袁世凯有两个姓杨的谋士：杨士琦和杨度。国民党二次革命前，杨士琦曾向杨度谈论今后政局的趋势。他说：“辛亥年南方闹革命，项城（袁）不便直接取天下于大清朝之手，当时最好的办法，是利用同盟会和南方革命军的力量去推翻大清朝；大清朝被推翻了，项城必将排斥同盟会而独霸天下。现在这个时期就要到来。将来国民党（同盟会的后身）被他打倒了，他必将废止以内阁制为基础的《临时约法》，代之以以总统制为基础的新宪章。到了那时候，政治趋势不外乎维新和守旧的两途，维新就要起用新人才办新政，守旧就要找出旧官僚恢复一切旧规章、旧制度。项城夹袋中的新人才，足下首屈一指。你的前程非常远大，必须作好准备。”
杨士琦是清朝末年继袁之后做北洋大臣的杨士骧的亲兄弟，而他本人也随袁最久，对袁的阴谋诡计懂得最多。但从这一席话看来，他对袁的认识也还是很肤浅的，他没有看清楚像袁这样一个代表封建势力的旧人物，不可能走向所谓维新的道路，而当时杨度是个政客，也不是推行新政的人才。
国民党“二次革命”时，北方一度有杨度或杨士琦组阁的呼声。但是，1913年7月30日，被袁挑选出来组阁的，却是与袁关系并不怎样深的熊希龄，这是两杨所没有预料到的。全国各方面也因熊内阁的突然出现而感到惊奇。
在提出熊内阁之前，袁派吴笈孙秘密到青岛迎接徐世昌来京。这是杨士琦所讲的延揽旧官僚的一个朕兆。徐是个不甘寂寞的老官僚，他在青岛闹了一个笑话[1]，颇有迁居他地之意，对于老朋友的邀请，自不能无动于衷。当时都下盛传，这位前清阁老将受命为民国总理。但徐经常自我标榜，他生前孤忠耿耿，死后不入“二臣之传”。此时他却感到进退两难了，去北京呢，对不起清朝皇帝；不去呢，又对不起少年患难之交。正在打不定主意之际，忽闻熊希龄出来组阁，他好像冷水浇背一样，就决定不去北京了。
[1] 德国胶州总督借青岛大学宴客，徐世昌也是座上客。他把一口酽痰吐在华贵的地衣上，有人著《桃园梦》小说以嘲之。
袁的初意确实想请徐组阁。继而转念一想，戏法不宜变得太快，在打垮国民党以后，利用自称为中间派的进步党，为他的政治利益服务，比自己出面组班子好。因此他舍徐而取熊，改提熊组织内阁。
熊在进步党中不算头块招牌。他一度在唐内阁中任财政总长。唐下台后，熊外放热河都统（1912年12月12日）。上任不久，就有热河行宫盗宝案发生，熊身为地方长官，颇有监守自盗之嫌。袁生平最喜利用有弱点的人，凡是有弱点的人，把柄抓在别人的手里，就不能不让别人牵着鼻子走。熊正是因有盗宝之嫌而被袁看中了的。
熊被提名组阁后，正在半推半就之际，接到梁启超几次电报，催他火速来京。梁生平最恨别人称他为政论家而非政治家，很想登台表演，担任财政总长，兼为进步党开辟党费来源。他觉得这是千载一时之机，万万不可错过。
这时候，国民党在军事上虽然失败，但在国会中仍是第一大政党。该党议员有的被袁收买变节，有的离京南下，有的脱党而另谋发展，大有风流云散之势，而国会中第二政党进步党的阵容，反而较有生气。关于熊希龄组阁案，大多数国民党议员认为，进步党虽是一个敌对的党，但是进步党内阁总比袁党内阁好，因此投了熊内阁的同意票。
