一 熊希龄组织“名流内阁”
国民党“二次革命”前，杨士琦曾向杨度透露口风说：“辛亥年南方闹革命时，项城（指袁）不便直接取政权于清朝，最好的打算是，利用同盟会和革命军的力量推翻清朝；清朝推翻了，项城和同盟会的合作关系就失去了纽带，他必将排斥同盟会而独霸天下。现在这个时期就要到来。等到国民党（同盟会改组为国民党）被他铲除了，他必将废止内阁制的临时约法而代之以总统制的新宪章。以后的政治趋向，总不外乎维新或守旧的两途，维新就要起用新人才推行新政，守旧就要把从前的旧官僚找出来恢复一切旧的规章制度。你在项城的夹袋中是新人才的魁首，将来的责任很大，事前必须作好准备。”
这两个姓杨的都是袁的爪牙。杨士琦与袁的关系更深，他的哥哥就是清朝末年继袁之后做直隶总督和北洋大臣的杨士骧，而他本人随袁也很久，对袁的政治作风和阴谋诡计应该懂得更多。但他对袁的认识也还是不够的，他没有看清楚像袁这样一个封建势力的代表人物，不可能走向所谓维新的道路，必然会走向起用旧官僚、恢复旧制度以巩固其封建统治的道路。
杨度听了杨士琦的一席话，就私心窃喜地以未来的“宰辅”自居。国民党“二次革命”发生，外间果然有杨度或杨士琦组阁的空气。但到一九一三年七月三十日，被袁挑选出来组织新内阁的，是与袁的关系并不怎么深的熊希龄。这不但是两杨所没有料想到的，全国各方面也因熊内阁的突然出现而感到惊奇。
在提出熊内阁之前，袁曾派吴笈孙秘密到青岛迎接徐世昌来京。这就是杨士琦所讲的延揽旧官僚的朕兆。徐是个不甘寂寞的旧官僚，他在青岛也不能安居[1]，对老朋友的邀请当然很动心。但是那时候，他对南北战争还看不准谁胜谁败，还要在一定时期内保持其前清遗老的假面目，因此装模作样地不答应马上出来。同时，袁也考虑到戏法不宜变得太快，在瓦解国民党的军事力量以后，利用自居为中间派的进步党作为政治工具，替他铺平由独裁总统走向帝制的道路，是个巧妙适宜的策略。因此，他放弃了邀请徐参加政权的意见，改提熊组织内阁。<
熊在进步党中不算主要人物。他在唐内阁担任过财政总长，辞职后外调热河都统（一九一二年十二月十二日），关于热河行宫盗宝一案他犯有很大的嫌疑。袁生平最喜利用有弱点的人，因为有把柄抓在他的手里，他就不怕这个人跳出他的手掌心。熊正是因为有“弱点”而被袁看中了的。
为了自高身价，熊接到组阁新命后，半推半就地不肯马上答应。进步党领袖梁启超就接二连三地催他即日启程来京。梁的政治欲很高，生平又最恨别人称他是政论家而不是政治家，想在新阁中担任财政总长一显身手，又想替进步党开辟党费来源，所以他惟恐失去这个千载一时的机会。
此时国民党仍然是国会中的第一大政党。但这个第一大政党是有名无实的，由于国民党军事失败，留在北京的国民党议员，就像孤臣孽子一样，哪里还有勇气对袁进行斗争！他们当中有些人已经被袁收买而成为党中奸细；有些离开了北京，有些别树一帜；所以国会中第二政党进步党的阵容反而比它坚强。还有一部分国民党议员认为，进步党虽然是一个敌对的政党，但是进步党内阁总比军阀内阁好。在这些情况下，熊组阁安然取得国会的同意。
熊在组阁过程中仍然遇到一些麻烦，这些麻烦不是来自国会方面，而是来自袁的方面。熊准备组成全国第一流的“人才内阁”，把全国“大名流”都网罗进来，当然，这些“大名流”都是属于进步党或从前的君主立宪派的。这个计划与袁的意图不相符合。袁要把内阁的几个重要部都抓在自己的手里，首先就不肯把梁启超摆在财政总长的位子上。他交给熊一张内阁阁员名单：陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠雄[2]、内务总长朱启钤[3]、财政总长周自齐[4]、外交总长孙宝琦、交通总长杨度或杨士琦。留下来教育、司法、农商三个部由熊自己支配，而这三个部在当时都是些无事可做的冷衙门。在袁与同盟会合作时期，他曾把这些冷衙门分配给同盟会，今天用来分配给手无寸铁的进步党，在他看来，已算得很高的代价了。
