有下文。下文应当说：“公逼袁退，北方让公，我公其有意乎？”段虽是军人老粗，却能深喻其意。但他也是袁的“好学生”，认为自己出面来倒袁是断断乎不可以的，让护国军打到北京来倒袁是更加不可以的，最好的办法莫如抄袭袁老师在辛亥年的一篇旧文章，利用护国军来威胁袁，使之知难而退，然后他自己继承北洋派领袖的地位，以北洋军的力量对付护国军。
袁也明明看出段是他的化身。以前清政府明明知道袁之不可靠，而在危急存亡之秋，不得不起用袁以撑持危局。今天袁在全国人民一致叫他滚蛋的危急关头，也不得不起用段以求渡过难关。袁对段怀有一种戒心：“我是叫你来解我的围的，不是叫你来篡我的位的。辛亥年我向清政府提出责任内阁，而今天你也向我提出责任内阁。辛亥年我接收了清政府的军权，而今天你也想接收我的军权。”可是，这个老奸巨猾比清政府高明，他给了责任内阁的虚名，就是不给军权。
[1] 根据梁士诒的报告，此时流通市面的中交两行钞票共七千余万元，除放出商业贷款二千万元外，被政府提用者四千万元，库存现金只有二千万元，如不停止兑现，银行即将倒闭。因此国务院下令说：“查各国当金融紧迫之时，国家银行纸币有暂时停止兑现及禁止提取银行现款之法，以资维持……俟大局定后，即行颁布院令，定期兑现……各省地方官务即酌派军警监视该两行，不准私自违令兑现付现，并厉行弹压，禁止滋扰。”
说也好笑，这个责任内阁想用一个秘书长也办不到。袁直接派自己的机要秘书王式通为院秘书长，用以监视段，而段也不再请示径派徐树铮为副秘书长[1]，袁也不便再加干涉。段深深了解，没有枪杆子不但没有发言权，甚至没有生存权，身家性命随时都有发生危险的可能。因此他仿照辛亥年袁调拱卫军入京自卫的办法，以陆军部部令调第二十师之一部到北京，以防不测之祸。
由于段没有直接兵权而又处在袁的控制之下，他就不能做丙辰年[2]之袁。根据当时的形势来看，北方的核心人物不是袁的近处化身段祺瑞，而是他的远处化身冯国璋。
有一天，袁找张国淦到公府商谈加强总统与副总统之间的联系问题。张与黎元洪为湖北同乡，关系也很密切，此番袁叫他入阁，就是利用他作为与黎联系的一个传声筒。他们谈完了正事，袁有意无意地问到近来外间舆论如何。张说：“舆论都集中在总统退位的问题上。”袁问：“你看，退位好呢还是不退位好？”张想了一想回答说：“这个问题应当从外交、舆论与军事三个方面来考虑。”袁很不谓然地说：“舆论，什么叫作舆论？中国根本就没有舆论这个东西。外交我有把握。依我看来，这三个方面只有军事是值得考虑的。”他又有意无意地问道：“你看西南打得倒我吗？”张说：“现在时局的关键不在西南而在东南。”袁一听此言，不由得心上一跳，急切地问：“你说的是华甫（冯）?”张说：“冯华甫是总统几十年的老部下，没有任何人比总统更能深切地了解他。”袁低头若有所思，随即咕哝着道：“你以为华甫左袒则左胜，右袒则右胜？”张说：“不怕他左右袒，就怕他不左不右。”袁哼一声，就不再答腔了。张鞠躬退下来，袁起身叮嘱说：“你去和菊人一谈。”[3]
张到徐宅来，徐刚刚接到公府电话邀请，已经驾好了车子，请张宽坐一会儿以待他由公府赶回来。果然徐去了不久就匆匆回来了。他向张说：“你的不左不右的议论打在他的心坎上，他问我怎样对付这种不左不右的人。说老实话，我也想不出办法来，我叫他派人再去疏通一下，他现在又派阮斗瞻[4]到南京去了。”
[1] 原名“帮办秘书”。
[2] 指民国五年。
[3] 徐世昌字菊人。张国淦之弟张国溶是徐的门生。
[4] 阮忠枢字斗瞻。这段资料由张国淦提供。
