一 美国建议召开会议讨论限制军备与远东问题。中国某些人士对美幻想的复活。华盛顿会议召开前“共管中国”的阴影
一九一九年，美国总统威尔逊从巴黎回国后，美国国会否决批准巴黎和约，拒绝加入国际联盟，因此美国在国际上陷于孤立。日本是美国在远东方面的主要敌人，日本在英、日第三次同盟快要满期的时候，竭力运动继续这个盟约，美国必须打破英、日同盟，才可以避免英、日两国联合的威胁。在军事上，由于日、美两国积极准备战争，引起了英、美、日三国的海军竞赛，大大增加了三国的财政负担。在经济上，美国由第一次世界大战前欠欧洲国家三十六亿美元的债务国变为战后欧洲国家欠它一百六十八亿二千万美元的债权国，成为世界上最富强的帝国主义国家，但是由于欧洲市场萎缩，美国生产过剩，不能不向远东扩张势力，夺取市场，以和缓本国的经济危机。在中国问题上，亲日的皖系军阀已被亲美的直系军阀打败，日本独占中国的野心受到限制。根据这些情况，一九二一年四月，美国上议院议员波拉建议召开英、美、日三国会议，讨论停止海军竞赛问题，这个建议五月获得通过后，美国新任总统哈定便于七月向中、英、日、法、意各国非正式交换意见，打算召开太平洋会议，讨论限制军备问题、太平洋问题和远东问题。
此时，日、美两国的关系颇为紧张，日本皇太子裕仁[1]到伦敦运动日、英继续同盟，英国政府为了要保全在中国和印度的利益，准备予以接受。但是，英国各殖民地政府在经济上和政治上与日本形成对立，反对继续这个同盟。当英国政府摇摆不定的时候，美国必须及时地采取措施来破坏这个同盟。
七月十日，美国发出了致英、日、法、意四国的照会，建议在华盛顿召开有关各国限制军备的会议。由于太平洋问题、远东问题与限制军备有关，美国建议邀请中国参加，各国政府都同意了。日本提出有条件的参加，在七月二十六日答复美国的照会中，希望事前能够了解会议所讨论的太平洋问题、远东问题的性质与范围，日本驻美大使币原向美国政府接洽，希望会议避免讨论“既成事实”。实际上中国问题是这个会议的主题，这是美国在中国问题上与日本进行斗争的另一幕，美国企图通过会议，在国际均势的幌子下控制中国，粉碎日本的独占。
八月十三日，美国对以上五国发出了正式邀请书。十六日，北京政府正式接受了美国的邀请。十八日，北京外交部成立了以外交总长颜惠庆为首的“太平洋会议筹备处”。这样一来，不少中国人士又一次复活了对美国的幻想，以为两年前中国在巴黎和会上的失败，并非由于美国坐视不救，而是由于日本与英、法、俄、意等国订有处分中国的密约，威尔逊总统陷于孤立，爱莫能助。这次会议既然由美国主动发起，开会地点又在美国，中国就一定能够取得美国的帮助，解除一切帝国主义强加于中国的不平等条约，挽救过去在巴黎和会上的失败。以前各帝国主义处理中国问题，并不邀请中国参加，而这次中国居然有资格参加大国会议，这是亲美派乐观论者的另一个论点。
中国亲美派纷纷组织了“太平洋问题后援同志会”“华盛顿会议中国后援会”“国民外交协会”“国际研究社”“国际联盟同志会”“太平洋会议讨论会”“太平洋问题研究会”，作为促进国民外交的机构。九月二十日，这些团体又在北京举行联席会议，成立了一个统一机构，名为“国民外交联合会”。十一月十一日，又在上海成立了“全国国民外交联合会”。
北京政府决定派驻美公使施肇基、驻英公使顾维钧、司法官惩戒委员会委员长王宠惠为参加华盛顿会议的全权代表。当时碰到了两个难题。第一个难题是南北两政府的“双包案”，广州政府宣布北京政府乃是中国的非法政府，如果会议不邀请南方政府的代表参加，则关于中国问题的决议，一概认为无效。孙中山还在这个时期宣布徐世昌、吴佩孚的罪状，扬言北伐，表示北京政府并非中国的统一政府。北京政府为了对外粉饰统一，加派广州政府外交次长伍朝枢（广州外交总长伍廷芳的儿子）为全权代表之一，伍却拒不接受。正在这个时期，中国各地接连发生了兵变和川湘鄂战争、中交两行挤兑这些丢人的事情，中国在国际舞台上表现是一个四分五裂、内战不停、财政破产的国家。由于美国支持北京政府，这个问题才未发展下去。第二个难题是北京政府财政破产，参加会议的代表团工作人员一百三十二人，原定经费二百万，八月十四日减为一百五十万，责成财、交两部代筹，但均未能筹足。北京政府只得电请各省摊派这笔费用，小省至少摊派一万五千元，到九月二十九日，这批人员才能动身。
