一 皖系联络国民党的初步试探。桂系军阀迫切求和的表示。五国公使向南北政府提出第二次劝告
上海和会未破裂以前，北方有北洋派内部直皖两系的对立，南方有滇桂两系与国民党的对立，北方不能统一北方，南方也不能统一南方。南方桂系与北方直系早已成立一种秘密同盟，自从湖南战场上直军将领吴佩孚与湘桂军将领谭浩明、谭延闿等成立停战协定，并且经常在内政外交上联名发表意见以来，这种同盟已经昭昭在人耳目间了。
直桂两系都是希望通过政治分赃，实现一个长期停战的假统一的局面的，但由于北京政府大权仍然掌握在皖系手中，而皖系不肯放弃武力统一，所以直桂两系“和平混一”的目的不能达到。另一方面，直系按兵不动，反与南方将领握手言欢，也使皖系继续用兵的目的不能达到。其实，中国军阀各有帝国主义为背景，在日本与英、美等西方国家争夺中国未决雌雄以前，直皖两系势均力敌，因此南北陷于既不能战，又不能和的混乱局势。
为了对抗直桂两系的同盟，皖系首领段祺瑞颇有意于联络国民党做他的同盟者。上海和会进行时期，北方代表吴鼎昌奉段密令访问孙中山，征求对和局的意见。孙中山提出恢复国会为和平统一的先决条件。吴鼎昌认为只有这一条难于办到，其他一切都好商量。孙中山说：“我还有三个办法。第一个办法，民国成立，是国民党多年来流血牺牲的结果，现在应将国家的统治权交还国民党。”吴问：“其次呢？”孙说：“如果不愿交还国民党，就不妨再来一次复辟，将统治权交还清朝皇帝。”吴说：“这两个办法都是办不到的，请问第三。”孙笑着说：“既不愿交还国民党，又不愿交还清朝皇帝，另外一个办法你们北洋派曾经做过，就是再制造一个新皇帝，统治中国。”孙最后表示，上海和会是南北军阀的分赃会议，即使分赃妥当，我一个人也不肯和。
这次谈话虽然没有取得结果，但是皖系认为他们与国民党有着共同的敌人，双方建立同盟关系并不是不可能的。
一九一九年五月十三日和会破裂后，直皖两系在议和问题上展开了尖锐的斗争。北京政府总统徐世昌和内阁总理钱能训都是与直系合作主张实现“和平混一”的，他们打算撇开上海和会而与南方实力派直接媾和，即使在南方拥有一部实力的国民党反对这种和谈方式，也可撇开国民党而与滇桂两系军阀局部媾和。他们一方面秘密进行所谓直接媾和与局部媾和，另一方面却又公开提出恢复上海和会。五月二十六日钱能训电达军政府，要求南方代表撤回所提的七个条件，以便继续和谈。段祺瑞则反对恢复和谈，他曾直接向徐世昌表示意见：南方总代表唐绍仪提出七个条件，使人难于接受，证明南方毫无谋和诚意；以前冯总统曾经中过南方的缓兵之计，我们不能再上当，应当布置作战，以免处于被动，措手不及。段又召集各省北洋军阀举行马厂会议讨论继续作战问题[1]，此时各省北洋军阀鉴于国内外形势都不利于对南方继续用兵，这个会议竟因无人应召而流产。段一计不成，又生二计，便以压力迫使徐世昌召回北方议和总代表朱启钤[2]，并推荐安福系首领王揖唐继任总代表，以拆和会的台。
和会破裂后，直桂两系都为之惶惶不安。五月二十七日，湖南战场上南北两军将领谭浩明、吴佩孚等联名发出要求重开和会的电报，这个电报是由吴发动和起草的。二十九日，桂系军阀陆荣廷、陈炳焜、谭浩明、莫荣新联名电请重开和议，这个电报首列“北京徐大总统、钱总理”，西南各省无不为之骇然。以前桂系承认冯国璋为总统，曾经引起非常国会的质问，桂系就用“冯国璋乃是合法国会产生的副总统，总统因故不能视事，副总统依法代行其职权，他的地位是合法的；我们承认合法总统，反对非法内阁，并不违反自主的精神”等理由来作为回答。这个理由虽然站不住脚，但在法理上还可以找出一套牵强附会的“理由”来。现在公然承认非法国会产生的总统和内阁，这就显然是对护法事业的背叛行为，显然是出卖上海和会而欲直接投降北京政府。桂系军阀在艳电中主张“双方政府力予维持，希望和会重开，双方互相让步”，即使是在他们卵翼之下的军政府，也不能不质问他们说：“唐总代表所提七条，未经讨论，即遭拒绝。本政府仍令各代表勿离沪，而北方代表已行，即让步亦无从谈起。究应如何继续，让步至何种程度，请详赐指示，俾有遵循。”（六月五日）
和会破裂后，美国公使芮恩施再度建议由五国公使向中国南北两政府提出第二次劝告，日本公使不便一再坚持反对，只得勉从其后。六月五日，由领袖公使朱尔典代表五国向徐世昌提出说帖，希望中国重开和会，勿再诉之战争。徐表示感谢友邦的“忠告”，并保证决不重启战端。五国劝告同时由广州领事团向军政府提出。
由于外交压力，皖系终止议和继续用武的计划受到顿挫，而徐世昌一派所进行的直接媾和与局部媾和，也因南方实力派互相牵制，不能实现。
二 北京政府派段祺瑞为边防督办。安福系首领王揖唐接任北方议和总代表。吴佩孚一再通电痛斥王揖唐。南方代表拒绝与王揖唐重开和议。王揖唐与孙中山的谈话
段祺瑞手下有两个得力爪牙，一个是陆军总长靳云鹏，一个是参战处参谋长徐树铮。这两个人因争权争宠而形成水火。徐树铮结交各省军阀，手握实际军权，又是安福系的后台老板，所以无论在军事方面和政治方面，他的势力都远在靳云鹏之上。可是靳与张作霖有着儿女亲家的关系，这也是一笔很大的政治资本。由于靳、徐二人的对立，而靳又不属于安福系，徐世昌便极力拉拢靳作为对抗安福系的助手。靳与安福系财政总长龚心湛，因军饷问题屡次在国务会议上破脸对骂，龚负气辞职到天津，段只得自己出面把他劝回来，并且诰诫靳不得干涉财政支配问题，而靳也就负气请假不到部。这是三月下旬发生的事情。
五月八日，钱能训在全国爱国浪潮日益汹涌和安福系倒阁运动的夹攻中提出辞职，徐世昌本拟提出另一心腹周树模继起组阁，但是安福系的倒阁目的，在于斩断徐的左右手，当然不肯承认，而安福系想推荐他们的首领王揖唐上台组阁，徐也不肯同意。六月十三日，北京政府以财政总长龚心湛暂代国务总理为过渡之计。龚心湛函请徐树铮每日到院协助处理公务，徐树铮又引进丁士源、梁鸿志等安福系分子做他的助手，而此时靳云鹏仍然未到部，这个过渡内阁实际上是清一色的安福内阁。此外，段经常出席公府最高会议，徐世昌遇事必须向他请教，而内阁大权又由徐树铮一人独揽，因此整个北京政府完全处于安福系的控制下。
由于西方三国公开谴责北京政府不应在欧战结束后保留参战机构，七月二十日，北京政府将参战督办处改名为边防督办处，参战军改名为边防军。此外，由于协约国已经签定对德和约，所谓中日军事共同防敌协定应当不复存在，日本政府和皖系军阀就用移花接木的手法，把防敌的对象由德国转移到苏俄。
