一 直系军阀激烈反对唐绍仪组阁。王宠惠的“洛派”内阁出现。“保派”对吴佩孚包办内阁严重不满
黎上台后，六月十五日下了全国停战的命令，企图首先在江西停止南北两军的战争。但是“援赣总司令”蔡成勋拒绝黎所派的欧阳武进行调解工作，并拒绝黎所任命的省长谢远涵到任，使黎的威信受到打击。
为了适应各省自治潮流，实现军民分治，黎分别任命了七个省长，其中有五个省长受到军阀的拒绝不能到任。新任命的湖北省长汤芗铭与曹锟原系老把兄弟，对吴佩孚又有旧恩[1]，黎叫他到任前先往保定、洛阳联络一下。不料曹的态度异常冷淡，推说湖北不是他的管辖区，叫他去问吴佩孚。汤又到洛阳，吴竟拒而不见。曹、吴都有电报推荐萧耀南兼任湖北省长。黎看见了这个电报，不禁气忿地说：“这是我家乡的事，我一定要管！”便叫汤直接到湖北去接事。七月二十九日汤到汉口时，萧指使“拒汤派”横卧在京汉路的轨道上，火车不能开行，汤只得在刘家庙下车，改乘军舰在汉口特区登陆。江岸上有不少“迎汤派”候在那里，被军警横施殴辱，受重伤者有四五十人。萧派副官邹海清到军舰上劝汤不要登陆，以免引起骚乱。汤不听劝阻，登陆后亲自渡江到武昌去见萧，萧也拒而不见，却在军署内召集一些不三不四的人举行所谓湖北各公团联席会议，当场推举萧兼任省长，而萧也就马上宣布就职。汤把这些情况报告黎，请求辞职，黎回答说：“这不是你干不干省长的问题，是我干不干总统的问题”。萧是吴的直接部下，黎还希望这位捧他上台的大将军出面来替他撑腰，但是吴不声不响，像是没有这回事的一样。
关于废督裁兵问题，曹锟曾借口全国战事尚未停止，督可废而兵不可裁，又一再电催任命蔡成勋为江西督军，说明他的真意是兵不可裁而督亦不可废。吴佩孚口称拥护裁兵，却在直、鲁、豫三省大招新兵补充第三师的缺额。七月四日，他在致蔡元培的电报中露骨地说：“裁兵废督，须俟统一完成，通盘筹划，此时贸言裁废，适以增乱。”他在口头上也把自己的诺言否定了。
七、八月间，黎先后下令把许多在职督军、师长加冠“将军”的头衔，这是他想出来的一个新办法，为督军下台后保持“将军”尊号预留地步。其实这个办法并不新奇，是从袁世凯设置“将军”的老办法学来的。袁想用这个办法废督，没有行得通，在黎的手里当然更行不通。
北京政府早已面临到财政破产的绝境。黎任命英、美派外交家顾维钧为财政讨论委员会委员长，目的在于取得西方国家的大借款。直奉战后，英、美、法三国公使曾议决在财政上援助北京政府进行统一，他们想扶植一个可以控制全国的傀儡政权，以便推行全面的殖民政策，而日本公使小幡为了要消除日本援助奉系的嫌疑，对此也表示同意。但是日本和西方帝国主义在中国问题上的矛盾并未消除，此案经日本内阁讨论，认为时机未至，主张推迟进行。
由于借款不能到手，军饷不能按时发放，于是全国各地到处发生兵变，仅在七、八两月之间，保定、卫辉、热河等地传来一片的兵变声，北京也被波及，特别是江西多次发生兵变，引起外交团一再提出严重的抗议。
北京政府各部人员终日忙于索薪，全体教职员因断炊而罢课，北京城内到处听到哭穷诉苦之声。七月十五日，陆军、内务、财政、农商等部被裁人员八百余人组织索薪团，包围国务院，黎正在列席国务会议，匆忙地避开了，而号称“活包公”的财政总长董康，竟被索薪人员一把揪住，纱马褂被扯破了，近视眼镜被打落了，眼皮也被擦破了，还挨了三记耳光，吓得他狂喊救命，当天就提出了辞职呈文。从这些情况看来，北京政府很难站得住脚，所以交通总长高恩洪拟以京奉、京汉、京绥、津浦四路作抵，进行三万万元的统一大借款，但四国银行团有所顾虑，不敢接受。
关于内阁问题，颜惠庆应允担任到八月一日国会复会的一天为止。此时伍廷芳已经死亡，黎打算找南方另一“名流”唐绍仪组织内阁，以便促进统一。七月下旬，他派金永炎到保定、洛阳征求同意时，曹、吴都表示内阁总理应由元首选派，我等决不干涉。曹锟提出高凌霨为交通总长，汪士元为财政总长，张绍曾为陆军总长，其余阁员概不过问。吴佩孚看见他的爪牙高恩洪榜上无名，便又电请曹锟同意留任高恩洪为交通总长，而将高凌霨调任为财政总长。七月三十一日，黎派司法总长王宠惠暂行代理内阁总理。八月五日正式发表唐绍仪的组阁令，唐未到任前仍由王代，阁员为外交顾维钧、内务田文烈、财政高凌霨、交通高恩洪、陆军张绍曾、海军李鼎新、司法张耀曾、教育王宠惠、农商卢信。黎认为这个内阁吸收了两大军阀所推荐的主要阁员，只有张耀曾属于政学系，卢信是唐绍仪的亲信。为了照顾各方面的关系提出这两个人的时候，黎还和府中策士饶汉祥、韩玉辰等讨论过，他们认为元首有组织内阁的特权，不必事事请教别人。黎又把阁员名单同国会议长吴景濂仔细研究过，取得同意才决定了的。
命令发表后，唐绍仪在香山原籍不肯“出山”，高凌霨因为财政无办法不敢就职，张绍曾意存观望，田文烈也表示不愿与人竞争而不就职。所以这个内阁仍是残破不全的内阁。
从八日起，黎为了避免别人说他干涉内阁行政，不再列席国务会议。
八日王宠惠举行政治宴会时，内务次长兼代部务的孙丹林拿出吴佩孚的麻（六日）、阳（七日）两电给大家传观。麻电说：“晓峰（金永炎）来，商组阁事，对唐绝不赞成，以维持现状为宜。如颜不愿续，以亮畴（王宠惠）代揆，高交不动，张长陆军，余请元首斟酌。李印泉（李根源）、张熔西（张耀曾）、谷九峰（谷锺秀）诸君（以上三人均属政学系），川滇粤与之向有恶感，现正力谋统一，未便入阁。”阳电说：“适接公府歌电，唐阁已发表。查唐主八年上海和会，外间啧有烦言；张熔西入阁，妨碍川滇粤统一；卢信为金星公司交易所诈财流氓（卢为该公司总经理）；均不可入阁。金晓峰来，言之至再，不意回京后卒然发表，显系别有用意，何必惺惺来洛，貌为周旋！想议员诸公洞彻大局，决不轻予通过也。”同一天，吴还有致“某要人”的电报说：“南有政学，北有安福。南北政党，一丘之貉。”
这两个电报引起了北京政府的极大震动。这个政府的后台老板就是这位炙手可热的“大将军”，“大将军”既然生气，这个政府就得垮台。这位“大将军”在一个月之前发表过“不干政”的宣言，何至有此狂言，因此府方策士认为这可能是孙丹林捏造出来的假电报，孙没有取得内务总长，借此发泄私忿。九日，黎把孙丹林唤进公府来，查明电报并非伪造，不禁转羞为怒地说：“这是你捣的鬼！你真不愧为徐树铮第二！”孙气冲冲地走出来，要到洛阳告状，高恩洪劝他冷静一下，他才没有离开北京。王宠惠劝黎任命孙为内务总长，以免鼓动政潮，黎坚决不答应，并且愤慨地说：“他们把我抬上来，原来是叫我来活受罪的！”
吴所反对的政学系，就是以前依附岑春煊与桂系军阀的一个政客集团。吴以前与岑及桂系曾经建立过同盟关系。现在黎身边的谋臣策士如李根源、韩玉辰、金永炎等都属于政学系，而政学系议员在国会中也占有相当的势力。他们依靠总统和国会来活动，就不一定完全接受“大将军”的号令，因此吴对他们大为不满。吴还斥责金永炎“假传圣旨”，兴风作浪，不按照他的意旨办事，示意黎必须“远小人”，摒斥这些“不良分子”。吴又认为唐绍仪是北洋派的死对头，他做内阁总理对北洋派有所不利，因此坚决加以反对。这个时候，吴完全撕毁了“不干政”的假面具，他对黎的态度竟和一九一六年的张勋一模一样，而当年的张勋也正是猛烈地反对黎邀请唐绍仪、张耀曾等人入阁的。
