一 黎段互争军权。府院成立划分权限的协定
张镇芳是袁世凯的四个“顾命大臣”之一。哈汉章是黎元洪的军事“智囊”之一。他们两人是清朝末年军谘府的老同事。段祺瑞生平最看张不起，经常在背后骂他是“黄带子”“掌柜的”[1]，因此，张对段的恶感很深。袁死后，张向哈放了一把野火说：“我们在项城（袁）的灵前讨论总统问题时，老段反对黄陂（黎）继任，是东海（徐世昌）竭力促成的。”黎听进了这句话，对段更加怀恨，对徐则抱有好感。
黎之恨段并不是从这个时期开始的。以前他以副总统兼任湖北都督，地位实权兼而有之，后来段奉了袁的密令突然来到武汉，用绑票的手段把他押上火车，从此他就做了袁的政治俘虏。袁对他虽然棘手棘脚，还有虚伪的礼貌，段对他却只有一副冷酷可怕的面孔。袁死后，段到东厂胡同迎黎出任总统，并不是表示热情拥护，而是颐指气使，这对黎说来又是一个深刻而痛苦的烙印。在黎接任总统后的这些日子里，段总是把他当作盖印机器来使用的，甚至段的党徒也都只知有总理而不知有总统，黎对此更有“芒刺在背”之感。
段之看不起黎也有长期的历史根源。第一，前清时期，他自己做过统制（师长）、军统（军长）和提督，署理过湖广总督，而黎不过是一个协统（旅长）。第二，袁世凯当权时期，他是北洋派首屈一指的大将，而黎不过是一个无权无勇的政治俘虏。第三，目前黎的总统地位是他一手“提拔”起来的。因此，他认为对黎没有假以词色的必要。
黎就总统后，调任教育总长张国淦为府秘书长。府秘书有林长民、贾寿坤、雷豫钊、欧阳葆真、刘远驹、张则川、瞿瀛、郭泰祺八人。军事幕僚有哈汉章、金永炎、蒋作宾、黎澍四人。军事幕僚经常建议总统必须掌握兵权。他们的理由是：“责任内阁制是指政治而言。军事方面，总统既然是全国陆海军大元帅，就不能不管。总统不管军事，就不如不做总统。”黎也觉得袁世凯做总统何等威风，我这个总统虽然不集权，毕竟还是一个总统，不能不管军事。这个意图与段的目的完全背道而驰：段以为他是以国务总理的地位掌握全国政权，以陆军总长的地位掌握全国军权的，总统不负实际责任，只能安分守己地做一个盖印机器。段的政治独裁是建筑在军事独裁的基础之上的，如果让总统管军事，就等于把自己放在手无寸铁的空位子上，这是他所不能忍受的。
黎经常与孙中山、黄兴、岑春煊、唐绍仪等文电往来，段对此大为不满：“原来这些反对我的人都是你的好朋友！”此外，黎的军事幕僚擅自打电报劝陈宧通电取消独立，随后又劝陈宧自动解散军队，陈宧居然不向内阁请示而奉总统之命以行，因此段把这批幕僚恨入骨髓，指斥哈汉章、金永炎、黎澍、蒋作宾为“府中四凶”。黎管到与督军有关的问题，并且擅自解散北洋派的军队，段认为必须及时制止，决定采取杀鸡吓猴（杀陈宧）的手段以警戒黎。
黎接任总统后，对当前的重大问题由不问而要问，由要问而多问。他认为小事可以不问，大事必须过问。段本已苦于有一个国会使他对一切问题不能独断独行，现在再加上一个总统遇事掣他的肘，如何受得了。他有时向他的党徒发火说：“我是叫他来签字盖印的，不是叫他压在我的头上的！”
段自己不愿经常与黎见面，便把府秘书长张国淦当作府院之间的传声筒。一天，段请张转告，拟用徐树铮为国务院秘书长。这是张又一次碰到的同一个难题目：以前袁政府时期，段曾请他把用徐树铮为院秘书长的意见转达袁，他碰了袁的一次大钉子，他知道黎也是最恨徐树铮的。但是，他想到黎的性情比较“温厚”，或者不至于一口拒绝。不料他向黎提出时，这位“温厚”人物满脸都是气地说：“请你告诉总理，一万件事我都依从他，只有这一件办不到。”张不愿照实回答，便去找徐世昌研究一下。徐为此到公府来劝黎说：“我以为一万件事都可以不依从他，只有这一件必须办到”。他又补充说：“不要怕又铮（徐树铮）跋扈，芝泉（段）已经够跋扈的了，多一个跋扈的不见得更坏些”。
黎对徐不仅有好感，更重要的是徐与北洋派具有深厚关系，想利用徐以抵制段。黎提出一个交换条件：“以后院秘书长因公到府，必须与府秘书长偕同来见。”一九一六年六月十三日，发表了以徐树铮为院秘书长的命令。
徐树铮到职不久，就露出专断态度来。一天，因发表福建三个厅长的命令到公府办理盖印，黎偶然问到这三个人的出身和历史，徐树铮很不耐心地说：“总统不必多问，请快点盖印，我的事情很忙。”他出府后，黎向手下人气鼓鼓地说：“我本来不要做总统，而他们也就公然目无总统！”
张国淦因在府院之间左右为难而辞职[2]，八月一日继任府秘书长的就是前山东谘议局议员、现为参议院议员的丁世峄。丁认为府院职权极不明确，“国务会议事前既无议事日程，事后又无议事记录[3]，总理不见总统，但凭院秘书长往返其间。发一令而总统不知其意，用一人而总统不知其来历。总统偶询一二语，院秘书长辄以现在实行内阁制，总统不必多开口为答。”因此，他提出“府院办事手续草案”，建议大总统得出席阁议，发表意见，但不得参加表决。大总统对国务得自由行使其职权。如用人不同意，得拒绝盖印。阁员应随时向总统面商要政。国务会议事前须将议事日程呈报，开会后须将议事记录呈阅。
事实上，不但院秘书长在总统的面前神气十足，就是院秘书长以下的院方人员，也从来不把总统当作一个应当尊敬的对象。有一个在国务院采访新闻的陈绍唐[4]，经常称段为“相国”。这个名称是袁世凯用以称呼国务卿徐世昌的，现在帝制已经取消，国务卿的官制已经废止，再用洪宪时期的臭头衔加在段的头上，应当是一种侮辱，可是段却乐于接受这个称呼，陈绍唐因此取得国务院参议的名义，在徐树铮未就秘书长以前，经常被派到公府来，办理总统盖印手续。龙济光取消独立时，院方所拟嘉奖令有“该上将军具有世界之眼光”的一句话，黎看了大大摇头：“这句话实在安不上”。陈绍唐就很不礼貌地说：“总统如此挑剔，总理只有辞职不干！”又有一次，冯国璋保举海军第二舰队司令饶怀文为海军中将，经院方核准，陈绍唐送到公府来盖印。这天黎的肝火很旺，忍不住问了一句：“你是什么人，跑来跑去的，院秘书长哪里去了？”陈绍唐受了这场抢白，回到国务院无中生有地说：“总统认为院方不应核准这个保案，因为海军人员不能由陆军人员保举。”为了这件事，气得段请了好几天的病假。
由于府秘书长提出划分府院权限的方案，段的私党捏造府方行将恢复总统制的谣言，段又气得一连请假数日，到八月二十六日才销假视事。但他内心上未尝不想减轻府院之间的摩擦，因此向徐树铮下了一道手谕：“本院呈请大总统核阅文件，应责成该秘书长躬自递呈，用印后赍回。无论风雨黑夜，不得假手他人，以昭慎重而免差异。”又呈报黎说：“……逐日文件，均由徐树铮躬递。该员伉直自爱，不屑妄语，其于面对时，凡有声明为祺瑞之言者，祺瑞概负全责。”
关于府院权限问题，段坚持总统不应列席国务会议，最后双方成立协定如下：（一）关于国务会议，事前呈阅议事日程，事后呈阅议事记录；（二）会议后由国务员公推一人入府报告议决事项；（三）每逢星期五，国务员齐集总统府会商政务，举行聚餐；（四）总统对议决之案，如认为不合，得命总理及主管部阁员说明理由，如仍认为不合，得交复议一次；（五）未经国务会议议决之命令，总统得拒绝盖印。
二 张勋通电干涉国会。督军团要挟北京政府罢免司法总长张耀曾。第二次徐州会议，七省同盟扩大为十三省区同盟，并推张勋为盟主。段授意督军团威胁外交总长唐绍仪，不许到任。北京政府下令制止军人干政
前文叙过，张勋召集徐州会议，公然发出巩固北洋团体以对抗西南各省及国会的狂妄叫嚣，并提出尊重清室、推崇袁前总统的各项荒谬主张，张勋本人还自鸣得意地发表了包庇帝制犯的通电。国会开会时（八月一日），张勋首先向国会开炮，电请铲除国会中“暴乱分子”[5]之参与癸丑之役者，并痛减议员岁费以节国家开支。前者是以前袁世凯用以解散国会的一个借口。实际上排斥国民党议员就是不要国会，因为国民党在形式上是国会中的第一大政党，如果没有国民党议员参加，国会将因不足法定人数而解体。