五国第二次劝告中国恢复和谈后，徐世昌准备以下台的钱能训继任北方议和总代表，安福系坚决不予同意。在此时期，军政府首席总裁岑春煊派政学系议员李曰垓到北京，秘密接洽和议。岑春煊仍然主张恢复宪法会议，解散南北两国会，为解决法律问题的主要关键，但是有职无权的徐世昌无法接受。
八月十二日，北京政府公然派安福系首领王揖唐为北方议和总代表，其余北方代表一概不动。这是安福系公开玩弄和会，使和会无法继续进行的一项政治阴谋。
这一时期，直系急先锋吴佩孚利用外交问题、学潮问题，对以安福系为核心的北京政府大肆攻击[3]。长江三督对安福系也表示了露骨的反对态度。七月一日，曹锟、张作霖两个强有力的军阀联名通电，催促重开和议，这个电报是直奉两系军阀联合起来对抗皖系军阀和打击安福系的具体表现。段与安福系鉴于外有西方国家的压力，内有人民群众爱国运动的继续高涨，而直系军阀剑拔弩张的态度，更是他们的心腹之患，只得暂时放松对徐世昌的控制，企图通过徐世昌的和缓政策来减轻各方面的敌对情绪，并替他们分担对内对外一切问题的责任。徐世昌乘机提出了周树模组织内阁的要求。段表示愿意“疏通”安福国会通过周内阁。可是安福系大耍无赖手段，首先假惺惺地向段表示：“议员不比军人，对你没有服从的义务”，随后提出来以王揖唐为议和总代表作为通过周内阁的交换条件。安福系还准备了另外一套挟制徐世昌的办法，就是说如果不肯派王揖唐为议和总代表，就通电承认自己是非法国会，并且宣布取消由这个非法国会所选出的非法总统。这是一种“同归于尽”的攻势，徐抵挡不住，只得接受了他们的要求。
北京政府这一决定，事前并未征求军政府的同意。军政府通电西南各省征求对王揖唐迎拒的意见。旧国会首先表示：“王揖唐乃是非法国会之议长，在法律上为应受制裁之人。与卖国者言救国，与毁法者言护法，如惩办祸首、取消非法国会、裁撤参战军、取消中日密约，尽王揖唐等自作之孽，如何与彼谈判！”
南北军人反对王揖唐的第一炮是由直系急先锋吴佩孚发出的。他在致王揖唐的漾电（八月二十三日）中愤慨地指出：“身列国会，安能解决国会之问题，身为党魁，安能不受党派之牵掣！在天下本未有‘斯人不出’之希望，而足下竟有‘舍我其谁’之仔肩。足下自命不凡，不计个人‘安福’，欲谋天下‘安福’，其如天下之不谅何！筹安会之覆辙不远，曹章陆之公愤犹存，勿谓赵家楼之恶剧，不再见于安福俱乐部也。”
吴佩孚是桂系最倚重的同盟者。漾电发表后，桂系和西南各省军阀也都表示了反对王揖唐的态度。
吴佩孚的漾电引起了皖系军阀的震动。龚心湛答复吴佩孚一电，极力称道“王公才识过人，为元首所识拔，于法律事实确能负责”。并称：“业经派定，指日成行，势难挽回。若因对人问题使会议延滞，和平中梗，启衅二字别有所归。”这个电报把派选王揖唐的责任推在徐世昌的身上，同时还预下伏笔，如果西南拒绝王揖唐，就把破坏和平的责任推在西南方面。
八月三十一日，吴佩孚回答龚心湛一电，极尽嬉笑怒骂之能事。电报说：“自王揖唐充任总代表，而全国哗然，拒绝声浪洋洋盈耳。公独好人之所恶，一再代为疏通，对于安福系诚可谓饮水思源不背本矣，其如天下公论何！……安福系危国祸民，腥闻于天。……公谓王公才识过人，他人未瞻丰采，或尚未知底蕴，师长等驻防沈吉，知之最审：戊申露头角于辽沈，辛亥被驱逐于吉林，乙卯则贻误项城，丙辰则夤缘东海，丁巳则以主战误合肥，戊午则以党派挟元首。数年之间，而参议、而旅长、而巡按使、而内务总长、而安福党魁、而国会议长，扶摇直上，出人头地，其运动钻营之才识诚过人矣。”最后作出结论说：“天下之目非一手所能掩，全国心理非一人所能惑，双方和议非一偏所能专。”
在以后的一些日子里，吴佩孚越骂越起劲，对皖系和安福系，对北京政府和各省著名反动军阀，几乎无一不骂到。他在九月四日致龚心湛的支电中说：“自安福系发起以来，胚胎于借款告成，而卵育于公长财政。今日拨党费数十万，明日拨旅费数万元，何莫非民脂民膏。军饷之积欠累累，党费之接济源源。”这个电报慷慨激昂地写道：“为国锄奸，义不反顾，为民除害，仁者所为！”这类词句已经不是咬文嚼字的电战，而是准备进一步诉之于武力了。他对山东问题发出豪电（九月四日）说：“鲁督无故而请戒严，马良一日而杀三士。……山东代表赴京请愿，奈九重万里，不得申诉，露宿风餐，不肯遽去，以致触安福之怒。……伏思君主时代，人民尚有叩阍之举，而共和黑暗，竟使下情不能上达。”
吴佩孚一面破口大骂，一面再三请求把直军从湖南前线撤回北方，使北京政府大感狼狈，只得央求曹锟出面加以劝阻。曹锟也仍然采取了他的老办法，一面假惺惺地训斥吴佩孚“不得放言无忌”，一面把吴佩孚的愤慨言词说成是由于积欠军饷过多所致，要求北京政府迅速筹款发饷，否则空谈无补。他又请求将直军改归陆军部直辖，这明明也是一种放赖手段，使北京政府更伤脑筋。
吴佩孚的豪电引起了山东督军张树元的反扑。张树元在阳电（九月七日）中切齿地说：“该师长真相不明，大言无忌，其言可哂，其意何居！”“该师长道听途说，巧言如流，职责无关，徒知快意，诚不知是何居心。”“该师长前诋合肥为权相，以大总统为非法，不称总统，呼曰先生。近复丑诋议和总代表，自鸣得意。”“该师长助暴（指南方）生心，阻挠和议，自有应得之咎。”值得玩味的是，以前吴佩孚的电报一发表，除长江三督而外，各省北洋军阀立即群起而攻，而现在除这个将下台的倒霉督军而外，几乎无人应战，这说明直奉两系军阀的联合声势已经压倒了皖系军阀，反对皖系军阀的北方联合战线正在逐步形成。
这时，北京政府不但在外交与学潮问题上束手无策，在财政上也已陷于走投无路。龚心湛又因受人丑诋而负气辞职。安福系所答应的以王揖唐为北方议和总代表作为周树模组阁的交换条件，原来是个骗局，龚心湛辞职后，他们又拒绝周树模上台，提出以同系的司法总长朱深组阁。徐世昌对此非常气忿，坚决不肯同意。在两不相让的情况下，徐退一步想提靳云鹏组阁以抵制安福系，徐树铮急忙电召善于兴风作浪的皖系大将倪嗣冲于九月九日到北京来，反对以靳代龚。另一方面，徐树铮还准备下辣手撤换直隶督军曹锟，因此吴佩孚请求撤防北归愈益迫切，直皖两系的战争危机愈益严重。刚在这时候，下台总统冯国璋由河间原籍到了天津，徐世昌邀请冯到北京来调停直皖暗潮，因此外间发生了补选冯为副总统，改推段组阁的传说。