黎的策士主张联络奉皖各系和南方六省共同抵抗直系，同时还提出“联保制洛”的另一策略。政学系主张总统和国会联合起来与军阀作战，就拿反抗政府命令、拒绝湖北省长这些罪名罢免吴佩孚和萧耀南，同时接受西南五省召开联省会议的意见，联合他们，打破直系称雄一时的局势。但是黎的态度摇摆不定，最后还是改派王芝祥先到保定，请曹锟劝吴不要反对唐内阁。曹锟表示了自己不干政的态度，此外并未多谈。其实，他并不是黎的“好相识”，企图利用内阁问题使黎知难而退，以便自己上台。王芝祥又到洛阳进行疏通，吴佩孚提出了王宠惠正式组织内阁的主张。
王宠惠接到吴的庚电（八日），“愿以全力为其后盾，但须摒斥阴谋扰乱妨害统一之辈”，其目的是叫他做个百依百顺的奴才。王在总统与军阀之间难于自处，乃于十一日提出辞职。
当初天津酝酿恢复法统的时候，吴景濂、边守靖、张绍曾组织了一个包办北京政府一切问题的小集团，吴景濂推荐张绍曾组织内阁，未得黎的同意。张绍曾虽是吴佩孚的儿女亲家，但野心很大，想做内阁总理，因此参加了吴景濂与保派人物所策动的大选活动。吴佩孚反对曹锟过早地做总统，他要利用黎做傀儡，促进南北统一，造成一个他可以一手控制全国的新局面，这个计划是与保派人物迅速选举总统的企图对立的，因此吴佩孚并不支持张绍曾入阁。张被提名为陆军总长还是曹锟、齐燮元的主张，吴佩孚只得随声附和。张并不满足总长的地位，迄未宣布就职。一直到王宠惠辞职后，他才于十二日就职，企图以陆军总长代理内阁总理。吴佩孚接到北京情报，当天打电报诰诫张“不可混入政潮，自陷泥沼，热中权位，为人利用，负罪国家”。这样，张绍曾代理内阁总理的计划就不能实现了。
同一时期，高恩洪因曾允许拨款接济教育经费，到期不能兑现，教职员包围索薪，于是避往北戴河以免纠缠。此外还发生了内阁任命官吏总统拒绝盖印的风潮：曹、吴两人联名保荐林锡光为甘肃省长，代理内务总长孙丹林提出国务会议，张耀曾表示反对，在王宠惠的调解下才得通过。孙丹林携带命令入府盖印，黎又拒绝盖印。王宠惠、孙丹林根据责任内阁制精神，指出国务会议所通过的议案，总统必须盖印，黎却借口任免高级官吏总统有否决之权。因此孙丹林指责总统干涉内阁，忿而辞职。这样一来，内阁又因缺少交通、内务两长而更加寥落瓦解，王宠惠借口医治目疾避居医院。其实，黎因吴佩孚反对李根源入阁，打算改任为甘肃省长，而曹、吴两人又保荐了林锡光；又因湖北省长受到拒绝，自己毫无用人之权，心中十分怀恨，因此拒绝发表甘肃省长以示报复。这种报复手段却替自己造成了更大的困难。八月十九日，他只得在甘肃省长的任命令上盖了印，孙丹林也就不再辞职，高恩洪也回到北京来复职了。
卢信于十六日到北京接任农商总长。照例，阁员就职后必须取得各省军阀的贺电，才能站得住脚。卢在报上发表了齐燮元、萧耀南、王承斌、冯玉祥打来的贺电。不料齐、萧、王等声明报上所登的贺电都是卢信自己伪造的。此时冯玉祥正在归德“剿匪”，督署秘书对于北京阁员就任照例发出贺电，并未交冯核阅，所以冯的贺电并非伪造，但冯也有通电声明与卢信素昧生平，不愿替他捧场。
八月二十日，吴佩孚继续发出反对唐内阁的电报。他用“天子有诤臣，父有诤子”的说法掩盖自己干政的嫌疑。这个电报引起了各省直系军阀的一片响应。二十三日，黎用“四字经”回答他说：“元洪腼颜复位，恃有良朋，匡我不逮。终鲜兄弟，惟予二人。疆吏属也，国会宾也，尊亲之间，原有分际，待宾虽厚，宁薄家人。……铸新（汤芗铭）往洛，曾属致词：‘直鄂一家，汝我一体’。……负疚之身，日思晚盖。焚香夜祷，急觅替人，苟利于国，不俟崇朝。巧言饰非，人将共弃。”这个电报虽在湖北省长问题上发了一些牢骚，但是总的精神是向吴告哀乞怜，表示自己随时可以下台，希望不要过分地予以难堪。
王宠惠于八月十九日提出书面辞职，并推荐张绍曾代理内阁总理。二十三日，黎邀请各政党人物到公府讨论内阁问题。政学系、益友社分子一致主张不必顾及吴佩孚的反对，径派张绍曾组织内阁，或者通过唐内阁，但是黎又反过来劝他们不要与实力派为敌，以免引火焚身。这天的会议没有取得一致意见。
关于唐内阁的问题，黎早于八月五日咨交国会征求同意。咨文附带提及总统补行辞职的问题。原来总统辞职应由国会同意才能生效，一九一七年黎被迫辞职时，国会已被解散，所以黎的辞职问题，法律手续并不完备。这次黎被推“代行总统职权”，并非正式总统，国会不能接受非正式总统的咨文表决内阁人选。国会方面，必须迅速制定宪法，产生正式总统，然后才能正式行使阁员的同意权。而黎的方面，却希望国会否决总统辞职案，使冯国璋代理总统和徐世昌继任总统都成为非法的，他就可以取得合法总统的地位，继续补足未满任期。黎在这个咨文中假惺惺地表示：“总理任定后，接收总统之职权，俾可引退。”众议院讨论此案时，认为总统辞职与内阁总理的同意案是两件事情，不能并案办理，即将此项咨文退转。二十六日，黎又补提唐内阁同意案的咨文，删去总统辞职一段，他的用意是：如果国会接受此项咨文，就是默认了他的总统地位，这是一种蒙混取巧的手段。不料这个咨文又被众议院退转，理由是此案既未征得唐绍仪本人的同意，自无庸征求国会的同意。
唐内阁不能成立，王宠惠失去其代理总理的依据，于是九月十四日全体阁员提出总辞职。
九月十九日，黎终于屈从吴佩孚的意见，解除了名义上的唐内阁，正式派王宠惠署理内阁总理。阁员调整如下：外交顾维钧、财政罗文干、陆军张绍曾、海军李鼎新、司法徐谦、教育汤尔和、内务孙丹林、交通高恩洪、农商高凌霨。董康被调任为大理院院长。这个内阁解除了吴佩孚所反对的阁员，维持了高恩洪的交通总长，并且提升孙丹林为内务总长，而高、孙二人又是这个内阁的核心人物。这个内阁，王、顾、罗、汤四人都属于英、美派，当时被称为无党无派的“好人”，因此有“好人政府”之称。事实上这些“好人”都是吴佩孚和英、美帝国主义的工具，因此又有“洛派政府”和“英美派政府”之称。内阁改组是黎对实力派的全面屈服。
这个内阁在吴佩孚一手控制下，保派阁员仅有高凌霨一人，曹锟早已感到不满。加以曹的身边人曹锐、边守靖、王毓芝、杨度、夏午诒等[2]从旁挑拨说，吴佩孚已经拿去了内阁，下一步就要拿去总统了，使曹更加相信吴有篡位的野心。此时保派人物只以吴一人为敌，对于其他一切新仇旧恨都愿化敌为友，以便结成一道反吴的联合战线。边守靖公然把交通、安福两系分子吸收过来以助长保派的声威。曹锟致电张作霖表示弃嫌修好之意。同时，直系军阀和直系势力下的各省军阀，除吴的嫡系外，都怀恨吴对他们颐指气使，目空一切的态度。国会方面，益友社、研究系、政学系以及旧国民党分子都是到北京来进行政治分赃的，吴对他们也很不礼貌，当八月一日国会复会的时候，吴打电报规劝他们“尽先制宪以固政本，调解集权分权以定国是”，议员们都很气愤地说：“嘿，军阀公然对国会训话了！”
