一 段祺瑞被推为临时执政。法国金法郎案解决
直系政权倒台后，摄政内阁首先为奉系所不满，各省直系军阀也都通电不承认这个政府。此时就有一批未参加贿选的议员，从事于维持法统的活动，主张召开国会非常会议，否认曹锟所公布的新宪法，仍以旧约法为过渡性的国家根本大法，并由非常会议选举临时总统，继续制定宪法。但是，国会除去贿选议员而外，所余议员已属无多，关于议员延长任期和除名递补等问题，在法律上又都缺少根据，而几年来国会议员分赃受贿、朝秦暮楚的种种丑恶行为，久为全国所共弃，国民党已经抛弃了护法的旗帜，北方军阀也没有人愿意支持国会，所以这一活动不久就幻灭了。
关于组织新政府代替摄政内阁的问题，冯玉祥所主张的委员制不为段与奉系所接受，最后由张作霖、卢永祥、冯玉祥、胡景翼、孙岳五人以联名推戴的方式，于一九二四年十一月十五日公举段祺瑞为中华民国总执政，执行政府职权。
段不但为冯、奉两系所推戴，同时还受到直系军阀的一致拥护（吴佩孚除外）。西南“联治派”唐继尧、赵恒惕、熊克武、陈炯明等也都表示了拥段出山的态度，不过希望段组织联省自治政府，以符合他们割据一方的目的。总之，这位两年前曾经受到万人唾骂的卖国贼，这时突然变为全国实力派所拥护的对象，似乎斯人一出，多年来不能完成的统一大业就可以完成，一切不能解决的问题也都可以得到解决。
段受到推举后，打算留在天津与孙中山见面后再往北京就职。由于吴佩孚在武汉放了一炮，冯、奉两系催促迅速成立新政府以定人心，段才提前于十一月二十二日到北京，二十四日在陆军部宣暂就职。
段在宣言中郑重其事地说道：“本执政誓当巩固共和，导扬民智，内谋更新，外崇国信”。这个宣言发表后，全国人民为之骇然。十分明显，所谓“外崇国信”就是要承认几十年来帝国主义强加于中国的一切不平等条约，就是要维持它们在中国的既得权利和统治特权。此时西方帝国主义正因它们的工具直系政权被推翻，与日帝国主义产生了新的矛盾，而另一方面，中国人民普遍要求废除不平等条约和南方革命统一战线的建成，它们更加害怕，这个宣言却使它们吃下了一颗定心丸，因此段上台的当天，外交团就决定承认这个政府为中国事实上的政府，同时希望这个政府对吴佩孚不再使用武力。
段的宣言发表后，国民党曾去函加以谴责。同时，全国人民十分清楚地看到，这个卖国贼毕竟还是卖国贼，此时不仅仍然是日帝国主义的工具，而且成了日本与西方国家的共同工具。因此全国人民和段政府展开了“外崇国信”与废除不平等条约的两条外交路线的尖锐斗争。
段上台后，首先公布了临时政府的组织条例。这个条例规定，临时政府不设内阁总理，由临时执政主持国务会议，临时执政在事实上是以总统而兼总理。二十五日，任命唐绍仪、龚心湛、李思浩、吴光新、林建章、章士钊、王九龄、杨庶堪、叶恭绰为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部总长。原来打算吸收奉、冯两系有关人物姜登选、薛笃弼为陆军、司法两部总长，他们都借口另有任务而拒绝入阁。执政府秘书长梁鸿志和阁员龚心湛、李思浩等都是安福系人物。这个政府虽然点缀了唐绍仪、杨庶堪两个南方政客，但是实质上是以安福系为中心的政府，唐绍仪始终未就职，随后提升次长沈瑞麟为外交总长（二月二十一日）。
段政府成立后，东京军国主义分子曾经兴高采烈地开会举行庆祝。芳泽公使立刻成为外交团最活跃的人物，介绍各国公使分班前往执政府致贺。他还秘密接洽以烟酒税为担保，另订借款合同，允许段政府提用以前停止支付的参战借款五百万元。这就是日本政府多年以来所谋求的以新债还旧债的老办法。由于消息泄漏，引起了西方国家的共同反对，这笔交易没有成功。
十二月九日，英、美、日、法、意、比、荷七国公使在接到各该国政府训令后召开了公使团会议，决定公推荷兰公使（领袖公使）到外交部面递照会，表示：（一）愿意协助临时政府解决各项困难问题，（二）各国政府对于临时政府尊重既成条约一事，表示欣慰，（三）各国政府愿意在最近期内设法履行华盛顿会议有关中国的各项决议。十二月二十日，北京外交部在回文中又一次切实声明，中国政府尊重一切既成条约，对于各国所提的第三项意见，引为欣慰。