由于不信任北京政府，在上海举行的全国商教联席会议和上海九团体委托余日章、蒋梦麟为出席华盛顿会议国民代表，于十月十五日启程出国。
华盛顿会议前，国际形势对中国是十分不利的。日本代表团收买美国剧团表演中国人蓄辫子、缠小脚、抽鸦片烟的种种形态，邀请各国代表团前往观剧，恶毒地侮辱中国人民，引起了在美华侨的极大忿怒，一面对这个剧团提起诉讼，一面督促施肇基向美国政府进行交涉。而美国政府借口营业自由，公然置之不理。美国人所办的中美通讯社（在北京）发布了一道新闻，据称：“美国国务卿休士因为北京政府到期不还芝加哥大陆银行的烟酒借款，特致电美国驻华公使，认为中国信用破产，美国政府将因此不承认北京政府为中国的合法政府。”北京政府看了这个消息，大为狼狈。随后美国公使馆声明“休士并无涉及中国政府政治影响的言论”，才安定下来。同时美国报纸无中生有地报道“北京政变”，对中国极尽诬蔑丑诋之能事。参加会议的各国当权人物对中国的态度也是极不友好的。日本代表团散布空气说，中国领土只能包括长城以南的十八省，西藏也应除外。日本想以西藏许给英国，以交换英国对日本侵占满蒙的支持，这是不足为奇的。而英国海相李爵主公然随声附和，认为满洲本非中国领土，人口过剩的日本应有经营满洲的权力。这个谬论引起了中国人民的无比愤怒，而北京政府除命令顾维钧声明“满洲自唐虞以来即为中国领土”外，并未提出抗议。法国代表白里安（外长）冷言冷语地盘问施肇基：“贵国代表团能否代表全国？”施回答说：“能够代表各国承认的合法政府。”英国代表贝尔福（前任外相，代理英国代表团团长）更不礼貌地盘问顾维钧：“中国为什么糟到如此地步？今后能否自己整理财政，自己统一起来？”
华盛顿会议前，除亲美派对美国存在幻想外，全国笼罩着“国际共管”的浓厚气氛，似乎除此以外中国不会有更好的命运。
二 中国代表施肇基提出十原则。山东问题在英美调停下成立协定。九国公约成立
华盛顿会议于十一月十二日欧洲休战纪念日开幕。因为荷、比、葡三国都与太平洋问题有关，美国补发了邀请书，所以实际参加会议的共有九国。会议讨论限制军备问题仅有英、美、法、意、日五国参加，讨论太平洋问题、远东问题则由九国全体参加。会议共开七次，一律公开进行。哈定总统致了开幕词，即由大会公推美国国务卿休士为主席。十六日，施肇基向大会提出了十大原则，主要为各国应尊重中国领土主权之完整，中国赞成门户开放、机会均等原则施之于中国全部，各国允许除先期通知中国予以参加之机会外，不得缔结直接影响中国或太平洋及远东地区一般和平之条约或协定，各国在华特权条约均应宣布，提交大会审查，以便确定其范围与效力，并应使之不相抵触，及与本会议宣布之原则相适合，其未经宣布者概作无效等等。以上这些原则性的条款，充分暴露出中国代表的软弱性，丝毫不敢触及各帝国主义者强加于中国的不平等条约，首先自己就承认了这些条约，仅须交付审查，而审查者就是这些靠着剥削弱小民族、宰割落后国家过日子的殖民主义者。不平等条约的存在以及门户开放、机会均等原则的实施，就是意味着中国领土主权受到破坏，远东和太平洋地区的和平受到威胁。这个提案竟像是美国提出来，用以反对日本独占中国，而为美国对华扩张政策开辟道路似的。但是美国还认为提案中有些字眼刺痛了他们，因此美国代表路特归纳之为四大原则：（一）尊重中国领土主权之完整；（二）给中国以充分机会，以发展并维持一强有力之政府；（三）切实维持机会均等原则；（四）不得利用中国现状谋求特别权利，因而影响友邦人民之权利。路特提案于十一月二十四日在大会通过。
十一月二十三日以后，中国代表先后向大会提出关税自主、山东问题、废止“二十一条”、撤销领事裁判权、交还租借地、取消各国势力范围、撤退外国军警、撤除客邮、撤废无线电台、尊重中国战时中立等条，其中山东问题是中国参加华盛顿会议的关键性问题。早在华盛顿会议前，驻华日本公使小幡于九月七日向北京外交部提出“山东善后处置案”八条，主要为日本交还胶州湾、中国应将胶州湾租借地全部辟为商埠、山东铁路及其附属矿山须由中日合办，但山东铁路延长线（指高徐、顺济等路）之权利及烟潍铁路之优先权，日本允让予四国新银行团经营等等。这是因为，当时国际形势对西方国家有利，日本不可能对中国进行武装侵略，打算以交还胶州湾作为肯定日本在山东的经济特权的交换条件。日本希望在华盛顿会议前，由中日两国直接交涉，解决山东问题，因为这个问题提交国际处理，对日本的国际威信和实际利益都有严重影响。