话说南京未光复前，革命军各省对于统一革命组织、建立中央政权的问题，早就有所酝酿。上海同盟会鉴于革命军兵力所及的地区已达全国一半以上，而各国政府尚未承认革命军为正式交战团体，革命军各省在政治上和军事上的步调也不一致，因此有迅速建立全国性革命政权的必要。于是由沪军都督陈其美发起，征得江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜的同意，于1911年11月12日用他们三人的名义通电独立各省，建议在上海召开革命军各省代表会议，讨论建立革命军临时政府的问题。
此电发出的当天，江苏代表雷奋、沈恩孚，浙江代表姚桐豫、高尔登，即在上海发出通电，催促各省速派代表来沪，并建议在中央政府未成立前，先推伍廷芳为革命军各省临时总代表，负责办理外交。
11月15日，即有七个省区的代表齐集上海。他们协商之下，先在上海成立“各省都督府代表联合会”（以下简称代表联合会）。同一天，上海方面接到湖北军政府邀请革命军各省代表到武昌开会的电报，会议内容也是讨论组织革命军统一机构的问题。此电于11月9日发出，由于交通情况不正常，上海收到时已经隔了六天。七省区代表再度协商，认为武汉方面正在激战，开会地点仍以上海为宜，因此电请黎元洪速派代表来沪开会。当时，革命军各省因武昌为革命首义之区，理应表示尊重，所以七省区代表在这个电报中又建议以武昌为中央军政府的所在地，在中央军政府未成立前，先推湖北都督黎元洪代行中央职权，请其委派伍廷芳为临时外交总代表。
就在这一天，代表联合会通过《革命军各省代表大会组织大纲》，规定革命军各省每省派代表二人，由都督府、咨议局各派一人组成代表大会。这个规定把清政府所设的咨议局与革命军都督府平列，同样有选派代表之权，显然是立宪党人的政治阴谋。
湖北军政府回答代表联合会一电，坚持代表会议一定要在武昌召开。十一月二十四日，代表联合会再开会议，为尊重湖北军政府的意见，议决各省到沪代表以一人往武昌参加代表大会，一人留沪担任联络事宜。
11月30日，革命军十一省代表齐集汉口。此时汉阳业已失守，武昌也在炮火威胁下，他们便在汉口英租界顺昌洋行召开第一次革命军各省代表会议（以下简称代表会议），公推同盟会会员、湖南代表、白须飘拂的老人谭人凤为议长。
黎元洪将英国领事建议南北两军停战三日的来文转交代表会议讨论。来文转达北方所提的两个方案：一个是全国性的，由袁内阁代表清政府，希望独立各省公推全权代表一人，与之进行全国和平谈判；一个是局部性的，由北洋军军统冯国璋代表湖北前线北洋军，“黎军门”[1]代表湖北革命军，先进行湖北地区的停战谈判。英国领事还转来北洋军所提的局部地区停战的条件，其中有“匪军必须退出武昌城十五里，所属炮舰必须卸下炮闩交英国领事代保管”等条。这不是什么停战条件，而是战胜者迫使对方投降的命令，而且胆敢称革命军为匪军，是可忍孰不可忍！因此代表会议也提出一个针锋相对的条件：“清军必须退出汉口十五里，其运兵火车须交英国领事代封存”。
尽管代表会议因北方提出无理条件而作了“硬碰硬”的回答，但是不少代表对袁世凯抱有强烈的幻想，认为他是个了不起的“大人物”，只要这个北方实力派反正过来倒向革命军的一边，清朝的天下就会完蛋，革命军就可以兵不血刃而大功告成。12月2日，代表会议竟然作出决议：“虚临时总统之席以待袁君世凯反正来归”。12月3日，代表会议继续开会，通过了《临时政府组织大纲》。