关于上海和会问题，九月五日军政府表示了拒绝王揖唐的态度，并称赞吴佩孚的漾电“实系代表全国人民心理”，请北京政府予以撤回。九月九日，南北军人吴佩孚、谭浩明、谭延闿、莫荣新又有反对王揖唐的联名电报发表。王揖唐却不以各方面的反对为意，九月八日到保定访问曹锟，十一日到奉天访问张作霖，并以真电（十一日）致唐绍仪转达军政府七总裁。他大言不惭地说道：“和会中辍，四月于兹。我酷爱和平之元首逮我热心和平之全体执政者，择之既慎且久，乃以揖唐承乏总代表一席，并畀以全权；我国务总理且受元首之特命，亲赍全权证书临揖唐之私第而手授之。……揖唐行有日矣，用敢正告于我全国父老昆弟之前曰：揖唐何人，盖国民中爱国家、爱法律、爱真正永久和平之一人，苟为和平之梗者，虽属吾友，亦敌视之，苟诚意谋和者，朝为吾敌，夕为吾友。……揖唐所恃以与全国人士相周旋者，惟一诚字耳！……经训有言，上帝临汝，勿贰尔心。谨掬诚自誓，有渝此者，上帝临之！”
其实，在王揖唐的字典中并无“诚”之一字。他原来约定于十九日到上海，但是早一天就到了；他不在北站下车而在龙华下车。这一切鬼鬼祟祟的行动，是由于他自以为是一个了不得的大人物，时刻提防有人加以暗算。车站戒备极严，他自己又携带国会卫队四十名前来，并有卫队长宣禹阶和长芦缉私统领季雨农随身不离。他下榻哈同花园“爱俪园”，但又行踪诡秘，并无一定的食宿之所。他携带大批随员和五十万现金前来，这些随员分别替他拉拢流氓，运动报馆，并且伪造团体作为他的政治资本。他每天把他所捏造而由报纸登载的一些假消息以及他所伪造的团体印发的一些传单内容报告北京政府，吹嘘他在上海受到各方面的欢迎。又在报上登载巨幅广告，吹嘘他的随员“品行端正”“恐有人在外招摇撞骗，请各界注意”。
自从这个政治骗子到上海以来，全国各方面一致加以抨击，只有孙中山不表示反对。孙中山公开发表谈话，认为此时南北正处于战争状态中，只有对敌人才有进行和谈的必要，如果对方是一个朋友，就用不着大开谈判了。因此，大家应当采取对事不对人的态度，看双方所提的条件能否谈得拢来。他又认为以前的谈判，对《中日军事协定》等问题斤斤计较，而将国会问题列为次要，这是本末倒置的作法。其实恢复国会是关键性的问题，如果恢复国会，则一切未经正式国会通过的卖国条约和亡国借款，自应宣布无效。他又检讨八年来国家弄得一团糟，主要是由于民国初期，大家都说革命只有破坏性而无建设性，并且产生了一种收拾时局“非袁莫属”的对革命事业极端不利的空气，因此将建设责任交给腐败官僚袁世凯，后来又交给火烧汉口的冯国璋和清朝太傅徐世昌，这些人当然都做不出好事情来。
由于南方代表拒绝会见王揖唐，二十二日王揖唐就去会见了孙中山，请孙提示恢复和平的主要条件。孙答以首先必须恢复国会。王说：“如果答应这个条件，岂非向你们投降？”孙说：“武昌起义时，带兵前来攻打革命军的是段祺瑞，后来通电赞成共和的也是段祺瑞。以前可以这样做，何以现在就做不得？如果你们赞成我的主张，可以说得好听点，不说投降而说合作。”王又问此外有无办法，于是孙又重复了以前对吴鼎昌所提的三个办法。王认为这些办法都不可行，希望另有办法。孙就严肃地指出，你们既然不要国会，我就给你们一个不要国会的办法。恢复国会本来只是维持现状的消极办法，为了根本解决，必须打破现状，我们联合起来再来一次革命，抛弃一切武人政客和新旧国会，从新建设一个新中国，这个国家要比现在的民国好得多。孙在谈话中并未指明怎样进行这个革命，他所写的《三民主义》正在此时完成，可能所指的就是实行“三民主义”。王揖唐表示这个办法大可商量，就告别出来。但是他后来对这个问题并无回答。
二十二日，王揖唐曾秘密到杭州访问浙江督军卢永祥，当晚回到上海。十月二日，上海交涉员杨小仲邀请南北代表及各国驻沪领事在署内举行茶话会，其目的是为南北代表制造一个碰头机会，而唐绍仪已有所闻，也就在老靶子路自己住宅召开茶话会，全体南方代表都去参加，杨小仲的计划扑了一场空。十月十八日，王派北方代表王克敏、李国珍备有正式函件要求与唐绍仪当面接洽，唐答以“现在尚未开议，无事可商，未便接洽”。
王揖唐在上海陷于进退两难的苦境。十月十九日，哈同花园发现炸弹，有人说这是王自己扮演的一出假戏，企图借此下场。从这天起，王即拒绝接见宾客。
三 靳云鹏组阁获得通过，所提阁员名单与安福国会发生严重分歧。段党内部斗争日益尖锐
关于内阁问题，徐世昌与直奉两系军阀联合起来一定要靳云鹏上台，曹锟发表效电（九月十九日），又与张作霖联名发表养电（二十二日）为靳捧场，徐树铮反对靳的努力完全归于失败。九月二十四日北京政府公布命令批准龚心湛辞职，派陆军总长靳云鹏兼代国务总理，李思浩兼代财政总长。二十五日靳到院视事，就聘徐树铮的死对头张志潭协助处理内阁事务。靳上台后所碰到的头一件喜事，就是从来与北京政府唱对台戏的吴佩孚，忽然打来一个贺电，这说明靳虽然也是段的重要爪牙，但已为反段派所利用，他的上台是皖系与安福系势力衰退的一个标志。
靳是个脚踏两边船的角色。他兼任边防军训练处处长，所以虽尊为国务总理，却仍然是段“招之使来挥之使去”的直接下属。
在民国八年（一九一九年）“双十节”的一天，北京政府授张作霖以勋一位。在此以前，段因主持参战有“功”得授大勋位（九月十五日）。段请徐亲自检阅边防军，徐借故不往，段命边防军第一师师长曲同丰举行了一次规模壮大的“国庆”阅兵典礼，以炫耀其武力。
从六月十三日钱能训辞职以来，内阁总理一席由于得不到徐、段两人的一致意见，一直没有提出正式人选。靳云鹏是徐、段共同认可的人物，徐遂正式咨请安福国会予以通过。此时徐树铮已往库伦，安福系在段的指示下不便反对，但提出“三长一秘”名单为通过靳内阁的交换条件。所谓“三长一秘”是指以属于安福系的李思浩为财政总长、姚震为司法总长、朱深为交通总长、曾毓隽为院秘书长。靳对此并未表示反对。十月三十一日众议院通过靳内阁，十一月四日参议院也予以通过。不料靳所提出的阁员名单为：内务田文烈、外交陆徵祥、财政周自齐、交通曾毓隽、司法朱深、教育夏寿康、农商张志潭、海军萨镇冰、陆军自兼。这个名单未提交安福国会以前，先征求北方各省军阀的意见，于是曹锟的虞电（十一月七日），张作霖的青电（十一月九日）首先表示同意，各省军阀也都一致附和。这是北洋军阀玩弄实力政治的一贯作风。安福系认为靳违背自己的诺言，又搬出军阀来威胁他们，因此异常愤慨。安福系议员曾开会将上项名单提付假表决，一致予以否决。安福系指斥周自齐为帝制余孽，曾经破坏副总统的选举，而此次提名又系美国公使所推荐；张志潭为靳的幕后军师，一贯反对安福系，断难予以接受。安福健将克希克图在会议上大声叫喊：“靳云鹏不服从段督办，就是背叛长官！靳云鹏利用军人压制国会，就是目无国会！”