参加徐州会议的原来只有奉、吉、黑、直、豫、晋、皖七省代表，会议后张勋继续吸收各省北洋军阀参加，因之九省同盟及十三省区大同盟的传说盛行一时。加入同盟的军阀，尽管抱有各种不同的目的，却有一共同之点，就是利用这个同盟来保障个人的权利和地位。除了参加的军阀而外，还有帝制派和政治阴谋家隐身幕后，兴风作浪。他们的目的也不尽相同，有的企图推翻共和制度，以便恢复个人自由，有的则是利用军人作为政治斗争的武器。除徐州而外，天津也是一个策动政治阴谋的大本营，其中有推举段祺瑞为副总统、以徐世昌为内阁总理以及驱逐黎元洪、拥戴溥仪复位的各种不同的主张。天津、徐州之间经常有秘密人物往来，据说徐世昌也曾秘密到过徐州。
八月间，众议院议员赵炳麟提出军人不得干涉议会案，张勋联合多人通电予以痛斥。九月间，众议院议员陈允中等质问督军同盟的问题，张勋等又有第二次排斥国会的通电发表。
八月五日，司法总长张耀曾由云南到上海，下榻孟渊旅馆。正当其时，上海海关在轮船中查获大宗烟土，据说张的随员孙世奇有重大嫌疑，张否认随员中有孙世奇其人。张是属于国民党的阁员之一，国民党人参加内阁本是段所不喜的。八月十三日，北京政府忽然发表一道重申烟禁的命令，命令指出：“不法之徒，巧假护符，暗中贩卖”。这道命令显然是影射西南人物而借以打击他们的。不久査明，私带烟土案牵涉到唐继尧的兄弟唐继禹，而与张耀曾无关。张于八月二十五日到达北京。
私带烟土案发生后，张勋不管与张耀曾有关无关，就发表冬电（九月二日）说：“张耀曾贩土营私，丧权辱国。国务院为一国最高行政机关，岂容有此败类厕足其间。……勋敢代表大多数之国民曰，此等阁员，此等议院，我辈国民断难承认。”张勋借题发挥攻击阁员，又因张耀曾原为国会议员进而攻击国会，正和同一时期北洋军阀纷纷通电攻击李烈钧一样，是以国民党与西南人物为其攻击之对象的，此外就找不出什么理由了。
此时国会已经通过了内阁总理同意案，并通过了全体阁员名单，段不能不出面来替国会讲几句话。他劝张勋勿再干涉国会。张勋回答说，他不是干涉国会而是“监督国会”。九月中旬，黎也派张勋的老朋友阮忠枢到徐州来疏通。不料通过劝告和疏通，张勋反而更加猖狂，公然联合北洋军阀多人发表元电（九月十三日），用更大的火力攻击张耀曾说：“……政府隐忍而不言，国会盲从而通过。……国会为立法之地，总长为执法之人。法若不行，何以服众。自兹以后，勋等何能再以禁烟法律强令国民，惟有任其自种自运自吸，不过问而已。……勋等料各省法庭引为奇耻，忍无可忍，必有与法部断绝关系之一日。……张于此案为嫌疑犯之一，无论有罪无罪，均应停职付诸法庭。……如以勋等所言为是，请即日罢斥司法总长张耀曾，即交法庭公开审判，以谢天下。如以张耀曾所行为是，即请立罢勋等之职，以谢张耀曾。倘政府仍有为难，即请将勋等与张耀曾一律罢斥，以平其气。……坐衣冠于涂炭，勋等所不屑为；甘缄默以终身，勋等所不忍出。敢援匹夫有责之义，不辞武人干政之嫌。期在必行，伫候明训。”列名这个电报的有倪嗣冲、姜桂题、张作霖、冯德麟、孟恩远、毕桂芳、许兰洲、王占元、张怀芝、赵倜、田文烈、李厚基、田中玉、杨善德等。
在此时期，以责任内阁自居的段应当只能采取维持中央威信、制裁干政武人或者因为无力制裁武人而不得不引咎辞职之两途。但是攻击国会和攻击国民党阁员，正是投其所好，因此，他对这样严重的问题采取了冷眼旁观的态度。同时，国会对这样严重的问题也竟哑口无言。只有西南五省实力派发表了一个通电，谴责北洋派各督“枭张作乱”。
张耀曾忿忿不平地向北京政府辞职。在辞呈中说他“无罪可言，无责可负”。并建议：“张勋目无中央，威逼政府，请严加惩治以安国本。”他说张勋既为“原告”，应当到法庭来和他对质，如果是诬告，应当加以反坐。黎安慰他“不必计较”。段也随口说了一句不负责任的话：“见怪不怪，其怪自败”。
在段祺瑞有意纵容、国会软弱无力、帝制派与阴谋政客从中构煽的各种条件下，九月二十日张勋公然召集第二次更大规模的徐州会议，并将七省攻守同盟扩大为“十三省区联合会”。参加这次会议的有山东督军张怀芝、第五师长张树元、奉天督军张作霖、吉林督军孟恩远、黑龙江督军毕桂芳、江苏督军冯国璋、河南督军赵倜、湖北督军王占元、江西督军李纯、福建督军李厚基、直隶督军曹锟、直隶省长朱家宝、浙江督军杨善德、松沪护军使卢永祥、第七师长张敬尧、兖州镇守使施从滨、两广矿务督办龙济光、京师警察总监吴炳湘、北京步军统领江朝宗等所派的代表。当这些军阀代表到徐州时，张勋派绿呢大轿前往车站迎接，并包定徐州四大旅馆为招待所。会议在巡阅使署大客厅举行，门禁森严，代表入场亦须通过人身检查。会议决定：推举张勋为十三省区的大盟主，并制定省区联合会章程十二项如下：（一）本团体以联络国防、巩固势力、拥护中央为宗旨；（二）本团体为防止暴动分子私揽政权而设，国会开幕后，如有借故扰乱与各省区为难者，本团体得开会集议为一致之行动，联合公讨之；（三）本团体为拥护国家安宁起见，如不得已用兵时，关于联合区域作战事宜，得公推领袖一人总指挥之；（四）本团体对于所公推之领袖，认为盟主，凡事经开会公决后，即由领袖通告遵行；（五）本团体推张上将军为领袖，遇有重要事体发生，应行主持争执，其不及往返电商者，径由张上将军代为列名，但事后应将原电事由电告；（六）本团体如有必须集议之事，应由各省区各派代表到会与议，其集议地点临时决定之；（七）本团体联合以后，各方面如有妨害国家统一之行为及对于政治有非理之要求，为公论所不容者，本团体即以公敌视之；（八）本团体以外各省区如有反抗中央、破坏大局者，本团体即以补足中央制服之；（九）本团体为主持公道起见，凡有挟持私忿、假借它项名义倾陷报复者，本团体应仗义执言，加以保护[6]；（十）各方面对于本团体如有存心破坏及谋削弱本团体之势力者，本团体当协力抵制之；（十一）本团体应需经费，由各省区酌量担任；（十二）本节略仅具纲要，所有一切未尽事宜，均由众议随时规定。
这些条款说明：徐州会议的目的不仅在于组织一个对抗国会、国民党和西南各省的军事同盟，也在于防止北京政府的中央集权，为各省军阀割据打下更有力的基础。这也就是说，无论任何方面，包括北京政府在内，凡有损害他们的权力地位的，都认为是共同敌人而以武力对付。
九月二十二日，安徽省长倪嗣冲由蚌埠赶到徐州来，亲自参加会议。在倪的建议下，当天的会议改为紧急会议。他在会议上首先发言，认为仅仅制定章程而不采取行动是不够的，因此建议解散国会，废止旧约法，罢免西南派唐绍仪、孙洪伊、谷锺秀、陈锦涛、张耀曾五总长，并将此项决议通告北京政府，限于三日内答复。这些建议，实际上就是要把中华民国一脚踢翻，改为中华军国，并向西南各省采取战斗姿态，因此引起了各省代表的顾虑，认为没有取得本省督军的授权，不能擅自同意。倪退一步地想把“解散国会”改为“除去国会中暴乱分子”，大家仍然作不得主，当天的会议没有结果就散了。
二十四日，国务院秘书曾毓隽从北京带来一个电稿，因此会议以讨论这个电稿为主题，张勋、倪嗣冲都竭力主张照原稿通过。二十五日，便用张勋、冯国璋、王占元、李纯、倪嗣冲、张作霖、孟恩远、郭宗熙、毕桂芳、许兰洲、曹锟、张怀芝、赵倜、田文烈、李厚基、张广建、田中玉、杨善德、卢永祥、陈光远、李进才、李长泰、张敬尧、范国璋、蔡成勋、张永成、张树元、王金镜、鲍贵卿、唐天喜、施从滨、徐占凤、陆锦、杨以德等三十四人的名义，照北京带来的电稿发出通电说：“唐绍仪学识凡庸，材智猥下，素行不检，秽德彰闻。……唐绍仪曾借比款，以六百万元之巨款，竟与少数伟人朋比分肥。及其任内阁总理，国会以比款用途相诘，唐恧颜结舌，无可为词，竟至弃职潜逃。唐之此来，实将要结外援，阴图不轨。……务请大总统勿令就职。倘竟不察，使长外交，必至佥壬误国，华夏蒙羞。勋等于唐署名签押之件，一律不敢预闻。除公举代表与唐清算比款外，合词电呈。”