4日，代表会议接到了攻克南京的捷报，大家不禁眉飞色舞，于是又议决以南京为临时政府的所在地，代表会议移往南京举行。
5日，代表会议接到清政府通知，已派唐绍仪为内阁总理大臣的全权代表，南下与“黎军门”或其代表人讨论大局。这个通知不再称革命军为匪军，而停战日期也无限期地延长下去，这就具有南北对等议和的形式。这个通知建议在停战期内，在全国范围内，南北两军各守原防，这又显然是全国性的一种和平方案。代表会议讨论之下，认为可以接受，当即议决以汉口为南北议和的地点，并推伍廷芳代表黎大都督为革命军的全权代表。可是，袁世凯在方案中又掉了一个枪花，指出山西、陕西两省以及北方“土匪”均不包括在南军范围内。他的用意十分明显，企图利用停战时期，腾出手来扑灭北方的革命军，以保持北方反革命势力的完整。代表会议不同意，当即议决停战范围必须包括全国各地区，不得有所除外。
[1] 这是袁世凯来文上的称呼。军门是清朝官场中对提督的尊称。这里仍有不承认他是革命军政府首脑的用意。
12月11日，唐绍仪率领大批随员到了汉口。伍廷芳则因武汉形势对革命军不利，不愿到汉口来，希望唐绍仪到上海进行谈判。于是代表会议又决定改以上海为议和地点。唐绍仪对此无异议。
袁世凯突然改变态度，愿意与革命军对等议和，放弃局部议和而采取全国性的和平方案，并且很快就派出议和代表南来，而唐绍仪对于变更议和地点也无异议，这可以说明袁世凯利在速和速决，如果战争持续下去，他在北方的统治地位也将发生动摇。
从12月中旬起，革命军各省代表纷纷由汉口赴南京，从此时局重心便移往长江下游而不在武汉了。
在重心转移的过程中，革命军各省代表演了一出“双包案”。事情是这样的：当代表会议在汉口举行时，由于交通情况不正常、往来电信经常误期迟到，留在上海的各省代表不明汉口会议的真相，认为汉口在敌人的兵力威胁下，代表会议难于顺利进行，而建立全国性革命政权又是刻不容缓之举，于是12月4、5两日，他们在上海连续举行会议，议决以南京为革命军临时政府所在地，并选出黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅，负责执行临时政府的最高职权。在汉口的各省代表听了这项消息，大多表示反对，认为留沪代表违反了11月24日代表联合会的决议，那次会议决定留沪代表仅负联络之责，并无组织政府之权，此项选举应作无效。留沪代表不同意这种意见，他们反驳说：“代表不分留沪赴鄂，权力地位完全相等。你们一去无消息，怎见得我们就不能行使我们的正当权力呢？”其实，这场口舌之争，并非地区与职权的争论，而是同盟会与非同盟会之间的争论。上海为同盟会的大本营，留沪代表又以同盟会会员为最多，他们选出黄兴为大元帅，以便由同盟会掌握临时政府的领导权，这是理所当然的。但是，非同盟会的代表则反对同盟会的领导，因此提出代表的职权问题来否认这个选举。不但如此，那时光复会已与同盟会分家，浙江是光复会的大本营，攻下南京的浙军将领又大多为光复会员，他们公开表示：“黄兴乃是败军之将，不足以当革命军大元帅之任。”