熊在组阁过程中仍然遇到不少困难，这种困难不是来自国会方面，而是来自总统方面。熊打算组织全国第一流的“人才内阁”，把全国的大名流统统网罗进来，当然，这些“大名流”是清一色的进步党或以前的君主立宪派。这个打算与袁的意图不相符合。袁要把几个重要的部门抓在自己的手里，首先不赞成以梁启超为财政总长。他交下一张阁员名单：陆军段祺瑞，海军刘冠雄[1]，内务朱启钤[2]，财政周自齐[3]，外交孙宝琦，交通杨士琦或杨度。留下教育、司法、农商三个部由熊自己支配。这个三部当时被称为“冷衙门”。以前袁与同盟会合作时期，曾把这些“冷衙门”分配给同盟会员。今天用来分配给手无寸铁的进步党人，在他看来，已算很高的代价了。
[1] 袁世凯指定刘冠雄为海军总长，刘推荐其师严复为代而自愿副之。袁批：“断不准行。”
[2] 朱启钤字桂辛，贵州开县人，曾拜徐世昌为义父。
[3] 周自齐字子廙，山东单县人，副贡出身，生于广东，与粤系财阀接近。
但是进步党不肯放弃财政一席，而袁又认为梁启超非理财能手，后来采取折中办法，由熊自兼财政总长，而将周自齐改任交通总长。这样一来，杨度的交通总长就被挤掉了。熊与杨本是多年的老朋友，请杨“帮忙”改任教育总长。杨冷言冷语地说：“我帮忙不帮闲。”
熊内阁的全体阁员，除袁所指定的人照单全收而外，由熊自己支配的是：梁启超司法，汪大燮[1]教育，张謇农商。这三位“名流”加上熊本人，也就够得上称为“名流内阁”了。这个“名流内阁”除了某些“冷衙门”的看守人由同盟会会员换了进步党党员外，实质上与唐绍仪的“混合内阁”并无区别。
班子既已组成，好戏就要登场。这出连台大戏名叫“总统变皇帝”，分作几个场次排演。
第一幕：临时总统变为正式总统。
《临时约法》具有代宪法的作用。根据《临时约法》，只能产生临时政府和临时总统，由临时总统根据临时参议院（代国会）所制定的国会选举法与组织法，于十个月内完成正式国会的选举与召集，再由正式国会制定宪法，然后根据宪法产生正式政府和正式总统。这是临时政府赖以产生和行使职权的法律根据。
袁早已不满《临时约法》，更不满临时总统之名。他打垮国民党的军事力量后，就迫切地要改临时总统为正式总统。问题在于产生正式总统没有法律根据。国会虽已开幕，制宪尚未完成，选举总统必须根据总统选举法，而总统选举法为宪法之一部分，在宪法未制定和公布以前，不能进行正式总统的选举。
袁终于找到一个借口来策动先选总统。他叫他的党徒提出所谓“正名论”，在京内外散布空气说：“名不正则言不顺。”由于民国没有正式总统，世界各国不肯承认；而由于民国未被承认，随时存在清朝复辟和列强瓜分的危险。因此，先选总统乃是巩固民国国基，拥护共和政体的必要措施。
1913年8月5日，就有全国十九省区的军事长官联名通电，主张先选总统，后制宪法。谁都知道，北洋派从来就是袁的政治资本，每逢重要关头，袁总要搬出这件法宝来卖弄一番。这次也非例外。但有一点不同，这次领衔通电的不是北洋派军人，而是地方军阀黎元洪。这个地方军阀正是辛亥革命时他的正面敌人。用过去的敌人代替他的心腹大将冯国璋、段祺瑞之流来做头名吹鼓手，就显得并非一党一派之私，场面就更加“热闹”了。
[1] 汪大燮字伯唐，浙江杭县人，君主立宪派。
这个电报叫作“先选后宪论”，是个倒装戏法。光靠这个戏法，在法律上还是站不住脚的。于是他们又想出来一个挖心战术，这就是：把总统选举法从宪法中抽出来，由国会中的宪法起草委员会提前制定，交国会提前通过，咨交政府提前公布，然后提前进行总统的选举。