这时，中国共产党所领导的关于废除不平等条约的人民革命运动，在全国范围内有了更大的发展，这一形势迫使帝国主义不得不暂时地和缓它们相互之间的矛盾，以便采取联合行动来对付中国人民。它们想用华盛顿会议曾经许给中国的一些条件为饵，从段政府的手中换取最大的利益，进一步使不平等条约得到更可靠的保证。外交团照会中所提的第三项，主要就是华盛顿会议所决定的允许中国召开关税会议以便实施二五加税的问题。这对段政府是一个极大的诱惑力。帝国主义与反动政府相互表示欣慰的原因就在于此。
关于召开关税会议的问题，首先必须法国批准九国公约，而法国又以中国承认金法郎案为先决条件。就在七国公使致送上述照会的第二天，法国代办又到外交部催促开议金法郎案。此时日、法两国正在相互勾结，由于芳泽公使居间牵线，并且法、意、比、西四国所扣盐余此时已达一千万元以上，段政府渴望收回此款，因此金法郎案又在秘密交涉之中。一九二五年二月二十三日，段政府全体阁员大宴在京国民党领袖，疏通他们不要再反对金法郎案，但因疏通无效，段政府便又决定将此案秘密进行到底[1]。三月九日段尚通电“辟谣”，否认有秘密交涉和承认金法郎的事情。到四月十一日，财政总长李思浩与法国公使马太尔的交涉已经办好，只须外交总长签字，就把交涉的过程公布出来。
段政府在公布的文件中首先说了许多此案必须解决的理由：由于此案未解决，法国拒绝批准九国公约，关税会议不能召开，中国因为不能实行二五加税，每年国库收入至少要减少二千四百万元以上，而法、意、比、西四国所扣盐税余款，中国政府不能动用，致使一切财政计划无法执行。其次，谈到法国公使根据一九二二年七月九日中法协定和一九二三年二月十日外交部承认依照金法郎解决的照会，屡次前来催促解决，中国政府无法加以拒绝。此案解决的主要条件为：法国政府正式声明抛弃部分庚子赔款余额，所扣盐余全部发还，庚子赔款依照一九〇五年条约所规定的电汇方法折合美金计算，法国政府保证迅速批准九国公约等等。
大家知道，一切反动政府从来总是把坏事说成是好事的，可是坏事毕竟是坏事，这个协定用“汇兑美金”代替“金法郎”，哪个看不出来这是一种改头换面的把戏！根据一九〇五年条约所规定的电汇方法，是指法国通用货币（法郎）而言，现在折合“汇兑美金”计算，又与用硬金计算有何区别！而且随着法国金法郎案的解决，意、比、西三国当然要援例办理，中国方面在金纸对比上所受损失达到八千几百万元。以前段曾慷慨激昂地反对曹锟政府承认金法郎案，而现在自己上了台，就公然做出曹锟所不敢做的事情来。此案成立后，段政府的卖国原形又一次暴露在全国人民面前，引起了人民群众反对军阀政府和打倒帝国主义更加坚强的决心，并把人民革命运动推向一个新的更高的阶段。
二 段政府包庇曹锟、溥仪和压迫学生运动的种种措施
直系政权倒台后，冯军曾经搜捕参加贿选的“猪仔”议员，北京地方检察厅一度搜集有关贿选的证据，天津地方检察厅也曾票传贿选案主角王承斌、吴景濂、边守靖三人出庭对质，但段不以追究为然，所以这些事情后来都以不了了之。
此时在延庆楼丧失自由的曹锟，还在眼巴巴地盼望吴佩孚带兵前来“救驾”，逢人便问“子玉现在在哪里”。十一月二十九日，曹锟、曹锐兄弟两人正在“楚囚对泣”的时候，忽然一个团长级军官走进来，要传曹锐前往问话。曹锟知道此去凶多吉少，死拉着他的兄弟不让带走。站在旁边的刘夫人（曹锟的次妻）看见那个团长的脸色很难看，就连拉带劝地把曹锟拉进里面去了。
曹锐跟着那个团长坐汽车到了旃檀寺，那边马上坐堂问案。问官叫曹锐把全部财产交出来，曹锐不声不响。问官也就不再追问下去，叫人从牢里提出李彦青来，当场施以鞭打[2]，吓得曹锐面无人色，扑通一声倒在地下。问官吩咐送往协和医院医治。第二天，院方公布曹锐以糖尿病猝发不治身死。其实，曹锐在离开延庆楼时，已经吞下了生鸦片，不是什么糖尿病致死的。