从以上情况看来，袁、冯之间的裂痕已经到了不可弥合的地步。早在五将军的密电泄露后，西南护国军就希望冯由消极反袁转为积极讨袁，可是冯始终不肯打出鲜明的旗帜来。4月中旬，帝制派公然发出反对退位的一片叫嚣，袁向美国进行实业大借款的消息又甚嚣尘上，加以刘冠雄带领北洋军南下，这些情况迫使冯不得不打开窗子说几句亮话。他有铣电（4月16日）给袁说：“窃自滇事发生，国璋屡欲有陈，辄以干冒尊严，惧被谴责。兹者祸迫燃眉，难安缄默，谨为钧座披沥陈之。比年以来，枢府采用集权，无论兵力财力，均归中央遥制。即以军队言，各省自有之兵一律裁减，一旦发生事变，统系不一，调遣为难。将军、巡按使之权，几至限于一城，不能更及省外[1]。苏省秩序虽称宁谧，然初闻浙警，全省震惊……倘国是久不解决，星火或竟燎原，国璋即欲尽守土之责，亦恐力不从心……我大总统乾运中枢，统驭全国，而滇黔抗命，桂粤风从，民鲜安居，军无斗志。文告既无从感格，武力尤不易挽回。杞人之忧，又不仅在一隅而在全国矣……国体甫改，劫运忽闻，致乱之由，可思其故……阿谀者取悦，戆直者见猜……为今之计，惟有吁恳大总统念付托之重，以补救为先，已失之威信难返，未来之修名可立。及此尊重名义，推让治权。对于未变各省，不必抽派军队，致启猜疑。前方战事已停，亦无庸增加兵卫……国璋仰蒙恩知，追随最久，纵丛谤招尤，而素怀不改。钧座在职一日，誓竭一日之孤忠。倘事与愿违，则私谊拳拳，亦不忘于毕世。”
这个电报旗帜仍不鲜明，主要是发泄个人牢骚，但它却是北洋军阀敢于公开劝袁退位的第一炮，也是五将军密电泄露后冯以个人名义表示态度的第一声。这个电报发表后，就有不少北方军阀通电劝退，其中包括以前吁恳“速正大位”的帝制派健将。袁接到了这个电报，就像五雷轰顶一样，惊得晕头转向。这个电报出自他的心腹大将之口，比之护国军的讨袁檄文更可怕。他毕竟是个善于做戏的老演员，从来懂得在哪一个时期对哪一种人应当说哪一种话。此时他只得憋住一肚皮闷气，用极端奉承的语气回答一电说：“铣电悉。该上将军忧心大局，切实陈词，披览再三，莫名嘉佩。集权之制，采自东邻，法律专家，言之成理。顾以施行未善，利少害多，诚有如该上将军所言者。琴瑟不调，则改弦更张，自当别订致治保邦之计。该上将军如有办法，尚望详细指陈，以备采用……现在停战期内，亟应早日解决，息事宁人。该上将军谋国真诚，务望会商各省，迅筹调停之法。至于引咎已往，补过将来，予虽不德，敢忘忠告！”其实，冯的电报已经十分明白地提出了叫他退位的办法，他却装聋作哑叫冯另想办法，这正说明退位的办法是他所不能接受的。
[1] 省外指省城以外，不是省境以外。
当时还传出冯另有宥（26日）电致黎、徐、段三人。电报说：“元首统驭民国，四年于兹，咸以保邦致治，望之一人。乃帝制发生未及数月，一时舆论大变，实缘威信已坠，人心已涣，虽挟万钧之力，难为驷马之追。国璋对元首具有特别感情，特以耿直性成，未能随时俯仰，他人肆其谗构，不免浸润日深，遂至因间生疏，因疑生忌。倚若腹心，而密勿不尽预闻；责以事功，而举动复多牵掣，减其军费，削其实权。苏省兵力四分，系统不一，沪上一隅，复与中央直接[1]……近以政府电知川省协议和解条件，与国璋用意略同，方且担任调人，冀回劫运。惟报载陈将军所致中央一电，声明蔡锷提出条件后，滇黔对于这一条未能满意，而此间接到处转陈电[2]，似将首尾删节。值此事机危迫，犹不肯相见以诚，调人暗于内容，将从何处着手？……大总统本一代英杰，于举国大势，谅已洞烛靡遗。顷者段将军离奉入京[3]，未见明令；倪将军调防湘省，湘又拒绝[4]……至财政之困窘，军心之懈怠，外交之困难，物议之沸腾，事实昭然，无可讳饰……察时度理，毋宁敝屣尊荣，亟筹自全之策……苟长此迁延，各省动摇，寖至交通断绝，国璋纵不忘旧谊，独以拥护中央相号召，亦恐应者无人，则大总统孤立寡援，来日殊不堪设想……诸公谊属故人，近参机要，请以国障电文上陈省览。”
