一 袁任命徐世昌为国务卿。清朝制度和官场仪式的大规模恢复
徐世昌肯到北京来“俯就”国务卿，是袁很高兴的一件事情。这位“前清遗老”并不是当真的“耻食周粟”，早在一九一三年十二月十三日北京举行所谓清朝光绪帝后“奉安”典礼时，他秘密到过北京一趟，自称为了参加典礼并乘便祝贺老朋友就任大总统而来。他表示不受袁所颁给的勋一位。
一九一四年二月，袁又派徐的门生王揖唐到青岛，迎接他到北京来参加政府。他看见老朋友威权日盛，而且对他情意殷殷，乃于三月二十九日又一次来到北京。袁于五月一日任命他为国务卿，他表示不愿接受。袁派孙宝琦、段祺瑞二人更番前往劝驾，他开始还是装模做样地不肯出来，随后又改变口气说：“我不好意思不帮老朋友的忙。好吧，我就姑且出来过过渡，希望早觅替身，至于民国的官俸，我是绝对不受的。”
袁立刻把自己办公的遐瞩楼腾出来改作“政事堂”，自己搬在同一院落的春藕斋办公。此后经常跑过来和徐谈天。他吩咐手下人称徐为“老相国”。徐到任刚满一个月，虽然他口称不受民国的官俸，但是老朋友最懂得老朋友的脾气，袁吩咐主计处在总统交际费项下拨出四千元送给徐。因为这笔钱是从老朋友的荷包里掏出来的，所以徐觉得受之无愧而笑纳了。
袁任命徐世昌为国务卿，并不是要把老朋友找出来同享荣华富贵，而是看中他是这个时期最适宜的政治工具。袁敢于与全国人民为敌，却最怕别人骂他篡了清朝的皇位。他不愿把帝制自为的真面目过早地暴露出来，利用徐出面，同时大批起用清朝遗老和旧官僚，就可以混淆一般遗老的视听，使他们错误地认为他对旧朝“不能忘情”。
徐的国务卿发表，暗暗叫苦的有两个人：一个是政治会议议长李经羲，他到北京来就是为了想做国务总理；一个是以“新朝宰相”自居的杨度，他没有想到袁竟会把这个老古董搬出来，把他的好梦吹散。在此以前，袁曾指定总统府纯一斋为杨的下榻地，以便“秉烛夜谈”。自从徐“拜相”的一天起，杨就绝迹不到纯一斋了。
政事堂设有左右丞各一人，左丞为袁的智襄杨士琦，右丞为徐的旧僚属钱能训。总统府机要秘书张一麐被调为政事堂机要局长。
徐到任后的第一件事，就是命令全国文职官吏呈送履历时，必须开具清朝的旧官衔。五月二十九日为农历端午节，他戴上了红顶花翎，以“大清”太傅的身份参加了清室的节宴，并向溥仪叩头拜节。由于这些怪现象，外间就有袁将通过徐恢复“大清帝国”以及各部次长将用满族充当的一些怪消息传布出来。
恢复清朝制度，推行复古运动，是袁徐二人志同道合的大政方针。袁早已把民国成立以来作为民主制度之点缀品的各级“民意机关”逐步地铲除掉。在对南方用兵时期，他下令停止了江西、湖南、广东等“用兵省区”省议会的职权，拿办各省省议员中的“助乱分子”，捕杀了一些与国民党有关的国会议员和省议员；而在军事胜利以后，又进一步地解散了国民党（一九一三年十一月四日），停止了各省省议会的职权（同年十一月十二日），解散了国会（一九一四年一月十日），解散了各省各级自治机关（同年二月三日），解散了全国各省省议会（同年二月二十八日）。在徐上台以前，民国只剩下了一块空招牌，而在徐上台以后，“前清遗老”和一般政治寄生虫就更加活跃地爬上了政治舞台，成为一时的中心人物。
在袁政权之下，教育、司法、实业等行政部门都是形同虚设的机构。河南都督张镇芳建议停办小学。直隶都督赵秉钧建议废止司法机关。安徽都督兼民政长倪嗣冲到任时，并不遵守中央所规定的官制与法令，民政长公署不设五司，仅设内务、理财二科，教育、实业、司法都没有专管机构。随后他又建议裁撤全国司法机关，袁答以省级以上司法机关尚须保留，省级以下可先裁撤，并以总统命令公布县知事兼理司法，审理诉讼（一九一四年四月五日）。不久，司法部公然公布恢复笞刑[1]。事实上，当时除军事法庭使用惨无人道的各种酷刑外，民政、司法部门同样也有非刑逼供的事情[2]。