但是进步党不肯放弃财政一席，而袁又认为梁不适宜于出长财政。后来采取折衷办法，由熊自兼财政总长，而将周自齐调为交通总长。这样一来，杨度就从名单中被挤出来。熊和他本是多年的老朋友，请他“帮忙”改任教育总长，他随口答了一句很俏皮的话：“我帮忙不帮闲”。
最后，除袁所指定的名单外，由熊自己支配的是以梁启超为司法总长、汪大燮为教育总长、张謇为农商总长。这三个“名流”加上熊本人，这个内阁也就够得上称为“名流内阁”了。
有人认为，“名流内阁”除了其中某些阁员由同盟会人物换了进步党人物外，看不出与唐绍仪的“混合内阁”有何不同之点。
二 先选总统后制宪法的倒装戏法。国会选举总统的一幕丑剧
袁的政治工具已经安排好，就开始演出“总统变皇帝”的戏法。这个戏法是分作几个幕次来表演的。
第一步，由临时总统变为正式总统。
临时约法具有代宪法的作用。根据临时约法，只能产生临时总统和临时政府，由临时总统根据临时参议院所制定的国会选举法与组织法，于十个月内完成正式国会的选举与召集，再由正式国会制定宪法，然后根据宪法产生正式总统和正式政府。这是临时政府赖以产生和行使职权的法律根据。
袁早已不满临时约法，更不满临时总统这个名称。国民党“二次革命”失败后，他就迫切地要改临时总统为正式总统，问题在于产生正式总统没有法律根据。选举总统必须根据总统选举法，而总统选举法为宪法的一部分，在宪法未制定和公布以前，不能进行正式总统的选举。
袁和他的党徒终于找到一个借口来策动先选总统。他们散布一种空气说：“由于民国没有正式总统，世界各国不肯承认，而由于民国未被承认，随时都存在清朝复辟和列强瓜分的严重危机。因此，先选总统在今天是拥护共和、巩固民国的重要关键。”
一九一三年八月五日，就有全国十九省区军事长官联名发表通电，主张先选总统，后制宪法。谁都知道，北洋军是袁的政治资本，每逢重要关头，他就搬出这个法宝来卖弄一番，以求满足其政治野心。但是这次领衔通电的是非北洋派的军人黎元洪，而这个军人正是辛亥革命时他的正面敌人。利用以前的正面敌人代替他的心腹大将冯国璋、段祺瑞之流来做头名工具，声势就显得比前更大了。
随后袁的党徒又想出来一个倒装戏法，这个戏法就是把总统选举法从宪法中抽出来，由国会中的宪法起草委员会提前予以制定，提前交国会通过并提前公布，以便提前进行正式总统的选举。
这个时候，国会中又产生了一个由总统府秘书长梁士诒所组成的公民党。这个党不问而知是袁的御用党。此外，袁的半御用党进步党对这个戏法当然不会反对。估计可能反对的只有国民党，而国民党议员已经变成了袁的政治俘虏，只能让别人牵着鼻子走。有些国民党议员认为正式宪法比临时约法具有更大的约束力，还幻想在选举袁为正式总统之后，迅速制定和公布宪法，用以引袁走上法治轨道。他们自己蒙盖自己的眼睛，不肯正视现实：先选总统、后制宪法所关连的不仅是变更法律程序的问题，而更为严重的是独裁者在宪法尚未产生以前，随心所欲地玩弄国家大法。在这种情况下产生出来的宪法，只能是挂羊头卖狗肉的骗局，哪里谈得上有约束力呢！
九月五日，参众两院通过了先选总统案。十月四日，宪法会议公布了匆匆制成的总统选举法。袁迫不及待地要在民国的第二届双十节就任正总统，所以两院又开快车于十月六日进行正式总统的选举。
根据当时的情况，全国没有一个人竞选总统，进步党竭力拥护，国民党无力反抗，袁当选是没有问题的。但是这个做贼心虚的独裁者，还怕大总统这颗金印从他的手指缝里掉出去，于是他又使用他的法宝，派出几千名便衣军警、侦探、兵痞和流氓组成所谓公民团，在选举的这天，把国会包围得水泄不通，议员们只许进不许出，并且耀武扬威地大喊大叫：“今天不选出我们中意的大总统，你们就休想出院！”