这个电报比起攻击张耀曾的电报来，火力更加猛烈。列名者由十五人增加到三十四人，除山西、陕西、新疆三省督军未列名外，几乎是用北洋派的全体名义与一个手无寸铁的老官僚作战，而这个老官僚正是国民党系的人物。列名者有督军、省长、师长、都统、护军使、镇守使，最后一名是直隶警务处处长，堪称角色齐全。攻击张耀曾的事实虽不正确，但还有些牵连，这个电报列举的条款却都是凭空捏造的，例如借比款是用以解散南方的民军，唐绍仪辞内阁总理是由于受到袁世凯的压迫，而“要结外援，阴图不轨”也都是莫须有的罪名。攻击张耀曾的电报，仅仅假设到各省司法机关将与“私运烟土”的司法总长脱离关系，而这个电报却明显地指出列名各省都要与“凡庸猥下”的外交总长脱离关系。以前海军独立，宣言“不接受北京海军部的命令”，这次列名各省准备与北京外交部脱离关系，也就是对北京政府的变相独立。他们还怕电报吓不退唐绍仪，准备采取派人到天津査账的实际行动，威胁他不敢到京就职。
实际上这个电报是由张勋、倪嗣冲两人包办发出的，各省军阀代表有些是随声附和，有些表示了不同意的态度。江苏、江西、湖北三省代表表示要向本省长官请示后才能决定签名与否，倪嗣冲就站起来大声地说：“你们不能代表，就让我来代表吧”，即提笔代为签名。因此，冯国璋、李纯、王占元三人都通电否认同意列名，并撤回了他们的代表。冯国璋派代表到北京声明此电未经本人同意。这是长江三督在北洋派中另树一帜的一种迹象。
九月二十五日，唐绍仪通电辞去外交总长。他在电文中痛斥张勋说：“张勋盘踞徐州，形同割据，弁髦中央命令，官吏由其任免，赋税由其征收。近且搜集逋逃，号召徒党，以悖谬不法之言论，干犯国会尊严，以无稽之谈，肆抵司法总长勒令解职”。电文附带指责北京政府对广东问题处理不公：“龙济光督粤三年，纵兵殃民，奸淫抢掠，甚于盗贼。以为政府曾奖以有世界眼光，故虽奉明令解官，而延不交代，肆为无理之要求。近虽交印，而仍占据孤山[7]，勒索巨款，以备独霸琼岛之需。……李烈钧以肇造共和、矢忠民国之人，滇南起义，投袂而兴，间关万里，转战名城，乃其结果不及一残暴冤酷之龙济光，烈士灰心，端人解体”。
唐绍仪的辞职电发表后，黎派府秘书长丁世峄到天津加以挽留。唐本来无意于到北京参加段内阁，其外交总长一职，是由黎提名，他由上海动身到天津来，也是受黎的邀请。他一到天津，就知道北方的空气对他十分不利。段认为：黎坚决邀请唐入阁，只是为了夺取内阁总理，因此不惜采取种种手段，拒绝唐到北京来就职。
段利用徐州会议打击了政敌唐绍仪，可是这个武器反过来又伤害了自己。在督军团猛烈攻击唐绍仪的同时，徐州会议还讨论到内阁问题，张勋主张推举徐世昌组织内阁，段应退为徐内阁中的陆军总长。张勋排斥段内阁具有两种用意，第一是与段争夺北洋派领袖的地位，第二是要利用徐世昌为清室复辟开辟道路。因此，徐州会议在北洋派内部产生了一个尖锐的矛盾——张勋与段祺瑞之间的矛盾。
徐州会议还存在张勋与冯国璋之间的矛盾。这两人的关系从来就是不好的。冯派代表参加徐州会议，并不是甘心充当张勋的助手，而是利用徐州会议酝酿政变，企图夺取总统的地位。但张勋自为盟主而把他看作是一个摇旗呐喊的小卒，没有取得同意，冒名签发电报，这是他所不能容忍的，因此他与自己一系的李纯、王占元等都撤回了代表，表示了不合作的态度。
张勋与其他各省军阀之间也不是没有矛盾的。由于张勋妄自尊大和独断独行，各省军阀敢怒而不敢言。张勋每发表一次意见，各省军阀只能随声附和。一次，福建督军李厚基的同意电报来迟了一步，他就大骂李培之破坏北洋团体，影响盟主威信，吓得李来电谢罪，并且委过于秘书办稿太迟。后来北京选举副总统，张勋命令各省盟员通电为徐世昌捧场。李很快地就有回电说：“与其推戴东海（徐），毋宁推戴我帅”。
在那些乌烟瘴气的日子里，各省北洋军阀纷纷仿照前清督抚的成例，称为“某帅”，只有张勋一个人称为“大帅”。由于大盟主的威风越来越大，除了退盟的长江三督而外，各省盟员逐步地下降为他的奴才和应声虫。其中有些“奴才”恬不知耻地建议以后不必召集会议征求同意，一切问题径由盟主决定，大家无不乐从。但是，甘心做奴才的人毕竟只是少数，大多数盟员对盟主的反感越来越深了。
“大帅”驻节的徐州，当时成了政治避难所和各种各色政治野心家进行阴谋活动的“市场”。被北京政府明令通缉的帝制犯顾鳌、薛大可都被“大帅”聘为机要秘书。张勋还有电报邀请杨度、孙毓筠等全部被通缉的帝制犯都到徐州来作客。北洋派或与北洋派有关的下台军人政客如段芝贵、陆建章、阮忠枢、龙觐光等都被“大帅”礼聘为高等顾问。暗杀宋教仁的主犯洪述祖也做了“大帅”的座上客。九月二十七日，号称“文圣”的保皇党魁康有为应“大帅”的邀请，也到徐州来进行活动[8]。
以上情况，说明徐州又由“中华军国”向前发展了一步，成为复活“大清帝国”的半公开活动场所了。因此，全国人民对徐州会议一致表示愤慨，南方五省督军[9]也有通电加以斥责。黎一再促请段内阁公开制止督军团目无法纪的行为。九月二十九日，北京政府才下了一道禁止军人开会干政的命令。命令说：“近有少数之人，每囿一隅之见，或组众集议，凌轶范围，或隐逋逃亡，托言自固。甚至排斥官吏，树植党援，假爱国之名，实召亡之渐。……若仍不顾大局，一意孤行，国法具在，公论胥存，本大总统为捍卫国家计，亦不能不筹所以善后也！”这是北京政府敢于公开谴责各省军阀的第一次，也是仅有的一次。同一天，北京政府下令解除了唐绍仪的外交总长，这就说明北京政府对制止军人干政是外强中干的。
同一天，段以内阁名义发表艳电（二十九日）分致参加徐州会议的各省督军说：“近阅迭次通电，热诚所激，间有过情，道路传闻，并有约期集议之举。嗣后国家大计，诸公有所献替，幸其各抒所见，剀切直陈；其或关系重要，亦可专员来京申意。苟利于国，敢不拜嘉。至于逾轨之行，举非国家统一所利。诸公躬膺重寄，务乞以身率属，共济艰虞。”这个电报把他们干涉国会、排斥阁员、威胁政府、图谋不轨种种不法行为说成是“热诚所激”，把公开举行的徐州会议说成是“道路传闻”，并且委婉其词地教导他们，只要干政不表面化而采取较为隐蔽的形式，仍是可以容许的。这个电报发表，就使制止军人干政的命令成为空文。
第二天，段另有卅电（三十日）分致各师旅长说：“各师旅长以治军为专责，于国家用人行政，自不应越权参预。近阅上大总统有电，竟有该师长等联名其中，殊背军人之义。各该师旅长于整顿军队计划有所建言，尽可到部或派员陈述。至于私约会议，有淆听闻，甚非国家之利，宜切戒之。”
九月三十日，段在国务会议上声明他并未预闻徐州会议。他说：“当项城（袁）病情险恶的时候，张勋要带五千兵到北京来[10]。我打电报警告他，你如果敢于带兵到北京，我就派兵打你。同时我还电约华甫（冯），如果张勋敢于调兵北上，请他派兵和我的军队两面夹攻。”
北京政府对禁止军人干政虽然表现了外强中干的态度，总算发表了一道命令，因此那些“唯大帅之马首是瞻”的各省军阀，纷纷电呈不再参加会议，并撤回了他们派往徐州的代表，冠盖往来的徐州，顿然出现了人去楼空的冷落场面。张勋电问段，艳电是否出自总理本人的意见？段回电说：“吾辈私交虽厚，公谊难容”。因此，张勋牢骚满腹地通电有关各省说：“去河北贼易，去朝廷党难！”