12月中旬，汉口、上海各省区代表分途到达南京，大家聚首一堂，所谓地区和职权之争都不存在了。通过协商，决定根据《临时政府组织大纲》，于12月16日开会选举临时总统。接着传来消息，唐绍仪曾在汉口表示：“袁世凯并不反对共和制。”于是，又有不少代表在选举临时总统的问题上动摇起来。12月16日代表会议开会时，有人临时动议：“应当根据12月2日汉口代表会议的决定，暂时不选举临时总统，虚此席以待袁君世凯反正来归。”又有人说：“在此过渡时期，应先成立中央军政府代行临时政府的职权。”以上两议均获通过，于是大元帅的问题又被重行提到会场上来。同盟会代表与非同盟会代表通过协商，采取了互相迁就的态度，将留沪代表所选出的两个元帅颠倒一下，以黎元洪为大元帅，黄兴为副元帅，大元帅在武昌主持军事不能分身来宁，由副元帅代行其职权。
组织军政府的问题决定后，黄兴接到孙中山即将回国的电报，不肯到南京就职，于是已成之局又告搁浅。
孙中山在美国接到黄兴的电报，国内革命形势已有飞跃发展，催促他兼程回国。他由美国赴欧洲有所接洽，然后转程回国，于12月25日行抵上海。孙中山一到，同盟会又提出不组织军政府而组织临时政府的建议。由于孙中山的威望很高，非同盟会代表也不便反对，因此26日代表会议又议决取消组织军政府的决议，并定于29日进行临时总统的选举。但在决议中又拖了一个尾巴：“如袁君世凯反正来归，则临时总统当选人即当让位于袁，以符本会议之诺言。”
29日选举临时总统，参加者有革命军十七省代表，以一省为一票。除湖南代表投黄兴一票外，孙中山以16票当选临时总统。1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就任临时政府总统。从这天起，国号改称“中华民国”，纪元改称“民国元年”。1月3日补选副总统，黎元洪当选。
一支笔不能兼顾两头。却说袁世凯在萧家港接受组阁大命时，满族军咨大臣毓朗已辞职，改由徐世昌接任，禁卫军也归徐统率，民政部大臣由赵秉钧升任，北京军警大权均入袁党之手。但袁还是不放心，他又从北洋军中抽调部分精锐组成一支“拱卫军”，调段芝贵为司令，保卫他于11月12日由孝感启程北上。袁命段祺瑞继段芝贵之后护理湖广总督，并调冯国璋为察哈尔都统。
袁一到北京，首先把近畿各镇和淮军姜桂题等部的节制指挥之权收在自己的手里。
11月16日，清政府的第一届责任内阁也是最后一届内阁组成，除总理大臣袁世凯外，以梁敦彦为外务部大臣，赵秉钧为民政部大臣，严修为度支部大臣，王士珍为陆军部大臣，萨镇冰为海军部大臣，唐景崇为学部大臣，沈家本为法部大臣，唐绍仪为邮传部大臣，张謇为农工商部大臣，达寿为理藩部大臣。这张名单除达寿外，全部都是汉族。责任内阁成立后，载沣解除摄政王的职务，于12月6日以醇亲王的名义退归藩邸。奕劻改任弼德院院长。
袁请皇叔载涛任军咨大臣兼禁卫军总统，以安抚皇室。
在满族亲贵中，袁所畏忌的不是老实无用的载涛，而是年少气盛的禁卫军训练大臣兼该军第一协协统良弼。袁对清室的手段，认为“豪夺”不如“巧取”。他不愿以武力消灭禁卫军，而禁卫军继续摆在北京城内，对他仍是一个威胁。因此他向清室建议说：“当此干戈扰攘之际，皇族必须亲自出征，以为各军表率。”这个建议理由十足，满族亲贵无词反对，而载涛一向胆小怕事，只得自请解除兼职。袁即于12月10日调冯国璋继任禁卫军总统。并升任良弼为军咨使而解除其实际兵权。