曹锟听到兄弟突然死亡的消息，哭得非常伤心，闹着要见老段问个明白。十二月六日，段下了一道命令：“曹锟贿选窃位，祸国殃民，着内务、陆军两部严行监视，听候公判。”这道命令措词十分严厉，其实这是包庇曹锟的一种手段——从冯军监视下把他救出来，改由内、陆两部监视，以免发生意外。后来曹锟一直没有受过公判。
段对冯军驱逐溥仪出宫一举也是大不以为然的，他在上台的一天，就下令解除了对溥仪的监视。十一月二十九日，溥仪偕同郑孝胥、陈宝琛两人，由“醇王府”逃往日本公使馆。一九二五年二月五日，日本公使芳泽公开在公使馆替溥仪做两旬大庆，把自己的客厅、礼堂和办公室都腾让出来，把礼堂布置得像古色古香的小朝廷一样，使馆公役人员一律戴上红缨大帽。前来拜寿的有身穿蓝袍大褂的前清遗老们，他们一律行着跪拜大礼，溥仪端坐在团龙绣花黄缎椅子上，俨然还是个皇帝的排场。这幕活剧演出不久，二月二十四日又有另一怪剧出现：这位“小皇帝”忽然化装易服，在日本人的保护下，乘车逃往天津；下车后，早有日本人驾车到站迎接，送往日租界大和旅馆居住。事后芳泽把这件事情通告外交部，还假装糊涂地说他事前毫无所闻。其实，从溥仪逃往日本公使馆一直到逃往天津，都是日本人所布置的，可是段政府却把这个政治阴谋等闲视之，甚至连抗议也没有提出过一次。北京“反对优待清室大同盟”为此发表宣言，谴责段政府放纵溥仪的行为，同时严正指出，嗣后溥仪如有危害国家的行动，日本应负责任。
以上两件事情，说明段政府对待危害国家的倒台总统和“皇帝”如此温情脉脉，极尽包庇纵容之能事，可是对待爱国人民却是另外一副嘴脸。
这时候，北京教育界发生了反对王九龄做教育总长的风潮，三月十六日，高等以上八校教职员到教育部阻止王就职，段令北京警察总监朱深率领武装警察前往干涉。段认为教育次长马叙伦与学潮有关，下令罢免其职。由于王九龄不敢到部就职，四月十四日段改派章士钊兼署教育总长，又因提出合并北京八校和设立考试院的两个计划，受到北京教育界的全体反对。五月一日劳动节、五月四日学生运动纪念日，北京学生两次举行游行讲演，都被军警干涉解散，所携传单被没收。五月六日，学生发起于次日在天安门举行国耻纪念大会，段政府派出大批军警分布天安门一带，警察厅通告各校不许学生前往开会，教育部下令各校不许放假，严禁学生外出，并由警察厅派出便衣侦探监视学生活动分子的行动。五月七日，部分学生不顾政府的干涉，仍往天安门集合，当场与警察发生冲突，被捕者数十人。当天下午二时，学生二百余人到西四牌楼南魏胡同去找章士钊讲理，章在执政府开会未回，引起一场纷扰，又被捕去十八人并解往法院收押起来。由于段政府屡次采取高压手段，五月九日，学生四千余人举行罢课游行示威运动，要求释放被捕学生，废止限制人民自由的出版法和治安警察法，罢免章士钊和肇事的警察当局。十日，段政府下令“诰诫”学生除“专心向学”外，不得从事其他活动。此时北京在冯系国民军的控制下，冯在一定程度上倾向革命和同情学生运动，段政府还不可能采取大刀阔斧的手段，来对付日益汹涌的人民爱国运动。十二日，北京警备总司令鹿锺麟出面调停，被捕学生得到全部释放。
段政府所仇视的是人民群众的进步力量，所喜悦的是守旧官僚的腐朽势力。他先后任用梁士诒为财政善后委员会委员长，光云锦为临时参政院秘书长，丁士源、曹汝霖、陆宗舆为整理外债委员，这些都是著名反动派和安福卖国集团臭名昭彰的人物。段政府摧残工人和学生运动，不许人民爱国，这就是他在就职宣言中所提及的“导扬民智”的具体措施。
三 段政府召开善后会议。方本仁诳骗北伐军的一幕。孙中山在北京逝世。西南联治派在北京的活动。段设立临时参政院为临时立法机关
关于内政问题，段政府和全国人民也展开了军阀官僚专政和人民民主运动的两种不同方向的斗争。