尽管张勋的气焰被压低，徐州会议不能继续召开，但是帝制派、政治阴谋家和投机政客仍然十分重视张勋的军事实力，段的策士徐树铮仍然与他密电往来，梁启超也曾到过徐州。因此，张勋还敢于以个人名义继续发出攻击财政总长陈锦涛的电报。当国会提出关于徐州会议的质问案时，他还敢于去电恫吓国会说：“部下健儿阅报后，群情愤激，拟入京面较曲直，然后待罪阙廷。”
三 黎提名伍廷芳为外交总长。双十节的“勋章雨”。冯国璋当选副总统。黄兴、蔡锷相继逝世
唐绍仪辞职后，段改提陆徵祥为外交总长，国会对这位洪宪朝的宰相[11]不予通过；段补提汪大燮，又因汪也是“洪宪皇帝”的参政院副院长而被否决。事实上段最中意的外交总长是曹汝霖，曾向国会议员朱念祖道及[12]。但是，陆徵祥、汪大燮尚且通不过，如果提出著名卖国贼曹汝霖，必然会引起国会的严厉指责，因此他不敢提出来。此时黎元洪正因督军团迫走唐绍仪而大感不快，就极力推荐国民党的另一元老伍廷芳为外交总长。段自己提不出外交总长，只得同意黎的意见。而伍廷芳在国会中顺利通过，又使段感到他的独裁政权既有总统从中掣肘，又有国会多方限制，因此加深了他与总统和国会的对立。
关于财政问题，北京政府也像袁世凯当权时期一样，只能依靠外债来弥补赤字。一九一六年九月九日与日本商订“兴亚借款”条约，十四日，日本银行团预先垫付五百万，这件事立刻引起英、美、俄、法四国公使的抗议，同时国会也对财政总长陈锦涛提出弹劾案，吓得陈请病假避往天津。兴亚条约借款八千万日元，以湖南水口山铅矿和安徽太平山铁矿作抵，这样，便又引起了湖南、安徽两省人民的激烈反对，湘籍国会议员并以全体退席来力争，因而借款无法进行。段只得转向五国银行团借款一万万元，但因欧战紧张，英、法等国无力提供借款。十一月十六日，段又秘密向美国接洽中美实业借款美金五百万元，定期三年，利息六厘，实收九一，以烟酒税为抵押。为了避免五国银行团的干涉，十一月二十一、二十二两日陈锦涛在参众两院秘密会议上作了说明，国会予以通过。不料中美借款合同又被报纸揭露，英、法、日、俄四国公使联合提出抗议。北京政府回答他们说：“此项借款，专供中国银行兑现之用，并无政治关系。且民二政治借款优先权之契约，乃中国政府与五国银团所缔结。今德已分离，中国政府当然有与他国另行借款之自由。此项抗议，本政府未便接受。”
一九一六年十月十日是“重建共和”后的第一个双十节，北京政府为了粉饰全国统一，特授孙中山以大勋位，授蔡锷、唐继尧、陆荣廷、梁启超、黄兴、岑春煊以勋一位。这里面包括建立民国和再造共和的“民国伟人”。但是清室的重要人物世续得到勋一位，载涛得到一等文虎章，绍英得到二等宝光嘉禾章，梁鼎芬得到二等大缓嘉禾章，他们有何功劳，能够得到民国荣典，岂非不伦不类！在同一天的命令中，北洋“三杰”段祺瑞、王士珍、冯国璋都得到一等大绶宝光嘉禾章。得到二级以下勋位、勋章的，包括拥护共和的护国军将领和拥护帝制的北洋军将领[13]。命令发表后，首先是黄兴辞勋位不受，其次是岑春煊因为李烈钧有功不“赏”，要把自己所得的勋一位让给他。张勋也因仅得二等大绶嘉禾章，有忝“盟主”身份，拒而不受[14]。
这次授勋令是由黎段两人联合提名的。黎所提的偏重西南人物，段所提的大多为北洋军阀。由于光怪陆离，无所不包，这次授勋令当时也有“勋章雨”之称。
同时，黎聘请孙中山为总统府最高等顾问，徐世昌为特别高等顾问，他们都不接受。黎又电迎黄兴到北京，黄也称病不来。
为了网罗新旧“元老”和革命“元勋”，黎拟成立一个“国老院”，将“国老院”条例咨交国会讨论，规定“国老”由大总统特聘，其名额不超过十人，其资格限于年龄在五十岁以上，曾任大总统、副总统或大有功勋于民国者，以年龄最长者为院长。其预定名单有赵尔巽、李经羲、周馥、瞿鸿、康有为等。成立“国老院”的消息传出来，孙中山有电表示反对说：“元老院与参议院相当。日本枢密院立于上院之上，然明治维新之际，无议会及责任内阁，故以此备天皇之谘询。立宪后天皇犹有大权，故仍须枢密院，而元老亦因袭以有重权。民国国体与彼悬殊，多一机关即多一冲突之源。”后来这个条例在国会中没有通过。
接着又有补选副总统的问题发生。提出这个问题是国会中反段派的一个政治手腕。原来国会中“韬园派”首领孙洪伊，在这个时期是与孙中山靠拢的，因此“韬园派”被称为国会中的急进派。孙洪伊出任内务总长，经常与段发生争执。他是直隶人，与北洋派中的直系军阀颇为接近。他采取以冯制段的策略，想选举直系领袖冯国璋为副总统，让他压在段的头上，而冯的总统梦没有做成，也正存有“不得已而求其次”的愿望。“韬园派”议员在国会进行拥冯活动，颇有成效，便由该派议员宋渊源提出补选副总统的议案。
段既然采取了责任内阁制，所以对竞选副总统不感兴趣。他邀集各党议员举行了一次恳谈会，表示没有补选副总统的必要。但他不能阻止国会不进行副总统的选举，而冯如果当选为副总统，对他说来也不是一件十分有害的事情[15]。所以当国会通过补选副总统一案后，他命党徒徐树铮、靳云鹏联名致函各报，代他表示不竞选副总统，如果国会属意冯，他也“引为欣慰”。
冯竞选副总统的消息传到徐州，张勋曾通电反对，有“选冯不如选岑（春煊）”的怪论。张勋建议选举徐世昌为副总统，电请赣籍国会议员予以协助。
十月三十日两院举行副总统的联合选举会，出席议员七百四十一人，第一次冯得四百十三票，陆荣廷得一百七十六票，黄兴也得三十三票，均不足四分之三的法定数[16]。下午续开第二次选举会，冯在七百三十二张选票中得五百二十八票，陆荣廷得一百八十票，仍然没有人当选。第三次就得票最多的冯陆两人决选，冯得五百二十票当选。事实上，冯在国会中并不是受欢迎的人物，此时孙中山、黄兴都不参加副总统的竞选，西南实力派唐继尧、陆荣廷也都无意于此。“韬园派”议员竭力为冯捧场，国民党人和研究系（进步党）议员也都不反对。最堪玩味的是，张勋反对冯的电报产生了一种相反的效果，因为张勋是国会议员深恶痛绝的一个人，由于他的反对，许多对冯毫无好感的人也都投冯的票了。冯当选为副总统后，只有张勋不发贺电。
紧随北京选举副总统之后，黄兴于十月三十一日在上海福开森路[17]三九三号本宅以肝病去世，年仅四十二岁。北京政府接到他的友人孙中山、唐绍仪的报丧电，十一月二日特下明令褒扬他缔造共和的功绩，派王芝祥致祭，给予治丧费二万元。
十一月八日，北京政府又接到蒋百里由日本发来的电报，报告蔡锷于是日在福冈医科大学病院逝世。蔡享年仅三十五岁。十一月一日日本天长节，蔡还伏在病房窗口看日本飞机演习，他又受了一番刺激，病势日趋沉重。他向蒋百里沉痛地说：“中国的陆军还没有整理好，而别人的战争准备已经由平面转向立体，我们不知道又落后了多少年。”他又吩咐说，护国战争是枪口对内的一种战争，不应引以为功，他死后必须薄葬。在以后的几天内，他就卧床不起，吩咐蒋百里录写他的遗电。遗电说：“国会、大总统钧鉴：锷病恐不起。谨口授随员等以遗电陈四事：（一）愿我人民、政府协力一心，采有希望之积极政策；（二）意见多由于争权利，愿为民望者以道德爱国；（三）在川阵亡及出力人员，恳饬罗、戴两君核实呈请恤奖，以昭激励；（四）锷以短命，未能尽力民国，应行薄葬。”这个遗电在他逝世的一天发出。十一月十日，北京政府下令褒扬他再造共和的功绩，派驻日公使章宗祥照料身后事，并给予治丧费二万元。
十二月十八日，北京政府公布国会议决的国葬法，二十二日又公布国会关于国葬黄、蔡两人的决议案。此后全国各地纷纷举行“黄蔡二公追悼大会”，只有山东、奉天两省军阀对当地追悼会的进行颇有阻难。黄蔡二人生前本为好友，死后长眠于长沙城外湘江对岸之岳麓山，从此馨香俎豆，永垂不朽。
四 内务总长与院秘书长发生冲突，黎拒绝罢免孙洪伊。徐世昌到北京调停政潮。孙洪伊被逐出京