考试制度也复活了。参政院参政程树德密呈恢复科举制度，袁深加赞许，在呈文上亲批：“交教育部采择施行，并邀程参政面议。”这个消息被报纸揭露出来，引起了各方面的激烈反对，教育界纷纷加以抨击，吓得程白天不敢外出，半夜跑到教育总长汤化龙的家里，请求撤销这个建议，并且讨回了他的密呈。但自一九一四年到一九一五年，县知事考试、留学生考试都已次第举行，袁还亲自出了一个“国家与政党孰重”的题目，作为参政院参政和各部院高级文官的试题。因此，“应试必读”“投考指南”成为一时最畅销的书籍。
一九一四年二月十五日举行第一届县知事考试时，投考者二千四百五十八人，甲等录取七十三人，乙等录取三百十一人，丙等录取二百三十五人。列入丙等者须在行政讲习所学习一年。落第者不得参加下届考试。发榜后，有落第者六百多人联名写信给大主考内务总长朱启钤说：“学生等经第一试、第二试揭晓后，多列前茅。孰意一经口试，大反前案，凡录取者尽是有经验之老人。学生等均以未曾做过前清十年亡国大夫，年龄未达五十岁，离死期尚远，竟不能邀口试委员之青睐而概遭摈斥。夫政府既抱定用人求旧、力排新进之方针，即不应规定毕业资格[3]。乃条例若彼，而考试若此，何以见信于天下？为此请求政府大发慈悲，将第一项资格删去，以免后来者再受其骗，寒士幸甚。”
以上说明：袁所推行的考试制度，不是以学力为录取标准，而是以年龄及资历为标准。很明显，青年总是袁所不能放心的。
前清官场中的旧习惯，包括称呼、排场等等，也都恢复了。袁指示陆军部通令各省军事机关，无论在公文上和私函内，一律禁止彼此互称“先生”。这与一九一二年二月二十四日临时总统孙中山下令取缔“大人”“老爷”等称呼，官吏以官职互称，人民以“先生”或“君”互称，恰恰成为尖锐的对比。不但如此，徐“相国”还首先恢复了端茶送客的仪式[4]。各省都督传人用令箭，行程用滚单，求见者呈递手本、履历，在当时也是极其普遍的现象。安徽桐城县长用名片去见民政长，就受过倪嗣冲的严词斥叱。袁经常召集各部人员举行谒见礼。除由大总统明令“免予觐见”者外，各省来京的大员和新任命的高级官员都要举行觐见礼。上下级与平级之间行文都有一定的程式：各省都督对国务院或政事堂、参谋部、陆军部行文都用“呈”；只有前后任直隶都督冯国璋和赵秉钧对以上机关行文用“咨”，是援引清朝直隶总督兼北洋大臣对军机处等机关为平级机关的旧例。
袁政权的各级官吏大多感觉到民国官吏远远不及清朝官吏的尊严，如部长不及尚书，都督、民政长不及总督、巡抚，县知事不及县正堂等。一九一四年，琼崖道尹王寿民上呈广东巡按使李国筠：“琼崖民俗强悍，非临以官威，不足以资慑服。拟援用前清仪仗，如金鼓牌伞、日照执事、大号四轿等。”李国筠公然批示“照准”。事实上，在袁政权统治时期，地方官吏乘坐绿呢大轿，鸣锣开道，前呼后拥，卸任时勒令地方人民建立德政碑，恭送万民伞等恶习，早已盛行一时。还有一些省区执行了清朝官场中丁忧守制、回避本籍的规定。只有两件事没有办到，一件是辫子没有明令恢复，一件是袁将甘肃都督赵维熙关于恢复谥法的建议提交政治会议讨论，没有获得通过。但是事实上，保存辫子的风气仍然存在，如张勋的辫子军就是一个人人有一条大辫子的军事大集团，甘肃都督赵维熙不肯剪掉辫子，在参政院参政中也有脑后垂辫者十余人。谥法也仍然存在，政治会议在回答袁的呈文中并不否定谥法的“作用”，甚至还根据袁的意见，提倡所谓“民间私谥”；而且清朝废帝对死去的王公大臣、清室遗老还不断有“赐谥褒忠”的“上谕”发表。