早在一九二三年六月直系举行政变驱逐黎元洪的时候，中国共产党在第二次对时局的宣言中，即已提出召开国民会议解决国是的主张。直系政权颠覆后，一九二四年十一月，中国共产党在第四次对时局的宣言中重申此项主张，希望国民党努力促成国民会议预备会迅速召开。孙中山完全接受了这个主张，发起召开国民会议，首先召开预备会以决定国民会议的基础条件，如召开日期以及国民会议代表选举法等；并且建议预备会由各省实业团体、商会、教育会、大学、学联、工会、农会、反直各军、各政党代表组成之。但是，段祺瑞和奉系军阀都是些见不得太阳的猫头鹰，他们要把国家政权把持在少数人的手里，害怕人民参预国家大事。张作霖首先发起召开“六巨头”会议，所谓“六巨头”是指孙中山、段祺瑞、冯玉祥、卢永祥、唐继尧和张作霖本人。段却主张召开全国善后会议，十二月二十五日派许世英主持召开善后会议筹备事宜，并将善后会议条例予以公布。根据这个条例，参加会议人员分为四类：（一）大有勋劳于国家者二人（指孙中山和黎元洪）；（二）讨伐贿选及制止内乱之军事领袖；（三）各省区及蒙、藏、青海军民长官；（四）有特殊学识、资望、经验者，由临时执政聘请或委派之，其人数不得超过三十人。第（一）（二）（三）三类会员如因事故不能亲身前来参加，得派全权代表出席。会议议题分为四项：（一）国民代表会议组织法，（二）军制改革，（三）整理财政，（四）临时执政交议事项。会议日期规定为一个月。
善后会议条例公布后，全国人民十分清楚地看出，这是军阀官僚进行政治分赃的一种会议，与国民会议完全是两回事情。段政府表面上似乎同意了召开国民会议，但是国民会议组织法由包办善后会议的军阀官僚及其代理人讨论决定，显然不可能产生真正代表人民利益和意志的国民会议。善后会议的参加人员，不但包括各省直系军阀，甚至孙中山的叛徒陈炯明也在被邀请之列（陈炯明已于十二月十六日复职），此外还收罗一些“名流”政客前来捧场。显而易见，段政府召开这样一个代表军阀官僚利益的会议，其目的在于抵制国民会议，而所谓由善后会议产生国民会议，也是一张永不兑现的空头支票。因此，全国各地纷纷反对善后会议，并且纷纷成立“国民会议促进会”，力争实现召开国民会议的主张。
段政府毫不顾及来自各方的反对，仍于一九二五年元旦邀请孙、黎二人前来参加善后会议，并将第四类会员三十人全部聘定。被聘请的黎元洪、岑春煊、梁启超等人，都不愿做段的装饰品，来函谢绝参加。
孙中山是反直同盟之一员。直系政权倾覆后，段祺瑞、张作霖、冯玉祥等先后邀请他北上讨论时局问题。一九二四年十一月十三日，孙由广州启程，十七日到上海，二十一日乘轮东渡，十二月四日由日本乘轮到了天津。孙中山在各地受到工人、学生的热烈欢迎，同时却受到帝国主义的敌意对待。他到上海时，《字林西报》公然发表“广州大元帅不应居于商业性租界区内”的谬论，法租界竟有“不得在租界内进行政治活动”的无礼表示[3]。到天津时，法国领事公然干涉不得在租界内发表政治性演说，直隶国民党支部也受到英租界当局的非法搜查。另一方面，孙中山北来，对北方进步人士和革命青年是一个很大的鼓舞，他们要求改造政局、实现民主政治的情绪日益高涨。在对待孙中山的态度上，新旧势力爱憎分明，恰恰形成了一个色彩鲜明的对照。
孙中山抵津后，首先到曹家花园对张作霖作礼貌上的访问。第二天，张作霖到张家花园回拜，孙中山正在静卧中，孙科等走出来谢绝客人，张作霖一面昂然而入，一面回答着说：“今天我来向孙先生说话，孙先生可以睡在床上，不必开口回答。”于是这位“关外大帅”自由自主地关起房门来和孙中山进行密谈。他劝孙中山不要反对外国人，因为外国人都是不好惹的；而各国公使非常反对联俄、联共政策，希望放弃这个政策，他愿意代孙中山疏通外国人的感情。他自负地说：“这件事情包在我张作霖一个人的身上，一定可以成功。”孙中山听了又是好气，又是好笑。以上谈话内容，是后来孙中山向随员们谈出来的。