但是北京政府在全国人民的监督下，不敢与日本进行直接交涉，在十月五日致日本公使的回文中，表示了拒绝直接交涉的态度。十月十九日，日本公使提出第二次节略，十一月三日北京政府又予以拒绝。同一时期，英、美两国政府却又命令驻华公使三番五次地劝告北京政府勿将山东问题提交大会，以免引起大会的严重困难。但是北京政府不可能不向大会提出，十一月二十三日中国代表决定提出后，二十五日美国首席代表休士、英国首席代表贝尔福，先访日本首席代表加藤，后访中国首席代表施肇基，建议山东问题由中、日两国代表进行会外谈判，英、美两国居间调停。施向北京请示，十二月一日北京政府决定予以接受。
这个问题，北京外交总长颜惠庆和人民群众的解释有所不同。根据颜的解释：“如果日本小幡公使在北京和我进行谈判，这就是直接交涉。如果交涉地点在华盛顿，又有英、美两国代表参加调停，这就不是直接交涉，而与提交大会并无多大区别。”中国人民认为，地点不论在华盛顿或在北京，交涉不论在会内或在会外，谈判双方一方为中国，一方为日本，这就是直接交涉。因此，十二月十二日，北京学生举行了反对中日直接交涉的游行示威，全国各地出现了反对变相直接交涉的新浪潮，中国代表王宠惠、代表团秘书长刁作谦并曾因此向北京政府辞职。美国华侨也像两年前法国华侨一样，对中国代表团的行动密切予以监视。顾维钧为了转移目标，在《华盛顿邮报》上刊登广告，解释并非直接交涉，而日本代表团却有广告说明是直接交涉。这两个广告在同一张报纸上紧密地排在一起。
十二月十一日，北京外交部公布山东问题过程如下：“此次太平洋会议（华盛顿会议的另一名称），实以英、美为中坚。美外长休士、英代表贝尔福均谓中、日代表将来协定条件，仍交大会公认。……政府训令代表向会声明：（一）解决鲁案，非认日本继承德国权利；（二）专就事实讨论，与任何条约协定毫无牵涉。十一月三十日我代表向大会提出鲁案。主席宣告，鲁案久悬，实为中、日两国之困难问题。今以最诚挚之意，约同英国分向中、日两国力任调停。旋商定会议方法，除中、日两国全权代表外，美派代表东方股长马克谟及外交部参事培尔、英派朱尔典（前驻华公使）及东方股长蓝浦生共同列席，并谓无论结果如何，均须报明大会。……十二月一日英、美、中、日四国代表开第一次会议，大会主席休士先致竭诚调停之词，英代表贝尔福赞同其说，我国代表及日本代表均致答词。我代表并言，此案昨已在大会提及。总之，山东问题为中国存亡关键，中国国民均望有公平圆满结果。次复将训令先决诸端再行声明，日代表无异议。此鲁案提出大会，由大会委托英、美出任调停之经过情形也。总之，胶济问题久悬未决，此次英、美出任调停，以提出大会为发端之始，以大会公认为解决之终，每次会议均有英、美代表参与，即议而不协，仍以大会讨论为后盾，实与我国向来希望，尚无抵触。”
关于山东问题，中、日两国代表共计举行了会外谈判三十六次。日本代表坚持中国政府应向日本借款赎回胶济铁路，而借款附有聘用日本技师及会计长的严苛条件，实际上等于不收回；中国代表则主张备款赎回自办，谈判因而停顿。一九二二年一月四日，通过英、美两国调停，谈判复开，次日又告停顿。一月十一日继续谈判，二十日美国提出调停方案：“中国政府发行债券三千万，十五年赎回该路，但在五年后中国如有现款，可以提前赎回。在未赎回时间内，仿照津浦等路的成规，用中国人为局长，用日本人为工程师、会计师。”休士恫吓中国代表称：“这是哈定总统亲自考虑提出来的意见，中国如不接受，应由自己负责。”中、日两国代表均称，须向本国政府请示决定。同时驻华英、美两国公使竭力催促北京外交部接受此项方案。二十七日，中、日双方均表示愿意接受。二月一日，休士在大会报告山东问题业已解决。四日，中国代表施肇基、顾维钧、王宠惠，日本代表加藤、币原、埴原在双方协定上签了字。