这个时期，既有总统、国会与军阀的斗争，又有直系军阀的内部斗争。吴在内阁问题上虽然取得胜利，但是他的地位却日益陷于孤立。
二 安徽督军张文生被迫下台。冯玉祥被吴佩孚排斥离开河南。北京政府派张福来继任河南督理
孙中山到上海后，护法问题已因国会恢复而告结束，国民党议员也纷纷到北京活动，剩下来的问题就是孙所提出的兵工政策，曹、吴表面接受，实际不肯执行。孙与曹、吴之间不但有代表互相往来，而且经常有文电交换关于时局的意见。北京内阁总理王宠惠在孙、吴之间经常起着桥梁作用。曹、吴力劝孙北来，他们并不是真心尊敬这位民主革命领袖，而是想利用他来粉饰南北的统一。孙却不肯北上做别人的政治花招。孙的主要敌人是陈炯明，所以对待任何方面都采取和缓手段。他与直系军阀之间的主要矛盾在于直系抱有武力统一的野心，而吴佩孚一面对孙表示敬仰，一面又看中陈炯明的实力，彼此互相勾结，这个矛盾是无法解决的。
直系与西南“联治派”处于似敌似友的地位。他们反对孙中山有着共同之点，但是吴佩孚视“联治派”为全国统一的障碍，而“联治派”也视吴为联省自治运动的障碍。奉皖两系军阀一方面保持与孙中山的三角同盟关系，另一方面并不反对联省自治，因为他们在反对直系统治全国的问题上，与“联治派”也有共同之点。
吴佩孚一方面积极布置防奉，另一方面并不放弃武力统一政策。他派孙传芳、吴新田两路出兵“援川”，由于杨森迅速失败，新任四川总司令刘成勋愿意继续执行川鄂联防条约，而福建局势又起了变化，他才决定终止“援川”而以“援闽”军事为主。尽管曹、吴在内阁问题上形成对立，但在武力统一政策上仍然是合作的，他们一致要求北京政府明令发表蔡成勋为江西督军，以便责成他派兵“援闽”，黎终于被迫于九月二日以总统名义“特派蔡成勋督理江西军务善后事宜”。此后，督军的名义换上了“督理军务善后”（简称督理），废督问题就是这样变戏法似地结束了。
继蔡成勋之后，北京政府十月七日“裁撤安徽督军一缺，调任张文生为定威将军，特派马联甲督理安徽军务善后事宜”。安徽有新旧安武军两个派系，皖南镇守使马联甲属于旧安武军系统，暗中勾结齐燮元，久想取新安武军首领张文生的地位而代之。张文生与奉皖两系都有关系，又与赵倜建立过反直秘密同盟，直系早已视为眼中之钉。这次徐树铮在福建发动政变，马联甲向齐燮元告密说，张文生准备响应徐树铮，因此齐与曹锟联合起来保荐马继任安徽督军。命令发表后，张文生借口遵照总统鱼电进行裁兵，暂时不能去职，一面煽动新安武军起而反抗，但在齐、马里应外合的形势下，终于被迫下台。
每年十月十日，北京政府照例要发表一批晋级授勋的命令。这一年发表的是：吴佩孚、齐燮元、王怀庆晋授陆军上将，吴景濂、荫昌、李烈钧晋授勋一位，吴佩孚、顾维钧、高凌霨、高恩洪、岑春煊、唐继尧晋授一等大绶宝光嘉禾章，张怀芝、阎锡山、李厚基、卢永祥、杨增新均给九狮军刀一柄，王士珍、程潜、孔庚给以一等文虎章，孙烈臣、谭延闿、赵恒惕、谭浩明、熊克武晋授勋二位，袁祖铭授以勋四位，于右任授为任威将军，唐继尧、陆荣廷特给匾额一方以昭殊绩。曹锟在历年奖叙中已经取得最高勋位勋章，不能再有所加，因此“特颁明令，嘉尔元功”。对于已死的伍廷芳也给以一万元的治丧费，并将生平事迹宣付史馆立传。这些命令不但对直系文武人员封赏有加，同时对西南人物和奉皖两系军阀也都一视同仁，这是黎用以粉饰全国统一的手法。
十月二十八日，北京政府任命张载扬为浙江省长，这是用以分化浙江的一个手法。卢永祥已于六月二十日宣布在合法政府未成立前，不接受任何方面关于改变浙江现状的命令，但是张载扬是浙江地方军的领袖，卢对这道命令就只能采取默认的态度。浙江军务善后之期本来规定为六个月，为了延长卢的任期，浙江各团体又通电请卢继续办理善后，不再规定日期。
十月三十一日，北京政府调任冯玉祥为陆军检阅使，“裁撤”河南督军一缺，派张福来督理河南军务善后事宜，这是直系内部分化的另一重大事件。直奉战争时期，冯接到吴佩孚的动员电报后，在八天之内集中几师兵力赶到洛阳，稳定了直系后方的局势，吴也称他为“讨奉第一功”。吴的猜忌心很重，冯的军队在北洋军中纪律较好，颇有名气，因此为吴所忌。吴曾抽调冯部第二十一旅参加对奉战争，事后拟将该旅扩充为师，调防保定，以削弱冯的军事实力，冯急忙调回该旅以免被分割。直系驱逐赵倜时，吴拉拢河南第一师师长宝德全，叫他留在开封维持秩序，并保荐为河南军务帮办，不料冯到开封时首先诱杀宝德全，并未宣布罪状，吴就觉得冯是一个手辣心狠的人物：又不服从他的命令，因此更为不满。
冯的作风与其他军阀不同。他接任河南督军后，首先驱逐僧道，捣毁佛像，庙宇寺观均改为游民习艺所，并实行废娼，禁止人民打麻将，提倡生活朴素。七月十四日，他在商丘巡视防务时，召集农村父老在朱集车站席地而坐举行谈话会，谈到求神拜佛的风俗，他认为人人家中的父母就是活菩萨，敬活神要比敬死神好得多，可是买香烛肯花钱，老父老母要馍馍吃就舍不得花，这种不良风俗应当革除。他听到潢川知事车云巴结上司的小老婆，恭献红缎绣花鞋的一件事，就把这位县太爷捉起来送交法庭惩办。他经常便衣出巡，遇到不良习惯，随时加以纠正。由于他提倡生活朴素，开封很少人穿绸衣在街上行走。九月十四日，梁启超在开封演武厅向军官们讲演“军国民之精神”，忽然有人号啕大哭，大家定睛一看，哭者就是督军，因此全体听讲的军官无不号啕大哭，把讲演会搞成了一个“举哀会”。冯类似这样的行动引起了社会人士的大惊小怪，有人骂他“矫揉造作，不近人情”，但是歌颂他的人却也不少。
吴、冯二人在清朝末年同期当新军管带，同期在东北驻防（吴在第三镇，冯在第二十镇），在袁世凯帝制时期同期当旅长（吴为第三师第六旅旅长，冯为第十六混成旅旅长），同在四川作战。一九一八年又同在湖南作战，但那时吴已升任直军总指挥，而冯的地位未动。一直到直皖战后，冯才迅速上升为督军。直奉战争时期，他放弃陕西地盘来支援吴，虽然换得河南地盘，但非出自吴的恩赐。吴一贯把河南督军当作他的“小媳妇”，对冯也是一样，冯自然受不了。
吴的直接部下张福来，从吴做管带时跟随起，现在做到第二十四师师长，而同期做师长的阎相文、萧耀南、王承斌都做到督军或省长，因此他的父亲骂他不长进，使他郁郁寡欢。吴打算给他先做河南省长，冯玉祥不便公开反对，就竭力主张不要更动省长张凤台以资抵制。冯又因分配军饷问题与新任第十四师师长靳云鹗、陕军第一师师长胡景翼不和，河南有张、靳、胡组织“三角联盟”进行倒冯的风传。根据以上情况，吴就决心把冯调开，而将河南督军一职给予张福来。吴打算调冯为安徽督军或热察绥巡阅使，未得到曹锟的同意，最后才决定调冯为陆军检阅使，叫他率领所部移驻北京北苑。陆军检阅使本是“因人设事”的虚职，以前热河都统姜桂题受奉系的排挤，一时无可位置，北京政府才用这个名义叫他到北京来颐养终年。姜死了，又用这个名义为冯的下台地步，冯当然十分不满。命令发表后，冯表示愿意出洋留学三年，或者到上海养病，或者专任第十一师师长而不要其他任何名义。他满腹牢骚地说：“今后除对外战争外，不愿参加任何内战。”后来在曹锟的百般安慰下，他才不再坚持。他的兵力已经扩充到一师三混成旅，人数在二万以上，吴却叫他仅带一师到北京，他当然不肯接受。冯调职后，从此倒在保派的一面，与吴成为貌合神离的暗敌。