袁调冯国璋接统禁卫军，表面是叫他整顿禁卫军以备征南之用，其实并非如此。冯是袁的好学生，善于见人说人话，见鬼说鬼话。他打下汉阳后，清政府封以二等男爵，他就经常表示天恩高厚，感激涕零，愿意粉身碎骨以报。他唠唠叨叨地埋怨袁宫保为什么不叫他乘胜渡江作战，武昌岂不唾手可得，为什么又要跟匪军讲和，岂不大失朝廷体统？这些鬼话骗得满族亲贵满心欢喜，觉得此人忠勇可嘉。良弼是个惯于卖弄小聪明的人，他认为袁、冯二人已经分家，可以联冯倒袁。所以袁派冯接收禁卫军的统率权，在满族亲贵和禁卫军内部均未引起不好的反响。冯接事后即以准备出征为名将禁卫军调驻西苑，城内防务悉交拱卫军接收。从此袁在北京城内可以高枕而卧了。
袁的所谓责任内阁，不过是政治上的一个花招，大权由袁一人独揽，非袁党大臣多未就职。在副大臣[1]之中有三个值得注意的人物，即学部副大臣杨度，邮传部副大臣梁士诒，法部副大臣梁启超。杨、梁（士诒）二人当时都是袁党，这里不必细表。梁启超是袁的死对头，为什么也在选拔之列？1902年，袁实授直隶总督，他见袁地位日高，就通过一个外国人的关系，与袁暗中联络。这个外国人名叫李提摩太，是个能说中国话的“中国通”，当时任山西大学堂监督，经常头戴红顶花翎，与清朝的达官贵人往来。这一年他请假回英国，路过东京的时候，梁托他把自己的一些著作带回中国，转交给袁。此后梁、袁二人经常有密信往来。此次袁组织责任内阁，正要利用立宪派做他的政治工具，所以乐于把这个立宪派大文豪网罗到内阁中来。事实上梁启超、张謇这两个立宪派，都未到北京就职，袁也不指望他们前来。
[1] 副大臣相当于副部长。邮传部大臣初为唐绍仪，后为杨士琦，唐、杨二人南下议和后，以另一副大臣梁士诒代理部务。
袁上台后，任命张镇芳护理直隶总督，张广建为山东巡抚，张锡銮为山西巡抚，齐耀琳为河南巡抚，张怀芝为安徽巡抚。这些人都是他的心腹爪牙。这是他巩固北方阵地的重要措施。
袁在北京主持南北和议，究竟不是一帆风顺的事情，满族王公大臣反对与南方革命军议和者仍然大有人在，甚至有人主张推倒“奸细内阁”，另组战时内阁，继续对南用兵。袁不能对他们开硬弓，便用花言巧语哄骗清室说：“停战议和不过是缓兵之计，我们可以腾出时间，集中兵力，首先消灭侵入北方的革命党，然后继续讨伐南方。我们将坚持君主立宪制，绝对不会让步。”那些尸居余气的满清贵族，看见他正在调兵遣将进攻山东、山西、陕西等省的革命军，有人信以为真，有人将信将疑，但是兵权落在别人的手里，谁也拿不出另外一套办法来。
对于全国蓬勃发展的革命势力，袁认为角力不如斗智。他深深懂得敌人的堡垒必须从内部攻破的道理，因此他一面赔笑脸跟南方讲和，一面用金钱地位收买南方的变节分子，对革命军进行分化活动。他找到了一个非常有用的工具，此人就是以行刺摄政王而名闻全国的同盟会会员汪精卫。汪自1910年被捕入狱以来，由于清政府变更策略，对革命党人采取了怀柔政策，他在狱中备受优待，当时的民政部尚书、肃亲王善耆还亲自下牢探望他，跟他亲切谈话。在敌人的笑脸下，他那一股子“引刀成一快”的“革命”劲头[1]就完全消失了。
1911年11月6日，由于“滦州兵谏”事件，清政府被迫释放政治犯，把汪精卫释放出来，发回广东原籍，交两广总督张鸣岐“试用”。袁的爪牙赵秉钧看出此人大有用处，劝袁请旨“留京试用”。袁刚到北京的时候，把他接到家里来密谈，见他生得眉清目秀，而且口若悬河，不禁大为赞赏。袁自己不便经常接见他，便叫袁克定跟他结拜为异姓兄弟，保持密切联系。通过袁克定的关系，汪完全了解袁的政治野心和他所耍的两面手法。他用密函分别报告上海同盟会和武汉友人，竭力为袁效劳，说袁不是清朝皇帝的忠臣，你们不要把他当作敌人，如果推举他为民国总统，他以一举手之劳就可以推翻清朝皇帝，革命事业就可以兵不血刃而大功告成。