其实，这个名单是靳吸收各方面的意见提出的：周自齐是由徐世昌提出，其目的在于利用这个亲美派向美国进行大借款；夏寿康是前总统黎元洪的旧幕僚，北京政府希望黎出面来协助促成南北和谈，因而予以拉拢；田文烈属于段党，而曾毓隽、朱深则都属于安福系。根据靳的说法，这个名单事前曾与徐、段两人协商，取得同意后才提出的。但是，内务、财政两席都是安福系志在必争的，因为内务总长有权包办国会的选举，而财政部则为供给党费的来源。田文烈虽属段党，但不属于安福系，不能接受调度。安福系党费每月十四万元，以前曹汝霖、龚心湛先后做财政总长的时期，都是由财政部以“参战秘密费”支付的，如果换上一个与安福系对立的周自齐，这笔党费就会停付，而将来办理新国会的选举，周自齐也必然不肯支付安福系的竞选经费。
十一月九日，安福系推李盛铎、刘恩格、曾毓隽三人见靳，阻止提出此项名单。不料靳的态度十分强硬，认为此项名单在政府未提出以前，国会无权干涉，提出后如不同意，国会尽可加以否决。十一日，曾毓隽又单独见靳请其修改名单，以李思浩为财政总长，吴炳湘为内务总长，而将田文烈调为农商总长。靳气势汹汹地回答说：“这个名单一个人都不能更动！如果有一个人被否决，我就辞职下台！”
此后安福系还沉住气来与靳交涉，首先拉靳加入安福系以便合作，靳答以“军人不入党”；安福系又拉周自齐加入，周却干脆表示“本人并无意于做财政总长，条件更谈不到”。靳有一种打算，如果周自齐通不过，就改派为署理财政总长，或者自兼财政总长而以周为币制督办，自己居名，而以周为幕后人物。靳直言不讳地表示提名周为财政总长，目的在于向美国进行借款。此时派往美国接洽借款的徐恩元，已经偕同美国资本家数人回到北京，准备由中、美两国合办懋业银行，并拟成立烟酒借款三千万元[4]。
靳既然说不通，安福系只得派人奔走于段之门，请段拿出上司和老师的身份来压制靳，使之就范。可是段也是一个崇拜实力的人物，靳与张作霖有儿女亲家的关系，与曹锟有结拜弟兄的关系，与王占元、吴佩孚又有山东同乡的关系。在直、奉两系军阀联合起来为靳撑腰的局面下，段的威风也使不出来。以前周自齐曾破坏副总统的选举，使曹锟不能当选副总统，安福系希望曹发出一个电报来打击周自齐。又被曹拒绝。至此，安福系对靳的斗争，竟然弄得一筹莫展，占不了上风。
十一月二十四日，徐树铮由库伦回到北京来，于是这个局势又为之一变。徐树铮因外蒙取消独立一事引为己功，俨然是个不可一世的英雄。他对靳所提的阁员名单，先征求各省军阀的意见而不提交国会，大肆攻击，认为这是违反约法精神，蔑视国会尊严的一种恶劣作风。在徐树铮的怂恿下，段对靳大加训斥，迫使改提李思浩为财政总长以代周自齐。十一月二十八日，众议院通过了外交陆徵祥、内务田文烈、财政李思浩、陆军靳兼、海军萨镇冰、司法朱深、交通曾毓隽，否决了教育夏寿康、农商张志潭。十二月三日，参议院按照以上名单通过，次日北京政府明令予以发表。未通过的农商总长以田文烈兼署，教育总长仍由傅岳棻代理。周自齐被任为币制局总裁。靳以前所说的“否决一个阁员即辞职下台”的话，并未实践。
十一月三十日，靳云鹏、李思浩与美国太平洋拓业公司代表签订了五百五十万借款合同，以烟酒公卖税为直接抵押。
四 徐树铮被派为西北筹边使。张作霖统一东三省获得实现。淞沪护军使问题引起纠纷。山东督军张树元被撤职。冯国璋病逝
在全国学潮澎湃和北京政潮起伏的时期，有些北洋军阀的地盘地位起了变化。
第一是徐树铮积极地经营西北，企图以西北广大地区为边防军的根据地。
皖系首领段祺瑞编练参战军，其动机是由于北洋派分裂为直皖二系，不但直系在军事上政治上成为段的劲敌，而皖系诸将也往往以个人的地盘地位为重，不肯接受调度，段几乎没有可用之兵，他所坚持的武力统一政策也就不能实现。复辟战争时期，段只得用金钱和地位收买第八师师长李长泰等，才能利用讨伐复辟之名，重登政治舞台。在与直系首领冯国璋争夺政权的时期，段几乎被逐下台，由于徐树铮用大批军火收买奉系军阀张作霖派兵进关，才得压倒直系而保持其内阁总理地位。段二次组阁时期，一方面发动了第二次南北战争，另一方面紧紧投靠日本帝国主义，向日本进行借款，购买军火，这些借款和军火除用以维持对南方作战外，还用以建立个人的武力——参战军，作为可靠的政治资本，这和以前袁世凯不信任北洋派而另外建立模范军的用心如出一辙。在冯国璋代理总统任期届满的时期，国内外形势都不利于段，因此与冯相约同时下野，抬出北洋派元老徐世昌来继任北方总统。其实，段的下野只是退出了内阁，他仍然以参战督办的名义大举招募参战军，控制北京政府。他的心腹徐树铮替他主持卖国外交和训练参战军事宜。但是，由于西方国家反对中国在欧战结束后继续成立参战军，于是段将参战军改名为边防军，借以蒙混下去。由于边防军的实力日益扩大，北京附近地区不能容纳，徐树铮便看中从来无人过问的西北广大地区，以此作为边防军扩充实力的根据地。
早在四月五日，徐树铮在国务会议上提出派参战军四旅（此时尚未改名）充实边防，设立西北边防军总司令一员，授以节制内蒙、新疆、甘肃、陕西边境各种军队的全权，并得在西北地区设立银行，发行公债，创办垦牧公司。六月二十四日，北京政府任命徐树铮为西北筹边使兼西北边防军总司令。徐树铮是个极端自高自大的人物，西北筹边使在官制和职权上比东三省巡阅使还要大，包括军、民、财政的独立权，练兵购械先行后报，西北各省文武官吏均须受其节制。他又要求仿照四省经略使曹锟的成例，为西北筹边使铸造银质狮纽大印一颗。此项官制于七月十八日以总统命令发表。此后边防军除由边防督办直接指挥者外，另有西北边防军分驻库伦、察北及洛阳等地，徐树铮经常往来于北京、库伦之间。十一月十七日外蒙取消自治后，徐树铮逐走库伦都护使陈毅，北京政府只得以西北筹边使督办外蒙善后事宜（十二月一日），并派徐树铮携带七狮金印授予外蒙活佛。徐树铮还要求开驻库伦的边防军较内地各军的军饷加发四成，也取得了北京政府的批准。此次徐树铮到北京后，十二月十五日，段亲自率领军官百余人在保和殿开会欢送他回库伦，因此徐树铮的气焰高达极点，人人侧目而视。