三 国会议长胁迫黎下令逮捕财政总长罗文干。吴佩孚电斥黎违法逮捕阁员，黎被迫迎接罗文干出狱。罗案引起保洛两派短兵相接，吴被迫低头认输
王内阁成立后，保派在财、交两长中并未取得一席，他们策动了倒阁运动，企图改派高凌霨代理内阁总理。内阁内部也经常互相倾轧，闹出不少笑话。陆军总长张绍曾拟就了一套废督裁兵计划，规定全国建立十个军区，军队编为二十个师和二十八个混成旅，黎不以军区制为然，高恩洪也指为“纸上谈兵”，张绍曾听了很不舒服。财政总长罗文干在支配经费上与高恩洪、孙丹林意见相左，王宠惠请他让步点，并且说，“我是请老朋友来帮忙的，不是请来闹别扭的。”罗负气地说：“我只能侍候一个总理，不能侍候三个总理。”他的用意是指除王以外，高恩洪、孙丹林合起来（代表洛派）是一个总理，而高凌霨代表保派，也是一个总理。
十月十一日，参、众两院联合举行第三次常会开幕仪式，黎偕同全体阁员前往致贺。众议院议长吴景濂宣告开会，还没有致开会词，忽然听得议席中有人高声叫喊：“法律问题没有解决，议长何能召集开会！黎元洪高唱统一，可是国会自身首先就不统一[3]，吴景濂醉心权利不能逃罪，黎元洪也应负联带责任。”大家四面一看，发现议员彭养光正在声色俱厉地指着台上叫骂不休。接着，议员凌毅提出质问：“黎元洪乃是平民，凭着什么资格出席国会！”黎看见议场的形势不佳，催促吴景濂快点念完开会词，自己接着匆忙地读着颂词。突然台下掀起了一阵大吵大闹的声音，焦易堂高声嚷道：“第二次解散国会是不是黎元洪干的事，今天还有什么脸来致颂词！”郑江灏指着阁员席次骂道：“这些人是什么人？如果是前来旁听的，就应上楼到旁听席去！其中有一个人我认得是王宠惠，他是一个平民，为什么坐在国务总理的位子上！”王宠惠看见闹得这样凶，便不敢再致颂词，于是大家走到议场前面等候摄影。正当就坐的时候，郑江灏恶狠狠地跑过来，大骂“私生子内阁”，推开王宠惠不许就座。吴景濂连说带劝才把他劝开了。
十二日，王内阁提出总辞职。
十四日，保定举行庚申、壬戌两役阵亡将士追悼大会，不少议员前往保定接洽最高问题（总统问题）和内阁问题。吴佩孚没有到保定参加这个大会。
这个时候，保、洛两派展开了国会先选总统后制宪和先制宪后选总统的激烈斗争，曹锟跃跃欲试地不耐心再等待了。
在最高问题甚嚣尘上的时候，黎的唯一办法，就是想利用吴佩孚抵制大选的进行。二十八日，吴有回答府方某要人的电报，表示：“津派[4]借端捣乱，鼓动选举，并未得仲帅（曹）同意，迹近矫命，罪在矇混。应促议会先行制宪。宪法一日不成，即一日不提选举。纠纷十一年，胥为此件，苟非丧心病狂，何得不注意于此。俟相当时期，当通电表明。”吴的秘书长白坚武另有勘电（二十八日）说：“巡帅（吴）主张先制宪法，议员来此者，亦曾以此为告，其翊赞元首，实出至诚，夙昔已然，宁待今兹”。这两个电报都是公府传出来的，当然并非伪造，但是“某要人”究竟是什么人，白坚武的电报打给何人，都没有公开指出。同时公府还发表了赵恒惕主张先制宪法的感电（二十七日）。
倒阁和大选运动同时进行。十一月十五日，顾维钧在外交大楼举行宴会时，吴景濂当面质问王宠惠：“国会要你下台，你为什么赖着不走？”王也怒形于色地说：“难道你就是国会？”于是两个人当场口角起来，吴景濂骂王“混帐”，并说“议长当然可以代表国会”，王宠惠骂吴不配当议长，“议长怎样可以说出下流话来”。
十七日晚间，吴景濂在麻线胡同私宅召集秘密会议，讨论倒阁问题。
十八日晚间，吴景濂和众议院副议长张伯烈带了华义银行买办李品一一同到东厂胡同，口称有机密大事，请黎屏退左右，以便密谈。他们拿出众议院盖过印，用议长名义写给总统的一封公函，举发财政总长罗文干与华义银行代理人罗森达、格索利于十一月十四日擅自签订奥国借款展期合同，换发新债票，使国家财产受到五千万元的损失。奥国借款已由巴黎和会议决作为赔偿中国的一种债票，当然没有签定新约、换发新债票的理由。此项债票，在交易市场久已贬值，德、奥两国投机商人乘低价大量收进，他们又加入了意大利国籍，于是以债权人资格，要求中国偿还借款或另发新债票。他们委托华义银行代理人罗森达、格索利为债权人代表（这两人是他们的同伙），通过华义银行办理此案。这本是国际间的一个骗局，但是他们又煽动英、意等国以“私人债务必须偿还”为理由，向北京政府施加压力。这时，吴佩孚催索欠饷甚急，王宠惠无法应付，便于十一月十四日命财长罗文干与华义银行经理签定奥国借款展期合同，所得补款八万镑，均交交通部转给吴佩孚。此案未经国务会议讨论，又未提交国会。十五日，华义银行买办徐世一向曹锐、吴景濂、边守靖（保派，徐世一的亲戚）告密，吴景濂即以此为倒阁的炮弹，向黎指出，华义银行已经秘密付出支票八万英镑，支票上盖有财政部印信和罗文干的亲笔签字，显然是行贿受贿的证据。现有华义银行买办李品一前来作证。黎问李：“你懂得法律吗？”李说：“法律规定，诬告者应受反坐处分。”吴便一迭连声地催促黎按照以前拿办财政总长陈锦涛的先例，立刻命令军警将罗捕送法庭处理。黎还犹豫不决，吴就恫吓着说，如果罗闻风逃走，责任就在总统的身上。这样一说，黎才慌慌张张地打电话召唤步军统领聂宪藩、京师警察总监薛之珩到府来，给以手谕，命令他们逮捕罗与财政部库藏司司长黄体濂，解送法庭处理。
当军警到南长街罗宅的时候，罗文干看电影没有回家，等到半夜回来时即被逮捕，送往警察厅暂时看管。王宠惠、顾维钧、孙丹林、高恩洪得到消息，马上都到警察厅探问。王激动地指责总统直接下令逮捕阁员，乃是非法行为。同时黎也悟到这一措施不合法，派人到厅嘱其缓送法庭，但罗自己一定要到法庭受审。十九日，薛之珩将罗移送地方检察厅看管。
十九日上午，全体阁员都到公府来，还没有开口说话，黎就自怨自艾地连呼自己违法。王宠惠要求黎将他一并送交法庭处理。黎向他们陪了许多不是，愿意下令自责，并亲自到法庭迎接罗出来，但是阁员们都不以为然。阁员在黎宅举行紧急会议，议决：（一）通电全国说明吴、张两议长胁迫总统下令逮捕阁员的经过情形；（二）总统根据内阁的呈文，发表命令，将此案提交地方检察厅依法处理。当场拟就总统命令如下：“大总统令：据署国务总理王宠惠呈称，署财政总长罗文干因众议院议长吴景濂、副议长张伯烈具名函达大总统，谓其于奥国借款展期合同擅敢签字，并面请大总统立交军警逮捕。査该总长关于此案，曾咨呈国务院批准在案。现在既经逮捕，据该总长声称，非俟水落石出，不愿离开法庭。惟未经法定手续，遽尔逮捕国务员，深滋疑虑等语。所呈具有理由。该总长既不愿离开法庭，应由法庭依法办理，务期真相尽得，以昭公道而明是非。此令。”这道命令，黎同意盖印发表。