段得到孙中山到天津的消息，马上派许世英前来代表他表示热烈欢迎。尽管段在外表上对孙推崇备至，但是他所采取的是口蜜腹剑的两面手法，在外交政策和善后会议问题上，他和孙中山正在进行着极其尖锐的斗争，在军事方面，双方也有针锋相对的一种趋势。孙中山离开广州前，由于北方局势尚未大定，北伐军事并未停止进行。当时，赣南镇守使方本仁派人到广东接洽，愿意起兵驱逐江西督理蔡成勋，请求出兵为助，因此孙中山派谭延闿为建国军援赣总司令[4]，率领湘军及朱培德部滇军、李明扬部赣军进兵赣南。十一月二十日，方军在赣州发动后，由于蔡成勋不得人心，赣南杨如轩、杨池生、常德盛各军按兵不动，方军得以长驱而入吉安，十二月六日，蔡成勋狼狈下台。九日，方军占领南昌后，建国军也步步北进开到赣州（九日）、万安（十二日）一带。十四日，段政府发表任命方本仁为江西军务督办的命令，并指使方军反攻建国军，方在段的鼓励下，致电谭延闿劝其停止北进，改道入湘。十七日，段又致电孙中山，请其“制止谭军攻赣”，他的理由是说直系已经失败，南军“师出无名”。其实，此时赵恒惕在湘东置有重兵，戒备非常严密，建国军入湘要补充饷械才能发动，而方采取了过河拆桥的手段，准备武装逐客，完全是一种背弃信义的行为。十八日，孙在回答段的电报中指出，方本仁奉吴佩孚之命，前后进攻广东四次，吴失败后，才与建国军合作驱蔡；蔡未走前，对于建国军招之惟恐不来，蔡既走后，则又挥之惟恐不去。孙中山建议派李烈钧到江西进行调解，段对此并未表示意见。
方本仁对于建国军，一开始就用了极其阴险的“连环计”，一面邀请建国军出兵共同驱蔡，一面又派代表到兴宁与林虎订立密约，嗾使“陈家军”在建国军出兵江西、驱蔡告成以后，从赣粤边境袭击建国军的后路，并以划出龙南、定南、虔南三县为“陈家军”的驻地，协助他们回师进攻广州为条件。二十一日，建国军进入吉安时，方即接受段的密令到樟树督师，指挥邓如琢、蒋镇臣、唐福山三师进攻建国军。二十六日，方、谭两军开始接触时，“陈家军”果然乘虚进入龙南、定南，并向信丰前进，因此建国军陷于腹背受敌的地位，不得不迅速撤退，于是方军不战而将赣南全部地区收回。
以上情况，说明段对孙中山根本没有合作的诚意，他的目的在于维持北洋派的统治权，继续保持南北对立的紧张局势，并且准备在有利的时机发动对南方的军事进攻，在这一点上，他与曹锟、吴佩孚丝毫没有区别。孙中山因为直系军阀还在兴风作浪，不愿授人以隙，所以仍然扶病入京，打算采取政治斗争的方式以改变直系倒台后的这种“换汤不换药”的局面。十二月三十一日，孙中山到北京时，受到北京市民的热烈欢迎。
为了避免军阀官僚包办，加强人民民主气氛，一九二五年一月十七日，孙中山向段提出，善后会议应当吸收人民团体代表参加，善后会议所讨论的问题，仍须提交国民会议作出最后决定。二十九日，段回答说，可于善后会议所设专门委员会中，聘请各省省议会议长、教育会会长、农会会长、商会会长为专门委员。这是段所耍的一套以虚代实的手法。事实上，善后会议所设的专门委员，可以列席会议而无表决之权，专门委员由各方实力派开单推荐，阿猫阿狗都可充当，段还不愿吸收工农代表和青年学生为专门委员。这个回答显然与孙中山的原意大相径庭。
二月一日为善后会议开幕之期，各省所派代表尚未到齐，迟至十三日才召开了第一次会议。国民党因为孙中山的意见不被采纳，议决该党党员一律不参加这个会议。段原拟推王士珍为善后会议议长以便拉拢直系，王坚决不干，便改推与奉系有历史关系的赵尔巽为议长。赵是一个耳聋目瞆的老人，起居需人扶持，实际主持会议者为副议长汤漪。
善后会议进行期间，孙中山的病势日趋沉重，一月二十六日在协和医院割治肝癌无效，二月十八日迁入铁狮子胡同行辕（顾维钧宅），延至三月十二日逝世。孙中山临死时致书苏共中央执行委员会，表示了国民党与苏联继续提携合作的热烈愿望，并且立有遗嘱，叮嘱国民党员“必须唤起民众，联合世界上以平等待我之民族，共同奋斗”，才能达到“中国自由平等之目的”。十三日，苏共中央在致国民党的唁电中指出，孙中山的伟大事业将永远活在中国工人和农民的心中，使中国的敌人望而生畏。
孙中山死后，段认为广州政府群龙无首，北洋派“统一”全国大有希望，曾在拉拢关系上作了很大的努力。但段上台后只有短短的几个月，其一切措施与历届北京政府毫无二致，而全国人民在国共两党合作的形势下，政治觉悟日益提高，迫切要求改造政局，因此三月二十一日广州政府宣布，在国民会议未实现、合法政府未成立以前，革命工作仍旧继续进行。至此，段的一场欢喜完全落空，南北两政府同时并存的局面，仍然无所改变。