二 袁发表授卿令。天坛祀天的一幕活剧
关于官制问题，几乎全盘地恢复了前清的旧制度，只是名目有所不同。大总统就是一个变相皇帝，在总统命令中经常有“觐见”“存记”等字样，就是总统皇帝化、命令上谕化的具体表现。清朝皇帝有封交各省督抚的“廷寄”，袁改其名为“大总统封交×督”。前清的御史台制也复活了，改其名为肃政史（司弹劾）和平政院（司审理）。此外，国务卿就是清朝军机大臣的变名。各部总长无权干预各省行政，各省民政长直接向总统行文而不由有关各部转递，就是清朝尚书与督抚平行，督抚得单衔上奏的老例。
徐世昌上台后，总统府官制也有所变更。秘书长梁士诒外调为税务处督办，秘书改称内史，副秘书长阮忠枢升任内史监，曾彝进、王式通被任为副内史监。原有的秘书厅及军事处、外务处、财政处、总稽核处、护卫提调处扩大为内史、承宣、军事、交际、顾问五厅及侍卫处。各厅设有监、少监、丞、郎、舍人等古香古色的官职官阶。顾问月薪由数百元到数千元不等，由袁亲自批定。顾问之下还有参议、谘议，这些虚职冗员都是袁用以网罗清朝大官僚、大名士或收买变节党人和投机政客的。
一九一四年七月二十八日，袁公布了文官官秩令，把“官”与“职”分开，有有官有职的，也有有官无职的。官分为九等，即上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。袁发表的授卿令，上卿仅有徐世昌一人。授为中卿加上卿衔的有赵尔巽、李经羲、梁敦彦三人，都是在清朝做过总督或尚书的大官僚。中卿有杨士琦、钱能训、孙宝琦、朱启钤、周自齐、张謇、梁士诒、熊希龄、周树模、汪大燮等，其中既有旧官僚，又有君主立宪派。少卿加中卿衔的有章宗祥、汤化龙等。少卿有董康、庄蕴宽、梁启超、杨度、孙毓筠等。此外，被袁毒死的赵秉钧被追赠为上卿，被袁暗杀的宋教仁也被追赠为中卿。
有了卿、大夫、士，上面只缺少一个皇帝，这是袁复活君主制的一套戏法，帝制活动又向前跨进了一大步。为了代替御玺，袁又公布所谓国玺条例，国玺分为下列三类：（一）中华民国玺，用之于国家大典及与外国交换国书；（二）封策之玺，用之于册封、颁爵；（三）荣典之玺，用之于授勋。
为了把他打扮得更像一个巍巍在上的大皇帝，一九一四年十二月二十三日，袁在天坛演了一幕祀天的活剧。在此之前，即同年一月十四日，政治会议曾讨论袁所交议的祭天、祀孔两案。袁准备在农历元旦的一天，用古代衣冠和跪拜大礼到圜丘举行祀天典礼。由于政治会议议员孙毓筠建议以天坛为祭所，冬至为祭期，冕服为祭衣，跪拜为祭礼，所以迟到十二月二十日袁才发表规定祀天日期的命令。命令说：“特牲之篇，著仪于戴记，圜丘之制，辨位于周官。钦若昊天，亭毒万物，粤稽古训，祀事孔昭。改革以来，群言聚讼，辄谓尊天为帝制所从出，郊祀非民国所宜存，告朔饩羊，并忘其礼，是泥天下为公之旨，而忘上帝临汝之诚，因疑配祖为王者之私亲，转昧报本为人群之通义，使牲牢弗具，坛壝为虚，甚非所以著鸿仪，宝盛典也。且天视民视，天听民听，民之所欲，天必从之。古之莅民者称天而治，正以监观之有赫，示临保之无私，尤与民国之精神隐相翕合。前经政治会议议决，嗣由礼制馆拟定祀天之通礼，已公布施行。兹据内务部呈称：本年十二月二十三日为冬至令节，应举行祀天典礼。本大总统届期敬率百官代表国民亲自行礼。各地方行政长官代表地方人民于其治所致祭，用扩古义而答洪庥。”