大会讨论中国代表所提的各项要求，美国代表为了维护美国本身利益和帝国主义的共同利益，就往往采取避而不谈的态度或者拖延时日的手段。关于关税自主问题，大会议决有关各国立即派员在上海召开修正税则会议，按照新税则切实执行值百抽5，满四年后得修正一次，此后每七年修正一次；另外组织特别会议，会商废除中国厘金制度，厘金废除前准许中国征收进口货一律百分之2.5，奢侈品百分之5的附加税，废除后可以按照中国与有关各国所订条约提高附加税至百分之12.5。关于领事裁判权问题，大会议决有关各国组织调查委员会调查中国司法及领事裁判权的实施情况，报告各国政府，并提出改良中国司法制度及逐步放弃领事裁判权的意见，各国政府对于此项意见可以自由取舍。关于客邮问题，各国在中国境内所设邮局，除在租借地内或为约章特别规定者外，在中国保证现行邮政制度与外国邮务总办地位的条件下，均应于一九二三年元旦前撤销。关于各国在华特权条约问题（包括中国与他国、他国与他国之间以及中国政府与他国人民之间所定的密约），大会议决一律公开宣布，开单通告大会秘书处存案，以后新定条约亦应随时通告参加本会议各国。关于废止“二十一条”问题，由于日本坚决拒绝讨论，并未作出决议，仅将中、日两国代表的发言列入大会记录。
二月六日，大会通过并公布了参加会议九国关于远东问题的公约八条。这个条约肯定了门户开放、机会均等的原则和中国在战争时期的中立地位。
华盛顿会议于公布《九国公约》的一天闭幕。这次会议，在军备问题上决定了英、美、日三国海军吨位五、五、三的比例，在中国问题上“国际共管”的局面代替了一国独占的局面，在国际事务上英、日同盟的局面转变为英、美合作的局面，这些都是对美帝国主义有利的。对中国来说，美国对于中国所要求的关税自主、撤销领事裁判权、交还租借地、撤退外国军警等问题都不热心支持，相反，有些问题根本没有触及，有些问题（如关税问题）似乎给了中国一些小仁小惠，但在实质上却使帝国主义者的殖民制度和它们强加于中国的不平等条约取得进一步的保障。这次会议，日本在无可奈何的情况下向美国低头，但是日、美之间的矛盾是无法解决的，日本不甘于失败，所以事隔十多年，终于爆发了震动世界的沈阳事变、卢沟桥事变和珍珠港事件。
三 北京又发生府院争权暗潮。美国烟酒借款问题引起的一幕丑剧。张作霖推荐梁士诒组阁
华盛顿会议前后，北京内阁改组和直奉两系军阀的备战危机，都是帝国主义矛盾在中国的反映。
前面说过，北京政府“假统一”的戏法被戳穿，四国银行团借款没有到手。在山穷水尽的情况下，一九二一年冬天北京“闹穷”的风潮更为扩大。十一月十四日，教育部部员举行“同盟罢工”，其他各部部员也因欠薪而“怠工”，日常政务几至无法进行。参谋部自动请求解散。陆军总长蔡成勋、海军总长李鼎新、司法总长董康、教育次长代理部务马邻翼都因部员索薪而求下台。各省军阀一面截留税款，招兵买马，一面却用十万火急、百万火急的电报向北京催饷，口气十分凶恶。更严重的是，日本人在华盛顿会议时期散布五国共管中国财政的谣言，借以破坏中国国内银行的信用，因此自十一月十六日起，北京、天津、汉口等处中、交两行发生了挤兑风潮；十八日外交团议决拨出关税余款六百万元为两行兑现的准备金，不料总税务司英国人安格联借口关余为公债的担保品，拒不拨付。这些情况，说明北京政府已因财政危机而有难于维持之势。
外债借不到手是问题的一个方面。另一方面，各国债权人纷纷前来索取到期债款，逼得北京财政部走投无路。这些洋债权人明明知道财政部挤不出油水来，首先日本想出了一个“借新债还旧债”的办法，随后各国纷纷仿效。这个办法是将到期旧债连本带利结算清楚，由债权人补上一笔为数甚微的新债，成立一个新的借款合同。这个办法对于债权人的好处，在于取得更多的担保品和利上生利的利益。对北京政府说来，不但可以避免逼债，而且可以饮鸩止渴，取得一笔小小的进账，也就乐于接受。
华盛顿会议开幕的前几天，美国烟酒借款已经到期（十一月一日）。美国报纸对于北京政府无力偿还这笔借款大肆攻击，并且危言耸听地大登“北京政变”和中国打内仗的消息，把中国说成是一个既穷又乱毫无信用的国家，因此美国人对中国的印象十分恶劣。经手烟酒借款的美国银行团代表阿卜脱向北京政府提出了“借新还旧”的办法，建议成立一千六百万美元的新借款，用以偿还烟酒借款一千一百万美元及其利息六十六万美元，并须扣去赎回美国人所持有的湖广铁路债券一百三十万及其利息一百〇八万。借款九一折实收，扣去两笔旧欠，北京政府只有五十二万元可以到手。新借款指定以烟酒税为担保品，设立一个以美国人为稽核员的烟酒税稽核所主持其事。这个办法受到全国的强烈反对，北京政府不敢接受。其实，中国对德宣战时期，曾经宣布德国人所持有的湖广铁路债券一概作废，美国摩根财团却用低价从德国人手中收进此项废票，现在又向北京政府要求赎回。以前摩根财团代表拉门德到北京接洽组织四国银行团的时候，曾经不止一次地恐吓北京政府，如不赎回这种债券，四国银行团就不借款给中国。这是美国大财阀“死要钱”的流氓作风和无赖手段。