另一方面，善后会议开幕后，除国民党员外，西南各省军阀都派有代表前来出席，这不能不算是自张勋复辟后南北分裂以来第一次出现的全国由分而合的一种新趋向。但是，西南“联治派”派员参加善后会议的目的，并不是促成南北统一，而是把善后会议看成是他们以前屡次建议而未能实现的“各省联席会议”一样，想在会议上取得他们在战场上所不能取得的东西。早在一九二四年十一月八日，湖南省议会即已发起召开各省省议会联合会，并提出以联省自治为解决时局和促成统一的方案。湖南省议会议长欧阳振声到北京参加善后会议后，由于他积极活动的结果，三月二十四日，全国省议会联合会在北京宣告成立。各省省议会议长联合起来，一面力争参加善后会议的表决权，一面以全体名义电请各省迅速制定省宪法，造成一种“生米煮成熟饭”的局势，迫使段政府不得不加以接受。同一时期，西南各省代表也在善后会议上提出“联省自治”案，催促大会讨论表决。这是善后会议召开时期异军突起的一个运动，这个运动给善后会议带来很大的麻烦。
西南“联治派”采取了分途并进的战略，除在会场上力争而外，三月二十日唐继尧、赵恒惕还直接出面来催促段政府接受此案，以便促成“统一”。段是中央集权论者，当然反对联省自治，但是西南各省代表如果联合退席，善后会议就会因而解体，所以他不敢正面加以拒绝，在回答唐、赵两人的电报中，把自己说成是联省自治的极端赞成者，希望“制宪机关早日成立，根本大法早日观成，使国宪省宪同条共贯”。这是先有国宪而后有省宪的自上而下的办法，与西南“联治派”所坚持的省宪在前国宪在后的自下而上的办法根本不同，双方在这个问题上无法谈得拢来。其实，他们所争者并不是制宪的程序问题，而是北洋派“中央集权”与西南各省军阀“地方割据”之争。
以前张作霖在战败时期，曾经表示过赞成联省自治，并且宣布在东三省境内首先实行局部的联省自治以为之倡。此时他战胜了直系，成为北方最大的实力派，联省自治就不合他的胃口了，因此在善后会议上，西南派与东北派展开了“联治”与“反联治”的尖锐斗争，双方相互以不出席为抵制，以致会议经常流会。由于会期届满无法结束，三月十六日决定延长二十天。在延长期间，浙江代表褚辅成又提出了改组临时政府为委员制一案，西南派与之合流，造成了善后会议的重重难关，段政府只得将以上两案推交国民会议解决。
善后会议召开时期，段政府曾经下令全国各地一律停止军事行动，一切问题静候会议解决。可是南北军阀都不把这个根基脆弱的政府放在眼下，而这一时期也正是各省军阀互相混战打得最厉害的一个时期。此外，段还像过去一样，存在着集中军权于中央的幻想，曾叫善后会议所附设的军事善后委员会提出“军政建设大纲”一案，规定全国兵额为五十师，采取义务民兵制，废除督军、督理，以师为最高单位，实行军需独立，设立全国军需总监主持其事，全国军队一律移驻边区，内地均不驻兵等等。这些“梦话”曾经引起张作霖的冲冲大怒，因为单是他一个人就拥有军队达二十余万之多，他命令东三省代表以不出席为抵制，而段也就把这个议案搁了下来。
善后会议到四月二十一日宣告结束。它的成就仅仅议定了国民代表会议条例、军事善后委员会条例和财政善后委员会条例。二十四日，段根据国民代表会议条例，宣布取消法统和曹锟所公布的宪法，命令中提到“本执政负改造之责，与民更始”，表示临时政府并非前政府的延续，而是“革命政权”的建立。关于过渡时期的立法问题，段仍然拿出自己老一套的办法，设立临时参政院为代替国会的临时立法机关，临时参政院由各省军民长官所派代表，各省省议会议长及执政特聘人员组成之，正副议长均由执政指派。这个机关和执政府同样都没有法律根据，而且是军阀、官僚、政客的“联合交易所”，丝毫不起代表民意的作用。这个机关迟至七月三十日才成立，段所指派的议长仍为赵尔巽、汤漪二人。后来广东、奉天等省并未进行国民会议代表的选举，而国民会议也就成为纸上空谈，永远没有实现。
四 冯玉祥、张作霖先后提出辞职。冯奉两系重行划分势力范围