[1] 汪精卫被捕后，曾赋绝命诗云：“慷慨歌燕市，从容作楚囚；引刀成一快，不负少年头。”
11月下旬，南北议和之局已定。袁克定供给大量资金，叫汪精卫与杨度二人合组一个政治团体，名为“国事共济会”，以“同舟共济，调停南北，促进和平”为宗旨。杨度以副大臣的身份代表北方（袁），汪精卫以同盟会会员的身份代表南方（革命军）。这个政团表面看来具有融合南北的一种作用，实际上这是一个收买南方政客和同盟会的动摇分子，搜集南方情报，分化革命阵营，散布各种谣言，破坏民主革命，为袁氏父子服务的特务机关。
12月10日，袁派唐绍仪由北京南下议和。唐携带大批随员，其中首席随员为杨士琦[1]。袁是个疑心病很重的人，唐绍仪虽是他的老朋友，但他也不放心，叫杨士琦跟随前往而暗中监视之。同时，又叫汪精卫到上海，替他进行侧面活动。汪到上海时，同盟会把他当作死里逃生的出色同志，予以热烈欢迎，请他担任南方议和代表团的首席参赞[2]。汪住在南方代表伍廷芳的私人住宅观渡庐[3]，代表团的机密文件均出其手。他利用职权经常向袁提供情报。此时孙中山尚未回国，同盟会的最高负责人为黄兴。汪打电报告诉杨度说，他已说服黄兴，只要袁宫保表示赞成共和制，南方就一定选举他为临时总统。
杨度跟黄兴有同乡之谊，往日在东京时颇有往来，此外，杨还认得不少的同盟会会员，因此袁又派他到上海，加强侧面活动。杨到后就向各方面散布空气说：“现在的南北和议，不是革命党与清朝皇帝议和，而是革命党与袁项城[4]议和。袁不想做曾国藩、李鸿章，你们切莫把他逼上梁山。袁的问题解决了，你们的革命也就成功了。”
杨、汪二人一明一暗，里应外合，制造种种空气，为袁的政治投机勾当效劳，因此革命军对袁的妥协倾向日益明显。
[1] 北方代表除唐绍仪外，其余均称随员。
[2] 南方代表除伍廷芳外，其余均称参赞。
[3] 观渡庐在上海爱文义路（今北京西路）一百号。
[4] 以出生地点称呼人是当时的一种敬称。袁世凯是河南项城县人，故称袁项城。
袁知道立宪派是民主革命的投机者，他们与同盟会貌合神离，所以，他叫唐绍仪到上海后，必须竭力拉拢立宪派，首先要拉拢正在上海活动的张謇。当时，立宪派迫切希望早日结束战争，好让他们早日参加政权。他们认为要结束战争，必须对北方唯一的实力派袁世凯多作让步，而袁世凯这个人，虽然过去跟他们有过一段不愉快的历史，但就目前而论，却比孙、黄之流更合他们的胃口。立宪派公然制造舆论说：“革命党人都是亡命之徒。只知破坏而不知建设。”其言外之意，是说革命党人只能在革命战争时期充当冲锋陷阵的马前卒，而一旦战争结束，他们就得退下台去，让我们这批富有政治经验的人来干。这种论调不仅出自立宪派之口，就是从同盟会分化出来的革命派大文豪章太炎，也公开发表了“革命军兴，革命党消”的议论。所谓“革命党消”，就是要取消同盟会。这种“取消论”大为立宪派人所欣赏，因此张謇与章太炎二人以江浙大同乡的关系结合起来，组织了一个“中华民国联合会”，以与同盟会相对抗。张、章二人，一个是清朝状元和现任江苏咨议局局长，一个是革命老前辈和驰名全国的国学大师，他们一唱一和，互相标榜，对同盟会起了极其不利的影响。