徐世昌同意授徐树铮以经营西北的大权，原是调虎离山之计，让他向边地发展，以免留在北京兴风作浪。可是徐树铮除了据他人之功为己有而外，并无意于充实边防，只是一心一意地扩大势力，排斥异己，企图控制北京政府，准备对南方继续用兵。由于段祺瑞在北洋派以外另建自己的武力以及徐树铮专横跋扈的态度，引起了直奉两系军阀的结合，扩大了北洋派内部的裂痕，加深了徐世昌与段祺瑞之间的矛盾。
第二是张作霖用兵吉林，实现了统一东三省的野心。
一九一七年十月，张作霖曾经进兵夺取吉林的地盘。由于吉林督军孟恩远决心抵抗，又有直系军阀为其后援，张作霖才被迫悄悄收兵。现在张作霖身居东三省巡阅使，而势力不能及于吉林，他又看见徐树铮居然做到西北筹边使，与之分庭抗礼，心中更为不满。他电请北京政府在他的部下吴俊升或孙烈臣两人中择一任命为东北筹边使，这是用以打击徐树铮的一套手法。
徐树铮曾杀害直系的幕后人物陆建章。陆建章之子陆承武是孟恩远的女婿，徐树铮时刻引为后患。为了讨好张作霖并且消除自己的后患，徐树铮鼓动孙烈臣带领第二十七师移驻长春，即在长春设立东三省巡阅使分署，下一步骤就是逐走孟恩远，取而代之。徐树铮的这个计划颇合张作霖的胃口，于是张作霖嗾使吉林绅士何守仁等分向北京政府及东三省巡阅使控告孟恩远纵兵殃民八项罪行，自己又向北京政府控告孟恩远招兵买马，致使吉林纸币低落，民不聊生，请求撤换孟恩远而以孙烈臣代之。同时，他又示意叫孟恩远自动辞职，愿意保举为东北边防总司令以资补偿。
徐树铮根据张作霖的意见，指使安福系阁员龚心湛在国务会议上提出更换吉林督军的问题。当时内阁总理钱能训认为这个问题必须多加考虑，陆军总长靳云鹏也认为以前撤换孟恩远，画虎不成，使中央的威信受到很大损害，现在如果没有决心贯彻到底，就不如不动为好。
孟恩远知道自己的地位又一次发生动摇，便将中东路驻军调回长春、哈尔滨一带，并调吉军第一师师长高士傧带兵回到长春设防；指使吉林各团体通电反对更动督军，又指使吉林全体军官联名质问北京政府有无更动督军情事。六月二十八日，由陈光远发动，直系军阀曹锟、王占元、李纯、陈光远联名提出，吉督问题关系外交、国防，请勿更动，国务院回电表示同意。北京政府又请出赵尔巽、张锡銮这些老前辈前往关外进行调解。张作霖向调人表示：“我对孟恩远毫无私怨，不过将吉林公民的意见转达中央而已。”
事隔几天，徐树铮指使代理内阁总理龚心湛通过国务会议，于七月六日调任孟恩远为惠威将军，令其来京供职，调任鲍贵卿为吉林督军，而以孙烈臣继鲍之后署理黑龙江督军。鲍为人比较温和，又没有直接兵权，北京政府这一措施意在和缓吉林军人的反抗，表示调动者仅有孟恩远一人，其余概不更动。北京政府又派公府侍从武官薛松年到长春，劝孟不要反抗，张作霖也派人向高士傧示意，愿意收为门生，以资笼络。但是，高是孟的外甥，师生关系不比舅甥亲，所以，以高为首的吉林全体军官电请北京政府收回更动吉林督军的命令，限于四十八小时之内答复。
七月十一日，龚心湛以国务院名义回答高士傧等一电说：“奉大总统谕，迩以外交迫切，孟督久任边圉，阅历甚富，调京另有借重，非同左迁。盂督为关系国家之大员，本大总统知信有素。国家设官，本无内外轻重之殊，出掌封圻，内参机要，其为国尽瘁则一。望勿以孟督迁调，致生误会。”龚又直接电达孟：“元首眷注，始终如一。到京后当有借重。”其实，这些鬼话是骗不了任何人的，一个独霸一方的督军，调任为有职无权的将军，分明是“打入冷宫”，而北京政府如果真要挑选一个“久任边圉，阅历甚富”的人，那么何以不调张作霖“内参机要，为国尽瘁”，而要调动孟恩远呢？随后孟也用假话来回答北京政府的假话。他说：“各团体聚集车站，阻远启行。欲去不得，欲行不能，请示办法。”他又赌咒发誓地发表谈话说：“我若离开吉林，吉林六十营军队都不答应，我对此不能不有所顾虑。我若有半句假话，异日必死于炮火之下！”
北京政府为了和缓吉林的局势，命令鲍贵卿暂缓到任，另派吉林省长郭宗熙暂时兼摄吉林督军。郭当然不敢接受，而孟也就振振有词地说：“遵令交卸，送印予郭省长不受，何时得行？”
七月十九日，国务会议采纳鲍贵卿的意见，准孟恩远率领高士傧一师及吉军一旅移驻直鲁边境，孟以总司令名义负责剿匪。根据这个办法，孟恩远虽然失去地盘，但还保留兵权。可是这个办法受到直隶督军曹锟的反对，不能实现。
由于吉林问题非用武不能解决，张作霖便派第二十七师师长孙烈臣为东三省南路总司令，第二十九师师长吴俊升为北路总司令，从南北两路夹攻吉林。孙在开原设立司令部，其前锋开抵怀德，与防守双城的吉军相隔仅三十里。吴部也由大赉向南推进，与防守农安的吉军相隔约百余里。高士傧在农安自称东北讨贼军总司令，并发布了声讨张作霖的檄文。张作霖一再催促北京政府下令讨伐孟恩远。张作霖和日本关东军早已有了勾结，在吉奉两军的战争即将爆发的时候，日军突然出面来阻止吉军在宽城子征发车辆，因此引起冲突，日本从中朝边境调兵五营到吉林，并提出华军退出长春周围三十里，伊兰、开原两地辟为商埠等要求。七月二十一日，日本公使面访陈箓提出关于吉林问题的警告。由于以上情况，北京政府下令谴责孟恩远抗令称兵，并将高士傧撤职查办，高部第一旅旅长诚明又不战而降，吉军的抵抗力就从此瓦解了。
七月二十八日，孟恩远到长春与张作霖通了一次电话，表示愿意下台。八月三日，鲍贵卿应召到长春与孟恩远商定，保护他安全出境，对高士傧不究既往，对吉军所提军费一百二十万不予追还。五日，孟、鲍二人偕同到吉林市举行接替典礼。九日，高士傧书面向张作霖谢罪，而张作霖也就呈报北京政府，认为“高士傧咎有应得，尚能悔悟，应予免议，但所部旅团营长应一律撤差”。十三日，孟恩远行抵天津，吉林问题完全解决。十四日，张又保举张作相升任第二十七师师长，张焕相升任第十九混成旅旅长。到此，张作霖多年来建立“东北王国”的野心得以实现。
吉林问题的解决，一方面由于日本暗中支持张作霖，另一方面也是由于曹锟张作霖已经成立了秘密联盟，直系军阀不像以前那样出面来加以干涉了。
第三是直皖两系军阀争夺上海地盘，直系未能取得胜利。