这是戏剧性的一项节目。在举行祀天典礼的前三天，内务部就把斋戒牌“晋呈”总统，并分发与各陪祭人员。陪祭人员于先一日举行演礼。到了二十三日，自新华门到天坛，沿途都用黄土铺在地面上，在规定的警戒线内，警察挨户通知不许民户留宿亲友，每户须具十字连环切结。正阳门和天桥两旁的浮摊都被警察赶走。天坛周围站有几千名荷枪实弹的兵士，有些屋顶上也布置了了望哨，天桥下也布置了守望哨。大总统经过时，不许沿途人民停留偷看。钟鸣三下，大总统乘装甲汽车出总统府，在南坛门外换乘礼舆——双套马的朱金轿车，四角垂以缨络——到昭亨门外换乘竹椅显轿到坛前。大总统由两名高级军官——荫昌和陆锦——左右搀扶，缓步走上石阶。大总统头带爵弁，身穿十二团大礼服，下着印有千水纹的紫缎裙。陪祭人员服制：特任官九团，简任官七团，荐任官五团，下面一色都是紫锻裙。大总统所用祀天祝版，把清朝皇帝所用的“子臣”两个字改为“代表中华民国国民袁世凯”。八点五十分礼成出坛。
三 袁在全国范围内展开了血腥大屠杀。广东、湖南两省的大刽子手
与复古运动同时出现的是全国的戒严状态和特务恐怖统治。火光、枪声、巷战、抢劫在各省日常发生，每天的报纸都用很大篇幅登载捕获党人和杀戮党人[5]的消息。捐税层出不穷，人民挣扎在饥饿和死亡的边缘。
袁先后公布了治安警察条例（一九一四年三月二日）、乱党自首条例（一九一五年一月一日）、报纸条例（一九一四年四月二日）、惩办国贼条例（一九一五年六月十六日）。
袁的特务人员分布到全国各城市的每一个角落里，北京军政执法处就是中央特务组织，各省都督府军法课是它的分支机构，此外还有“军警稽查”“军警督察”这些旁系机构。独裁者搜刮民脂民膏，豢养大批流氓、侦探，在全国各地区大兴党狱，凡一切反对帝制的人都被套上一顶“乱党”的帽子而被捕杀，造成了比清朝末年更为黑暗的恐怖气氛。袁所委派的各省文官如民政长、厅局长之流，其主要任务也就是监视当地军人，侦察党人和人民的反袁活动，随时向袁密报。
此时欧战已经爆发，日本帝国主义对中国的武装侵略正在加紧布置中，袁对此熟视无睹，只集中力量加强对国内人民的血腥镇压。除捕杀各地党人外，有些逃往国外或者躲在租界内的，则要求各有关国家予以引渡或者派遣特务前往进行暗杀。
此外，他用金钱收买变节党人做他的政治侦探，并且利用他们对国民党进行恶意毁谤。他停止发给广东、湖南、湖北等省留学生的公费，据说这些留学生都是“乱党”派送出去的；而当留学生因断炊、失学回国后，其中有很多人又因“乱党”嫌疑，被当地官吏捕杀。
那些遍布全国以杀人为专职的侦探和调查员，既没有固定的名额，大多数也没有固定的薪金，而是以“破案”和杀人多少来考绩，因此，捕风捉影、滥捕误杀、罗织成狱、栽诬陷害的冤案经常发生。例如：湖北横街头黄梅同乡会举行提倡国货会议，参加会议者数十人都被认作“乱党”捕去；武昌烟纸商人因反对缴捐领照，在平湖门开会讨论，被捕去二十九人；上海军警误认龚淡如为安徽老同盟会会员龚振鹏而加以逮捕；湖南邵阳中学国文教员李洞天出了一个提倡民权的作文题，被指为“乱党”而遭枪决；南京有一个妇人在菜市场说了一句“早晚时价不同”的话，也被警察捕去；黄炎培在庐山摄影，被认为有谋乱嫌疑，经江西民政长戚扬电询江苏民政长韩国钧，得知黄为教育界知名之士，才又打电报给黄说，“饬属保护，毋任欢迎”。最可骇怪的是：湖南都督汤芗铭随心所欲地开了一张通缉“乱党”四十三人的黑名单，其中刘钦实即刘季和，名单上却写成了两个人；又指前实业司司长刘承烈为教育司司长，前省议员王仆为军人；名单上有众议院议员陈宏斋，但众议院并无其人；名单上有田凤丹，这是当时湘西镇守使田应诏的别号，当田来电质问时，汤回电委称系“王凤丹之误”，但湖南全省并无王凤丹其人。这类张冠李戴，指鹿为马的把戏，在全国范围内随时都有发生。