此时，北京总统徐世昌和内阁总理靳云鹏，在一片闹穷的风潮中，各派私党把持税务机关，公开演出“要钱不要脸”的丑剧，并发展成为府院对立的政潮。盐务署长潘复是靳的私党，烟酒署督办张寿龄是徐的私党。阿卜脱提出“借新还旧”的办法后，如果一千六百万美元的新借款能够成立，北京政府虽然所得甚微，经办机关烟酒署却可以取得一百多万美元的回扣，这笔佣金当然属徐所有。因此，潘复想出了一个“移花接木”的主意，向阿卜脱提供意见，指出烟酒税经常被各省军阀扣留，不是可靠的担保品，必须加入盐税余款为副担保品，才能保障借款安全。这个意见大受阿卜脱的赞赏。实际上，按照这个意见进行，盐务署就可以“平分秋色”得到佣金八十万元，潘的目的就是要从徐的手中夺回一半的佣金。由于争夺佣金，府院之间的关系更加恶化，徐世昌准备施展阴谋手腕逐靳下台。
关于烟酒借款问题，由于徐、靳之间互相牵制和全国各方面的一致反对，未能实现。不久阿卜脱动身回国，把这项交涉移交四国银行团美国代表史梯芬继续进行。
华盛顿会议前后时期，北京政府已有面临末日之感。财政方面，各省军阀索饷，各部职员索薪，帝国主义索债，加以中、交两行因储备空虚而限制兑现，因此财政总长李士伟不敢到任。军事方面，靳内阁还在企图继续贯彻北洋派的武力统一政策，孙中山也高唱北伐，外交团曾讨论如果中国大规模的内战发生，打算组织各国联军开往长江各省保护侨民，制止南北两军渡江作战。政治方面，卢永祥发起上海会议，吴佩孚发起庐山会议，虽然目的不同，但都具有改造政局和推翻北京政府的倾向。外交方面，日本公使一再催促进行山东问题的直接交涉，全国人民一致反对，中国出席华盛顿会议代表施肇基、顾维钧、王宠惠在进退失据的情况下提出辞职，国际共管的呼声日高。同时，北京政府处在直奉军阀“两姑之间难为妇”的情况下，加上府院之间又发生暗潮，这种局面已经岌岌乎不可终日了。
当英国代表贝尔福质问“中国是什么样子的一个国家”的时候，顾维钧把这个情况转告北京政府。徐看到电报后，向交通总长张志潭、院秘书长郭则澐表示，现在是内阁制，一切问题应由内阁负责。靳听到了这句话，也就气冲冲地回答说，责任内阁徒有其名，事实上用人行政都受总统干涉，叫我怎样能够负起责任来。他还冷言冷语地谈到现在的关键性问题在于南北法律之争和个人地位无法解决，言外之意，是指徐世昌为非法总统，因此南北统一不能实现，而对外借款以及裁兵理财等问题也就无法进行。郭则澐把这些气头话照转上去，就像一支毒箭透进了徐的心窝一样，使他忿怒达于极点，认为外面一切推翻总统和改造政局的计划，都是靳在暗中捣鬼。正当其时，张作霖打来一个电报，指责张寿龄才力不胜，以致烟酒税收入大为减少，应当予以撤职，徐又疑心出自靳的指使。因此，徐、靳两人已经到了势不两立的地步。
在此以前，潘复被吴佩孚攻击而下台。靳认为吴的电报是徐指使的，因此他也致电张作霖，力言张寿龄自任烟酒署督办以来，所有税收账目既不呈报国务院备案，又不送交审计院审查，内阁无权过问。这就是张作霖电请罢斥张寿龄的由来。当时北京政府用人行政都必须取得大军阀的间意，徐、靳两人为了进行贪污，任用私人，各引军阀以自重，已经不是什么秘密了。由于靳的恶毒报复，使徐忍无可忍，他便亲自执笔写好一个辞职电报，表示本人决不贪恋权位，并将政治腐败和时局严重的一切责任归咎内阁，这个电报实际上是宣布靳的罪状，借以发泄自己的满腹牢骚。
十二月一日，靳到公府当面质问徐是否准备发出一个辞职电报。徐干脆地回答说，是的。于是靳竭力阻止发出电报，表示一切责任既然应由内阁担负，总统就没有辞职的理由，本人愿意下台。徐却执意地要发，并且气忿地说：“我身为总统，难道没有发电报的自由！”靳无话可说，只得悻悻地退出来，当天就请假不到院办公。
十二月三日，徐的辞职电报发出。这个电报首先惋惜“和平统一”并未实现，而国会问题，“九年（一九二〇年）十月明令宣布用旧法进行新选，乃选举迄今未竣，国会尚无成立之期”。接下去对“联省自治”运动大施攻击，认为“近岁之乱，尝有以自治为名，卒之兵连祸结，土匪乘机骚动，全省糜烂，如是而言自治，是自乱而已矣”。最后一段才谈到本人的去就问题：“以任期言，尚有年余，日月不居，避贤有待。”电文内容并未表示愿意辞职下台，恰恰相反，其真实用意是向各省军阀告哀乞怜，请求他们不要拆台，因此通篇说了一大套“财政如何整理，统一如何筹划”的废话，并且暗示任期未满，本人的地位是不可动摇的。这个电报也并未伤害靳云鹏，这是因为张志潭、郭则澐等苦口调停，原文中攻击靳的语句都被删去了。