淞沪地区是直皖两系多年来互相争夺的另一个目标。一九一七年八月冯国璋到北京接任总统时，不肯放弃江苏地盘，就保举他的心腹李纯继任江苏督军。以前袁世凯为了牵制冯国璋，曾派第四师师长杨善德驻兵上海，兼任淞沪护军使。护军使在官制上是不受督军管辖的，因此江苏督军的权力不能及于上海，冯国璋虽然屡次提出抗议，这个问题终于不能解决。一九一七年十一月，杨善德进兵浙江夺得了浙江督军的地位，冯国璋企图乘机将淞沪军区改归江苏督军管辖，不料段祺瑞又派皖系另一健将第十师师长卢永祥继任淞沪护军使，冯的计划又一次扑空。一九一九年八月十三日，杨善德患病身死，十四日北京政府调升卢永祥署理浙江督军。李纯乘机提出收回淞沪军区的要求，属于直系的长江三督联名保举第六师师长齐燮元继任淞沪护军使，不料皖系又不同意，另由卢永祥保举第四师第八旅旅长何丰林继任淞沪护军使。卢永祥将第四师扩充为一师、一混成旅，以第四师第七旅旅长陈乐山升任第四师师长，何丰林改任混成旅旅长；卢自己兼领的第十师，一旅调驻杭州，一旅留驻上海。这个计划实际上就是“鱼与熊掌，二者得兼”，因此引起了直系的激烈反对。
直系不便公开提出政治分赃，于是他们提出另外一个理由来，认为护军使的地位很高，不能由一个资格很浅的旅长继任。但是卢永祥的态度非常坚决，如果北京政府不肯接受他的意见，他就辞去浙江督军，愿回淞沪护军使本任。这当然是一句假话，实际上是向北京政府和直系示威，表示不肯放弃上海的决心。北京政府为此左右两难，只得派何丰林暂行代理淞沪护军使，把这个问题推迟一步解决。
第四是北京政府采取釜底抽薪的方法，撤换了山东督军张树元。
靳云鹏接任内阁总理以来，各省反对军阀的浪潮随着爱国运动的开展而日益扩大，张敬尧、陈树藩、倪嗣冲、李厚基等尤为众矢之的。特别是上海中外报纸连续揭露安庆安武军和洛阳西北边防军集体强奸妇女的两件大暴行，全国人民为之发指。兹将揭露原文分志于下：
十一月二十七日上海《字林西报》载：八月十五日晚，驻防安庆的安武军第八路第一营兵士二十人，由一名军官率领，到女子蚕业讲习所强奸女校长。九月一日，又有该营兵士百余人到该校大逞兽行，教员、学生无一幸免，学生忿而自杀者十余人，身受重伤者数人。此案引起北京、上海全体皖籍学生的极大忿慨，开会通电予以声讨，全国学生和妇女团体一致起而声援，段祺瑞却坚持非由亲告人告发不得受理。吴佩孚曾为此案通电痛斥倪嗣冲，略称：“昔武安君白起坑赵卒四十万，所杀虽多，其野蛮尚未若此之甚。彼以武求安，此则安然用武，诚为我国一大辱点。官府箝民之口，而不知欲盖弥彰。”此案倪嗣冲极口否认，北京派出的调查团也说并无其事。
八月十二日，驻防洛阳的西北边防军兵士一人因强奸民妇，被群众打死，割去生殖器，抛尸七里河。随后边防军兵士数十人前来报复，将该村绅董洞穿臂骨，带往该军第一旅第二团裴团长处囚禁拷打。十二月十九日下午，又有兵士二千余人汹涌而来，打人劫物，并强奸四百余家妇女，波及邻村兴隆集二百余家妇女。徐世昌接到控诉书后，不作批答。
当时靳内阁为了收拾人心，为了提高北京政府的威信，打算撤换一两个声名狼藉的督军。但是，早在北洋派的创始者袁世凯当权的时期，各省北洋军阀据地自雄，新陈代谢，自起自落，北京政府不能过问。袁死后，甚至北京政府的命运也都掌握在各省军阀的手里，总统和内阁总理必须竭力拉拢，取得他们的拥戴，才能站得住脚。靳没有方法改变这种由来已久的尾大不掉的局势。
安庆、洛阳发生的兵士集体强奸的两大兽行，属于倪嗣冲、徐树铮所统率的军队，靳内阁当然不敢过问。
张敬尧是罪行昭彰的一个督军，湖南人民奔走呼号请愿驱张，全国人民也都切齿痛恨，靳一度拟以吴佩孚代替张敬尧为湖南督军。由于张敬尧拥有兵力七八万，而段祺瑞又百端予以包庇，靳又退一步想解除张敬尧的湖南省长兼职，简派一个文人继任，也不能办到。
济南血案发生后，全国舆论为之哗然。这个血案的直接负责者为参战军第二师师长马良，山东督军张树元也不能辞其咎。吴佩孚为此一再通电痛斥张树元、马良，其最后一电，竟是一篇讨伐张树元的檄文[5]。正当其时，山东省议会弹劾张树元侵吞军饷三百余万，请予撤查。弹劾原文如下：
民国八年，山东所列军费预算八百二十万，据査新军两旅列一百三十二万，实支不足七十万；补充两旅到七十九万二千余元，实支不足五十万；第五师及第四十七旅列二百六十余万，实支不足二百四十万；对德宣战费列四万八千元，实际并未动用。以上名实不符者已在一百二十万以上。又实支军费不过七百万，遵照政府裁兵二成命令，应减去一百四十万。山东自民国八年年初各军停止补充缺额以来，兵额实数早已减去二成，而财政厅所列军费，仍照原数发给。尤可骇异者，政府对山东裁兵规定在九百五十万之中减去二成，较山东财政厅所列者反多出一百三十万。
张树元侵吞军饷，证据确凿，无可抵赖。靳也是山东人，认为收拾人心必须从自己的家乡做起，因此，十二月二十六日北京政府下令调张树元为谦威将军，以田中玉继任山东督军，以第十六师师长王廷祯继田之后为察哈尔都统。对张树元侵吞军饷一事，则置而不问。
撤换一省督军，在北京政府是从来少有的一件大事，因此引起了北洋军阀的极大震动。曹锟、张作霖、王占元、卢永祥都有电报为张树元竭力辩护。卢永祥与张树元同属皖系，他出面来替同系中人辩护是可以理解的，但在直奉两系联合起来反对皖系的政治斗争中，直系曹锟、王占元和奉系张作霖也都出面来为属于皖系的张树元辩护，一般人就很难理解了。其实，尽管北洋派内部分化为直皖等系，但他们的根本利益是一致的，他们哪一个不侵吞军饷，哪一个不是干着与人民为敌的坏事，如果北京政府可以撤换侵吞军饷和不得人心的督军，他们就不能不存有一种戒心。所以这不是不能理解的事情，而是一件极其自然的事情。
但是，由于北京政府采取了“釜底抽薪”的方法，并且事前早有布置，行动十分敏捷，山东易督问题终于没有引起反抗而告解决。原来张树元兼任第五师师长，靳云鹏却与第五师第九旅旅长郑士琦早有勾结，在调动督军的一天，特地提升郑士琦为第五师师长，张树元就不能举兵反抗了。从袁世凯做总统的时期起，北京政府如果要罢免一个军阀，只能采取“釜底抽薪”的方法，否则就会引起很大的反抗。而此风一开，各省军人驱逐长官取而代之的事例，也就层出不穷了。
二十七日，张树元还有电报请求北京政府派员彻查有无侵吞军饷情事，言下大有抗命之意。二十八日，郑士琦接受了第五师师长一职，同一天新任督军田中玉也走马上任，张树元只得狼狈下台。
靳云鹏的这一措施还牵涉到私人关系上。一九一六年，靳在山东为泰武将军[6]，张树元是他所隶属的第五师师长。当时山东民军由周村进攻省城，张树元在潍县按兵不动，袁世凯乘此时机解除了靳的职务[7]，派张怀芝接任将军。后来张树元又逼走张怀芝而取得督军的地位。这是靳、张之间一直不愉快的一桩事情。
