第三幕：撵走“名流内阁”。
当袁世凯把国会搞得不死不活的时候，1913年11月26日，他下令召集政治会议，打算用以代替国会。
政治会议由总统派八人，内阁总理派二人，各部总长每部派一人，各省军民首长每省派二人组成。袁所派的是李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、马良、杨度、赵惟熙八人，后又加入饶汉祥、杨士琦共十人。这些人有的是前清遗老，有的是袁家宠臣，有的是下台的军人、政客，都不是无名之辈。袁本已内定杨度为政治会议议长，顾鳌为秘书长。恰恰这时候，他的一位老同僚忽然命驾前来，此人就是前清末年领衔奏请提前立宪和召开国会的云贵总督李经羲。袁自己是前清督抚出身，非常重视出身相同的旧官僚，于是临时变卦，改派李经羲为政治会议议长。
12月15日，政治会议议员69人在新华门集合，由内阁总理熊希龄、内务总长朱启钤导往中南海居仁堂恭谒袁大总统。当天下午，政治会议在北海团城承光殿举行开幕典礼。议长李经羲致开幕词，开头一句说，现在还处在“有治人而无治法”的时代。这句话的意思是，现在只要有圣君贤相，就可以把国家治理好，空谈法律是没有用处的。接着，他承认“政治会议的产生，并无成例可循，政治会议议员不是人民代表。所以政治会议性质上不过是一个咨询机关，对政府有建议之权，而实行与否则在政府”。最后说：“大总统以救国救民为前提，胸中不存丝毫成见。我们各抒己见，也是国民应尽的职责。”
16日，各省都督、民政长仍由黎元洪领衔，发出联名电报，请大总统向政治会议咨询救国大计。电报指出：“民国建设伊始，法制纷繁，立法机关成绩綦少。”这就是说，民国既没有一套完善的法律，国会又没有作出成绩来，应当请这些前清遗老、袁家宠臣和各省实力派的代理人想出一个主意，使国家能够得救。18日，袁根据这个电报向政治会议提出“救国大计案”。此案包含两个内容：（1）资遣国会议员回籍；（2）增修《临时约法》。他借口国会人数不足，其自身已不能行使职权，而增修约法一案，前已提交国会，乃国会搁置不议，应由政治会议讨论解决。
12月29日，政治会议举行第一次会议讨论“救国大计案”，大家觉得自己既非人民代表，怎么够得上决定救国大计呢？因此相对默然。后来决定成立一个十五人审查会，推蔡锷为审查长，于来年1月2日开会，提出初步意见，听候大会公决。
审查会开会时，大家仍然觉得这样一个难题目，很难做出好文章来。有人搔头抓耳想出了一个办法，其实这个办法并不新奇，乃是仿照民国元年组织临时参议院的成例，由各省每省推派三人组织“共和议院”，作为临时性的代行立法机关。此议一倡，就有人提出反对意见说，这个成例是国民党的前身同盟会创立的，千万不要提出来，免得惹大总统生气。于是大家又鸦雀无声了。可是，政治会议对于大总统所出的题目，岂能交白卷了事，最后决定：关于增修约法的问题，建议政府另设“造法机关”来解决。关于解散国会的问题，建议政府宣布停止国会议员的职权，给资与否由政府自决，回籍与否由议员自决。
1914年1月10日，政治会议根据审查会的意见，向袁提出答案。袁即于同日下令解散国会。这道命令由“名流内阁”副署。这是北洋军阀以非法手段解散国会的第一次。
关于增修约法的问题，政治会议不敢冒天下之大不韪，把这个责任承担下来，就采取了往外推的办法，请袁另设造法机关解决。袁正要别人替他承担责任，当然不满意这个答案，当天他下了一道命令，责成政治会议必须作出明确具体的答案来，不得含糊其词。命令说：“政治会议全体议决特设造法机关，按诸法美先例，既属同符；准以吾国政情，尤为切中。惟造法机关应如何组织，用何种名称，其职权范围及议员选派方法应如何妥慎订定，特再咨询该会，克日议决具复，以便公布施行。”
这道“圣旨”一下，政治会议议员们无可再推，乃于1月26日再次呈复，造法机关应定名为“约法会议”，其职权以讨论大总统交议的增修约法案为限。约法会议议员由选举产生，选举人必须：（1）曾任高级官吏；（2）或举人以上出身：（3）或高等学校毕业生；（4）或拥有财产一万元以上者。被选举人由政府编造名册，当选人以在名册内者为限。议员的名额分配：京师四人，全国二十二行省每省二人，蒙古、西藏、青海共计八人，全国商会联合会四人，以上共计六十人。