正在这时候，吴景濂、张伯烈突然率领议员二十余人冲进来，吓得阁员们都从侧门逃走了。吴景濂要挟黎不得在这道命令上盖印，并称国会对罗即将提出查办案，总统应俟查办案送到时据以发表命令，交法庭依法处理。黎又同意了这个意见，将原令搁下不发表。
当天晚上，又有议员多人到东厂胡同黎宅，要求下令将罗免职并听候查办，黎点头同意，他们才蜂拥到麻线胡同吴宅开会去了。
二十日，居仁堂举行府院联席会议，讨论罗案处理问题。王宠惠首先提议：“此案未经内阁同意，总统仅凭议长片面之词，发表命令逮捕阁员，这不能认为是钧任（罗）的个人问题，而是牵涉到责任内阁制的存废问题。今天必须弄个明白。”黎说：“我应当认错。”高恩洪用手指着黎的鼻子说：“认错岂能了事，必须想个救济办法。”黎尴尬地说：“怎样救济呢？请大家想个法子。”孙丹林主张首先恢复罗的自由及其个人名誉。高凌霨认为这是法庭的责任，不必讨论。张绍曾频频点头称是。高凌霨、张绍曾都是保派阁员，与国会议长同一鼻孔出气，因此阁员分成了两个阵线，相互展开了违法问题的争论。保派阁员指出此案并未提交国务会议讨论，内阁应负违法责任。王宠惠反驳说，这是手续错误，即使应当处分，只应受行政处分而不能加以刑事处分。洛派阁员的发言仍然引入到总统违法的问题。黎忸怩地说：“我只叫薛总监派人监视，并未叫他捕送法庭。”于是王宠惠、孙丹林、高恩洪一致谴责警察总监曲解总统命令，应当予以撤职处分。黎说：“此事与薛总监无干，是钧任自己要到法庭里去的，一切问题有我负责。”说到这里，他也沉不住气了，提高着嗓子喊道：“你们一定要办人，就请先办我吧！”高恩洪连连说：“不敢，不敢。”但是王宠惠、顾维钧、孙丹林、汤尔和一致认为黎自己做错了事，反而盛气凌人，因此大家忿忿不平地表示，总统既不肯撤薛之珩的职，就请撤我们的职，问题总有一方面不对，不能马马虎虎了事。黎说：“好，要不干大家都不干，让我先行辞职！”张绍曾说：“我已经单独提出辞呈。”谈到这里，外面又有议员百余人要求面见总统，黎连声说：“请在外边坐！请在外边坐！”哪里知道，这些议员就像凶神恶煞一样大踏步冲进来，吓得阁员们心惊胆战地都从边门溜出去了。
也正在这一天，众议院用开快车的方法通过了查办罗文干案，即日咨请总统取消奥款展期合同。咨文大意称：“罗文干勾结海外驵侩，将巴黎和会议决德奥债款概作中国无偿之无效债票，换发新债票。……此项债票，在欧洲直无价值之可言。乃德奥奸商竟以极低价格收买达全数十分之七点五以上，自居债权者，向中国财政当局运动，与其他债票一律掉换新债票。……该商人等为避免与德奥政府发生直接关系，改入义籍，委托华义银行代表罗林达及格索利向中国政府换取新债票，存储巨款于华义银行，种种运动，至年余之久，历任各财长以事关国权，均行拒绝。不料罗到任未久，该代表等又施运动，与财部库藏司长黄体濂昼夜密计，要求罗签立合同，允许以中国未经收到利益之无效债票，为变相之补偿。……不交国会同意，不经国务会议通过，不经大总统批准，擅于十一月十四日由罗与华义银行代表签定。并查当日由华义银行预存之巨款内支付支票三纸，一纸八万镑付财政部，一纸三万镑付来人，一纸五千镑付来人。……”
这个案件既要法律解决，就必须有告发人向被告人提出控诉。检察厅根据事实，票传吴景濂、张伯烈二人出庭对质。吴、张二人召集有关议员开会讨论，决定抗传不到，理由是本案系由总统交办，公府既非诉讼机关，议长亦非诉讼当事人，当然不负告发人的责任。
这一案件是军阀统治时期帝国主义与官僚买办相勾结，军阀因争权夺利而内讧，法律破产，政治阴谋登峰造极的一次大暴露。以当时之法，衡量当时之事，可从几个方面分析于下。
第一是总统违法。十分明显，内阁未经罢免，事实尚待查明，总统凭一面之词，直接下令逮捕阁员，不但越出了总统的职权范围，而且严重地破坏了责任内阁制。
第二是议长违法。吴景濂、张伯烈携带众议院公函，告发现任阁员贪污渎职，可是查办案尚未提交国会，议长有什么根据代表国会署名？如果是私人告发，就不应以议长的身份列名，并且盖用国会的印信，也不应向总统告发。奥约展期合同的经办部门是财政部公债司，公函仅连带告发库藏司长黄体濂，即使黄体濂与罗文干关系密切而又为本案犯罪人之一，也不能置公债司长于不问。由此可见，议长告发本案，其意在人而不在事。
第三是国会违法。众议院在议长告发后才提出查办案，却不追究议长滥用职权、冒发公文的违法责任。问题还不止此。根据临时约法第十九条第十二项的规定，对于失职、渎职的国务员，只能提出弹劾而不适用查办，查办对象为一般官吏，所以对罗提出查办案，在法律上是站不住脚的。即使是弹劾案，也必须两院通过后才能咨交总统执行。本案参议院并未讨论，仅由众议院单独提出，也是违法的。
第四是内阁总理违法。王宠惠在所拟总统命令中提到：“该总长关于此案，曾咨呈国务院批准在案”。由此可见，本案并未提交国务会议讨论通过，仅仅取得国务院的批准。那么是谁批准的呢？此案批示原文是：“应照最后磋商办法，速订展期合同，以资结束。”这是王宠惠个人作出来的决定。过去内阁总理由军阀担任，以个人代替全体，是可以理解的，而号称“国际法学家”的王博士，号称“好人政府”的王内阁，也干出同样的事情来，就说不过去了。
第五是全体阁员违法。二十一日，国务会议召集临时会议议决：（一）退回众议院关于查办罗案的不合法咨文。这个文件因为黎元洪害怕开罪国会，不敢盖印，没有发出。（二）用内阁名义将此案发生后的一切情形通告全国。这个电报（箇电）由王宠惠、顾维钧、孙丹林、李鼎新、汤尔和、高恩洪六人具名发出。电报的煞尾一段说：“宠惠等理应立即引退，惟以罗案尚未水落石出，不得不暂时待罪，静候解决”。这里有两个问题：第一，保派阁员高凌霨、张绍曾借口奥款展期合同未经国务会议通过，拒绝列名，因此，这个电报并不代表全体阁员。第二，内阁本身既已涉嫌违法渎职，又因保洛两派的政治斗争，弄得内部对立，为什么不能“立即引退”，还要“暂时待罪”，除了“好人”恋栈之外，难道还能作出其他解释吗？
第六是司法机关违法。罗文干是由司法总长转任财政总长的。地方检察厅检察长熊元襄看见他的老上司被解送前来，而这位老上司又有大军阀为其背景，因此不敢怠慢，请他住在自己的办公室里，并且不时地陪着他谈天解闷。有时首席检察官不得不“公事公办”一下，也是用属员参谒上司的礼貌，到办公室来问几句话，并且不敢多问。根据当时法院规定，在押犯人仅可在星期三接见来访者，而且事前必须取得核准，接见时有法警从旁监视，谈话不得涉及案情。可是罗文干到案后，自总理、总长以至达官贵人，来者不拒，放言无忌，以致地方检察厅的所在地四眼井一带，自朝至暮，车水马龙，途为之塞。军阀统治时期的所谓法治幌子，完全被这些怪现象扯碎了。
罗案发生后，梁启超指为“总统蹂躏人权”。帝国主义宣传机关表示“仅就此案，即能确定在目前情况下，领事裁判权不能取消”。