自袁以至各省官吏，不是不知道他们所豢养的鹰犬经常有贪功谎报和挟嫌诬陷的事情，除了必不得已惩办几个被人指证确实、无可逃罪的恶侦探外，他们顾虑到执行反坐法会影响这些鹰犬捕杀党人的“积极性”，因此抱定“宁可错杀一千，不肯枉纵一个”的宗旨，一般都是置之不问的。不但如此，他们本身就是谎报者和陷害者，经常把各地发生的兵变、“匪警”等等事情说成是“乱党”从中构煽，借以推卸责任，并加强其对全国人民的血腥镇压。
由于国民党领袖孙中山是广东人，黄兴是湖南人，袁对这两省的人民特别仇视，而广东都督龙济光、湖南都督汤芗铭也正是袁所赏识的两个残酷无比的大刽子手。一九一四年三月，龙派济军统领李嘉品到上淇、良教等村大举“清乡”，沿途烧杀淫掳，人民逃避一空。广东人民团体代表由香港发出电报，请旅京同乡梁启超等转达袁制止这些暴行，这个电报被香港报纸登出来，龙竟指为“系受乱党利用，破坏济军名誉”。袁不仅不肯制止这些暴行，反而发表命令鼓励龙：“该督忠勇诚朴，夙所倚重。务望搘拄艰危，悉心规画，以纾中央南顾之忧”（三月三十日）。一九一五年七月十九日，广州发生了磔刑处死中华革命党人的惨案。先是，党人朱卓文、朱执信、邓铿等多次在粤南起义失败，邓铿物色到南洋归侨钟明光，化装为水果贩，暗藏炸弹，行动于龙济光的必经之地。是日龙觐光（龙济光之兄）行经其地，钟误认为龙济光，一击不中被擒，龙命凌迟处死。湖南都督汤芗铭被称为“汤屠户”，其残忍手段更在广东“龙王”之上。他手下的军法课长华世羲被称为“活阎王”，是当时有名的酷吏。长沙经常发现有押解“犯人”的大批武装兵士，沿途起着快步，吹着昂扬激越的冲锋号，吹一声号高喊一声“杀”，把头插标签、两手绑缚、赤身露体的“犯人”推到浏阳门外识字岭执行枪决，有时一次枪决“政治犯”达数十名之多。党人、议员、青年学生、爱国人士都是他们捕杀的对象，其中有很多是苦打成招、毫无政治关系的普通人民。他还雇用女侦探四十名，用以搜捕女革命党人。省城长期处于戒严状态下，行人受到军督的粗暴搜查，甚至坐人力车也要下车来移去坐垫，以检査其中是否藏有危险品。乡间则举办挨户团，不时地进行“清乡”，北洋军借“清乡”之名，乘机劫夺财物，强奸妇女，农村秩序受到极大的破坏。
一九一六年二月二十一日，湖南原民义社同志百余人，在辛亥年参加武昌起义的杨王鹏率领下，突袭汤芗铭的靖武将军署，杨与龚炼百、李堂等十余人壮烈牺牲，杨被割舌剖心而死。汤芗铭自己也吓破了胆，勒令军署周围旅馆一律停业，全城戏院一律停演，酒楼营业时间限于下午六时为止。
龙济光和汤芗铭都不是北洋派的嫡系，而且汤并非手握重兵的实力派，后来龙得封“王”爵，汤始终得到袁的宠爱，就是由于他们杀人最多、手段最毒辣的缘故。
这一时期，纵情杀戮成为各地军人的一种普遍风气。海军总长刘冠雄并无残忍嗜杀的名气，一九一四年四月他由广州巡视到厦门时，就曾指使厦门道孙江东设宴诱捕前厦门司令李心田，绑赴虎头山执行枪决。李心田原系理发师，以前曾充泉州陆路提督孙开华（福建前都督孙道仁的父亲）的旗牌，后来一步步升到参将，辛亥革命时孙道仁任之为厦门司令。国民党“二次革命”失败，袁派刘冠雄接任福建都督，李对刘的态度颇为傲慢，因此刘就假手别人杀死他以报私怨。这类挟嫌陷害、小题大做、不择手段的事情，各地经常发生。