徐州会议的同时，北京方面府院之间、国会与内阁之间以及内阁内部展开了白热化的斗争。在这些斗争中，正面交锋对垒的人物，开始是府秘书长丁世峄和院秘书长徐树铮，不久把内务总长孙洪伊也牵涉进去，又由孙牵涉到国会，形成了斗争的复杂化和尖锐化。
早在七月间，国务会议在讨论广东军事冲突时，徐树铮建议发表一道讨伐李烈钧的命令，并调江西、福建两省的北洋军进入广东境内，帮助龙济光夹击滇军。根据国务院职权的规定，秘书长仅能列席国务会议而无发言权和表决权。当时接近国民党的内务总长孙洪伊反对这个建议。会议结束后，徐树铮公然拟就讨伐李烈钧的命令送到总统府盖印，因黎不肯盖印没有发表。徐树铮公然又用国务院的名义电令闽、赣两省出兵。江西督军李纯回电说，江西兵力单薄，只能派兵防守赣、粤边境，不能越境进攻。国务员看到了这个回电，才知道徐树铮没有取得他们的同意，擅自发出有关重要军事的指示，因此孙洪伊当面指责徐树铮侵越职权，徐树铮也就不服气地和他争吵起来。
徐州会议时，黎派府秘书长丁世峄到国务院，催促采取行动制止军人干政。徐树铮并不将黎的指示报告国务会议。一直到督军团发出荒谬绝伦的干政电报，经黎一再催促，国务会议议决根据黎的指示下令制止军人干政时，徐树铮才拟就了一道内容空泛的命令，送府盖印发表。
根据当时官制的规定，荐任职[18]以上官吏，均须经国务会议通过，以总统的命令发表任用。但是任命郭宗熙为吉林省长，就没有经过国务会议，显然是一件破坏制度的事情。此外，参议院提出对福建省长胡瑞霖的查办案，也没有经过国务会议讨论，徐树铮就以政府的名义咨复参议院，竭力为胡辩护，这又是一件破坏制度的事情。以上都与内务总长的职权有关。因此，孙洪伊当面质问段，凡与各省民政长官有关的问题，内务总长是否无权过问，院秘书长是否有权擅自处理？段无言回答，只得骂了一声“又铮（徐）荒唐”，吩咐把胡瑞霖一案的咨文追回，但是参议院已将该件印发出去，无法追回。孙洪伊因此负气呈请辞职，并函请国会恢复他的议员资格。段派交通总长许世英到孙宅退还辞呈。
黎得知这件事情，也不胜愤慨地说：“现在那里是责任内阁制，简直是责任院秘书长制！”九月一日，他召孙洪伊入府，当面加以慰留。
孙洪伊因辞职而得势，就决定进一步展开对徐树铮的积极斗争。由于他的建议，在国务院秘书厅的职权规定中，对院秘书长的职权作了如下的限制：（一）承总理之命，掌管秘书厅事务；（二）经国务会议决定之案，不得擅自更改；（三）公文命令，非得总理及负责总长之副署，不得发行。此外，并规定凡政府答复国会的质问案，均须由主管部起草；政府命令，须由国务员副署后送府盖印发表。以上规定，使得徐树铮不能为所欲为地滥用职权，不能利用国务院的名义发号施令，因此恨孙刺骨。
恰恰这时内务部与平政院发生了一件争执案。内务部有一批高级职员被裁，他们向平政院提出控诉，平政院判决撤销内务部的原令，仍准停职人员回供原职。孙洪伊拒绝接受这个裁决书，他说平政院是袁世凯的一个御用机关，袁死后虽无明令撤废，但只能认作是一个非法机关；平政院虽有受理行政诉讼之权，由于该院本身所由成立的法律根据及其职权所援引的法律根据（指袁的伪约法）是否仍应有效，应由立法机关予以审议。很明显，这个问题如果提交国会审议，孙洪伊是会得到国会的支持的。但是徐树铮正要借题报复，竭力怂恿段乘此机会拔去“眼中之钉”。他取得段的同意，没有经过国务会议的讨论，拟就了一道按照平政院的裁决书执行的命令送府盖印。孙洪伊拒绝副署，并以内务总长名义呈请总统将此案提交国会审议，因此黎也不肯盖印，在命令上批了“交院再议”四个字，在孙洪伊的呈文上批了“准咨国会解决”六个字。
关于执行令的问题，府院之间各执己见，送过来退回去一连有好几次。段坚持总统必须盖印，否则将认为总统不信任内阁或者总统破坏责任内阁制的一种表现。黎无法应付，只得叫孙洪伊与段自行解决。
十月十八日，徐树铮忽然手持“孙洪伊着即免职”的命令请黎盖印。黎不禁为之骇然，坚决不肯盖印。此后，徐树铮一连到公府催促四次，最后一次公然很不礼貌地说：“总统不盖印，就只能不准伯兰（孙）出席国务会议！”黎听了这句话，他的一肚子火气实在关不住了，陡然大喝一声：“你说的是一句什么话！”
徐树铮冷冷地回答说：“这是总理说的。”
这次政潮所涉及的范围愈来愈广。国会议员王玉树等提出对政府的质问案，认为要罢免一个总长，应由国会提出弹劾，而不能准许国务总理独断独行。反段派国会议员川流不息地跑到公府鼓励黎，不要在这道不合法的命令上盖印。孙洪伊本人则认为“国务员对总统应负联带责任，内阁可以总辞职，不能单独免一个阁员的职。”
十月二十四日，从来很少到公府的段忽然到公府来，亲自请黎在免孙的命令上盖印。黎仍然加以拒绝。此时段也不能再保持对总统的礼貌了，他气势汹汹地说：“总统不肯免孙伯兰的职，就请免我的职吧！”黎被他当头一棒，毕竟抵敌不住，便又无可奈何地表示：“可以让伯兰自动辞职，免职令还是不下的好。”
孙洪伊表示除非总统下令免职，自己决不自动辞职。
十月二十七日，黎请参谋总长王士珍与孙洪伊同到公府来商量这个问题。王士珍劝孙让步，以一个专使的名义出洋考察，不开去内务总长的职，由次长代理部务，以便和缓政潮。孙洪伊表示不愿出洋。
同时，“韬园派”议员吕复、褚辅成等在国会提出弹劾院秘书长徐树铮案，还拟进一步弹劾国务总理段祺瑞。徐树铮看见问题闹大了，不免情虚胆怯，便表示“只要伯兰辞去内务总长，维持总理的威信，可以调任为全国水利总裁或者外放省长。”孙洪伊表示：“什么官我都不要，只要维持我的人格。”
段听了孙洪伊不辞职、不出洋、不外调的话，不禁怒冲冲地说：“好，我们大家都辞职，让孙洪伊一个人去干！”
一个表示决不辞职，一个表示不把他逐出内阁就不能维持总理的威信，而如果维持了总理的威信，势必又会影响总统的威信，这个问题纠缠不清，始终找不出一个适当的解决办法来。府方策士看见段的专横态度已经发展到令人难于容忍的程度，主张电召“隐居”卫辉的徐世昌到北京组织内阁以代段。他们认为：段的政治资本是北洋派，而徐世昌在北洋派中的资望远在段之上，并且张勋对徐抱有特殊好感，以徐代段不会引起严重后果。黎也觉得傀儡总统和盖印机器做得太苦闷，不如痛痛快快地干一下，就采纳了策士们的建议，派王士珍到卫辉迎接徐世昌来京。
从十月下旬到十一月，徐世昌竟然成为“解决时局的中心人物”。北京传出来的消息异常混乱，一会儿说徐即将来京，一会儿又说他不肯来。最后，他提出了“拥护元首”“维持合肥（段）”“不入政界”三个条件，要黎答应后才肯动身。事实上，这个老官僚无时不想重登政治舞台，只是害怕段，因此推三阻四地不肯来。他与张勋经常有密电往来，徐内阁的呼声早已遍传全国。张勋表示了愿意拥戴徐而不支持段的态度，一面派他的参谋长万绳栻到卫辉劝驾，一面代徐安排了一张新阁员名单，名单上写的是：内务李经羲，外交陆徵祥，陆军段祺瑞，海军萨镇冰，交通梁敦彦，教育蔡儒楷，司法许侍衡，农商杨士琦。
徐世昌于十一月十六日到了北京，当天并不到公府谒见黎。十七日，黎亲自先到五条胡同拜访他，希望从他取得一些安慰，他只向黎说了一些海阔天空、漫无边际的话，黎十分扫兴地回到公府来。府秘书长丁世峄劝黎不要灰心，他认为：“半推半就是人之常情。徐世昌不会爽爽快快地表示自己愿意做总理。段是个心地狭小的人，先发表免职命令，他必然会负气出走，徐就可以从容上台了。”黎不以这个意见为然。另外有人建议电召冯国璋、陆荣廷晋京，然后下令免段的职，黎也不以为然。那些策士们不满于这种畏首畏尾的态度，他们没有取得黎的同意，就打电报给冯国璋，假造“菊老（徐）已允出山”的消息，请冯发电为之捧场。可是冯的消息很灵通，早已知道徐世昌不敢取段而代，另一方面，他正在因为当选副总统，地位居段之上而感到局促不安，想借一个机会应酬段一下，因此回电说，内阁仍以维持现状为宜。这样，就使黎的逐段计划多了一层阻力，徐世昌上台多了一重顾虑。