这个案件有一重政治内幕。吴佩孚屡次向内阁索饷，高恩洪曾想出邮电加价的办法，打算拿这项收益作为发行公债的基金，不料直系势力范围外的各省军阀，都不肯执行邮电加价的部令，这个计划便成为泡影。北京政府“生财无道”，归根结底只有向外借款的一条路可走。西方帝国主义是愿意支持这个“好人政府”的，日本却借口中国政府无力偿还外债，信用破产，反对提供借款。四国银行团必须四国一致才能向北京政府提供借款。因此，英、美派阁员与西方国家秘密协商，拟用整理旧债作为幌子，向四国银行团进行一笔一亿元的新借款。于是意大利公使首先提出签定奥款展期合同的要求，接着英国公使也向外交总长顾维钧接洽，力促其成。根据王宠惠发表的谈话，奥款合同的牵涉面很广，九国公使都有公文到外交部提出同一的请求，而根据国际法，私人债务不能列入国债范围内，因此这笔债款必须偿还。这笔债款为数共有五百七十余万镑，已经转移到意大利人之手，但是债权背景还有各国人在内。王内阁为了要挽回中国的国际信用，同意签订奥款展期合同，作为整理旧债的一个开端。以上情况，说明“好人政府”是为帝国主义与本国军阀服务的双重奴性的政府，对国家的主权利益是漠不关心的。
本案引起重大的贪污嫌疑，主要是由于签订合同时并未提交国务会议通过。这里又有一重政治内幕。原来保定和洛阳都有电报索饷，而债权方面交来的补数仅有八万镑，折合华币仅有六十余万元，除支付中央政费十余万外，所余五十万须由保、洛平分。于是洛派阁员孙丹林、高恩洪想出一个“飞过海”的办法，不提交国务会议讨论，而采取由总理批准的办法，并由王宠惠口头报告黎，这样就可以瞒过保定而将五十万元全数拨交洛阳。
但是问题尚不止此。如果由财政部直接拨交洛阳，也还是瞒不过保定的，高恩洪又与罗文干商妥另一办法，由财政部将此款划拨交通部作为偿还铁路债务之用，以此报案核销，再由交通部转手交付洛阳，这样就可以完全不为外人所知了。尽管洛派阁员为了这笔为数不大的款项，用尽心机，百端弥缝，但是终于被人揭发出来。原来华义银行副经理徐世一是保派军师边守靖的亲戚，当该行与财政部秘密协商奥款换发新债票时，他向曹锐、吴景濂、边守靖告密，吴景濂叫他切勿“打草惊蛇”，等到木已成舟再行举发。十分明显，吴景濂和保派的目的，在于利用这个案件执行倒阁和逐黎的“一箭双雕”之计。
罗案发生后，洛派阁员打电报到洛阳求救，吴佩孚当然不能置之不理。二十一日，黎接到吴的号电（二十日）说：“罗财长纵有违法事件，应提交阁议，先解官职，后送法庭。未经解职遽送法庭，似属不成事体，殊蹈违法之嫌。”这个电报公然用上司口吻训斥总统，这在民国成立以来还是第一次！以前大军阀对总统虽然施加压力，但在外表上至少还保持对总统的礼貌。所以黎接到电报后，气得浑身发抖，马上吩咐属员替他预备专车，让他下台回到天津。二十二日，黎拟就回答吴的电稿，首先抵赖逮捕罗文干，只说“嘱薛之珩密传”，并未发表正式命令，也就没有叫内阁副署的必要。末尾一段火气十足地写道：“……言废督而督军日尊，言裁兵而兵额日增，言停战而战祸日滋。元洪孤寄白宫，如同聋瞆，辞职咨文，犹存国会。既属不成事体，正宜别立贤能，不愿执事遥断朝政，轻折元首，为仇者所快，亲者所痛。”这个电报还把吴佩孚以前电令北京警察厅逮捕前财政次长钟世铭的一件事[5]，作为反咬一口的资料。
假使黎愿意下台，问题倒很干脆，但在他气了一阵恢复理智的时候，又不敢发出这个电报，相反，他还指使汪大燮、孙宝琦等向检察厅具了一张保单，并用自己所乘的北京第一号红牌汽车[6]迎接罗文干出狱。罗到公府时，黎降阶相迎，握手道歉，请他回家休息。罗愿意回到检察厅听候审理，黎就请他暂时住在居仁堂，罗又执意不肯，讲来讲去，罗才同意在公府礼官处下榻。罗愤慨地说：“如果我无罪，逮捕我的军警长官就不能无罪。”黎马上召唤聂宪藩、薛之珩到公府来，叫他们向罗陪礼了事。聂宪藩不服气地说：“我们遵照总统的手谕办事，错在哪里！”这样一说，黎又哑口无言，只得转过身来向聂、薛两人说了一些安慰的话。这一天，罗的面子十足，由法院犯人一变而为总统贵宾，内阁占了上风，总统屈服于大军阀的权威之下。
同一天，吴景濂率领议员三十余人到公府来，请求下令罢免王宠惠、罗文干。黎的一肚子怨气正在无处发泄，不禁悻悻地说：“当初你们同意唐绍仪组织内阁，我把同意案提交到国会，你们却退还了咨文。王内阁也是你们事前同意过的，现在又要罢免他。前几天你们要我下令逮捕罗文干，我也照你们的话办了。你们不必今天要求这样，明天要求那样，干脆预备一个人来做总统好了！”
这是洛派阁员大走红运、吐气扬眉的一个时期。高恩洪一手遮天地禁止电报局接收不利于他们的电报，因此吴景濂和保派阁员关于本案的电报，都要送往天津才能发出，报纸的新闻电报也被任意扣留。罗文干的受贿渎职案不能成立：华义银行代表伯克尔出面作证，该行所付三万镑和五千镑两张支票，都是意大利人所得的手续费，与罗无干，八万镑由财政部公开领收，当然无法中饱。华义银行副经理徐世一逃避无踪，不敢出庭作证。
二十三日夜晚，黎在东厂胡同住宅将要就寝的时候，吴景濂又率领议员二十余人大踏步地冲进内室来。黎惊慌地问，何事如此张惶。吴景濂神气十足地从衣袋里取出曹锟打来的漾电（二十三日），这个电报痛骂罗文干丧权辱国，纳贿渎职，建议组织特别法庭彻底追究。吴景濂当面警告黎，如果吴佩孚胆敢包庇王内阁，保定还准备好下一步骤，请求政府加以讨伐。吴景濂要挟黎将拟就的申斥吴佩孚的电报发出去，否则以齐燮元为首的直系将领将有联名电报发表，总统就陷于孤立了。这时黎又没了主意，就在那张电报上加了一个“梗”字（二十三日）发出去。
原来，曹锟已经知道内阁签订奥款展期合同，吴佩孚得了五十万，自己却分文没有拿到，这一气非同小可，他马上派人到交通部查账，查出半年来该部转账拨款清单一共拨交洛阳军费五百零九万九千元，而拨交保定的仅有二百四十二万四千元。曹锟本来深恨高恩洪，只因碍于吴佩孚的情面未便发作，现在他下了与吴破脸宣战的决心。保派军人王承斌打密电叫各省直系军阀作“老帅”的后盾，必须一致发出通电痛击罗文干，如果吴佩孚胆敢包庇罗，就加以卖国之罪，“即以其人之道，还治其人之身（吴佩孚曾用卖国罪名攻击张作霖所包庇的梁士诒内阁）”。保派一定要把吴佩孚的威风打下来，并借以打击黎，以便把“老帅”早日扶上总统的宝座。保派对奉皖两系军阀和安福、交通各系政客都愿化敌为友，只以吴佩孚一人为敌，骂他是忘恩负义的叛将，不能让他再横行下去。
曹的漾电发表后，二十四日王承斌通电，请黎派遣军警逮捕与罗案有关的一切人犯，并公开谴责吴佩孚不应步张作霖的后尘，为内阁保镳。曹锟是吴的上司，他对吴还没有进行正面攻击，而王承斌却以部属的身份，公开谴责长官，问题就更为严重了。继王承斌之后，齐燮元、马联甲、杜锡珪、田中玉、蔡成勋、马福祥、卢永祥、刘镇华、何丰林、陆洪涛等（以发电先后为次序）先后通电响应曹锟的漾电，一致痛斥罗文干丧权卖国，要求北京政府依法治罪。这些“爱国者”不但有直系和在直系势力下的各省军阀，而且有与直系为敌的皖系军阀。这些电报有的是保派事前组织发动的，有的却是自动地放火助威以加深直系内部的裂痕的。随后，吴佩孚的嫡系军人萧耀南、张福来也有通电表示了一致的态度。这种一面倒的局势，使得目空一切不可一世的吴佩孚，成为“过街老鼠”，曹锟的威势盛极一时。吴看见势头不对，二十五日只得通电解释，对罗案犯罪成立与否毫无成见，只是认为手续错误，并且表示“对曹使始终服从，对元首始终拥护”。由于吴败下阵来，二十五日北京的政治气候起了剧烈变化，王内阁停止办公，罗文干自请回到检察厅听候审讯，检察厅对罗案不提起公诉的文件不敢发表。罗也不能再住在检察长的办公室了，他被送到看守所，并且受到严密监视。