此时国会中又产生了一个新党，名叫公民党，其幕后人为总统府秘书长梁士诒。关于提前制定总统选举法的问题，公民党当然举起双手赞成，进步党也不会反对。可能反对的只有国民党。但是，国民党议员已经成了袁手中的政治俘虏，只能让别人牵着鼻子走。“先选后宪论”出笼后，有些国民党议员认为，正式宪法比《临时约法》更庄严，有更大的约束力，还痴心妄想地想在选举总统后，迅速制定一部宪法，用以引导袁走上法治的轨道。这种想法，正如把头埋在沙漠里的鸵鸟一样，自己欺骗自己。十分明显，先选总统，后制宪法，所关者不仅是变更法律程序的问题，更严重的是独裁者在宪法未产生以前，随心所欲地玩弄国家大法。在这种情况下产生的宪法，只能是挂羊头卖狗肉的骗局，哪里谈得上什么庄严性和约束力呢！
9月5日，参众两院通过了先选总统案。10月4日，国会宪法会议公布了开快车制成的总统选举法。选举总统是国家的一件大事，理应留有充足的时间，由选举人酝酿一下，大体上取得一致，然后着手进行。但袁暗示一定要在民国的第二届双十节就任正式总统，迟一天不行。两院只得遵照办理，于10月6日进行总统的选举。
这时候，全国没有一个人竞选总统。进步党全力拥护，国民党不敢反对，袁当选总统是没有问题的。但袁放心不下，又一次使用他的威胁议会的惯技，派出几千名便衣军警，收买大批兵痞、流氓，组成了所谓“公民团”，在选举的一天，把国会前前后后包围得水泄不通，议员们只许进不许出。这些匪徒在院门外大声叫嚷：今天不选出我们中意的大总统，你们休想出院！
这天两院议员共到759人。根据新出笼的总统选举法：“总统选举以选举人总数三分之二以上列席，用无记名投票行之；得票满投票人数四分之三者为当选。但两次投票无人当选时，就第二次得票较多者二人决选之，以得票过投票人之半者为当选。”第一次投票选举后，开票结果，袁世凯得471票，黎元洪得154票，此外孙文、伍廷芳各得几票，没有人达到投票人四分之三的规定数，因此又进行第二次的投票选举。第二次开票结果，袁的票数增加到497，黎的票数也增加到162，仍然没有人当选。直到第三次投票，就袁、黎二人决选时，袁才以507票对黎的179票当选。
这次选举是在以武力威胁国会和没有竞选对象的情况下进行的，为什么连投三次袁世凯才能勉强当选？这是因为，由于“公民团”包围国会，激怒了若干议员，不肯投袁的票。可惜有骨气有胆量的议员太少了，不然的话，可能造成选举会流产，国会被捣毁，坏事变成好事。这次选举结果，比之上年南京临时参议院全场一致选举袁为临时大总统，并且称之为“中国之华盛顿”，就显得冷暖大不相同了。
当议场上宣布袁当选大总统时，门外匪徒在袁党的指挥下，高呼“大总统万岁”，才乱哄哄地解围而去。可是，从上午8时进场投票起，到晚上10时恢复自由，足足14个钟头，两院议员担惊受怕，挨饿忍饥，大家出场时都弄得神情憔悴，疲惫不堪。
第二天选举副总统，门前一片冷落，黎元洪在719票中以610票顺利当选。
10月10日，袁在前清皇帝登极的太和殿就职，接着又在天安门举行阅兵典礼。即日发表国庆日授勋令，得到勋一位的是清室总管世续，前清太傅徐世昌，袁的特务头子赵秉钧。这些家伙对民主共和有何贡献，为什么能够取得民国的最高荣典，只有天晓得！在同一天的授勋令中，各省都督大多得到勋二位，各省民政长得到勋三位或勋四位不等，这是袁重武轻文的一种表现。
袁就职的一天，俄、法、英、德、奥、意、日、比、丹、葡、荷、瑞、挪等国政府发出照会，承认中华民国，证实了袁党所散布的“民国有了正式总统，各国才肯承认”的鬼话。可是，谁都知道，这是帝国主义和封建政权预先讲好的一套政治双簧。
第二幕：立法机关变为御用机关。