段上台前，张作霖想以帮助卢永祥驱逐齐燮元为名，出兵占领山东，调郑士琦为安徽督理而以张宗昌继任山东督理，因此张宗昌部由津浦路南下占领德州。郑士琦看见奉军来意不善，立即借口山东“中立”，拒绝奉军假道入境，并且拆毁铁路准备进行抵抗，奉军被迫于十一月十六日退回沧州。十一月十八日，李景林又在天津授意各团体推举他为直隶保安总司令，俨然有“韩信自王”之意。与此同时，冯玉祥的国民军第一军集中于长辛店到石家庄的一段，胡景翼的国民军第二军与河南吴佩孚残部相持于沙河、彰德之间。以上情况，说明津浦、京汉两线的火药气味非常浓厚，随时都有爆发战争的危险。
段上台后，首先下了各军一律退回原防、不得发生军事行动的命令。此时皖系的军事势力所存无几，段政府的基础只是建筑在冯、奉两系的军事均势之上。段所处的地位，与往日徐世昌、黎元洪没有多大区别。他不甘心做俯仰由人的傀儡，所以从上台的第一天起，就以“和平老人”的姿态出现，对西南各省采取和平协商的方式谋求“统一”，对各省直系军阀采取怀柔政策而不主张继续用兵。和平是他的一个手段，企图在两大实力派以外建立自己的实力地位，首先把各省直系的势力收为己用。段的“和平”政策与奉系扩张地盘的野心以及冯系要彻底消灭吴佩孚残余势力的愿望，都是背道而驰的，因此，段与冯、奉两系之间的关系，一开始就不美满。此外，孙、段之间（这是革命与反革命的矛盾），冯、奉之间，更是矛盾重重，同床各梦。这些情况，说明反直联合战线已因直系失败而有解体之势，只因吴佩孚还在力图死灰复燃，各省直系尚未完全就范，他们才能保持其表面上的合作。
冯、张两人继段之后，于十一月二十三、二十四两日先后到北京。冯首先通电并提出呈文愿意辞职出洋，以为各省裁兵废督之倡。这一表示立刻引起了各方面的咄咄称奇，没有人相信他辞职出自真意。段在当天退还了他的辞呈。冯军全体军官表示愿与主帅同进退，冯向他们解释说：“吴子玉屡次通电攻击我，我不解除兵权，就无以自明心迹”。冯在同一天邀请吴佩孚一同出游欧美，电文大意说：我们两人的私交本来很厚，但我不同意你的武力政策，才有回师北京一举。现在我们一同下野，和平统一就可以实现，这是一件留芳百世的事情。冯又亲自拜访张作霖，竭力解释本人辞职具有决心，而张作霖也就假惺惺地劝他打消辞意，以便共负责任。二十六日，段命吴光新、梁鸿志到旃檀寺挽留冯，走到那里，只见“门庭冷落车马稀”，陆军检阅使署已经停止办公，冯也到西山休养去了。
张作霖从来没有遇见过这样一位“功成不居，急流勇退”的对手。他不能让别人独享美名，十二月二日，他出人意外地从北京回到天津，把开进北京的奉军除拨充执政府卫队的一部分外，全部都撤走了，并且扬言关内奉军全部也将撤回关外。他向全国表示：“此次政府人选，不参加奉籍一员，都门首善，不驻奉省一兵。业经通令将镇威军名义及战斗组织一并取消，沿（津浦）线驻兵准备分批撤回原防。”十二月五日，他又通电自行解除东三省巡阅使一职，并向段建议裁撤巡阅使、督理各职，各省可暂留军事长官一人办理军事善后事宜。这样，他在与冯竞赛中，用实际行动走到前面去了。
冯、张两人争先辞职，一般人都认为是表面文章，但是猜不透他们变的是什么戏法。后来得知，这套戏法并不新奇，还是北洋军阀多年以来所惯于采取的“以退为进”，以辞职为恫吓手段的老办法。张作霖在未到北京以前，曾把奉军一万余人先行开进北京，并且力保李景林为北京卫戍总司令以代鹿锺麟，想从冯军手中夺取北京的控制权。他到北京后，又曾一再催促发表这个命令。这是段政府办不到的事情，而张的咄咄逼人的态度，使段忍受不了，因此与人谈及时，颇有忿忿之色。张又要求派遣奉军南下解决江苏问题，段却主张先用政治手腕解决，劝齐燮元自动下台，奉军暂时以不南下为宜。两次要求都打了回票，张就忍不住发起火来了。同时有人挑拨说，冯玉祥是个惯于采取非常手段的人物，北京奉军在数量上远远少于冯军，应当提防一下。张听了这句话，不觉毛骨悚然，便匆匆逃出“虎口”，并且把北京奉军调走，以免被冯军“吃掉”。