由于张作霖的攻击，张寿龄不得不辞职下台。徐想提拔另一私党袁乃宽继任烟酒署督办，靳却提出要派潘复继任。徐咬牙切齿地说：“宁可牺牲总统，决不让潘复上台。”后来改派接近直系的汪士元为烟酒署督办，又派接近奉系的钟世铭为盐务署署长（十二月九日）。
靳内阁是在直奉两系保持均势的局面下成立的。靳与张作霖为儿女亲家，在财政和分配两系的权力地位上颇有亲奉疏直的倾向，直系对这个内阁颇不称心。靳的幕后军师为交通总长张志潭。以前旧交通系分子的倒阁运动，就是这位军师献策邀请张作霖、曹锟到天津举行会议，因此内阁获得稳定，旧交通系阁员被逐下台。张志潭是接近直系的政客。奉系对于以张为核心的内阁也有所不满，特别是任命吴佩孚为两湖巡阅使，使奉靳之间的关系逐步恶化。徐、靳在用人问题上发生冲突，徐与旧交通系本有历史渊源，因此旧交通系分子利用时机再一次发动倒阁运动。旧交通系本来掌握本国银行事业与交通事业，靳内阁在财政上遇到严重危机，国内银行团坐视不救，就是旧交通系从财政上倒阁的一个手段。他们知道倒阁必须取得大军阀的支持，因此该系中坚分子叶恭绰秘密到沈阳献策，必须控制中央财政，才能更有效地控制北京政府。他劝张作霖收买交通银行股票作为控制中央财政的第一步。张作霖受到怂恿，便于十二月十二日到天津，次日靳也赶到天津来，他们两人联名邀请曹锟前来再举行一次“巨头”会议，解决当前的一切问题。
吴佩孚力劝曹锟多注意扩张军事实力，少过问北京政府的事情，因此曹托病不肯到天津来。十四日，张作霖到了北京。他宣称军人不干政，不过问内阁问题。此行专为讨论“征蒙”问题而来。其实，他在会见徐的时候，大骂直系所推荐的高凌霨不配当财政总长，张志潭对交通事业为门外汉也不配当交通总长，内阁必须改组，才能有所作为。这些话正说在徐的心坎上。到了这个时候，靳才知道自己受到总统、奉系军阀和旧交通系的三面围攻，因此十二月十七日内阁宣布总辞职，当天靳就离京赴津，第二天徐批准靳辞职，派外交总长颜惠庆代理内阁总理。
曹锟在徐、张两人的再三邀请下于十九日来到北京。张作霖虚伪地向他表示，他们两个人应当合力筹款维持中央财政。事实上，张已与旧交通系约好，用投资的方式控制交通银行，他提用东三省公款四百万元借予交通银行，按月利息一分二厘，定期半年收回。他还企图合并中、交两行为“中央银行”，置于自己的控制之下。
张作霖虽系北京政府的“顶头上司”，但在帝国主义眼中却是个渺不足道的角色。二十日，他得意忘形地遍访英、美、法、日四国公使，英国公使艾斯顿当面给以奚落，指责奉军纪律太坏，劝他注意裁兵，气得他拂袖而走。
颜内阁是个过渡性的临时内阁。颜声称，值此华盛顿会议之际，为了避免无政府状态，他只得出面来代理总理，代理之期至迟到华盛顿会议闭幕之日为止。十二月二十四日，北京政府根据张作霖的推荐，发表梁士诒为内阁总理，梁于二十五日就职。其阁员名单如下：外交颜惠庆，内务高凌霨，财政张弧，陆军鲍贵卿，海军李鼎新，司法王宠惠，教育黄炎培，农商齐耀珊，交通叶恭绰。
以上阁员，鲍贵卿、齐耀珊都属于奉系，高凌霨属于直系，颜惠庆、王宠惠属于英美派而接近直系，张弧属于亲日派的新交通系，叶恭绰属于旧交通系，李鼎新、黄炎培则无所属。这个内阁看起来是直系与奉系、英美派与亲日派的混合内阁，可是新旧交通系由分而合，而梁士诒以亲日色彩显著的奉系军阀为靠山，所以这个内阁实质上是个亲日内阁。
四 吴佩孚猛攻梁内阁。各省直系军阀对梁内阁的电战。徐世昌再派颜惠庆代理内阁总理
梁内阁的出现，根据当时的说法，是叶恭绰战胜了张志潭，梁士诒战胜了靳云鹏，可是实质上是帝国主义相互之间的斗争在中国内政问题上的一个反映。日本在华盛顿会议上敌不过美国，却在中国政局上耍了一套手法，利用四国银行团拒绝提供借款，而北京政府几乎被“闹穷”的浪潮所冲倒的时机，扶植新交通系再上台，并拉拢新旧交通系合流，打算通过借款把北京政府夺过来重行成为它的工具。梁内阁的上台，激化了西方国家与日本的斗争，同时也激化了直奉两系的斗争。
曹锟、吴佩孚都反对梁士诒组织内阁。当张作霖推荐梁的时候，竭力把曹拉进来作为推荐人之一。吴劝曹赶快离开北京，不要碍于情面甘受别人的利用。梁知道不打通直系这一关就上不了台，因此向直系表示上台后愿意迅速筹发直军的军饷。吴佩孚信以为真，便改变口气说：“好，姑且让他干一下。”梁上台后，曹锟于十二月三十一日回到保定，张作霖于一九二二年一月二日离开北京。