这样一来，反而激怒了部分议员不肯投袁的票。这天两院议员共到七百五十九人。根据总统选举法：“总统选举以选举人总数三分之二以上之列席，用无记名投票行之。得票满投票人数四分之三者为当选。但两次投票无人当选时，就第二次得票较多者二人决选之，以得票过投票人之半者为当选。”第一次开票结果，袁得四百七十一票，黎元洪得一百五十四票，此外孙文、伍廷芳各得几票，没有人达到投票人四分之三的规定数，因此又进行了第二次投票选举。第二次开票结果，袁的票数增加到四百九十七，黎也增加到一百六十二，仍然没有人当选。直到第三次就袁、黎二人决选时，袁才以五百〇七票对黎的一百七十九票当选。
这次选举是在武力威胁国会和没有竞选对象的情况下进行的，但是，投票三次才得勉强当选，与上一年南京临时参议院全场一致选举袁为临时大总统，并且称之为“中国之华盛顿”的情形相比，就显得冷暖大不相同了。
当议场宣布袁当选时，门外匪徒在有人指使下大呼“大总统万岁”，才纷纷解围讨赏去了。可是两院议员从上午八时进场投票，一直忍饥挨饿，到下午十时才得恢复自由，大家都弄得疲惫不堪。
第二天选举副总统时，匪徒们不再来捧场了，黎元洪在七百十九票中以六百十票当选。
十月十日，袁在以前清朝皇帝登基的太和殿就职，就职后在天安门举行阅兵典礼。即日发表国庆日授勋令，得到勋一位的是清室总管世续、前清遗老徐世昌、袁的特务头子赵秉钧。全国各方面都因这些家伙取得民国最高荣典，感到十分惊讶。在同一天的授勋令中，各省都督大多得到勋二位，而各省民政长只得到勋三位或者勋四位，这是袁重武轻文的一种表现。
在袁就职的一天，俄、法、英、德、奥、意、日、比、丹、葡、荷、瑞、挪等国政府均发出照会承认中华民国，恰恰印证了袁党所谓“民国有了正式总统，他们才肯承认”的鬼话。可是，谁也知道，这是帝国主义与封建政权早已布置好的一套双簧。
三 袁向国会提出增修临时约法案。袁下令解散国民党
第二步，把立法机关变成御用机关。
国民党“二次革命”失败后，袁对待这个政敌的态度，只把一切责任归在国民党领袖和国民党军人身上，国民党仍能合法存在，国民党议员仍能照常出席国会，这在当时是一个很难理解的问题，因为袁从来不曾有过这种休休有容的风度。这个问题在总统选举前后得到了回答：原来袁要利用国会选举正式总统。如果过早地解散国民党，以国民党为多数党的国会就会因而瓦解，而推迟在选举总统后解散国民党，然后再使国会“无疾而终”，这是最能适应袁的野心的一个办法。
当宪法会议公布总统选举法的时候，袁就很不高兴，认为法律的公布权应当属于总统，立法机关不能直接公布。当时他要利用国会选举总统，不便提出抗议，而且他还要赶在双十节的一天就职，更没有足够的时间来进行争论，所以他采取了若无其事的态度。当总统到手后，他的态度突然转变，以临时约法第三十条为根据，向宪法会议提出法律的公布权问题。他在致国会的咨文中说：“大总统选举法由宪法会议径行公布，仅抄录全案咨达大总统，显然与临时约法之规定不符，违反国家立法程序。……若长此不言，不惟使民国议会蒙破坏约法之嫌，抑且恐令全国国民开弁髦约法之渐。……其蔑视本大总统之职权关系犹小，其故违民国之根本约法影响实巨。”
这个屡次破坏约法的独裁者，公然表现为约法的拥护者，其动机不仅在于法律的公布权的问题，更重要的是要借这个问题打击宪法会议，破坏国会威信，从而为他本人干涉制宪和解散国会提供前提条件。显而易见，违反立法程序的正是袁本身，先选总统、后制宪法就是与临时约法的规定不相符合的。若说公布权的问题不合程序，袁为什么当时默而不言，甚至还要利用这个不合程序的选举法来选举总统，而在事后才提出异议呢？这件事情只能有一个解释，就是独裁者所乐于“遵守”的法律，不是法律的全部，而是某一时期可供利用或者某些有利于他的条文，遇到法律与他的切身利益相抵触时，就加以践踏和撕毁了。