说起来很奇怪，这些杀人不眨眼的嗜血魔王，原来都是些胆小如鼠的懦夫。他们一方面制造恐怖气氛，以便向袁邀功受赏，另一方面首先感到恐怖的却正是他们自己。他们经常捏造些“党人暴动”“三次革命”的假情报，但是他们首先被自已制造出来的谣言所吓倒，弄得谈虎色变，草木皆兵。他们大多是盛陈兵卫、深居简出的，即使外出也要随带大队的武装兵士，前呼后拥，像押解犯人一样。安徽都督倪嗣冲外出时，派有先锋队清道，沿途禁止一切交通，前有马队为导，后有步兵一营为随，一律刀出鞘、枪上弹，惶惶如临大敌。所经地方，无论商店或住户均须闭户，不许临窗探望。沿途各地设有了望哨多处。汤芗铭在都督府后建有了望台一所，轮流派兵一排把守，值班兵士每人发给望远镜一付。龙济光在广州观音山建筑住宅，由住宅到军署通以天桥。上下山置有升降机，山上电灯自置发动机。由山下到山上共有二十八站，每站都有守兵。山上有炮垒八十三座，配备十五生的大炮二尊，十二生的大炮六尊，马克辛炮四尊，七生的半炮不计其数。三元宫道旁置有十二生的大炮二尊。山上掘有水泥钢骨防空壕一所，四周布以铁网。建有高射飞机的楼台两座，并备了望镜、探照灯等工具。军火库共有六处。自一九一三年龙济光督粤时开始建筑，到一九一六年龙被逐下台尚未竣工，前后共用去三千余万元。
这是中国特务政治发展到高峰的一个时期。但是，血腥镇压吓不倒人民群众，只能引起人民更大的忿怒和反抗。袁的屠杀政策不但丝毫没有扑灭或者削弱反帝制、反独裁的人民的力量，恰恰相反，这种力量在恐怖气氛下更加发展和壮大了。
四 袁下令成立参政院，并令代行立法院职权。约法会议通过总统选举法修正案
根据新约法的规定，立法机关采取一院制，其名称为立法院。立法院未成立以前，由参政院代行其职权。参政院本身仍是谘询机关，与政治会议一样。
一九一四年五月二十四日，袁公布了约法会议所制定的参政院组织法，即于六月二十日成立参政院。参政院成立的一天，政治会议宣告停止。六月二十九日，袁下令以参政院代行立法院的职权。
无论政治会议、约法会议或参政院，都是袁的御用机关，参政院参政七十三人都是袁直接任命的。为了便于控制，他所挑选的参政大多是昏庸老朽的一流人物。在成立参政院之前，他派出劝驾员多名持有他的亲笔函分途到大连、青岛这些“遗老”集中的地方劝驾。信上说：“共和宣布，系政体之更易，并非清室之已亡。望勿以此芥蒂于怀，同出匡济，以救中国之危。”因此，清朝的达官贵人，在参政中占了相当大的比重，连光绪二十九年误认梁士诒为梁启超的兄弟的老军机大臣瞿鸿机也在其内。其次，袁的私党和可以供他利用的政客，如梁士诒、梁启超、杨度、孙毓筠、严复、刘师培等，也都做了参政。袁特别选择黎元洪和君主立宪派“名流”汪大燮担任参政院的正副院长，这是袁在一定时期使用一定工具的手腕。这两个人都不是他的私党，他以为利用这两个人主持这个制造皇帝的御用机关，就可以欺骗全国人民，不是他自己要做皇帝，而是别人硬要推戴他出来做皇帝的。
参政院有一个宪法起草委员会，起草委员为梁启超、杨度、严复、马良、李家驹、汪荣宝、达寿、施愚、王世澂、曾彝进十人。
一直到这个时候，黎元洪才看出参政院是个制造皇帝的御用机关，而拥戴袁做皇帝，对他的“民国元勋”这个身份也极不相称。因此，他屡次请求出国游历或回黄陂原籍料理家事，企图跳出袁的手掌心。袁害怕这个工具一旦离开北京，可能会成为一个可怕的敌人，就用好言好语把他留住。而黎也知道没有方法破壁飞去，从此他又恢复了辛亥年革命初期沉默寡言的态度。