梁士诒并无点石成金的妙手，却大吹法螺，夸口统一问题、财政问题都有办法。他与陈炯明早年有过师生关系，前些日子又在香港会见过唐继尧，他进行和平统一的政治资本就是这些。此时张作霖已与皖系、安福系相互勾结，因此提出了大赦安福战犯的建议。这个建议受到吴佩孚的强烈反对，梁内阁不敢全面接受，乃于一九二二年元旦下令先赦免段芝贵、张树元、曲同丰、陈文运、刘询、魏宗瀚六人，发交参、陆两部及曹锟“随时察看”。吴佩孚对这一措施忿忿不已。一月五日，北京政府公然任命新交通系首领、著名卖国贼曹汝霖为实业专使，并且内定另一卖国贼陆宗舆为北京市政督办，准备以北京市政公所财产及建筑物向日本抵借一千万日元。安福战犯的赦免和卖国贼的再上台，说明北京政府完全控制在亲日军阀的手里，这是西方帝国主义和它的工具吴佩孚所不能容忍的。
此时，中、日两国代表正在华盛顿进行着关于山东问题的舌战。早在十二月二十八日，日本公使小幡借口庆贺新内阁成立，与梁进行了秘密谈判，小幡以提供借款为饵，引诱梁接受中、日两国改在北京举行秘密直接交涉，中国同意向日本借款赎回胶济铁路，并将该路改为中日合办，聘用日本人为车务长及会计长等条件。三十日，梁在国务会议上提出了中日直接交涉问题，因为无人附和，并未讨论。此时梁殷切地盼望吴佩孚发来一个贺电，因为新内阁上台如果没有大军阀捧场，就要站脚不住。果然（一九二二年）一月五日吴的电报来了，梁拿在手里一看，却不是什么贺电，而是一道对他迎头痛击、不留余地的檄文。电报揭露梁士诒避开外交部（外交总长颜惠庆是英、美派），直接接受日本公使关于借款赎路的要求，并且直接电令华盛顿中国代表照此进行的黑幕，大骂梁“勾援结党，卖国媚外，甘为李完用、张邦昌而弗恤”。这个电报把梁惊得呆了，他做贼心虚地于六日发表一个倒填日期的“微电”（微是五日的代称），解释关于筹款赎路问题，政府毫无成见，希望大家发表意见。这个电报旨在掩盖与日本公使秘密谈判的一幕，并且伪装并未接到吴的电报，所以倒填日期，使大家不疑心是为对吴答辩而发出的。
吴佩孚的歌电得到了各省直系军阀的普遍响应。其中有齐燮元的阳电，陈光远的阳电（七日），萧耀南的佳电、青电（九日），冯玉祥的蒸电（十日），赵倜的灰电（十日）。吴又用密电催促各省军阀展开对梁内阁的电报战，以此测验各省军阀对直系是否忠诚。有些军阀并不愿意反对梁，因为梁的背后有强大的奉系军阀，只是在吴的大压力下，不得不发出一个“等因奉此”的电报，因此谁是真直系，谁是骑墙派，使人一望而知。这一时期，中国对外问题的焦点主要是与日本的矛盾，吴佩孚反对以奉系军阀为背景的梁内阁，反对梁内阁的亲日卖国政策，又一次骗得了全国人民的共鸣，他的军阀狰狞面貌又一次在爱国伪装下掩盖起来。
梁上台后，随之而来的是席卷全国的反对山东问题直接交涉、反对借日款赎路、反对起用卖国贼、反对九千万盐余借款的巨大浪潮。一月八日，上海工人举行了大规模的示威游行，因此曹汝霖不敢再上台，梁内阁不敢发表陆宗舆为北京市政督办（改任高凌霨）。所谓盐余借款是指梁内阁向四国银行团进行的以盐税余款为抵押品的九千万元大借款，指定以二千万元为军政费，七千万元偿还中外各银行的旧债，其中仅日本旧债就有二千万元，而日本允许将这笔还款再投资中国作为新借款。当然，这是梁的主观愿望，四国银行团不会甘心作日本的垫脚石，它发表了盐税余款不得用以抵借内外债的宣言。
梁在舆论的攻击下，七日发表通电解释赎路既无现款，只有采取“国内外合筹债款”之一法，所谓外债并不限于日本一国。又发表对外宣言，表示新内阁对于山东问题完全赞成华盛顿会议中国代表团的主张。但是吴佩孚就像放连珠炮一样，接连发出了庚（八日）、佳（九日）、蒸（十日）、真（十一日）、文（十二日）各电。庚电揭发梁士诒“作贼心虚，发出倒填日期之微电，预为立脚地步”；梁士诒“独借日款，显系以华会闭幕在即，欲以迅雷不及掩耳之手段，施其盗卖伎俩”。佳电揭发旧交通系借用日款举办沪、宁、汉长途电话的另一阴谋。蒸电转述国民外交代表余日章、蒋梦麟的电告：“今晨梁士诒电告专使，接受日本借款赎路与中日共管之要求，北京政府更可借此多得日本之借款。北京交涉之耗，已皇皇登载各国报纸。日本公言北京已接受其要求，吾人之苦心努力将全归泡影。”