张树元下台后，外间盛传北京政府还将更动大批督军，国务院急忙通电予以否认。
第五是冯国璋的死亡，引起了第十五、第十六两师兵权的转移和北京城的一度虚惊。
一九一八年十月冯国璋交卸总统职务后，由于北京政府控制在皖系军阀的手里，而徐树铮又是一个杀人不眨眼的魔王，他不敢在北京居住，回到河间原籍隐居下来。冯在清朝末年担任过禁卫军军统，辖有一师一旅。禁卫军的军饷比正规军多，正规军每师军饷一年只有一百三十万，禁卫军则有二百万，冯在其中剋扣浮报，积蓄了不少资财，因此成为北洋派首屈一指的大富翁。一九一三年十二月冯调任江苏都督时，禁卫军改编为第十五、第十六两师，军饷每年增加六十万，共计三百六十万，仍然由冯统率，移驻南京一带。一九一七年八月冯到北京接任总统，除第十六师留驻南京外，第十五师改编为总统拱卫军，随冯北上，移驻北京。冯在公府军事处的下面设立第十五、第十六两师粮饷局，派自己的私党张调辰为粮饷局督办，把这笔非法收入继续保持在手里。一九一八年十月冯解职下台，公府军事处裁撤，第十五、第十六两师改归陆军部直辖，可是粮饷局仍然保存，冯的个人外快也就继续维持下去。一九一九年六月，粮饷局被陆军部裁撤，冯大为生气，想到北京来争回这个权利。他到了天津，徐世昌邀请他到北京来先调停直皖之争，然后进一步调停南北之争。他害怕徐树铮手段毒辣，不敢到北京来。一直到九月二十三日得到靳云鹏组阁的消息，他才到了北京。
二十六日，段祺瑞设宴为冯洗尘，冯当面劝段不要偏听徐树铮一个人的话。外间盛传冯、段二人的感情已经得到恢复，安福系拟补选冯为副总统以和缓直皖两系的战争危机。徐世昌企图利用两个下台总统——黎元洪和冯国璋，出面来担任南北间的调人。徐还拟定了一套全国统一后大举裁兵的计划，想由南北各推军事元老三人组成裁兵委员会，他所属意的北方元老为冯国璋、段祺瑞、王士珍，南方元老为岑春煊、唐继尧、陆荣廷。但冯所感兴趣的还是第十五、第十六两师的军饷问题。徐下了一道手谕：“第十五、十六两师仍归冯前总统节制”，并将张调辰所主持的粮饷局恢复起来。
一个下了台的总统，怎样能够把国家的军队当作私产而拥有节制指挥之权呢，这个理由本来是讲不通的。但是一个下了台的内阁总理能够自封为参战督办或者边防督办，拥有更大的兵权和权利，那个理由岂不更讲不通吗？这些事实，都说明了北洋军阀政权本来是个军事政治分赃的集团，根本没有什么理由可讲。
冯到北京后，北京政府忽然大唱裁兵节饷的高调，以曹锟、张作霖为首的十七省北方督军发表歌电（十一月五日），建议各省就现有兵额裁减二成，预计每年可节省军费二千余万。张敬尧在响应裁兵的通电中建议以被裁之兵修筑道路。倪嗣冲自请将所部安武军六十营缩编为四个混成旅。杨增新幽默地说：“武戏演几出，文戏亦应演几出。若尽演武戏，则人人皆不欲观之矣。”
十一月二十二日，北京政府发表了各省一律裁兵二成的命令。靳在参陆办公处成立了裁兵委员会，自己兼任裁兵委员长。大家都很奇怪，从来把国家军队当作私人政治资本、将兵多多益善的北洋军阀，忽然大彻大悟，热烈响应裁兵，不能不算得一件意想不到的好事。可是，如果加以考察，就知道他们卖的是“假膏药”。在裁兵声浪高唱入云之际，靳云鹏首先把自己的兄弟靳云鹗提升为第八混成旅旅长。张敬尧一面响应裁兵，一面把第七师的两个旅长吴新田、田树勋提升为湖南暂编第一、第二两师师长。那个“裁兵请自隗始”的倪嗣冲，自己计算了一下，安武军按照旧军编制每营为三百人，六十营共有一万八千人，而改编为混成旅，每旅辖步兵三营、炮兵三营、骑兵一营、工程队一队、机关枪一连，按照新军编制为八千人，四个混成旅共计三万二千人。至于曹、张两位大帅，他们口唱裁兵而大举增兵，那笔账就更难于计算了。
北洋军阀耍这套花招，主要是想骗取外国人的借款，因为四国银行团承认提供大借款为大举裁兵之用；其次是想欺骗人民群众以和缓全国日益激昂的反对军阀的情绪。
十二月二十八日，冯国璋在裁兵声浪洋洋盈耳中病死于帽儿胡同私寓，享年六十二岁。这次冯到北京来讨饷，并未达到目的。原来北京驻军共有四师，第十五师（师长刘询）与第九师（师长魏宗瀚）驻防南苑，第十三师（师长李进才）与边防军第一师（师长曲同丰）驻防北苑。北京政府在皖系与安福系的控制下，对冯所节制的第十五师颇为歧视，积欠军饷达七个月。皖系企图用经济手段扼杀这支异己军队，迫使他们因欠饷而哗变，然后加以罪名勒令解散。第十五师官兵一度有向商家“借饷”的酝酿。冯死后的第二天，第十五师又有“不稳”消息，到一九二〇年一月四日，风声更为紧急，前门外廊坊头条、大栅栏、前门大街一带商店纷纷闭市，以防变兵前来“借饷”。北京政府得报后，急忙下令关闭永定门，将城内与南苑的电话线割断，并令第九师严密监视第十五师。后经王士珍出面调停，由财政部拨发军饷六十万，晚间八时风潮才告平息。
二十九、三十一两日，徐世昌、段祺瑞两人先后到冯宅吊丧，段在灵前曾放声大哭。这两位老朋友从小站练兵时起一直是对头冤家。冯一生煊赫，财产达二千三百余万，死后携带不去，并被经手人吞没，恍如做了一场大梦。冯临终前还命张一麐写遗电希望和平早日实现，本人以不能亲见统一为憾。
冯死后，第十五、第十六两师均改归陆军部直辖。第十六师由南京移驻张家口，师长王廷祯被提升为察哈尔都统。冯的直属卫队六营则被解散。
五 北京政府奖叙大批“参战出力”人员。靳内阁进行南北和谈的秘密计划。北洋派山东籍军人联名反对鲁案直接交涉。北京政府财政陷于绝境
尽管协约国谴责中国参战不力，中国的国际地位并未因参战而有所提高，中国所提的山东问题在巴黎和会上受到可耻的失败，但是段仍然把他主持参战的一件事情当作赫赫之功，开具“参战出力”人员名单，请求北京政府予以奖叙。一九二〇年元旦，北京政府下令把段的功劳说得天花乱坠，并发表“参战勋迹尤著者”的授勋令。
在这次奖叙命令中，王士珍得到勋一位，段芝贵、姜桂题各授九狮军刀一柄，梁启超颁给“伟识匡时”匾额一方，曹锟授为虎威上将军，张作霖、倪嗣冲、李纯均升授陆军上将，靳云鹏、刘冠雄、张怀芝、王占元、赵倜、阎锡山均晋授勋一位，陈树藩、徐树铮、傅良佐均授勋二位，汪大燮、李厚基、孟恩远、蒋雁行、曹汝霖、陆宗舆均授勋三位，田中玉、曲同丰、马良、陈文运、张士钰均授勋四位，林长民、范源濂、张国淦、章宗祥、曾毓隽、张志潭、蓝建枢、刘传绶均授勋四位，张广建、杨增新得到一等大绶宝光嘉禾章，熊希龄、孙宝琦得到一等文虎章，王宠惠、章士钊得到二等文虎章。