国民党“二次革命”失败后，国民党领袖亡命东京，独立各省国民党军人纷纷逃散，但是国民党仍能合法存在，国民党议员仍能照常出席国会，这在当时是一个很难理解的问题。这个问题在总统选举时才得到了明确的回答，原来袁要利用国会选举正式总统，如果过早地解散国民党，以国民党为多数党的国会就将因人数不足而瓦解，而推迟在选举总统后解散国民党，然后再使国会“无疾而终”，这是最能适应袁的需要的一个如意算盘。
当宪法会议公布总统选举法的时候，袁曾私下表示，法律的公布权应当属于总统，立法机关怎能直接公布？由于当时他要利用国会选举总统，还要赶在双十节那天宣布就职，没有足够的时间进行争论。但当总统到了手，他的态度就突然强硬起来，以《临时约法》第三十条为根据，向宪法会议追查法律公布权的问题。他在致国会的咨文中说“大总统选举法由宪法会议径行公布，仅抄录全案咨达大总统，显然与《临时约法》之规定不符，违反国家立法程序……若长此不言，不惟使民国议会蒙破坏《约法》之嫌，抑且恐令全国国民开弁髦《约法》之渐……其蔑视本大总统之职权，关系犹小，其故违民国之根本《约法》，影响实巨。”
好家伙，这个一贯破坏约法的罪魁祸首，现在摇身一变，变作拥护《约法》的大总统，公然教训起国会来了。这其中又有什么奥妙呢？原来，他抓了法律公布权这个鸡毛蒜皮的问题，向国会开了一炮，其目的在于打击宪法会议，破坏国会威信，从而为他本人干涉制宪和解散国会制造借口。其实，违反立法程序的不是别人，正是他自己。先选总统，后制宪法，这就与《临时约法》所规定的程序不符。若说公布权的问题不合程序，为什么当时默而不言，甚至还要利用这个不合程序的选举法来提前进行总统的选举，而在事后才提出抗议呢？这只能有一个解释，就是独裁者所乐于“遵守”的法律，不是法律的全部，而是某一时期可供利用或者有利于己的某一条文，而遇到法律与他的个人利益相抵触时，法律就成为一纸具文了。
袁提出上项咨文仅隔两天，没有等待回答，他自己出尔反尔公然向《临时约法》开火，向众议院提出了“增修约法案”，要把以责任内阁制为基础的《临时约法》修改为总统制的约法。他提出《临时约法》有应修正者三条，应追加者二条。应修正者是，把《临时约法》所规定的“大总统得制定官制、官规，得任命国务员及外交使节，得宣战、媾和及与外国缔结条约，但均须提交参议院议决或取得参议院之同意”等条文，取消但书，使大总统无须取得国会同意就能行使这些权力。应追加者是：“大总统为保持公安，防御灾患，于国会闭会时，得制定与法律同效之教令。大总统遇有紧急需用，得以教令为临时财政处分。”这个提案所争者不是法律的公布权问题，而是要改造《临时约法》，扩大总统的权力到最大限度，并且假口“紧急措施”，总统有权变更法律或制定另一形式的法律。
此时国会制宪已经进入三读会，眼见正式宪法即将告成，《临时约法》即将废止，国会认为没有增修《临时约法》的必要。袁没有等待国会的回答，突于10月18日派施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、方枢、程树德、孔昭焱、余棨昌八人代表他列席宪法会议。他在咨文中强词夺理地说：“本大总统既为代表政府、总揽政务之国家元首，于关系治乱兴亡之大法，若不能有一定之意思表示，使议法者知所折中，则由国家根本大法所发生之危险，势必酝酿于无形，甚或挽救无术。因此，特饬国务院派遣委员八人列席宪法会议，代达本大总统之意见。”