这个电报所讲的“事机危迫，犹不肯相见以诚”，是确有其事的。原来，四月二日蔡锷回答黎、徐、段三人的电报，措辞比较和婉，袁就玩弄手腕，由统率办事处通告未独立各省，谎称“蔡锷已承认元首仍居大总统之地位”；同时散布西南愿意和平协商的空气，借以混淆全国人民的视听，稳定未独立各省的局势。冯所讲的调人暗于内容，就是指此。
就在冯发出铣电的时候，袁所派的疏通大员阮忠枢又到了南京。他旧话重提，请冯联络未独立各省军民长官，联名发出了一个拥戴袁仍居总统之位的通电，以加强北洋派的团结，并向西南示威。冯虽暗笑在心，却也未便发作。他推托说，此时正在停战议和，不宜发出这种示威性的电报。接着，袁有电叫冯“会商各省，迅筹调停之法”，冯就因势利导地主张联合未独立各省在南京举行会议，先取得意见和步调上的一致，才有力量与独立各省进行有利的谈判。
[1] 指松沪镇守使归北京政府直辖，不受江苏将军节制。
[2] 处指大元帅统率办事处。陈指四川将军陈宦。
[3] 指段芝贵为张作霖逼走。
[4] 此时湖南将军汤芗铭已倒向进步党人，拒绝安武军入湘“平乱”。
冯拟召集南京会议，的确是想团结北洋派以对付西南护国军，但他不是为袁效劳，而是为自己制造黄袍加身的机会。他十分清楚，北洋诸将对袁离心离德，并非一朝一夕之故。早在赵秉钧被袁毒死以来，他们就经常窃窃私议，老头子对于这样一个相从数十年、立过不少汗马功劳的天字第一号宠臣，只因一言之失，便不惜置之死地，其心肠之毒辣，手段之残忍，不能不使人为之寒心。袁在进行帝制的前夕，又有废省改道以及训练“模范军”的种种诡计，千方百计要加强个人兵权，想把他们打入冷宫。将来帝业告成，烹走狗、杀功臣的恶剧必不可免。但他们对袁毕竟有几分畏惧，不敢公然造反。自从云南独立以来，西南数省响应，全国人心鼎沸，北洋诸将进一步认识到这个老头子并无三头六臂，没有什么可怕。他们对于西南方面所提的袁必须退位的要求，心眼里是极其赞成的，但是，袁被推翻后，护国军以战胜者而控制全局，北洋派以败军之将而受人摆布，那又是他们所不能允许的。因此，他们必须捧出另一个头目来，保全北洋团体，用以对抗西南。这个头目自非段、冯二人莫属。段在北京受袁控制，事实上也就是非冯莫属了。冯懂得这种心理，所以他发起召集南京会议，打算仿照辛亥年革命军各省代表在南京开会的前例，在南京成立临时政府，选出临时总统，然后完成南北统一，召集正式国会，产生正式总统。南京既然暂定为临时首都，他以东道主和盟主的双重资格，很有把握被推为临时总统。他还打算仿照辛亥年优待清室的办法，给袁以名义上的优礼和生活上的照顾，作为他下台的条件。此外，他还拟在南京会议上提出惩办祸首，大赦党人，分配南北实力派地盘等条件，以拉拢护国军将领和国民党军人。他对西南实力派的看法，认为以进步党为骨干的护国军领袖均无意于延长战争，特别是陆荣廷、梁启超两人早已跟他建立了精神上的同盟。如果南京会议推他为临时总统，则袁不打而自倒，护国军可以不继续流血而取得反袁战争的最后胜利，是不会有人出面来反对的。