从二十五日起，总统命令因为无人副署不能发表，北京陷于无政府的状态。黎也意识到倒阁问题和大选问题是联在一起的，他上了别人的当，因此想找政治色彩较淡的海军总长李鼎新代理内阁总理，二十六日派金永炎到保定、洛阳征求同意。曹锟仍然不置可否，实际上他是主张用保派阁员高凌霨代理总理的。黎又乱找颜惠庆、靳云鹏、周树模这些有“名望”的人士出来代理总理，他们一个个都“敬谢不敏”，因此黎又心灰意懒起来，吩咐手下人替他预备专车，让他下台到天津去。就在这时候，高恩洪毛遂自荐地说：“总统是我迎接到北京来的，我愿意陪总统到天津去”。黎听了这句刺耳的话，又大为发火，把高恩洪没头没脑地大骂了一阵。
二十七日，众议院通过了查办王宠惠、顾维钧一案，认为他们都是与罗案有关的人物。黎再打电报请曹、吴提出组阁人选，他们却都回电说：“组阁为元首特权，决不加以干涉”。这天金永炎从洛阳回来，转达吴的意见，并不坚持维持王内阁，但是孙丹林、高恩洪两人在新内阁中必留其一；除津派外，任何人组阁都不反对。
同日，众议院还提出吴佩孚侮辱元首，应依陆军刑事条例判罪的质问书。
二十九日，黎元洪派李根源把下台已久的汪大燮找进公府来，见面时不说别的话，就拿出填写命令的空白纸，一手持笔填上了汪大燮的名宇，派他署理内阁总理。
四 曹锟反对汪大燮内阁。国会通过张绍曾组阁。曹锟收买国会议员
汪大燮经常在北京发生政潮时充当“填空档”的角色。一九一七年十一月直皖两系斗争白热化的时候，冯国璋找不到内阁总理，曾请他代理总理一星期。这次黎也找到他，他同样声明代理之期不得超过十日。十一月二十九日黎发表命令，分别任命王正廷、高凌霨、许世英、彭允彝、李根源为外交、内务、司法、教育、农商各部总长，汪大燮兼任财政总长，其余阁员都没有变动。汪属于研究系，李、彭两人则属于政学系。教育总长本来已定褚辅成，因为赵恒惕的一封信，临时换上了彭允彝[7]。高恩洪留任交通总长是看吴佩孚的面子。前任阁员一律“辞职照准”，只有罗文干受到免职的处分。
汪大燮于一九二二年十一月三十日上午九时半通电就职，当晚九时忽又通电辞职，当时称为不满十二小时的短命内阁。原来汪不愿自兼财政总长，改派黄郛担任，黎以“此人资望太浅”拒绝盖印，汪因此负气辞职。黎只得陪不是，盖了印，于是汪又通电复职了。
汪内阁是黎根据“元首特权”自己提出的，此时王内阁已无法维持，他又不愿津派分子组织内阁，所以找到这位与各方并无恩怨的研究系“名流”组织“过渡内阁”，以便腾出时间物色一位能为各方所接受的新总理。
汪内阁发表后，十二月一日吴景濂、张伯烈首先通电表示反对。二日曹锟通电称：“汪大燮乃具保罗文干出检察厅之人，许世英为与奥债有关之华义银行总裁，续任交长之高恩洪，既有力庇罗案之行为，又有抵借京绥路之新案，阁员如斯，是对于国会提出查办之罗案，有意消灭。似此新阁，不但有蔑视国会之嫌，更何能副人民之望。锟为巩固中枢整饬法纪计，决难承认。”这个通电并不致送总统，因此黎满腹牢骚地说：“现在的事情真难办，我向他请示内阁问题，他始而置之不理，继而来电声明毫无成见，等到命令发表，却又激烈反对。我不是他肚子里的蛔虫，叫我怎么办才好！我本来无意上台，他们却一定要我上台，而一经上台，他们又遇事掣肘，使我进退两难。”
由于“老帅”冬电发表，各省直系军阀及其追随者们又一次掀起了反对内阁的浪潮，使汪内阁陷于不死不活的境地。保派三阁员都以不就职为拆台的手段，汪自己亲去拜访高凌霨劝其就职，高凌霨竟然托病谢客。高恩洪已经发出就职通告，保定传来“老帅”的一句话——“我与定庵（高）势不两立”，又接到曹锟的电报，质问他为什么要扣留与罗案有关的各项文电，吓得他临时将就职通告撤销。黄郛因风色不佳不敢就职，许世英尚未交卸安徽省长，王正廷借口到山东办理接收青岛事宜离开北京。只有政学系两位阁员兴高采烈地出席了国务会议，其余各部均由次长代表列席。
汪内阁为了讨好保定，国务会议决定取消奥款展期合同。但是，直系军阀对新阁并未发出一个贺电。前任阁员都受到北京军警的严密监视，从车站到东交民巷，便衣侦探密布，高恩洪想逃出北京，在车站被军警拦回。
吴佩孚又一次通电认错服输。说他对于罗案，“谨遵曹帅主旨，主张依法办理”。他解释他并非王内阁的后台老板，与王宠惠、罗文干两人素不相识，仅在公府宴会上与王碰见过一次。罗文干担任财政总长，事前并未与闻。他还说生平“嫉恶甚严，虽亲不贷，岂肯自违初衷，曲庇素昧平生之人”（十一月三十日电）。
十二月五日，众议院通过査办交通总长高恩洪、前财政总长罗文干舞弊卖国、违法渎职，擅行签定铁路材料合同一案。
同日黎发出了一个“罪己”电报，解释组织汪内阁乃是要有一个内阁总理副署接收青岛的命令[8]，出此权宜之计，他现已决定张绍曾组织内阁，即日提交国会。他放弃了自己的成见，决定组织保派内阁，是对曹锟的全面屈服。
十二月六日，黎将张绍曾内阁的同意案提交国会。吴景濂与张绍曾早就串通一气，向黎保证同意案一定可以通过。但是国会中各政党反对议长一人包办内阁，他们提出政党参加内阁为通过总理的条件。津派虽把张绍曾列入自己的小集团内，只是为了互相利用，并不十分放心，他们所中意的内阁总理是高凌霨。曹锟对内阁问题的态度，最好是没有人愿意当总理，长期保持无政府状态，以便逼黎下台。
十二月九日（农历十月二十一日），曹锟又在保定大做其六十一岁的生日。八日由北京开往保定的专车竟达四次之多，达官贵人和国会议员前往祝寿者共有七百余人，祝寿议员占国会议员总数的四分之三。在满堂贺客中，最引人注意的是张作霖的儿子张学良和卢永祥的儿子卢小嘉[9]，只有自命为曹锟“长子”的吴佩孚并未亲身前来，派湖北督军萧耀南代表祝寿。萧向曹谈及“吴巡阅使”本来准备亲身前来祝寿，只因“老帅”正在气头上，怕面子上不好看，所以决定改期前来“补寿”。他还说了一些“保洛不可分家”的话。曹锟假装生气地说：“保洛是铁一般的关系，如何分得开！子玉办错了事，我不说话谁来说话！以后不许任何人再谈保洛两个字！”