这时国会已成为袁的附属品，他欲如何便如何，宪法会议对于扩大总统的权力是可以接受并且正在准备如法炮制的。进步党以及国民党的软骨头们，所求于袁者，只是维持国会的外貌尊严，保全议员的个人地位，依照一定的程序，制定一部可以供袁利用的宪法。但袁公然派人到国会来，直接干涉制宪，这种视国会若无物，视制宪若儿戏的举动，使国会没有接受之余地，因此拒不接待八代表。这样一来，袁就怒不可遏地采取了向国会猛烈开火的另一步骤。
10月25日，袁出了另一个题目，命令各省军民长官写一篇声讨国民党和国会的“檄文”，限于五日内交卷。电令说：“宪法起草委员会由国民党议员操纵把持，宪法草案侵犯政府特权，消灭行政独立，形成国会专制……各该文武长官同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，未便知而不言。务望逐条研究，共抒谠论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采选。”
此电一出，那些狐群狗党一声“得令”，纷纷发表他们的“谠论”。辫子军大帅张勋痛斥“宪法草案荒谬绝伦”，并自告奋勇说：“勋虽不才，诛锄叛逆，以身许国，万死不辞。”淮军老将姜桂题大骂国会议员为“少年新进”、“国民公敌”，建议“取消党会，扫除机关”。安徽都督倪嗣冲主张解散国民党，“凡该党身居要津者，均驱之回籍”。还有人主张解散国会，而以总统府法制局为制宪机关。这些一窍不通的军阀们，完全抹煞了这样一个事实，他们所拥戴的正式大总统，就是由这个以“国民公敌”为多数党的“叛逆机关”所产生的。
满天乌云，一片狂吠。时局发展到这一步，即使甘为工具的进步党人，也觉得前景有些不妙。虽然进步党是反对国民党的，但是此时国民党已经气息奄奄，对国民党议员的过分打击，不能不引起进步党议员的“兔死狐悲”。虽然进步党人是愿意拥戴袁为独裁元首的，但是他们希望袁做得“漂亮”点，希望他能够保存些民主共和的外壳，保存议会政治的门面，使进步党人能够以合法政党的地位为袁服务。他们眼见得由袁自己策动而有一批喽啰随声附和的宣布国民党为非法政团的一幕恶剧，即将付诸公演，这样，国会将因不足法定人数而不能维持生命，进步党也将失去依托而不能立足于政治舞台。因此，该党议员忽又与部分国民党议员联合起来，组成了一个“拥护民主、拥护宪法草案”的民宪社，对于国会议员除名的问题，坚持应由国会自行决定，不受外力干涉。
11月4日，梁启超知道解散国民党的命令即将发表，满头大汗地跑到公府，想向袁痛陈利害，竭力劝阻。公府侍卫人员拦阻说：“总统有要紧的公事，请总长明天来见。”梁急得结结巴巴地说：“我正是有最要紧的公事，要和总统商量。”等了好大一阵子，侍卫才放他进去。他紧张地说明了来意，袁却淡然回答说：“晚了，命令已经发下去了。”
解散国民党的命令，以完全出自捏造的“乱党首魁与乱党议员潜相构煽”的情报为借口，规定：“自湖口倡乱之日起，凡国会议员之籍隶该党者，一律追缴议员证书、徽章，一面由内务总长从速行令各该选举监督暨初选监督，分别查取本届合法之参众两院候选人，如额递补。”另有一道命令指出：“广东、湖南为该党之根据地，暴民专制，土匪横行……嗣后如再有以党之名义演说、开会及发布传单者，均属乱党，一律拿办。”