冯有两个近邻，就是在徐州的张勋和在蚌埠的倪嗣冲。他首先必须拉拢这两人参加南京会议，才能号召各省。他对张勋的看法，认为此人虽别有怀抱，但究竟是个醉心名利之徒，而且跟袁也有深刻矛盾，不会为袁卖命。他又认为，先把张勋拉过来，倪嗣冲也就不成问题了。
冯打电报给张、倪二人，告以拟召开南京会议解决时局问题，并将本人拟在会议上提出的一些条文，征求他们的同意。如获同意，即作为他们三人的共同提案，向南京会议提出。
这时候，张勋在徐州俨然又是个风云一时的人物。袁已把安徽地盘给了他，又派阮忠枢三次到徐州，许给他许多好处，他跟袁的矛盾有了某些缓和。但他的确如冯国璋所料，决非忠于袁世凯，他的目的在于拥戴清帝复辟。有人向他献计：“在复辟条件未成熟前，应当暂时推持袁的总统地位，以便创造有利于复辟的条件。但袁自承认帝位以来，其总统地位业已丧失，此时既无国会改选总统，而国家又不可一日无总统，为今之计，唯有根据辛亥年清帝赋予袁以组织共和政府之全权的命令，把这道命令的有效期延长到现在，袁的总统地位就是合法的了。”张勋虽是个一窍不通的老粗，却也懂得这是“明修栈道，暗度陈仓”之计，清朝的命令既可复活，清朝的帝位也就随时可以复活。因此他在回答冯的电报上，基本上同意冯的意见，另加自己的一条意见：“应当遵照清室赋予组织共和政府全权原旨，承认项城仍居总统之地位。”
关于召开国会的问题，张勋是彻头彻尾反对国会的，但他不能不迁就冯的意见，因此在召开国会的条文上加了“慎选议员”四个字，就是说“南方暴徒”（指国民党人和革命分子）不许参加国会。这样，召开国会也就成了一句空谈了。
关于惩办祸首的问题，也是张勋所坚决反对的，他主张把“祸首”改为“奸人”，他心目中的“奸人”不是帝制祸首，而是南方“暴徒”。
张勋的意见跟冯的意见相距有十万八千里，但是为要张勋参加南京会议，冯不能不酌量吸收其意见之一部。他叫秘书把这种意见和自己的意见融合起来归纳为八条，于4月18日南京会议召开前联名提出。其条款如下：一、遵照清室赋予“组织共和政府全权”原旨，承认项城仍居总统之地位；二、慎选议员，重开国会；三、惩办奸人；四、各省军队须依全国军队按次编定番号，并采取征兵制；五、明定宪法，宪法未定前，仍遵守民国元年《临时约法》；六、民国四年冬以前之各省将军、巡按使照旧供职；七、川湘前敌各军一律撤回；八、大赦党人。
这八个条件东拼西凑，杂乱无章，非驴非马，敌友混淆，既不合乎冯的要求，也不合乎张的要求，不用说更谈不上合乎全国任何方面的要求了。冯、张二人联名提出后，全国为之骇然。特别是第一条，不但承认背叛民国的元凶仍为总统，还把清室亡灵从历史博物馆迎接出来，作为成立政权的法律根据，真是荒乎其唐，匪夷所思。
冯本来觉得这些条件不合他的胃口，正好利用全国各方面的激烈反对来压服张勋。4月25日，他以个人名义通电未独立各省说：“滇黔等四省意见尚持极端，安能开议？计维……先与各省联络，各保疆土，共维公安，责任同肩，扩充实力。对于四省与中央，可以左右为轻重，然后依据法律，审度国情，妥定正当方针，树立强固根本，再行发言建议，融洽双方。四省若显违众议，自当视同公敌，经营力征，政府如有异同，亦当一致争持，不少改易。”这个电报完全暴露了他的本来面目，就是在护国军与袁以外造成第三种势力，一方面利用护国军以推翻袁的总统地位，另一方面以北洋派的实力压迫护国军使之就范。这正是辛亥年袁在清政府与革命军之间左右操纵、投机取巧的翻版。