这批受到奖叙的人员，有的是始终反对参战的，如王士珍、姜桂题、徐树铮等；有的是国人皆曰可杀的卖国贼，如曹汝霖、章宗祥、陆宗舆等。全体北洋军阀开始都是反对参战的，后来段向他们解释，中国参战可以不出兵，而且可以利用参战之名，鼓动政潮，扩充军队，打击北洋派所不喜悦的总统黎元洪，他们便不反对参战了。现在却把这批人物都列入“参战勋迹尤著”的名单内，真是牛头不对马嘴。这批受奖人员不分文武，不分南北，不分在朝在野，有的文人得到武人的勋章，有的武人得到文人的勋章。但也可以看出重文轻武、重台上而不重台下的一种倾向。自命为有赫赫之功的段祺瑞，已于上年九月十五日取得大勋位，因此除在命令中大加表扬外，他的荣典无可复加。其实，荣典对段说来是一件无足轻重的事情。他虽下了台，仍然位居边防督办，把内阁总理靳云鹏视同下属，经常在文件上批示“交靳核办”，俨然自居为太上政府。冯国璋死后，他又企图消灭直皖两系之名，重行团结北洋派，使自己成为北洋派的唯一领袖。同时，徐世昌也想继承冯的势力做直系军阀的领袖。
靳云鹏虽号称段的“四大金刚”之一，但从他上台以来，就力图摆脱段的控制而独树一帜。他自居为南北之间、徐段之间、直皖两系之间的桥梁。他和奉系首领张作霖是儿女亲家，又与直系王占元、吴佩孚等有着山东同乡的关系，这些都是他用以与徐树铮争权夺利的政治资本。他抱负很大，想在团结北洋派的基础上，进一步实现南北和平。他也是一个实力的崇拜者，对南方谋和以滇桂两系军阀唐继尧、陆荣廷为主要对象。北方议和总代表王揖唐也是他的政敌之一，他想改派吴佩孚为议和总代表，问题在于王揖唐宣言不辞职，不离沪，而王揖唐的幕后支持者又不允许更换北方代表，于是他又想出另一套计划来，打算撇开上海和会，召集全国“名流”组织“和平联席会议”，解决南北争端。他所提出的“名流”名单为直隶严修，江苏张謇，浙江钱能训，安徽龚心湛，湖北周树模，湖南熊希龄，江西李盛铎，陕西于右任，广东唐绍仪，广西岑春煊，福建张元奇，云南张耀曾，贵州朱启钤等。这个计划也因得不到“太上政府”（段）的同意，成为纸上空谈。
靳很想干几件雷厉风行的事，为北京政府立威。撤换山东督军就是“下马威”之一。他还想撤换湖南督军张敬尧，但又不敢下手。北京教职员为反对傅岳棻而停课，靳承认撤换傅岳棻，不料安福系扬言“靳云鹏如果敢于撤换傅岳棻，我们就要撤换靳云鹏”，靳只得中寝其事。当教职员代表质问靳何时实践诺言的时候，靳开始还说“只是时间问题”，后来追问得紧，他就改口说：“他（傅）不能永远地代理部务，总有下台的一天”。一个教育次长尚且不能撤换，靳的威风倒了。
靳内阁所碰到的严重难关还是和议问题、外交问题、学潮问题和财政问题。关于和议问题，十二月十七日和一月八日，靳两次电达军政府，催促重开和议。关于外交问题，日本公使屡次抗议中国人民的抵制日货运动。十二月二十四日，国务院通电各省取缔排货运动。二十七日，吴佩孚通电予以驳斥。一月十九日，日本公使提出山东问题直接交涉的说帖，随后又来催促，在段的压力下，徐、靳都不敢坚持拒绝。但又慑于全国人民反对直接交涉的巨大声势，只得通电各省军阀征求意见。这是北京政府的老一套作法，目的在于取得各省军阀的支持，从而镇压全国人民的反抗运动。不料二月五日吴佩孚首先通电反对，各省军阀也都不敢作北京政府的应声虫。一月二十四日，陆徵祥从欧洲回到北京后就提出辞职，这是由于从北京学生殴打卖国贼以来，没有人敢于置身炉火之上，即使像陆徴祥这样的老“官迷”，也视外交部为畏途了。
三月三十一日，北洋派山东籍军人湖北督军王占元、浙江督军卢永祥、四省经略使署参谋长潘榘楹、第三师师长吴佩孚、暂编第一师师长张宗昌、第二十九师师长吴俊升、皖北镇守使殷恭先、烟台镇守使朱泮藻、延辉镇守使张培荣、曹州镇守使高凤城、陕南镇守使管金聚、山东督军署参谋长张怀斌、山东新军司令何锋钰、东临剿匪总司令张善义、代理淞沪护军使何丰林、鲁军第一混成旅旅长潘鸿钧、第八混成旅旅长靳云鹗、山西第二混成旅旅长孔繁蔚、直军第二混成旅旅长阎相文、第二十一混成旅旅长孙传芳、第十七混成旅旅长赵荣华、第二十旅旅长荣道一、第五旅旅长董政国、第九旅旅长徐鸿宾、第三补充旅旅长彭寿莘、边防第二旅旅长王得志、第三旅旅长刘鼎臣、湖北第二旅旅长寇英杰、团长魏蕙田、郭连峰、郝景星、朱宪文、孙桂霑、王维蔚、郭敬臣、陈清源、杨清臣、上官建勋、杨长才、吴锡九、张俊峰、潘守蒸、关际云、孟昭月、穆思棠、宋大霈、刘国全、王金钰等，联名通电反对山东问题直接交涉。靳云鹏接到这个电报，无可奈何地说了这样一句话：“你们都是山东人，我又何尝不是山东人！”从此山东问题直接交涉之议才被搁置。
关于财政问题，由于外交自声明在中国未统一以前停止一切对华借款，北京政府久已陷于山穷水尽的苦境，二月上旬，四国银行团承认先借五百万镑帮助北京政府渡过难关，但又提出三个条件：（一）早日恢复南北和议；（二）提出借款之一部裁兵；（三）借款用途，须由审计院通告外交团。北京政府表示可以接受。但是全国人民纷纷致电英、美两国公使提出抗议，这笔借款就被打消了。日本银行团曾偷偷摸摸地提供借款五百万元，已经付过一百五十万，又因西方国家出面干涉而不敢继续付款。
综合以上情况，北京政府无论在外交问题上，在内政问题上，都已面临绝境，而内有直皖两系之争，外有西方国家与日本相互角逐，这个局面当然不可能长久地维持下去。
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[1] 此时西方外交团对皖系军阀的行动在严密监视中，如果再召集一次督军团会议，势必引起干涉，因此他们不敢在北京或天津公开开会，而拟在马厂开会。
[2] 朱启钤已于5月21日启程北归。
[3] 6月9日，吴佩孚连发佳、青两电请准备对日抗战，并释放被捕学生。7月1日，又与南军将领谭浩明等联合通电反对补签巴黎和约。
[4] 11月16日。
[5] 吴佩孚通电痛斥张树元，“蠢尔鲁督，助纣为虐。以军人不守国土，以师长（自称）不应问国事，以公民团为刍狗，以王揖唐为神圣，以七十老翁为乱党，以数千请愿代表为莠民。”
[6] 袁世凯执政时期，各省军事首领均称“将军”。
[7] 靳云鹏是联名劝袁退位的五将军之一，以此触袁之忌，予以撤职处分。