十九日，徐世昌到公府提出府院威信双方兼顾的办法，就是孙洪伊、徐树铮两人同时免职，并推荐张国淦继任院秘书长。他认为张国淦以前做过府秘书长，又做过段内阁的阁员，这样一个与双方都有良好关系的人继任院秘书长，对于融洽府院感情，一定能起作用。黎既没有勇气拒绝徐世昌的意见，而舍此之外也无更妥善的办法，就于二十日下令罢免了孙洪伊的内务总长。
二十二日，徐树铮拿了免他自己的职的一道命令入府盖印。黎一面盖了印，一面又觉得忐忑不宁，要聘徐树铮做公府军事顾问，还说了一些安慰他的好话。
二十四日，段向公府提出三点质问：（一）现在府方的一切措施，是否与责任内阁制的精神完全相符？（二）府方经常延搁国务院的呈阅公文，倘有贻误，其责任应当谁属？（三）经国务会议通过应当发布的命令，府方经常拒绝盖印，能否说明其理由？
孙洪伊解除内务总长后，仍然不断利用国会党团的力量打击段。一九一七年一月十四日，步军统领江朝宗忽然派兵到羊肉胡同孙宅进行搜查，据说孙宅藏有“危险分子”八人，孙洪伊有“阴蓄死士进行暗杀”的嫌疑。孙洪伊事前得到消息，只得逃往南京托庇于冯国璋。
一般人都以为府院政潮已因黎之软化而告解决，但是段的看法不一样。他认为孙洪伊免职仅仅是内阁内部的问题，不能视为府方的让步，院秘书长徐树铮既然去职，府秘书长丁世峄也应去职才算公平。黎正在想拒绝这个得寸进尺的要求，忽然接到张勋痛斥丁世峄的电报，他的勇气又被打退了。二月二十五日，丁世峄也退回到国会，由夏寿康继任府秘书长。
五 段派曹汝霖为赴日赠勋特使，黎与国会一致反对
在府院政潮表面告一段落之后，又发生了赴日赠勋特使的一个问题，引起了府院之间、国会与内阁之间的另一巨大风波。
十月九日，日本大隈内阁倒台。这一时期，世界大战虽然仍在紧张进行，但是双方胜败已经逐步分晓，远东问题又重行吸引了西方帝国主义的密切注视。以前大隈内阁对中国所推行的露骨的军事侵略，不但引起了中国人民救国运动的蓬勃发展，同时也加深了西方帝国主义集团共管中国与日本独占中国的矛盾，如果日本政府继续推行这个政策，就会引起外交上的孤立和中国人民的更大反抗。因此新任首相寺内上台后，对中国的策略有所“转变”，高唱所谓“不干涉中国内政”“日支亲善”论，企图用“中日亲善”的外衣掩盖侵略的实质，用政治渗入、经济控制的方法代替前任内阁所采取的军事恫吓、外交讹诈的政策。
由于日本对华政策的“转变”，被日本收买的中国内奸在日本的策动下更加活跃起来。日本外相后藤找到中国驻日公使章宗祥举行密谈，希望中国派一个“亲善使节”到日本来进行关于解决中日悬案的谈判，谈判成立后，日本准备借款支持中国政府。日本最中意的中国使节是曹汝霖，因曹的臭名远扬，叫他担任这个职务，容易暴露真相，日本政府希望采取“张冠李戴”的办法，由中国先派曹汝霖以秘密使节到日本，把一切条件商妥，然后再派一个亲日色彩并不浓厚的大员，如徐世昌之流，以正式使节出面来签订这个协定。章宗祥和曹汝霖本是一对卖国“老搭挡”，就把日本新政府的这一意图向曹秘密说明。
曹汝霖本应列入帝制祸首名单之内，由于日本公使的庇护，才得逍遥法外。他正在不甘寂寞的时候，得到这个指示，就跑去找段进行长时间的密谈。他提出“攘内”必先“安外”的一套卖国理论来打动段。他的论点是：如果没有外国的实力支持，就不可能把四分五裂的中国“统一”起来。这就是说，如果能够取得外国的政治借款和军火供应，就能够加强个人的权力，用以镇压国内的反对力量，从而“统一”中国。这个谬论完全符合段建立个人军事独裁与武力统一全国的心愿。曹又推论袁世凯失败的原因，主要由于外交上采取了联英、美以制日本的错误方针。日本近而英、美远，远水救不得近火。而且英、美正忙于应付欧战，抽不出力量到东方来。中国向美国进行借款或者在政治上靠近英、美，首先就要受到日本政府的强力反对，而西方国家为了讨好日本，在紧要关头上也必然会抛弃中国以迁就日本。因此，弱国不能采取“远交近攻、以夷制夷”的外交政策，只能采取“近交善邻”的外交政策。
段正在苦于自己的政权不稳固，财政上已经面临到山穷水尽，对外借款波折重重；军事上他的力量不但不能控制南方，也不能控制北洋派；总统和国会又处处和他为难。他听了曹的这一些话，自然大受迷惑，从此曹就做了他的外交政策的幕后军师。
此后，曹进一步地怂恿段采取投降日本的积极行动。他说，中日两国未解决的悬案很多，这些悬案影响两国国交的“改善”。关于两国外交，中国政府往往处于被动地位，每当日本提出一项要求时，中国政府开始是不肯接受的，而在日本施加压力后，又不能不接受，这样，日本就不会感谢中国，而中国的损失也仍然是不能避免的。今后中国在中日问题上应当采取主动地位，首先把两国间的悬案全部摊出来，哪些是可以承认的，就主动地予以承认，哪些是应当讨价还价的，也先提出来寻求一个双方可以接受的方案。这是中国政府向日本表示诚意的一种做法，日本方面也必然会善意地考虑这些问题。中日两国的一切悬案解决了，中国政府就可以取得日本政府的全力支持，从而加强中央政权，达到实力统一[19]。
这套卖国理论对于独裁者说来，正是投其所好，一切独裁者从来就是把个人的利益置于国家和民族的利益之上的。等到这套理论完全被段接受后，章宗祥就直接打电报向段陈述日本政府希望中国派一个亲善使节到日本来解决中日悬案的经过情形。本来这笔交易应当分作“明”“暗”两个步骤来进行，但是徐世昌懂得这是一个不愉快的任务，拒不担任，而一时又无更适当的人选，因此曹又向段建议不用“亲善特使”的名义，而把以前袁世凯派周自齐为赴日赠勋特使的一件旧案重行提出来，用以掩饰耳目。他自告奋勇地表示愿意担任这个职务。十一月二十六日，段根据曹的意见，以国务院的名义电令章宗祥先与日本政府接洽。此时本野继任外相，对此表示同意。段与章宗祥的往来密电，既未通过国务会议，也把总统蒙在鼓里。一直到日本同意后，十一月三十日，段隐瞒了问题的真相，在国务会议上轻描淡写地把这件事说成是外交上的一种仪式，阁员不知底细，没有表示不同的意见。十二月一日，段把派曹汝霖为赠勋特使的一道命令送到公府盖印，并叫曹亲自入府向黎说明。不料曹的话没有说完，黎突然站起来大声叱斥说：“好，你们要卖国，我黎元洪偏不许你们卖国！”
曹汝霖垂头丧气地退出来。恰好新任院秘书长张国淦到公府来有所请示，正撞在黎的气头上。黎不问情由地咆哮着说：“好，你们打伙儿卖国！”
张国淦正在茫无头绪，黎的气也就渐渐地平下来，才把刚才的事情向张讲清。张建议把这个问题咨交国会解决[20]。
这时，“韬园派”议员正在国会中进行倒阁运动，已经提出了对段的弹劾案，而段派议员也提案检举孙洪伊在内务总长任内有侵吞公款的嫌疑，以资抵制。属于梁启超、汤化龙一派的研究系议员虽然竭力维持段内阁，但也无济于事。参众两院同时提出了关于派曹汝霖为赴日赠勋特使未经国会同意的质问案。十二月五日，段亲自到参议院解释说：“曹汝霖现任参议员，既为国民代表之一，就不能指摘政府用人不当。曹汝霖精通日语，熟习外交仪节，日本政府已经表示欢迎，未便改派别人前往。”同一天，段派外交部参事伍朝枢代表他到众议院解释说：“十一月十八日，政府接到驻日公使章宗祥的报告，日本政府表示欢迎曹汝霖为赠勋特使，这个问题未便变更前议。”两院对以上答复都不满意。众议院议决，派遣特使应于事前征求国会同意，否则不能承认。