5月1日，冯又进一步将他与张勋联合提出的八个条件修改如下：一、总统问题：民国中断，大总统地位消灭，副总统亦当同归消灭，副总统代行职权不能成立。不如根据清室交付全权原案，承认袁大总统对于民国暂负维持责任，并回复副总统名义，一面迅筹国会锐进办法，一俟国会开幕，袁大总统即行辞职，依法产生大总统，实行责任内阁制。二、国会问题：必须严定资格，慎防流弊，凡以金钱运动及政党暴乱分子，一概不许羼入。三、宪法问题：暂以民元约法为标准，但以此项约法未合国情，先将适用各条提出宣布，余再斟酌修改。四、经济问题：中央将收支情形明白宣布，应办善后之滇黔二省，亦声明需用实数。国内不急之务，悉予罢除，设法匀拨，万一不敷，再借外款。五、军队问题：原有各军调回原防，起事后各方所招军队一律遣散。六、官吏问题：凡民国期内任命保用之各军政官吏资格，一律存在，四省将军巡按，仍旧任职。官制官规如有变革，应由国会成立后再议。七、祸首问题：应先削除杨度等国籍，俟国会成立后，再行宣布罪状，依法判决。八、党人问题：应由政府审查原案，判别是非，咨交国会讨论，俟得同意，然后宣布大赦。
以上八条，虽然保存了冯、张联合提案的若干痕迹，但其实质则已完全变更。关于总统和国会问题，由于他自己要做总统，因此首先反对黎元洪以副总统资格继任大总统。这个意见与西南护国军完全对立。他同意以袁为过渡总统，召集新国会产生新总统，在新国会中反对有国民党分子参加，这个意见不但与护国军对立，甚至与张勋以及其他北洋军阀也有严重分歧。关于约法问题，他既要废止袁所钦定的新约法，又不愿恢复旧约法，只是选择旧约法中有利于己者而保存之，其不利于己者则抛弃之。关于处理帝制祸首与国民党人的问题，他既要应付护国军，因而不得不牺牲少数无权无勇的帝制派，又要顾全北洋团体的意见，只是有区别地“赦免”一部分国民党人。以上八条，虽然合乎冯个人的要求，但是很明显地并不合乎全国任何方面的要求。
冯的东电发表后，立即引起全国各方面包括北洋军阀在内的极大反感。在此之前，冯以消极反袁博得一些虚名，进步党人对他有幻想，而此电一出，全国舆论痛斥他是袁世凯第二，其罪行有过于帝制派的六君子和十三太保。旅沪二十二省区知名之士由唐绍仪领衔，包括湖南谭延闿、湖北汤化龙、四川胡景伊、江苏唐文治、奉天吴景濂、江西彭程万、直隶谷锺秀、云南张耀曾、广西张其锽等13971人发表通电，对冯所提的八个条件痛加驳斥。北洋军阀内部张勋对惩办祸首一条，汤芗铭对清室付权一条，也都表示了很大的不满。
到了这时候，冯就处于骑虎不得下背之势了。5月5日，他亲自到蚌埠邀请倪嗣冲同车到徐州，与张勋三人联名发起召集南京会议，电请未独立各省派遣代表参加。
冯、张、倪三个人，每人有一条心。冯想自己做总统，张想恢复“大清朝”的江山，上面都已讲过了。倪却打算为袁效忠到底，复活洪宪王朝，自己也落得个“佐命立功，名标帛史”。袁对这三个人的心事心中雪亮。他对冯恨之切齿，于是利用冯、张二人的矛盾以达其互相牵制、从中操纵的目的。他派张镇芳、阮忠枢二人在徐州包围张勋，随后又派蒋雁行到南京监视会议。会议召开前，5月17日，他打电报给冯、张、倪三人说：“予自退隐田园，无心问世。不幸辛亥变作，强与诸君子出任国事，不避艰险，而心长识短，丛脞横生。自滇省发难，远近骚动，既无洞察之明，又乏应变之策，夙夜惭怍，早存退志。迭与政要诸人密筹善后办法，佥谓对内对外，关系极重，稍有不慎，危亡随之。近日唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光等以退位为要求，陈宦亦相劝以休息，均获我心。予德薄能鲜，自感困苦，亟盼遂我初服之愿，决无贪恋权位之意。然苟不妥筹善后而撒手即去，听国危亡，固非我救国之本愿，尤觉无以对国民。目下最要在研究善后之道，一有妥善办法，立可解决。该上将军等既约同各省代表就近齐集，讨论大计，毋任欣慰。时局危迫，内外险恶相逼而来，望将善后办法切实研求，速定方针，随时与政府会商，妥定各项责任，使国家得以安全，不致立即倾覆，幸盼曷极！”