张謇有一个好友名叫赵凤昌。此人做过湖广总督张之洞的总文案，有足智多谋之称，曾经拉拢张之洞参加1900年的“东南自保条约”。他在上海公共租界南阳路建有住宅一所，题名“惜阴书舍”，张謇经常在此接见各省立宪党人。唐绍仪到上海后，也经常来此拜访张謇。因此之故，这个地方吸引了大批政客官僚，甚至同盟会骨干宋教仁、汪精卫，有时也来打听政治行情。有人认为，惜阴书舍车水马龙，赵凤昌穿针引线，所以不待南北和会开幕，这笔政治交易已经接近成熟。张謇曾直接打电报向袁保证说：“今日清帝退位，明日拥公为总统。”
唐绍仪到上海的第二天，12月18日，南北议和代表在英租界市政厅举行第一次会议。双方互阅证件后，南方代表伍廷芳首先提出，必须以成立共和国为双方进行谈判的先决条件。唐绍仪暗示袁内阁并不反对共和制度，但因所处地位不同，目前不便直接表示，建议召开临时国会解决这个问题。伍说：“这个问题如不确定，下文从何谈起？”唐解释说：“召开临时国会不过是一种形式，借口减少北方反对和议的阻力。”
由于第一次会议没有取得具体成就，20日，英、美、德、法、日、俄六国驻沪总领事分访南北代表，传达各国公使来文，劝请双方以互让精神达成协定。因此，伍廷芳对这个问题也就不再坚持了。
关于召开临时国会的问题，袁世凯接到了唐绍仪请示的电报，同时杨度、杨士琦二人也有密电来，赞成此项意见。不过两杨的目的与唐大有出入，他们主张事前作好准备，临时国会必须由北方控制，表决国体必须为君主立宪制，但是这个君主不是清朝皇帝，而是改朝换代的新君。
袁内阁决定了召开临时国会的意见后，他害怕满族王公大臣反对，于是哄骗他们说：“这不过是一种形式，咱们事前作好布置，届时一定表决国体为君主立宪制，革命党就无话可讲了。”
12月27日，隆裕太后召开御前会议，讨论应否召集临时国会的问题。奕劻首先表示赞成，大家也无异议，次日即下诏予以公布。
但是部分满族亲贵怀疑此中另有玄虚，他们虽不便公开反对，却在暗中组织了一个“君主立宪会”，坚持表决国体必须为君主立宪制，帝位绝对不能变更。这个“君主立宪会”就是后来“宗社党”的前身。
29日，唐绍仪将清政府同意召开临时国会通知伍廷芳。当天讨论临时国会的组织法，双方达成协议，全国各省每省推举代表三人参加临时国会。革命军所属十四省代表由中华民国临时政府召集之；北方直隶、山东、河南、甘肃、新疆、奉天、吉林、黑龙江八省代表由清政府召集之。关于临时国会的开会地点，南方代表主张在上海，北方代表主张在北京，没有达成协议，留待下次讨论。
这一天，袁在北京接到革命军各省代表会议选举孙中山为总统的消息，正在火冒三丈，接着又接到唐绍仪报告临时国会组织法的电报，不由得气上加气，气得半晌说不出来话。他心里想道：“你们已经许我做临时总统，为什么又要选出孙中山来？这明明是个骗局，想利用我推翻清朝皇帝，而你们坐享其成。我袁某人岂是受人之骗的！”他又认为，根据临时国会组织法，南北代表名额为三对二，南方控制了多数，这不是“请君入瓮”又是什么？因此，他立即打电报斥责唐绍仪行动越权，此项决议未经本人同意，不能认为有效。唐碰了这个大钉子，觉得自己有全权之名，而无全权之实，也就气呼呼地通电辞去北方代表的职务。
袁立即批准唐绍仪辞职。他不另派代表，电请伍廷芳到北京与本人直接谈判。伍接到这个电报，也不禁呼呼冷笑：“好家伙，你公然命令起我来了。”于是原礼奉还，也去了一个电报，叫袁亲自到上海来重开谈判。双方为代表问题，舌剑唇枪，大闹别扭，和议因此而停顿。