袁提出上项咨文后仅隔两天，没有等待回答，就进一步地向众议院提出“增修约法案”，要把以责任内阁制为实质的临时约法修改为施行总统制的约法。他提出临时约法有应修正者三条，有应追加者二条。应修正者，是把临时约法所规定的“大总统得制定官制、官规，得任命国务员及外交使节，得宣战、媾和及与外国缔结条约，但均须提交参议院议决或取得参议院之同意”等条文，取消但书，使大总统无须取得国会决议或同意就能行使这些权力。应追加者是：“大总统为保持公安、防御灾患，于国会闭会时，得制定与法律同效力之教令。大总统遇有紧急需用，得以教令为临时财政处分。”这个提案所争者不仅是法律的公布权问题，而是要扩大总统的权力到最大限度，并且假口“紧急措施”，总统有权变更法律或制定另一形式的法律。这是中外古今一切独裁者惯于采取的玩弄法律的一种手段。
此时国会制宪已进入到三读会，国会认为正式宪法即将完成，临时约法即将废止，没有增修临时约法的必要。十月十八日，袁没有等待国会的回答，忽派施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、方枢、程树德、孔昭焱、余棨昌八人代表他列席宪法会议。他在咨文中强词夺理地说：“本大总统既为代表政府、总揽政务之国家元首，于关系治乱兴亡之大法，若不能有一定之意思表示，使议法者知所折衷，则由国家根本大法所发生之危险，势必酝酿于无形，甚或挽救无术。因此，特饬国务院派遣委员八人列席宪法会议，代达本大总统之意见。”
此时国会已经成为袁的附属品，袁欲如何便如何，宪法会议对扩大总统权力是可以接受并且正在准备接受的。进步党以及国民党的“俘虏们”所求于袁者，只是维持国会的外貌尊严，维持议员的个人地位，依照一定的程序，制定一部可以供袁利用的宪法。但是袁竟然派员直接干涉制宪，这就牵涉到国会的尊严问题，使国会没有接受的余地。由于国会拒不接待八代表，袁怒不可遏地提前采取了取缔国民党和破坏国会的另一步骤。
十月二十五日，袁通电各省都督、民政长说：“宪法起草委员会由国民党议员操纵把持，宪法草案侵犯政府特权，消灭行政独立，形成国会专制。……各该文武长官同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，未便知而不言。务望逐条研究，共抒谠论，于电到五日内迅速条陈电复，以凭采选。”
早在袁就职的第二天，安徽都督倪嗣冲就已通电主张解散国民党，“凡该党身居要津者，均驱之回籍”。自袁通电启示后，那些狐群狗党就纷纷发表他们的“谠论”。辫子军大帅张勋痛斥“宪法草案荒谬绝伦”，并自告奋勇地说：“勋虽不才，诛锄叛逆，以身许国，万死不辞。”淮军老将姜桂题骂国会议员为“国民公敌”“少年新进”，提出了“取消党会，扫除机关”的建议。还有人主张解散国会而以法制局为制宪机关。这些一窍不通的老粗们，完全抹煞了这件事实：他们所拥戴的正式大总统，就是由这个以“国民公敌”为多数党的“叛逆机关”所产生的。
时局发展到这一步，即使是甘于为袁工具的进步党人，也觉得事情有些不妙。虽然进步党是反对国民党的，但是此时国民党已经不足为患，对国民党议员的过分打击，不能不引起进步党议员的“兔死狐悲”。虽然进步党是愿意拥戴袁为独裁元首的，但是他们还盼望袁做得体面些，盼望他保存民主共和的外壳，使进步党能够以合法政党的地位为袁服务。他们眼见得由袁自己策动而一批娄罗随声附和的宣布国民党为非法团体的一幕恶剧，即将公演，这样，国会就将因不足法定人数而断绝生机，进步党就将失去其根据地而不能立足于政治舞台。因此，该党议员与部分国民党议员忽又联合起来组成了一个“拥护民主、拥护宪法草案”的民宪社，主张国会议员除名应由国会自行决定，不受外力干涉。
十一月四日袁下令解散国民党之前，进步党首领梁启超匆匆忙忙地跑到公府想加以劝阻。公府侍卫拦阻他说：“总统正在讨论要紧的公事，请总长明天来见。”梁发急地说：“我正是有最要紧的公事，要和总统商量。”等了好大一会，侍卫才放他进去。他向袁说明了来意，袁只淡淡地答了一句：“晚了，命令已经发下去了。”