有一段故事值得一提。一九一四年年初，四川城口县知事陆某上了一个条陈，请将大总统任期改为终身制。袁阅后大发雷霆之怒，正拟发布命令拿办这个满口胡说的县官，以示自己不争权利，旁边就有一个策士提醒他说：“这样一来，岂不会使真心爱戴大总统的人灰心短气！”袁马上回嗔作喜地把这个条陈发登三月八日的政府公报，并令各省文武长官对此发表意见。首先交卷并且对条陈大加赞美的就是袁家的急先锋倪嗣冲。
事情隔了半年，这个条陈就不再是胡说而是一种“先知先见”了。七月间，公府政治顾问美国人古德诺博士提出了一个说帖，认为总统选举法有修改之必要，因为这个选举法是以参众两院为总统选举的机关，而新约法采取一院制，参众两院已不存在。这个选举法规定大总统、副总统因故不能行使职权时，由国务院代行其职权，而新约法对官制有所修改，国务院已不存在。袁把这个说帖提交参政院参考。
事实上，提交参考就是授意参政院修改总统选举法，因为袁不以取得总统为满足，还想取得终身总统和世袭总统，以便于进一步地转化总统为皇帝。八月十八日，参政院通过参政梁士诒等的提案，修改一九一三年十月五日公布的总统选举法。十二月二十八日，约法会议[6]通过总统选举法修正案，袁即于次日据以公布。
在这个新选举法中，总统任期改为十年，连任不受限制。总统改选之期，如果参政院认为“政治上有必要”，得议决总统连任而不进行选举。总统继任人由现任总统推荐三人，预书于嘉禾金简，钤盖国玺，藏之金匮石屋，备有钥匙三把，由总统、参政院长、国务卿分执其一，平时不得擅自开启，须在选举前取出来交与选举会。总统资格，以年满四十岁并在国内住居满二十年者为限。现任总统得继续当选。总统选举会由参政院参政、立法院议员各选五十人组织之。副总统亦由现任总统推荐三人，其当选资格与总统相同。
根据这个选举法，不但袁可以成为终身总统，而且可以造成袁家的世袭总统。此时袁年过五十，而任期规定十年，任期届满之后，如果他还能活下去，通过选举形式或者更简单地通过参政院的表决形式，就可以达到连任的目的。如果活不下去或者年老“倦勤”，他在嘉禾金简上预先填写袁克定、袁克文、袁克权的名字，选来选去都是他的下一代。这个选举法是古今中外独创的一格，但也不是无所本的，它的蓝本就是清朝雍正皇帝的立储法，把嗣君的名字预先写好，封在匣内，藏在正大光明殿的匾额后。但这还不是袁的真正目的，他授意参政院修改总统法，是要使总统皇帝化再向前跨进一步，以便于废除总统之名而改称皇帝。
* * *
[1] 1914年11月6日，司法部颁布“易笞条例”，凡犯奸非，和诱、盗窃等罪，处三月以下徒刑或百元以下罚金，犯人为16岁以上，60岁以下之男子，均得易以笞刑。
[2] 举一事为例。河南县知事郑寿彝“治盗有声”，人称为“活阎罗”。他每次审案，用香火烧炙“犯人”的背脊骨和腋肢窝，受刑者皮开肉绽，因此无不诬服。1914年郑调任湖北襄阳县知事，一次拘到王某，郑问他为什么不待动刑就满口招认，他回答说：“我久已知道大老爷的厉害。不招是死，招也是死，招了免得受刑，落得便宜。”
[3] 县知事应考第一项资格为三年法政学堂毕业。
[4] 清朝官吏在客厅接见属员和宾客时，侍者献茶，客人不得取饮，当主人两手端茶齐额时，客人必须起身吿退。
[5] 当时的“党人”两字专指国民党员。
[6] 参政院成立后，政治会议即告停止，但是作为“造法机关”的约法会议仍然存在，一直到1915年3月18日才告结束。