命令发表的当天，袁政府派出军警三百余人包围了顺治门外彰仪门大街国民党北京支部。第二天，又包围了参众两院，甚至军警半夜里跑到国民党议员的家里，像捉贼搜赃一样，共计缴获国民党议员的证书、徽章三百余件。但是，这还不能满足袁的要求。他的目的不仅要解散国民党，还要因解散国民党而附带消灭国会，这是个一箭双雕之计。在收缴国民党议员三百多证件、徽章之后，两院议员仍足法定人数，国会仍可继续存在，因此他不惜违反自己所发布的命令，指使军警继续追缴湖口之役以前已经声明脱党的议员以及跨党分子的证书、徽章又有八十多件，合共四百三十八件，这才使国会因不足法定人数而不能继续开会。
11月5日两院议员开谈话会时，大批军警把守议场入口，盘查进入会场的议员，就像盘查江洋大盗一样。当然，被迫缴证书、徽章的议员是不能入场的，有些有资格入场的非国民党议员，也被这些凶神恶煞吓跑了。
这种赤裸裸的无法无天的强盗行为，其目的不仅在于消灭国民党，而且牵涉到进步党的生死存亡。当国务院举行秘密会议讨论这一大变局时，梁启超因解散国民党的命令未经国务会议通过，主张内阁总辞职以示抗议。但是，那个坐在主席位子上的凤凰总揆[1]，却闷声不响，大家也就哑口无言了。
进步党的另一领袖、众议院议长汤化龙，对此更加着急。他说：“议员除名问题，应由国会本身来解决，外力干涉是不合法的。政府如认为某些议员有附乱嫌疑，可提出确实证据，咨交国会依法处理。”他指示众议院的工作人员：以后本会的开会通知，不论任何党派议员，一律照常投送。他自己鼓起勇气去见袁，请求发还未附乱议员的证书、徽章，以免国会流会。袁向他轻蔑地瞟了一眼，没说什么，他只得无精打采地退下来。
进步党不甘心从此罢手，他们想搬出一个大面子人物来为国会乞命还魂，此人就是名义上为进步党的理事长，以副总统之尊而兼湖北都督的黎元洪（此时黎尚未内调）。但是，他们没有得到回电。
11月10日，就是下令解散国民党的第六天，宪法起草委员会宣布解散。
国会虽已陷于弥留状态，但是非国民党议员仍然舍不得这块冷猪肉，他们不能召开正式会议，就改开两院联合谈话会，想研究一个起死回生之道。由于他们喋喋不休，熊总理害怕引起大总统赫然震怒，内阁担当不起，11月12日派员示意请其勿再开会。那些议员正在忿无可泄，就把一口毒气呵在内阁方面，联名向熊提出最严厉的质问。熊也沉不住气，公然函达两院议长说：“大总统于危急存亡之秋，为拯溺救焚之计，是非心迹，昭然天壤。事关国家治乱，何能执常例以相绳！”
11月14日，袁又进一步下令痛斥曾向政府提过质问案的国民党议员。又公布：被迫缴证书、徽章的议员如欲离京，须觅具五人以上保结，担保离京后不作反对政府的言论及行动。
此时袁还不敢直截了当地下一道解散国会的命令。根据他的命令，解散国民党后，议员空缺由各省候选人递补。这是用以欺骗人民的一个障眼法。他明明知道，第一届国会议员大选时，国民党在全国广大地区占有绝大优势，该党党员不但在当选议员中占有多数，在候选人中也占有多数。如以候选人递补，国民党仍将是国会中的多数党，如取消国民党候选人的递补资格，则可造成无人递补的现象。因此，袁暗中指示各省当局无须完成递补手续，而使国会无疾而终。到了11月26日，他借口国会本身无法存在，便召集所谓政治会议、约法会议来篡夺国会的职权。
[1] 用地名作人的代号，是当时的一种敬称。熊希龄是湖南凤凰厅人（今改县），故有“熊凤凰”之称。
关于解散国民党的问题，有一家报纸提出两个问题：（1）解散国民党的命令，是根据攻克湖口炮台时所得的证据。事情经过数月，政府为何置而不问，迟至今日始行宣布？（2）现任总统是由这些谋叛议员选举而产生的。议员资格既被停止，总统资格是否仍应存在？