外面传说保定因祝寿之便举行会议讨论时局问题，其实并未举行正式会议，仅在茶余酒后交换对总统问题和内阁问题的意见。曹锐对总统问题公开表示：“咱们三哥与冯（国璋）段（祺瑞）都是北洋派的同期前辈，冯、段做过总统和内阁总理，三哥年过六旬，做做总统有何不可！”关于内阁问题，曹锐主张对张内阁采取既不赞成又不反对的态度，但是“自己人”不要参加这个内阁。曹锐对奉皖两系军阀主张采取笼络的手段，如果他们不反对“三哥”做总统，可以恢复张作霖的“上将军”名义，并给卢永祥以浙闽巡阅使的地位。曹锟对罗案反对多所牵连，并主张对王宠惠、顾维钧等人予以适当的安慰。对于吴佩孚，曹锟认为吴既低头认罪，就不必继续施以打击，他与津派“认敌作友”的意见和作法有所不同，因为保洛双方在总统问题、内阁问题上虽闹意见，但是对奉对孙，根本利害仍是一致的。
高恩洪在冯玉祥的监视下，到保定来拜寿请罪。曹锟因吴佩孚的关系，仅予以冷淡的待遇，并未将他扣押起来。高恩洪拜寿后仍然回北京听候发落。
十二月十一日，汪大燮代理总理的十日之期已满，黎邀请国会议长和回到北京的王正廷到公府讨论内阁问题，请王正廷暂行代理总理以待正式内阁产生。开始王正廷不肯接受，后来提出三个条件：（一）请议长将张内阁的同意案即日列入议事日程，（二）无论内阁前途形势如何，代理总理以十日为期，（三）代理期内，不任免重要人员，不公布重大政令。以上条件，经黎与议长同意后，当天代阁命令发表，王正廷于十四日通电就职。这是一个可有可无的内阁，但在形式上与无政府状态还是有区别的。
十二月十五日众议院讨论张内阁同意案时，议员们曾飞起墨盒，大打出手，一哄而散。张绍曾亲自招待两院议员，说了许多关于统一与裁兵问题冠冕堂皇的话，又说了一些封官许愿的私房话，十八日同意案才在众议院通过，二十九日又在参议院通过。国会为了迁就事实，打破了不与非法总统打交道的常规，而新产生的张内阁，不仅是黎元洪复职后的第一次正式内阁，也是自一九一七年国会被解散以来唯一“合法”的内阁了。黎本来打算二十九日发表任命令，以便新内阁于元旦就职，因阁员人选引起逐鹿，推迟发表。
王代阁于十二月三十一日放弃了不任免重要人员的成见，升授吴佩孚为孚威上将军，冯玉祥为陆军上将。
一九二三年元旦，黎发表“告哀”电，痛论各地兵“匪”之祸及督军制度的弊害，当然不会引起各方面的重视。
一月四日，黎正式任命张绍曾为国务总理，阁员名单如下：外交施肇基、内务高凌霨、财政刘恩源、陆军张绍曾（兼）、海军李鼎新、司法王正廷、教育彭允彝、农商李根源、交通吴毓麟。这个内阁是以保派三阁员为中心的内阁。在安排阁员的时候，曹锟与曹锐意见不同，一定要指派内务、财政、交通三部总长，当然没有人敢于反对。吴佩孚还想保全高恩洪不动，但被打落下来。黎坚持必须维持政学系两个阁员，大家也不便反对。王正廷不干司法总长，改由冯玉祥推荐程克担任。这样一来，张绍曾曾经许下分配国会政党几名阁员的话不能兑现，议员们大为失望，便以不投阁员的同意票为报复手段。后来几经疏通，北京政府承认在关税增加项下拨发国会经费，民国二年、六年所欠经费亦由财政部负责筹发，因此众议院于一月十九日、参议院于二十四日投了票，除施肇基因不肯设宴招待议员被否决而外，其余阁员全部获得通过。张绍曾改派黄郛署理外交总长。
关于大选问题，吴佩孚装哑子不敢说话，因此“先选举后制宪”的主张占了上风，由曹锐、王毓芝作主，将所有愿意受贿投票的议员一律聘为直鲁豫巡阅使署顾问，自一九二三年一月起，按月给以津贴二百元。顾问名单由京兆尹刘梦庚（兼任直鲁豫巡阅使署驻京侦缉处长）开出，共计开了三千四百五十名。这时两院议员合起来只有七百余人，怎样会有三千多人呢？原来国会中有几十个“政党”，其中有一人而列名于七八个“政党”的，所谓“政党”领袖到处拉人入“党”，而不顾被拉者已否加入他“党”。刘梦庚为了简化手续，打算将津贴交各“政党”分发，以上人数就是各“政党”所开名册的总和。曹锟看见了这个名单，大骂刘梦庚办事糊涂，改派高凌霨、王毓芝经手发款。高凌霨根据两院议员名单进行核对，重复者删去，因此引起各“政党”谁应删、谁不应删的争执，它们都要保持原额，谁也不愿少去一名。在发放津贴前，众议院副议长张伯烈为了发展党徒，先向银行借款一百万元，垫发他所领导的“新民社”议员的津贴，并且宣称他党议员如愿加入该社，亦可享受同等待遇。这笔借款是由高凌霨作保借到的，因此引起了各“政党”的公忿，纷纷打电话质问高，高大受牵累，只得宣布暂时停发津贴。那些“待哺嗷嗷”的议员们，又一窝蜂似的跑到高宅来大兴问罪之师，高只得派人携带支票仍交各“政党”代发，规定领款者须在存根上盖章，以免重复冒领。一九二三年一月十二日为发款之期，共计开发支票一千零四十余张，多领者留待下月扣算。支票上一色盖有“檀芬堂”的印鉴。事后查明，领受津贴的议员共有三百八十余名。
农历年关，曹锟致送吴景濂“炭敬”三万元，张伯烈一万元。张伯烈因为正副议长待遇悬殊，大为不平，曹锟只得补发了一千元。议员们也因议长三万、议员二百出入过大而吵闹不休。二月份的津贴改由袁乃宽经手发放，但是没有发完就无款可发，袁乃宽只得逃往天津过年。
* * *
[1] 汤芗铭做湖南都督的时候，曹锟以第三师师长驻兵岳州，曾派副官长吴佩孚到长沙有所接洽。汤很赏识吴，想留为己用。曹却因此看重吴，拒不出让，不久提拔为第六旅旅长。
[2] 王毓芝，字兰亭，以前是军中的老“司书”，随着曹锟的升迁做到巡阅使署秘书长。夏午诒做过袁世凯的机要秘书，曹锟聘为顾问，有意用他为秘书长，因此王毓芝结交曹锟“嬖人”李彦青以固位。
[3] 6月3日，广州国会通电主张继续“民八议会”，否认王家襄等在天津筹备召开的“民六议会”。8月1日国会复会时，“民八议员”被拒绝参加，京、沪“民八议员”发动“力争正统”运动，认为以前曾任官吏、辞去议员或者在广州被除名的议员，都已丧失议员资格，不应窃据议席。8月30日，一批“民八议员”闯入众议院，殴打议长。黎元洪为了息事宁人，除用官职安插“民八议员”外，还设立“政治讨论会”安插他们。
[4] 津派是指在天津的保派。保派、津派都是曹锟的私党。
[5] 奉直战争，争夺军饷是起衅原因之一。战争结束后，直系査出财政次长钟世铭多发奉军军饷一百几十万，吴佩孚电令北京警察厅予以逮捕，解交法庭处理。
[6] 北京规定，总统府汽车为红牌，外国公使馆为绿牌，阁员为蓝牌，民用为白牌。总统所乘汽车为第一号红牌。
[7] 湖南选举省长时，彭允彝担任选举总监督。选举结束，彭希望取得湖南内务司长兼省务院长，未能如愿，便由赵恒惕写信向黎元洪推荐，到北京另谋活动。彭的目的想取得关监督以便发财，如果不能到手，就再回到国会当议员。他请湖北籍议员胡鄂公在黎的面前替他“敲边鼓”。胡鄂公说，关监督的缺额有限，都由强有力的军阀保荐，轮不到他，问他想不想当总长。彭认为这是一句开玩笑的话。胡到公府劝黎拉拢湖南，以便进一步拉拢西南。而要拉拢湖南，首先应当找到一个与湖南有关的人物加入内阁。黎正想拉拢西南以加强自己的政治地位，因此就在内阁名单中改提彭（允彝）为教育总长。（此节由胡鄂公提供）
[8] 中日两国根据华盛顿会议，办理胶州湾转让手续，1月30日北京政府派山东省长熊炳琦兼胶澳商埠督办，会同鲁案善后督办王正廷办理接收胶澳事务。
[9] 孙中山的儿子孙科、段祺瑞的儿子段宏纲与张学良、卢小嘉当时被称为国内“四大公子”。