事实上，总统和国会都不知道派曹汝霖到日本去是为了进行秘密外交向日本去献“礼”的，因此他们并不反对派特使到日本，而只反对派卖国贼曹汝霖为特使。由于这个问题发生了如此重大的阻力，段不得不采取更加隐蔽的方式来进行勾结日本的卖国勾当，而将派遣特使一事弄假成真地作为一种外交礼节，了此一重公案。十二月十三日，北京政府下令“派熊希龄前往日本呈递大勋位”，并未给以“特使”的名义，以避免向国会方面征求同意。但又因此引起了另外一场纠纷。原来在发表这个命令之前，曾由章宗祥征求日本政府的同意，日本政府“并无不欢迎熊希龄之意”。不料命令发表后，日本外相本野忽又面告章宗祥：“贵国政府前拟派遣曹汝霖，我们已经奏明天皇，我国舆论一致表示欢迎。现又改派熊希龄，显见贵国内部意见不一致，今后人选还有再变更的可能。同时我国舆论也不一致，可请熊展期启程。”这是日本又一次地拒绝接待中国特使。日本方面非正式地透露他们反对熊的理由，是说熊曾经发表过挑拨中日恶感的言论[21]，不适宜于充当这个“使节”。其实，派这样一个使节到日本去，是不适合日本政府的需要的。此时日本政府也害怕这个问题张扬出去，会要引起国际干涉，准备采取另一方式来进行。到一九一七年二月二十七日，日本政府同意中国改派汪大燮赴日赠勋，这个问题才得到解决。
六 国会中党派分化和转化的简单轮廓。进步党转化为研究系后，与国民党系议员因讨论宪法互相动武
自从国会恢复以来，国会中的党派关系变动很大，但是党派与党派之间的界限极不分明。下面作一个简单概括的说明。
护国战争结束和国会重行召集的初期，进步党领袖梁启超和汤化龙曾提倡所谓“不党”主义，这是用以欺骗全国人民的烟幕。由于以前国民党和进步党以及其他各党派相互争权，使全国人民深深不满于政党之名，因此汤、梁等采取了一种化大为小、废党立派的政治策略，取消了进步党的名称，在国会中分化为以梁为首的宪法研究会和以汤为首的宪政讨论会。经过很短时期，这两个派别仍然合并起来，统称为宪法研究会，外间则简称为研究系。
研究系和它的前身进步党一样，并不是学术团体，而是一个崇拜实力而甘于为其工具的政治派别。此时它主要是依附段祺瑞，但和北洋派的另一领袖冯国璋也保持良好关系，对黎元洪和西南实力派也有一定的勾结。
这个国会仍然是以国民党为第一大政党的旧国会，国民党早已名存实亡，属于这一党的议员分化为无数细小单位，有以孙洪伊为首的“韬园派”，以张耀曾为首的“宪法商榷会”，又有由“宪法商榷会”分化出来的以张耀曾、谷锺秀为首的“政学会”，以林森、居正、田桐为首的“丙辰俱乐部”，以吴景濂为首的“益友社”，又有由“益友社”分化出来的以张继、王正廷为首的“政余俱乐部”，由“丙辰俱乐部”“韬园派”合并组成的“民友社”等等。其中与段斗争最烈的是“韬园派”。
大体上，由进步党蜕化而形成的研究系是拥戴段的，由国民党分化出来的各小派别则是拥戴黎的。但又不可一概而论：“政学会”领袖张耀曾、谷锺秀都是段内阁的阁员，他们就不一定反对段。此外，张耀曾、谷锺秀和“韬园派”的主要人物孙洪伊、丁世峄等都是以前的君主立宪派或进步党人物，而此时却被统称为国民党，这也是政党转化过程中的一个特点。
“韬园派”对段除进行正面斗争外，还从侧面采取分化北洋派的策略。孙洪伊和冯国璋、曹锟等同是直隶人，他经常鼓动他们说：“北洋派这个名称，顾名思义，应当以咱们直隶人为主体，不能让安徽人（段）占居首要的地位”。冯当选为副总统是孙洪伊竭力推动的。他又拉亲戚关系叫曹锟为“老姻丈”以示亲热。在府院发生政潮和政治上发生重大问题的时候，他又经常和这些直隶军人密电往来，教唆他们反对段。孙洪伊自己虽然被逐下台，但在分化北洋派方面，起了一定的作用。
研究系则和“韬园派”相反，在团结北洋派方面作了一些努力。梁启超和冯国璋在洪宪帝制时就已拉拢得很好，后来一直保持良好的关系。冯当选为副总统后，梁很想把研究系改造为一个大政党，推冯为领袖，像以前进步党前身的共和党推当时的副总统黎元洪为领袖一样。另一方面，梁又想作段的幕后“军师”，每当段内阁发生动摇的时候，研究系在国会中总是竭其所能地支持段。研究系阁员范源濂是段内阁中最可靠的支柱。一九一六年十二月，梁启超曾到南京会见冯，这时正值段内阁因府院斗争尖锐化和“韬园派”进行倒阁运动而摇摇欲坠，梁怂恿冯联合各省军阀发出拥护段内阁的长文通电。据说梁那次晋京（一九一七年一月五日）也是为了维持段内阁的缘故。梁在南京时，又推荐了同系的府秘书林长民为副总统府秘书长，以加强该系与冯的联系。一切事例说明：研究系在加强北洋派统治权和团结北洋派内部等方面，都起了一定的作用。他们的目的是想在这个政权中取得本身存在和发展的机会。
关于国会内部的争端，主要是对宪法问题的意见分歧。当国会审议宪法草案时，研究系议员主张国会采取一院制，省制另由法律规定而不订入国家根本大法内，并且反对省长民选；国民党各派议员则完全采取和他们相反的意见。实际上这是中央集权与地方分权的争端，研究系所代表的是当权的北洋派的利益，反对派则代表地方军阀的利益。在审议的过程中，北洋派各省军阀经常发表关于宪法问题的意见，大体上与研究系共鸣，而反对省长民选尤为露骨。冯国璋曾发表长电讨论宪法，完全支持研究系的意见，外面都说这个电报是梁启超执笔而以冯的名义发表的，因此梁被加上“政治阴谋家”的一个绰号。此时，西南各省虽有倡制省宪和主张实行联省自治的微弱呼声，但西南军阀所醉心的只是关于实力和地盘的扩张，对国会内宪法之争很少成熟的意见。西南各省省议会所发表的有关宪法问题的通电，则与国民党各派的主张接近。
十二月八日众议院举行审议会讨论省制问题时，“宪法研究会”（研究系）议员与“益友社”（国民党）议员在表决手续上发生了重大争执，竟至互相动武，墨盒、椅子乱飞，叫骂、呼打之声四起，受伤议员纷纷投请法院验伤并提出控诉。事件发生后，研究系公然通电各省督军攻击对方，“益友社”也就通电全国广求声援。这一事件，是国民党与进步党在国会中交锋对垒的重演，国会议员把议场化作战场，大打出手，使国会“尊严”为之扫地。
研究系向各省军阀乞援，并未如愿，因为北洋军阀对研究系与国民党这两个不同的政治派别虽然有所厚薄，但对整个国会却没有丝毫好感。张勋主张乘机解散国会。倪嗣冲通电说：“中国不亡于真专制之政府，而亡于假共和之国会。”张作霖通电说：“国会捣乱，妨碍国是。何物党人，妄兴妖论。”
七 各省军民长官通电规劝总统、总理与国会。徐州会议复活
一九一六年十二月二十九日，以冯国璋为首的全国二十二行省、三个特别行政区的军民长官发出了一个对总统、总理、国会三方面“掬诚忠告”的长电。电报说：“此次国体再奠，天下望治更切，以为元首恭己，总揆得人，议会重开，必能立定国是，计日成功。乃半岁以来，事仍未理而争益甚，近日浮言胥动，尤有不可终日之势。国璋等守土待罪，忧惶无措，往复商榷，发为危言，幸垂察之。”
电报规劝黎说：“我大总统谦德仁闻，中外所钦。……然而功效不彰，实惠未至，虽有德意，无救倒悬。推原其故，在乎政务久不振；政务之不振，在乎信任之不专。……今后政客更有飞短流长为府院间者，愿我大总统、我总理立予屏斥。……任贤勿贰，去邪勿疑，然后我大总统可责总理以实效，总理乃无可辞其责。有虚己之量，务见以诚；有负责之名，务征其实。……”
电报规劝段说：“……我总理清正沉毅，得此倚畀，当可一心一德，竟厥所施。……自内阁更迭之说起，国璋等屡有函电，竭力拥戴，一则虑继任乏人益生纷扰，陷于无政府，一则深信我总理之德量威望，若竟其用，必能为国宣劳。……目前所急待设施者，军政、财政、外交诸大端，皆宜早定计划，循序实行。……近如中行兑现，实轻率急功，致陷穷境。……阁员必有一贯之主张，取钧衡于总理，勿以一部所主管，或迁就乎阁员。阁员苟有苦衷，不妨开示，公是公非，当可主持，孰轻孰重，尤当量衡。……”