当天袁下令召集约法会议。
约法会议尚未召集，名流内阁即已摇摇欲坠。以前袁命进步党人组织内阁，目的在于利用他们先办正式总统的选举，然后解散国民党和国会。当这些任务全部完成，这个工具已经失去其使用价值的时候，他就觉得这个内阁形同赘瘤，希望他们“功成身退”。可是，进步党人甘于做袁的工具，就是为分享荣华富贵而来，岂肯自动退却。在那些日子里，虽然袁的脸色渐渐地不好看起来，他们却能逆来顺受，死赖在位子上不动。于是袁就不能不另想办法来赶他们下台了。
熊希龄从上台的一天起，就受尽了袁家臣仆的龌龊气，日子很不好过。组阁之初，袁说梁启超没有理财经验，不同意任他为财政总长，熊只得要求自己兼任。熊做过唐内阁的财政总长，袁不能说他也缺少经验，只得点头答应。可是口头答应是一回事，心里不痛快又是另一回事。当时军费是最大的一笔财政支出，各省军阀不断扩充军队，军费日益增加，要求中央按时拨付。袁说：“现在是责任内阁制，你们向内阁去要。”熊哪里有本领填补这个无底之洞，于是各省军阀把一口毒气都呵在内阁的头上，有的通电叫骂，有的派人到京坐索，把熊逼得走投无路。熊在国务会议上提议“裁兵节饷”，将全国陆军减为二十师。话犹未了，只见陆军总长段祺瑞圆睁虎眼，拍案大骂：“本总长职权所在，你凭什么资格来干涉我！”熊受了这场抢白，却又不便发作，只得闷在心头。
熊的另一个对头是袁的聚敛之臣梁士诒。他组织了一个控制全国铁路交通事业的“交通系”，交通总长周自齐就是该系的头目之一。交通部是有直接收入的一个富部，所有铁路邮电等收入，概供总统“特支”之用，国务总理和财政总长都不能过问。这种特支制度是袁在小站练兵时建立起来的，其中包括行贿、馈赠和特务开支等项，是一本见不得人的糊涂账。随着袁的地位步步高升，这项特支数目也就不断扩大。梁士诒早就想当财政总长[1]，他在财政上遇事掣熊的肘，甚至在礼貌上也从不给以颜色，其目的就是要取而代之。这种盛气凌人的态度，是得到袁的鼓励和支持的。
[1] 梁士诒于1913年5月11日被任为财政次长，16日奉派代理财政总长。名流内阁成立时，熊希龄兼任财政总长，他才解除此职。
熊接连副署了解散国民党和解散国会的命令，使人们十分惊讶进步党人精通“厚黑学”[1]，只管好官自为，哪顾万人唾骂。这两件事情均未经过国务会议讨论，因此进步党内部也有不少人怪熊不应该独断独行。进步党梁启超、汤化龙之流都认为国会是进步党的政治资本，国会的命运告终，党的命运也将随之告终。熊打着蓝青官话强颜解释说：“我不是为个人打算，而是为全党的前途打算呀！”别人指出：“你总得事前提出来讨论一下才对。”熊说：“上头催得紧，时间来不及讨论。如果不立即副署这个命令，进步党也将同时被解散。”
熊的乡土观念极重，他就怕别人骂他卖省求荣。他经常向同乡人表示：“湖南是我祖宗坟墓的所在地，如果我出卖湖南，就是出卖祖宗，将来回不得家乡，见不得父老兄弟。”可是，他在湖南问题上就碰到过一件大伤脑筋的事情。
他跟湖南都督谭延闿同为君主立宪派出身，彼此关系密切，熊在北方为谭撑腰，谭在地方为熊捧场。国民党“二次革命”失败后，熊向袁世凯为谭竭力解释说：“祖安[2]跟国民党人早已势同水火，湖南是在国民党的暴力劫持下宣布独立的。独立后并未出兵援赣，祖安煞费苦心。而当祖安力足以控制局势的时候，马上取消独立。祖安性情温厚，文采斐然，我敢保其绝对拥护中央。”袁也频频点首，承认维持谭的地位。不久变了卦，向熊表示：“祖安独立虽情有可原，但中央为整饬纪纲，对于盲从附乱的人，也不能不有一番惩戒。你可以告诉他，叫他到北京来一趟，我一定免予处分，不久还另有借重之处。”