这时候，全国各方面一致提出以袁退位为解决时局的主要条件。到沪国会议员二百五十六人联名通电，声明背叛国家的人没有资格与西南议和。唐绍仪通电骂袁丧尽廉耻。张謇写信给徐世昌，叫他劝袁退位以平民忿。伍廷芳劝袁退位以求灵魂安乐[1]。当时除了极少数帝制派和主战分子外，甚至北洋军阀内部也纷纷电请退位。在此情况下，袁却借口保持国家安全，先筹善后办法，把退位问题尽可能地拖延下去，这正是他在民国元年借口维持北方秩序不肯南下就职的老一套做法。他把退位问题和筹商善后推到南京会议去解决，同时又利用召集南京会议的三个发起人之间的相互矛盾，使这个问题不能得到解决。
事实上，在南京会议召开的前夕，袁正在大摆天门阵，命梁士诒负责赶筹军费，命曹汝霖许日本以特惠条件交换政治借款。他拟定了一整套“征湘、定陕、固鲁”的军事计划，派倪嗣冲为征湘军统帅，湘事得手后调王占元督理湖南军务，即以倪督理湖北军务；派雷震春由河南进攻陕西；调开首鼠两端的靳云鹏，派张怀芝督理山东军务，叫他大力“讨伐”山东民军。他知道张勋念念不忘江苏，许以督理江苏军务。对于冯，打算给他一顶大帽子，调为征滇军总司令或内阁总理，就此赶他下台。这是他分化南京会议，击破冯的阴谋，并准备向西南护国军再度发动大攻势的一套如意算盘。
南京会议原定于5月15日召开，由于各省代表没有到齐，延至18日才举行第一次会议。参加会议的有奉天、吉林、黑龙江、直隶、山东、河南、江西、安徽、湖北、湖南、福建、山西、察哈尔、热河、绥远十五省区和上海、徐州、蚌埠等地区的军阀代表二十余人。山东代表丁世峄在会议上首先提出袁必须退位，这个建议是得到冯的暗中支持的。丁世峄就是辛亥年首先策动山东独立的人，又是筹安会成立前密呈袁世凯主张改行帝制的人。湖南代表陈裔时附和丁的建议，各省代表也都没有相反的意见，因此袁世凯退位的问题在第一次会议上虽然没有提付表决，但已占有极大优势。不料当天晚上，倪嗣冲带领卫队三营赶到南京，就使南京的空气顿然紧张起来。倪在北洋军阀中是一个最突出的拥护袁政权的主战分子，正像清朝末年的良弼一样，他想把南京会议转变为鼓动战争的会议，借以挽救北洋派解体和袁世凯退位的危机。
[1] 伍廷芳在沪研究灵魂学，据称人死灵魂不灭，为善灵魂上升天堂，作恶灵魂打入地狱。
在19日的第二次会议上，倪首先发言主张维持袁的总统。丁世峄反对倪的意见，湖南代表陈裔时、湖北代表冯筼、江西代表何恩溥先后发言，都站在丁的一边。倪忽然转过脸来声色俱厉地问丁：“你是不是靳将军的代表[1]？我知道靳将军是拥护中央的，你为什么却要私通南方？”陈裔时代丁解释说：“不是不拥护中央，君子爱人以德。”接着，冯筼、何恩溥二人也都打接应说道：“主张退位并不等于反对袁总统，而是为袁总统着想，舍此别无办法。”这些话气得倪脸上青筋暴起，正待大发雷霆，担任会议主席的冯急忙用话来岔开，把讨论的范围引入到“能战始能言和”的问题上。接下去，张勋的代表万绳栻发言支持倪的意见，因此以前主张袁退位的代表都不敢再发言，退位与否的问题作不出决定来。关于备战言和双管齐下的问题，倪、万二人一唱一和，询问各省能够出兵多少，山东、江西和两湖的代表都不肯发言，同样也作不出决定来。