吴佩孚在电报的后段慷慨激昂地加以按语说道：“凡属食毛践土者，皆应与祖国誓同生死，与元恶不共戴天。如有以梁士诒借日款及共管铁路为是者，则其人既甘为梁氏之谋主，即属全国之公敌，凡我国人，当共弃之。佩孚为民请命，敢效前驱。”吴佩孚所指的“谋主”和“公敌”，显然就是梁内阁的后台老板张作霖。真电对梁士诒痛诋不遗余力。前段写道：“计自洪宪蹉跎（指梁赞助袁世凯的帝制），埋首五六稔，此次突如其来，而窃高位，余孽群丑，咸庆弹冠。鄙人与公素无芥蒂之嫌，何至予公以难堪。不谓秉揆未及旬日，伟略未闻，秽声四播。首先盗卖胶济铁路，促进沪宁汉长途电话，更援引卖国素有成绩之曹、陆，朋比为奸，实行盐余公债九千万借款。旬日之政绩如斯卓著，倘再假以时日，我国民之受福于公者奚若！”后段劝梁自动下台，写道：“今与公约，其率丑类迅速下野，以避全国之攻击。三日不能至五日，五日不能至七日。七日不能，是终不肯去位，吾国不乏爱国健儿，窃恐赵家楼之恶剧复演于今日（指五四运动学生火焚曹汝霖宅一事），公将有折足灭顶之凶矣，其勿悔！”文电表示与北京内阁断绝关系，写道：“燕啄皇孙，汉祚将尽（梁士诒字燕孙，这一句引自骆宾王讨武则天檄的成语），斯人不去，国不得安。倘再恋栈贻羞，可谓颜之孔厚。请问今日之国民，孰认卖国之内阁！”
那几天，报纸上不断出现“吴秀才”的妙文，今天一篇新式《驱鳄鱼文》，明天一篇仿《讨武则天檄》。吴的应声有田中玉的庚电（八日），萧耀南的文电（十二日）和铣电（十六日），齐燮元的覃电（十三日），陈光远的元电（十三日），赵倜的铣电，冯玉祥的巧电（十八日）。只有直系首领曹锟并无电报发表。在唇枪舌剑的电报战中，山东第一混成旅旅长张克瑶发表了一篇《讨梁士诒檄》，通篇套用《讨武则天檄》，使人忍俊不禁。
吴佩孚虽然叫骂不休，梁士诒却采取了逆来顺受的态度。他在回电中称赞吴是“吾国之一奇男子”，还说什么“生平好交直谅之友，诤论敢不拜嘉”的鬼话。吴又去电调侃他“不以逆耳见责，反许为直谅之友，不愧相国风度”，并劝他“下野以明坦白”，不要“笑骂由他笑骂，好官我自为之”。
梁士诒组织这样一个亲日内阁，在当时国内外的形势下注定是站脚不住的：在华盛顿会议上，西方国家的力量占了上风；在国内，全国人民反对日本帝国主义、反对卖国政府的浪潮汹涌一时。但是梁士诒并不甘心退出政治舞台，他又采取了迷惑人的手腕，通电表明他从来没有主张过向日本借款赎路，从来没有同意过山东问题由华盛顿移到北京来交涉。他坚持政府及全国人民应当迅速筹款，立刻完全赎回胶济铁路，自己愿意担任三百万元以为首倡。梁的这套手腕并没有把摇摇欲坠的内阁命运挽救过来。一月十九日，除曹锟外，以吴佩孚为首的六省军阀齐燮元、陈光远、萧耀南、田中玉、赵倜、冯玉祥联名电请徐世昌立刻罢免梁士诒，并强调声明：“应请我大总统乾纲独断，立罢梁士诒以谢天下。苟以佩孚等为无状，即请解佩孚等之职以谢梁士诒。倘贤奸不辨，忠佞难分，惟有与内阁断绝关系，遇事直接元首。”这个电报和五年前督军团反对唐绍仪为外交总长的口气如出一辙，是向北京政府以独立为要挟的强硬表示，徐世昌只能在保全梁内阁或者保全整个北京政府的两途中选择其一。
吴佩孚在三年前猛攻龚（心湛）内阁，是对皖系作战的先声，这次猛攻梁内阁，显然是对奉系作战的先声。自吴发动电报攻势以来，张作霖拿了难题目做不出好文章来，没有表示态度，仅以私人名义劝梁鼓起勇气不要灰心，并电请北京政府公布外交真相以明是非。由于张作霖并未采取强硬态度，徐世昌在接到六省军阀的通电后，向梁示意可以见机下台。梁还希望取得张作霖的支持，不肯辞职，愿意请假到天津去。徐打算请王士珍组织新内阁[2]，没有得到同意，只得又一次派外交总长颜惠庆暂代内阁总理（一月二十五日）。
颜惠庆第二次代理总理，梁士诒并未辞职，名义上仍然是梁内阁，所以在性质上和第一次的代理不同。他的表示却和上次一样，为了避免无政府状态，他不得不接受这个任务，但是代理之期应至华盛顿会议闭幕之日为止。
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[1] 裕仁回国后，因日本天皇久病不愈，于11月25日以皇太子摄行国政。次年（1922年）1月4日，日本首相原敬被刺身死，由藏相高桥继任首相。
[2] 姜桂题患病死亡，北京政府派王士珍以德威上将军管理将军府事务（1922年1月20日），所以王又由正定来到北京。