熊见谭的地位无可保全，只得退一步提出“湘人治湘”，主张调云南都督蔡锷为湖南都督：“蔡松坡是梁卓如的得意学生，拥护中央决无问题。”袁说：“好吧，就这么办，叫他先到北京来谈谈。”哪里晓得，袁一面电召蔡锷来京养病，一面发表汤芗铭为湖南查办使，带领北洋军一混成旅入湘。熊急忙到公府阻止说：“国民党在湖南的势力已经被打垮了，没有派中央军（北洋军）入湘的必要。中央军到湖南，只能引起湖南人的误解，无利于中央。”话音未落，袁就板起面孔训斥说：“湖南人地方观念太深。你身为中央当局，应当开导他们服从中央才是。”这么一来，吓得熊把下面要讲的话都咽下去了。
[1] 所谓“厚黑学”，是指在旧社会中做官、处世，脸要厚、心要黑的“学问”。
[2] 谭延闿之父谭钟麟任陕甘总督时，携眷赴兰州，道经陕西祖安镇，其妾生子即延闿，因以祖安为字。后来谭延闿自己改祖安为组安。
其实，袁的话从来就不算数，当年唐内阁推荐王芝祥为直隶都督，他已表示同意，后又自食其言。熊没有吸收这个教训，讨了一场没趣。熊对袁的政治野心更是估计不足，他在打垮国民党后，决心进一步执行北洋派的武力统一政策，侵占西南六省，而湖南为大西南之门户，不派兵占领湖南，就不能进攻云贵两广。后来，北洋军进入湖南，视湖南为其征服地，汤芗铭又秉承袁的意旨，在湖南大兴党狱，杀人如麻，因此湖南人士纷纷向熊控诉，请其以责任内阁地位，“为三千万湖南人请命”，设法把北洋军调走。熊哪里办得到这件事情，而且也不敢反映上去，于是湖南人果然骂他“卖省求荣”，使他精神上受到极大的折磨。
尽管“不如意事常八九”，毕竟“笑骂由他笑骂，好官我自为之。”以后熊就装聋作哑，仍然赖在总理位子上不走。袁见他“宰相肚里撑得船”，只得拉硬弓把他赶走。
1914年年初，北京报纸忽又重提“热河行宫盗宝案”，大有含沙射影之意。熊以事关个人名誉，函请内务部转知京师警察厅查究其事。照理，内阁总理是内务总长的顶头上司，而内务部又是警察厅的顶头上司，在官官相护和等级制非常严格的时代，这点点小事算得了什么。不料警察厅居然不买总理的账，将原函转送地方检察厅处理；而检察厅更不买账，居然公事公办，在原函上批了八个大字：“饬具诉状，原件却回。”至此，熊才恍然大悟，只得称病请假，假满后呈请辞职。2月12日，袁批准了熊内阁的辞呈，派孙宝琦代理总理。
名流内阁从1913年9月11日成立到1914年2月12日倒台，时间不到半年。在这短短的时间内，名流内阁做了许多亏心事，呕了许多腌臜气，最后赢得全国人民的唾骂，被袁一脚踢开。照理，责任内阁改组，全体阁员应当连带辞职，可是除进步党阁员而外，袁党阁员一个个都端坐不动，袁改任周自齐为财政总长，朱启钤兼交通总长，并以章宗祥继任司法总长，严修继任教育总长。同时，袁授熊希龄为全国煤油督办，梁启超为币制局总裁，张謇为水利局总裁[1]。这些都是有官无职的官衔。
袁于1914年2月3日下令，根据各省民政长的呈请，停办地方自治会，其罪状为“良莠不齐，藐法乱纪，鱼肉乡民。”2月28日下令，根据各省都督、民政长的呈请，并由政治会议议决，解散各省省议会，其罪状为“扩张党势，攘夺权利”。至此，无论全国性和地方性的所谓民意机关，被袁一扫而空。
[1] 张謇因正向美国进行导淮借款，暂时保留农商总长职务。
第四幕：内阁制的《临时约法》变为总统制的新约法。
名流内阁功成身退，约法会议应运而生。约法会议议员表面由选举产生，对于选举人和被选举人的资格都给了很大的限制，事实上被选举人大部分是袁所指定的，另一部分是由各省军阀、官僚推荐而最后由袁亲自审核圈定的，其中包括前清遗老、民国新贵和大地主、大绅士等形形色色的人物，绝大多数都是耳聋目瞆、行将就木的老古董。约法会议仍然是政府的咨询机关，但又具有代行立法的性质，所以总统对约法会议用平行咨文而无上下级之分。约法会议规定，总统得派员出席会议并发表意见，但此项人员只有发言权而无表决权。约法会议议决的案件，经总统同意后，得公布成为法律。事实上袁所交议的案件，约法会议从来不敢讨价还价，表决起来总是全场一致通过。全国人民十分清楚地看出，这是总统变皇帝的连台好戏中的一段插曲。