张作霖拂袖而去，又使段大起恐慌，急忙派人到天津想把他追回来。其实，张并无意于把奉军调回关外，他在天津召集奉军将领举行会议，在会议上表示他和卢永祥乃是兄弟患难之交，一定要帮助他回到江浙出一口气，因此会议决定调奉军一部受卢指挥，帮助他驱逐齐燮元从而取得江苏的地盘。十二月七日，段所派专使梁鸿志匆匆由天津赶回北京报告这个消息，段觉得与其让奉军自由行动而使本人威信受到损害，毋宁接受张作霖的意见，以免影响团结。十一日，段政府下令罢免齐燮元，裁撤江苏督军一职，派江苏省长韩国钧暂兼江苏军务督办，并派卢永祥为苏皖宣抚使，着李景林暂署直隶军务督办[5]。很明显，宣抚使是变相的巡阅使，韩国钧是一个过渡性督办，卢永祥将以江苏督办而兼苏皖巡阅使。这样一来，张作霖既帮助了朋友，首先又帮助自己名正言顺地取得了直隶的地盘。
关于冯、张辞职的问题，段政府也作了“巧妙”的处理。十日下令准张作霖解除东三省巡阅使的职务，派张作霖、张作相、吴俊升分别担任奉天、吉林、黑龙江三省军务督办，三省军事仍归镇威上将军张作霖指挥节制。各省巡阅使一律裁撤。这样一来，张作霖仍然是事实上的东三省巡阅使。一九二五年一月三日，又下令裁撤陆军检阅使一职，冯玉祥专任西北边防督办，并派李鸣钟为绥远都统，宋哲元（原任第二十五混成旅旅长）代理第十一师师长。冯的另一大将张之江已经取得了察哈尔都统[6]，加上李鸣钟的绥远都统，冯的西北边防督办就不是一个有名无实的空衔了。冯已于十二月十二日通电取消国民军的名称，解除了国民军总司令一职，但是国民军这个名称仍然被人沿用。国民军第一军表面上仅有三师，除宋哲元的第十一师外，鹿锺麟、刘郁芬也被提升为暂编第一、第二两师师长，但是实际上该军已经扩充到七八万人，合以第二、第三两军共有十七八万人，为北方除奉系以外最大的一支武力。
一月七日，段又加任张作霖为东北边防督办，以与冯的西北边防督办相对称。冯、奉两系的势力范围也划分清楚了，津浦线为奉系的发展方向，京汉线为冯系的发展方向。由于段的介绍，张、冯两人互换兰谱，结为异姓兄弟，双方的矛盾暂时获得了缓和，而段政权也在双方的均势下暂时获得了稳定。
与此同时，长江直系各省发生了一些内部变化，马联甲、蔡成勋先后下台。十一月二十八日，段政府下令罢免马联甲，派主揖唐为安徽省长兼军务督办。王揖唐是著名安福系首领，这是段扶植自己势力的初步措施。十二月十四日下令罢免蔡成勋，派方本仁为江西军务督办。
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[1] 2月19日，外交、财政两部宴请法国公使马太尔，建议中法双方以互让精神解决金法郎案。4月2日，国务会议议决将金法郎案交司法部审查。4月11日，国务会议通过金法郎案。12月，此案由双方正式签字解决。
[2] 李彦青是曹锟的公府收支处长兼任北京官钱局督办，管理曹锟财产，被捕后仅缴出本人所得赃款四十五万元。李为人卑鄙无耻，作恶多端，12月15日鹿锺麟下令处以死刑。李从狱中提出时，要求见曹锟一面未被允许，在绑赴天桥执行枪决途中大哭不止。
[3] 孙中山的上海住宅在法租界莫利爱路，现已更名为香山路。
[4] 当时孙中山决定将大元帅府改组为“中华建国政府”，因此取消讨贼军名义，所部一律改称建国军。孙早已决定联合奉皖各系讨伐曹、吴，9月13日移驻韶关主持北伐军事，派胡汉民留守广州代行大元帅职权。此时广东内部尚未统一，滇桂军杨希闵、刘震寰等都不接受调动，只有谭延闿、朱培德愿意率师北伐，孙中山派谭为建国军援赣总司令出兵江西，派程潜为建国军援鄂总司令假道湖南北伐。程潜一路实力较弱，被阻不能前进。谭则与方本仁成立密约，先助方驱蔡，后助程取进赣西入湘驱赵，然后分道北伐，会师武汉。
[5] 李景林授意天津各团体推举为直隶保安总司令兼省长后，12月3日段改任卢永祥为直隶军务督办，杨以德为直隶省长。此时将卢调走，才派李暂署直隶军务督办。
[6] 12月15日，第四混成旅之一部在张家口哗变。18日，段下令罢免察哈尔都统张锡元（兼第四混成旅旅长），派张之江继任。26日，张之江资遣变兵官兵数百人回籍，火车向南开行十余里，即有伏兵包围变兵全部予以枪决。这是王占元集体屠杀变兵的重演。