解散国民党的命令，以完全出自捏造的“乱党首魁与乱党议员潜相构煽”的假情报为理由，规定：“自湖口倡乱之日起，凡国会议员之籍隶该党者，一律追缴议员证书、徽章，一面由内务总长从速令行各该选举监督暨初选监督，分别査取本届合法之参众两院候选人，如额递补。”同时还有一道命令指出：“广东、湖南为该党之根据地，暴民专制，土匪横行。……嗣后如有再以党之名义演说、开会及发布传单者，均属乱党，一律拿办。”
命令发表的当天，袁采取了雷厉风行的手段，派军瞥三百多人包围顺治门外彰仪门大街国民党北京支部，第二天又包围参众两院，甚至半夜里跑到国民党议员的家里，像捉贼搜赃一样，共计缴获国民党议员的证书、徽章三百多件。
这还不能满足袁的要求。他的目的不仅要解散国民党，还要附带地使国会不能存在，这是“一箭双雕”的毒计。在收缴国民党议员三百多件证书、徽章后，他计算两院议员仍足法定人数，仍可继续开会，他就不惜违反自己所发布的命令，指使军警继续追缴湖口之役以前已经声明脱离国民党的议员以及跨党分子的证书、徽章，又有八十多件。合计起来共有四百三十八件。这样，国会就因不足法定人数而不能开会了。
十一月五日两院开会时，大批军警把守议场入口，对进入会场的议员就像盘查江洋大盗一样，态度十分粗暴。当然，被追缴证书、徽章的议员是不能入场的，有些能够入场的非国民党议员，也被这些凶神恶煞吓走了。
这种赤裸裸的无法无天的强盗行为，其目的不仅在于消灭国民党，而且还牵涉到进步党的生死存亡。当国务院举行秘密会议讨论这个问题时，梁启超因解散国民党的命令未经国务会议通过，主张内阁总辞职以示抗议。但是，那个坐在总理位子上的熊希龄默不作声，大家也就哑口无言了。
进步党的另外一个领袖、众议院议长汤化龙对这个问题表示更大的愤慨。他认为：议员资格应由国会本身来解决，外力干涉是不合法的；如果政府认为某些议员有附乱嫌疑，应当提出确实证据，请国会依法处理。他对众议院职员作出指示，不论对任何党派的议员，以后本会的开会通知书仍然照常投送。他又鼓起勇气跑到公府直接向袁交涉，请求发还“未附乱”议员的证书、徽章以免国会流会。当袁不作任何回答而只是向他轻蔑地瞟了一眼时，他就无精打采地退了出来。
进步党还不甘心从此罢手。他们搬出一个有力的大人物来，就是名义上为进步党的领袖而此时仍然以副总统而兼湖北都督的黎元洪（黎此时尚未内调）。他们请他打电报来挽救这个局势，但是没有得到回答。
十一月十日，也就是下令解散国民党的第六天，宪法起草委员会宣布解散。在国会陷于弥留状态的时期，所有非国民党的国会议员仍然舍不得这块冷猪肉，他们开会不成，便又改开所谓两院联合谈话会，想研究一个起死回生之道。由于他们喋喋不休，内阁总理熊希龄害怕引起袁大总统大动肝火，乃于十一月十二日派员示意他们莫再开会。那些议员正在忿无可泄，就把目标转移到内阁来，联合多人向熊提出最严厉的质问。而熊也就不服气，卸下了“名流内阁”的假招牌，用卑鄙无耻的公函回答两院议长说道：“大总统于危急存亡之秋，为拯溺救焚之计，是非心迹，昭然天壤。事关国家治乱，何能执常例以相绳！”
十一月十四日，袁下令痛斥曾向政府提出过质问案的国民党议员的“罪行”。被追缴证书、徽章的议员离京时要觅具五人以上保结，担保离京后不作反对政府的言论及行动。
此时袁还不敢直截了当地下一道解散国会的命令。根据他的命令，在解散国民党以后，议员缺额应由各省候选人递补。这是袁用以欺骗全国人民的障眼法，他明明知道，当第一届国会进行选举的时候，国民党在全国广大地区内占有很大的优势，该党党员不仅在当选议员中占了多数，在候选人中也占了多数，如果以候选人递补，国民党将仍然是国会中的多数党；如果取消国民党候选人的递补资格，就将造成无人递补的现象。因此，袁暗中指示各省当局毋庸完成递补手续，而使国会没有借尸还魂的可能。到十一月二十六日，他就假口国会本身无法存在，而召集所谓政治会议、约法会议来篡夺国会的职权了。