约法会议于3月18日开幕，第一个节目是选举议长，孙毓筠以44票当选为议长，施愚以38票当选为副议长。孙毓筠本是同盟会的头面人物，后来变节成了袁家走狗。约法会议的主要任务，在于修改《临时约法》，而《临时约法》是在同盟会的主持下，由南京临时参议院制定的。今天用一个老同盟会会员做约法会议议长，这仍然是利用以前的政敌充当今天的御用工具的一套作风。袁又指派王式通为约法会议秘书长。施愚、王式通都是袁的幕府奴才，同为公府法制股股员[1]。王式通有“袁家叔孙通”之称。
3月20日，袁向约法会议提出增修约法案。他把“建设民国”分为两个时期，前一时期为增修约法时期，后一时期为制定宪法时期。他在提案中列举七个大纲如下：（1）总统得与外国宣战、媾和，得与外国缔结条件，无庸经参议院之同意；（2）总统得制定官制、官规，得任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；（3）实行总统制；（4）宪法由国会以外之国民会议制定，起草权属于总统及参议院，制定后由总统公布之；（5）有关公民权利之褫夺与恢复，总统得自由行之；（6）总统有发布紧急命令之权；（7）总统有紧急处分财产之权。从这个大纲可以看出，他不是要增修约法，而是要把《临时约法》完全撕毁，代之以总统独裁制的御用约法。
[1] 袁世凯所用幕僚均分组办事，有法制、外交、内政、财政、军事、边事等组，有一人而兼任两三组组员者。
约法会议仰体“圣意”，在40天之内加速马力制定了一部新约法，全文共计十章六十八条。5月1日袁予以公布。约法会议在致大总统的咨文中，对《临时约法》大肆攻击说：“我中华民国自《临时约法》施行以来，障碍环生，未遑枚举。其违反国民公同之心理，实无可讳……民国成立，三载于兹，徒以制度不良，以致一筹莫展……今者约法改订，障碍已除，政治刷新，正在今日。”对于新约法的主要精神和特点大吹大捧说：“本会议此次增修约法，主旨所在，不外力谋国权之统一，以期巩固国家之基础……《春秋》著大一统之文，《孟子》垂定于一之训，微言大义，深入人心……共和成立，虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻。使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，则政权无由集中，群情因之涣散，为大乱所由生……《临时约法》于立法权极力扩张，行政权极力缩减，束缚驰骤，使政策不得遂行，卒之筑室道谋，徒滋纷扰，贻害全国，坐失事机……本会议以议会政治之万不宜于今日之中国也，于是以总揽统治权属之于国家元首。凡可以掣行政之肘，如官制官规之须经院议，任命国务员外交官以及普通缔结条约之须得同意等项，皆予删除，凡可以为行政之助者，如紧急命令紧急财政处分等，悉予增加；以国权脆弱急宜注意军防也，于是特定陆海军之统率及编制权，以扬国威而崇军备；以共和建设来日方长，非策励殊勋不克宏济艰难也，于是设各项特别荣典以符优待而劝有功；以大总统之职责既重，必须有审议政务机关以备咨询也，于是有参政院之设，以维持共和立宪之精神。至于优待（清室）条件，为统治权移转所关，亦民国国家之所由成立，确实效力，尤属当然……此后关于政务进行，但能挈总揽之实权，企国家于强盛，应请大总统远觇国势，俯察舆情，毋庸自远嫌疑，稍涉顾忌，此尤本会议于约法增修后馨香祷祝而为我四亿同胞请命不遑者也！”
大家记得，1911年袁就任临时总统时，曾向临时参议院宣誓拥护《临时约法》。就在1913年10月18日，他为争论法律公布权向国会提出质问时，还肯定《临时约法》是国家的根本大法，绝对不允许有所违反。曾几何时，约法会议公然指斥《临时约法》“贻害全国，为大乱所由生；议会政治完全不适用于中国”。大家又记得，以前袁在北方组织“临时政府”时，孙中山曾经严正指出：“共和政府不能由清帝委任而组织。”袁复电否认其事。而此次约法会议公然肯定清室优待条件为统治权转移所关。这样看来，什么法律和国家的根本大法呀，什么宣誓和宣言呀，在独裁者的面前，究竟有何效力和拘束力，岂不是摆得一清二楚的吗？