电报规劝国会说：“此次两院恢复之初，原出一时权宜之计。不意国会开会以来，纷呶争竞，较胜于前，既无成绩可言，更绝进行之望。近则侵越司法，干涉行政，复议之案，不依法定人数，擅行表决。于是国民信仰之心，为之尽坠。……盖必自立于守法之地，而后乃能立法。设循此不改，越法侵权，陷国家于危亡之地，窃恐天下之人忍无可忍，决不能再为曲谅矣。”
这个电报是研究系首领梁启超为了维持段内阁，怂恿冯国璋联合各省发出的。西南各省军民长官也都附和列名。这个电报对国会的指责最为尖锐，对总统的威信也不能不有所影响。电报发表后，北方各省督军纷纷以个人名义发表拥护内阁和辱骂国会的通电。这些电报却又引起了张勋的不愉快，因为他的十三省盟主地位因此而黯淡无光。他也联合了一些军阀发出一个请求北京政府罢免国民党系三总长（财政总长陈锦涛、司法总长张耀曾、农商总长谷钟秀）的电报。
一九一七年一月四日，倪嗣冲和北方各省军阀代表到南京向冯祝寿。贺客中有段的左右徐树铮、靳云鹏、吴光新、曾毓隽、丁士源等。祝寿完毕，一月七日倪嗣冲邀请各代表到徐州举行会议。国务院接获这个情报，曾发出三电，一致冯，请就近劝告各省代表取消这个会议，一致各省军阀，请撤回他们所派的代表，一致靳云鹏，劝其勿出席徐州会议并应迅速回京。这些电报都是掩人耳目的表面文章。事实上，段正在计划假手于北方军阀推翻总统、解散国会，以扫除其个人独裁的障碍。各省军阀也都懂得段不是真心禁止他们开会，因此并不撤回代表，而这些代表也就仍然到徐州开会。这是久已停顿而又复活的第三次徐州会议。
一月九日会议开始，议决五项如下：（一）请总统罢斥“佞人”；（二）取缔国会；（三）拥护总理；（四）淘汰阁员；（五）促成宪法。
这次会议，由于段方人物事前有所活动，所以作出来的决定完全是根据他们的意见，用以打击黎和支持段的。同时，各省军阀对于恢复徐州会议一事究竟不能无所顾忌，所以会议很快就结束了。
八 府院政潮中的一支插曲
有一天，陈绍唐到府学胡同谒见段，偶然问道：“相国这几天很有心事，想必为了府院失和的事。”
“你的消息倒很灵通”，段的鼻子里哼了一声。“但是你有什么办法？”
陈绍唐摇头摆尾地说：“办法未尝没有。府方欢喜用湖北同乡人。多用几个湖北人，使他感到满足，就不会在其他问题上斤斤计较了。”
“我用湖北人不算不多”，段一连举出了好些湖北人的名字。
陈绍唐都摇头不以为然：“这些人与府方的关系太浅”。
段皱着眉头想了一阵，忽然咬牙切齿地说：“有一个人也许与老黎的关系很深，就是那个该死的陈宧”！
陈绍唐假作吃惊地说：“陈宧吗？关系果然够得上，但是这个人太坏了。”
此时段也因府院政潮日益扩大而感到不安，不知不觉地坠入了这个小政客的迷魂阵中[22]。隔了几天，就写亲笔信慰问陈宧，并且迎接他到北京“另有借重”。
陈宧于十月六日到北京，一九一七年一月二十日被任命为毅威将军。同一天，北京政府还任命李烈钧为桓威将军，胡汉民为智威将军，柏文蔚为烈威将军，陈炯明为定威将军，李鼎新为曜威将军，吕公望为怀威将军，汤芗铭为信威将军，周骏为翊威将军。
陈宧的一场祸事化归乌有，还取得了下台军人的一个荣衔，但他并不引为满足，还想取得一个有兵权有地盘的督军地位。那个时候，各省军阀自立为王，莫说西南各省的督军不是北京政府所能调动的，就在北方数省，北京政府也几乎无权过问。只有甘肃督军由省长张广建兼任，既无军事实力，而又劣迹多端，久为甘肃人民所切齿。上年十月二十一日，甘肃人民团体曾向段内阁请愿予以撤换，十二月七日，众议院也曾提案查办。段为了要和缓府院政潮，就想仿效雍齿封侯的故事，答应派陈宧继任甘肃督军。
做督军必须有兵权为后盾。陈宧带往四川的军队已经自动地解散了，只有旧部冯玉祥一旅驻防丰台、廊房一带。陈宧决定统率该旅到甘肃。但是，由于冯玉祥在四川作战时不肯接受调度，离开四川时又擅自行动而不表示合作，陈宧很不满意他，打算撤换他而以冯部团长杨桂堂升任旅长。这件事情就由陆军部次长傅良佐代办成功[23]。不料，一九一七年四月五日，驻丰台的冯旅忽然拆毁京津铁路，声言北京政府如果撤换旅长或者调动防地，全体官兵愿与旅长同进退，即请政府将该旅全部解散。北京陆军部急忙派陈文运中将到当地宣慰冯旅，并允将冯调往正定任直隶第六路巡防营统领，风潮才告平息。
此后不久，傅良佐跑去会陈宧，说他本人负债四万元，希望陈宧向陆军部领到军饷到甘肃上任的时候，暂时“借用”一下，使他能够了清债务。陈宧不懂得这是官场中索贿行贿的门槛，竟然一口拒绝。这样一来，就使傅良佐怀恨在心，指使国务院秘书厅不把陈宧督甘的问题列入国务会议的议事日程。后来列入了，又把这个议案排在最后，一连几天都来不及进行讨论。过了几天，段已经忘记了这件事情，而议事日程上也就不再列入这个项目了。
* * *
[1] 张镇芳是袁世凯的表弟，因此段骂他是黄带子。袁进行帝制时，他在大典筹备处办事，舞弊贪污，因此段又骂他是“掌柜的”。
[2] 本节上下文黎、段交恶以及徐树铮的种种跋扈情况，都由张国淦提供。
[3] 国务会议不是没有议事日程和议事记录，丁世峄是指的总统没有过目。
[4] 陈绍唐是《上海时报》驻京记者。
[5] 袁世凯经常骂国民党人为暴徒或暴乱分子。
[6] 指帝制、复辟各派都应受到保护。
[7] 孤山指广州的观音山。此时龙济光尚未退出广州。
[8] 康有为称张勋为“武圣”，以与自己的“文圣”相提并论。康到徐州后，拟就“请订孔教为国教”的电稿，通过张勋，10月4日用督军团的名义发出。
[9] 五省为川、滇、黔、湘、浙。此时浙江督军吕公望尚未下台。
[10] 袁世凯临死前，曾电召张勋到北京商量进攻南方的问题。张勋未及动身而袁已死。张勋虽准备带兵晋京，但他别有用心，并无意于进攻南方。
[11] 陆征祥曾任袁政府的国务卿。
[12] 朱念祖曾访段，告以汪大燮恐难通过国会，并问下一步拟提何人为外交总长。段说：“现任大总统也曾担任过参政院长。如果伯棠（汪）通不过，下一步拟提曹润田。”
[13] 根据北京政府的授勋条例，大勋位只能授给前任总统；勋一位授给对国家有特殊功勋的文武官吏，文虎章授给武职官吏，嘉禾章授给文职官吏。“宝光”和“大绶”是高一级的勋章。以前袁世凯把“勋章勋位”当作拉拢军人、政客的礼物，早有“关内侯”“滥羊头”之讥。而文武界限不分，有文职而授以文虎章的，有武职而授以嘉禾章的。这次的授勋令如出一辙。
[14] 1917年元旦，北京政府以一等大绶嘉禾章补授给张勋。
[15] 段祺瑞从来看不起冯国璋，但他想到冯如果当选副总统，必须到北京来就职，反而易于控制；即使将来由副总统上升为大总统，也将同样受到控制，因此不反对选冯。
[16] 根据当天出席的人数，要有550票才能当选。
[17] 福开森路今改武康路。
[18] 根据当时的宫制，文官各部总长、各省省长以上，武官各省督军、将军以上均为特任官；文官各部司长、各省厅处长及其同级官，武官自团长至师长均为简任官；文官各部科长、各省县长，武官营长及其同级官均为荐任官；以下均为委任。
[19] 根据张国淦反映。
[20] 根据张国淦反映。
[21] 1913年7月，熊希龄曾通电揭破日本分裂中国的阴谋，因此日本对他不满。
[22] 陈宧自知为段所深恶，乃派胡鄂公北上替他钻门路，陈绍唐是被收买替他作说客的。事情办妥后，胡先回汉口等消息。一天收到北京信件，发现左下侧注有“瑞城”两个字，瑞字的末一笔拉得特长，这是段的习惯性书法。胡兴奋地说：“老段的亲笔信来了，其中必有好消息”。（此段资料连同下文傅良佐索贿一节，均由胡鄂公提供。）
[23] 靳云鹏、徐树铮、曲同丰、傅良佐号称段手下的“四大金刚”。