20日举行第三次会议，冯首先发言声明：“关于退位问题，本会无权表决，应召集国会来讨论决定。”大家一致赞成，但又提不出召集国会的具体方法来。通过21日的第四次会议和22日的第五次会议，才决定采取由丁世峄提议而为冯所赞同的方法，通电邀请南方独立五省派代表参加南京会议，解决总统问题。
倪嗣冲根本反对与南方五省代表坐在一张桌子上讨论总统问题，张勋也急于想赶走冯而夺取其江苏地盘。5月25日，他们两人发表联名通电说：“此次江宁之会，冯上将军提出三项问题，业经各代表依次宣言，皆以拥护中央，保存元首为宗旨，是退位问题已属无可讨论。且由冯上将军主张，欲求和平，非以武力为准备不可。所有应备军旅饷项，并经各代表预先分别担任。冯上将军并以前敌自认，可钦可感！惟湖南代表有爱人以德之言，迨经详加辩诘，则亦无词置对。不意第四次会议时，鲁、湘、鄂、赣诸代表，竟于议案范围外轻遽发言，或以外人逼胁为言，或以用兵困难为说，几将公决铁案一概抹煞，显见受人愚弄，与南方诸省同其声调，必非该本省长官所授本意。该代表实属害群之马，允当鸣鼓而攻……即使南方诸省派代表到宁与议，亦当一意坚持，如不听从，即以兵戎相见。”这个电报完全歪曲了南京会议的真实情况，把以解决总统问题为主题的政治会议改变为准备以武力讨伐西南的军事会议，并且无中生有地把冯说成是一个自告奋勇的主战派，这种蛮不讲理的态度，真是骇人听闻。
[1] 此时靳云鹏尚未被免职，靳调北京是5月30日的事。
28日，张勋又以个人名义发表戡电，列举各省出兵的数字，他自己愿出三万，据说奉天可出两万，河南、安徽各出一万，合计其他各省共可出兵十余万人。军费由各省分别摊认。他自告奋勇地说：“督师之任，职务重大，勋虽不敏，愿任其难。”他认为按照这个计划用兵南方，就不难“一鼓荡平，灭此朝食”。
自从张、倪二人会衔的有电和张勋个人的戡电发表后，袁喜出望外地电召张勋到北京面授征南机宜，并叫倪嗣冲到汉口组织征湘军司令部。在北方战云密布的形势下，南方五省通电拒绝参加南京会议，冯国璋宣告保境息民，结束了南京会议。
5月29日，袁发表“宣布帝制案始末”的申令，这是对护国军发动大举进攻的一个信号。申令把变更国体的责任归之于各省公民，把自己说成是一个苦心孤诣维持共和制度的人物，把筹备大典说成是“借词筹备，不即正位，始终于辞让初衷未尝稍变”。申令说：“反对之徒，往往造言离奇，全昧事实，在污蔑一人名誉，颠倒是非之害小，而鼓动全国风潮，妨碍安宁之害大。”他又把自己说成是一个容易受骗的老实人：“本大总统以诚待物，凡各官吏之推戴，容有不出于本衷，各党派之主张，容不免于偏执，及各监督之办理选举，各代表之投票解决，容有未臻妥善完备之处，惟在当时惟见情词敦挚，众口同词。本大总统既不敢预存逆臆之心，实亦无从洞察其他。即今之反对帝制者，当日亦多在赞成之列，尤非本大总统所能料及。”关于出兵问题，他极口抵赖说：“滇黔兵起，本大总统内疚不遑，虽参政院议决用兵，而国军但守川湘，未尝穷兵以逞，且悯念人民，寝馈难安，何堪以救国救民之初心，竟资争权夺利之借口。”申令最后表示：要把各省区军民长官迭请改变国体及先后推戴并请早正大位各文电，另行刊布。
这位混世魔王敢于发表这样一个挑战性文告，是由于他认为此时已经有了可用之兵，刀把子又抓在他的手里了。他没有想到张勋是用“主战论”骗取江苏地盘，倪嗣冲的安武军只能用以屠杀人民而毫无战斗力，各省军阀更不会替他白卖命还要自己贴腰包作军费。他更没有想到他自己的生命只剩下了短短的几天，死神已在向他招手了。