把这个新约法和临时约法对比一下，就可以知道两者的内容截然不同。关于国家的统治权，《临时约法》第一章第四条规定，由参议院、临时大总统、国务员、法院共同行使之；新约法第十四条则改为“大总统为国之元首，总揽统治权”。在新约法中，国会没有弹劾总统的权力，总统却有解散立法院的权力。新约法给予总统的权力，莫说世界各“民主国家”的总统望尘莫及，就是君主立宪国家的皇帝也有所不如。约法会议在咨文中对于“维持共和”虽也带上一笔，但随即拖了一个意味深长的尾巴，暗示总统如果还嫌权力不够，可以为所欲为，不必有所顾忌。由此可见，这个约法不是要“建设民国”，而是要建设帝国，为袁世凯由总统变皇帝打下初步基础。
据深知内幕者谈：约法会议衮衮诸公，猎官兴趣虽浓，法律究非所长。这个新约法是由总统府法制组几位“精通法律”的幕僚施愚、王式通之流执笔起草，而用约法会议的名义公布的。有两位洋顾问也参与其事：一位是日本人有贺长雄，一位是美国人古德诺[1]。这两位博士要在新约法中栽下一个“由总统变皇帝”的根子，于是挖空心思定下一项条文：“大总统为行政首长，置国务卿一人赞襄之。”这项条文不但轻轻一笔勾销了责任内阁制，而且连内阁这个名词也从此不见了。至于那个代替国务总理的“国务卿”，只不过是“赞襄”政务，顾名思义，当然是附属于总统的一个工作人员。更妙的是，他们从美国官制中搬出“国务卿”这个名称，正是画家的“烘云托月”之笔。这是日本人所用的一个译名，而按照中国的语法，皇帝称臣下为卿，把“卿”字嵌入新约法内，如果将来再出现一个皇帝，大家就不会感到突然了。
单是这一条还嫌不够，他们又另外加上一项条文：“大总统有颁授爵位之权。”这一条倒不是无所本的。原来，在民国政府优待清室的条例中，对于满、蒙、回、藏四族，有“王公世爵仍旧”之一条，目的在于保全这些封建主的特殊地位，以减少其反对共和的阻力。当时论者认为，在共和制度之下，仍有王公世爵，实属不伦不类。因此，在《临时约法》上含糊其词地写上一条：“临时大总统得颁给勋章或其他荣典。”所谓荣典也包括王公世爵在内。但其言外之意，颁授勋位仅以满、蒙、回、藏四族为对象，汉族并不在内。事实也正是如此，自从临时政府成立以来，从来没有一个汉族受过王公爵位的封号。现在新约法硬性规定“大总统得颁授爵位”，这就与原条文的含义大不相同，是一种偷梁换柱的手法，肯定汉族也可以封王封公了。不言而喻，颁授爵位是皇帝的特权，总统有了这个特权，就是总统皇帝化，将来总统变皇帝，就更加是顺理成章的事情了。
[1] 有贺长雄于1913年3月6日应聘到北京，担任国务院法制顾问。古德诺（Frank J.Goodnow）为美国法学博士，其职务为公府政治顾问。1914年1月，古德诺向袁献条陈，主张废除国务院，各部总长直属总统。有贺不甘落后，也上了一个条陈，主张采行总统制。袁命秘书译成中文，由印铸局印成小册子，分发约法会议议员及各省军民长官参考。
新约法规定立法机关采取一院制，定名为立法院。立法院组织法和立法院议员选举法均由约法会议制定。除立法院外，另设咨询机关名为参政院。立法院未成立前，由参政院代行其职权。参政院成立后，推举参政十人组织宪法起草委员会，负责起草宪法草案。草案草成后，由参政院全体会议审定，再由总统提交国民会议复议。国民会议通过后，由总统公布之。参政院组织法、国民会议组织法均由约法会议制定。参政院参政由总统直接任命之。国民会议由总统召集及解散之。
由政治会议而约法会议，由约法会议而参政院，这些都是袁世凯变戏法时所用的道具。袁根本不愿采行代议制，即使是他自己一手包办而产生的立法院，他也不愿见其成立，所以后来终袁之世，立法院并未组成，由参政院长期地代行立法院的职权。
新约法公布后，当天袁就下令撤销国务院，在总统府内设立“政事堂”，特任徐世昌为国务卿，并以孙宝琦为外交总长，朱启钤为内务总长，周自齐为财政总长，段祺瑞为陆军总长，刘冠雄为海军总长，章宗祥为司法总长，梁敦彦为交通总长，汤化龙为教育总长，张謇为农商总长。