关于解散国民党的问题，有一家报纸批评得最为尖锐。它的大意说：“解散国民党的命令，是以攻克湖口炮台时所得的证据为其根据。事情经过数月，政府为何置而不问，迟至今日始行宣布？现任总统是由这些谋叛议员选举而产生的，议员资格既被停止，总统资格是否仍应存在？”
四 袁召集政治会议并下令解散国会。“名流内阁”倒台
第三步，把失去效用的“名流内阁”赶下政治舞台。
政治会议是由总统派十人、国务院派四人、各部每部派一人、各省每省派二人组成的。袁所派的是李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、杨度、赵惟熙、饶汉祥、杨士琦、马良。
袁本已指定杨度为政治会议议长，顾鳌为秘书长。正当政治会议将要召开的时候，袁的一位老朋友来到北京，这人就是清朝末年各省督抚联名奏请提前立宪并召开国会的领衔人、云贵总督李经羲。袁自已是清朝督抚出身，对做过清朝督抚的人看得最重，因此改派李为政治会议议长。
十二月十五日，政治会议议员六十九人在新华门集合，由内阁总理熊希龄、内务总长朱启钤导入中南海居仁堂恭谒袁大总统。当天下午，政治会议在北海团城承光殿举行开幕典礼。议长李经羲在开幕词中说得倒也坦率，他承认政治会议议员不是人民代表，政治会议在性质上只能是一个谘询机关。
在政治会议开幕之前，袁又嗾使十九省军民长官联名发表一个主张解散国会的电报，这个电报的领衔人仍然是“民国元勋”黎元洪。
袁向政治会议首先提出所谓救国大计案。该案包含资遣国会议员回籍案和增修约法案两个内容。他假口国会因人数不足，自身不能行使职权，而增修约法案前已提交国会，乃国会搁置不议，因此提交政治会议讨论解决。他希望这个御用机关对以上两案作出决定来，作为他推行总统独裁制的法律根据。
然而，即使是袁自己所创造的御用机关，也不敢然以立法机关自居而作出荒谬绝伦的决定来。十二月二十九日政治会议举行第一次会议讨论“救国大计案”，大家面面相觑地提不出意见来。最后决定成立十五人审查会，推蔡锷为审査长，孙毓筠等为审查员，于一九一四年一月二日开会，提供初步意见，听候大会解决。
在审査会开会的过程中，大家仍然认为这两个难题目很难做出好文章来，但又不能交白卷，因此决定建议政府对增修约法的问题，另设“造法机关”进行讨论，这是一个“往外推”的办法；对解散国会的问题，决定建议政府，国会议员应即停职，给资与否由政府自决，回籍与否由议员自决。
一月十日，政治会议根据审查会的意见，呈请袁采纳施行。
就在同一天，袁根据政治会议的第二个答案，下令解散国会。这是自民国成立以来北洋军阀以非法手段解散国会的第一次。当然，这个国会并不能代表全国人民的意志，但是袁始而以暴力威胁国会选举他为正式总统，继而连这个在形式上号称为代表民意的立法机关也被他一脚踢倒，共和制度已经到了最危急的时期，不能不引起全国人民的极端愤慨。而解散国会的命令是由“名流内阁”副署的，所谓名流竟然堕落到这一地步，也就不能不受到全国人民的唾弃。
如果做独裁者的工具能够保全自己的地位，那还可以恬不知耻地用“好官自为”的一句话来聊以解嘲。但是独裁者是最不讲“信义”的，当他要进步党作为他在国会中的“友党”，要“名流内阁”替他装点门面，帮助他进行选举总统、推翻约法、解散国民党和解散国会的时候，当他要利用一个工具来欺骗人民而避免独居恶名的时候，进步党和“名流内阁”是可以站得住脚的，而当这些工作已经完成，进步党已经失去其工具作用的时候，它就成为独裁者的一个赘物，因此袁决心把他们赶下政治舞台。
熊内阁从上台的一天起，关于财政总长的人选就与袁的意见相左。袁虽允许熊自兼财政总长，暗中却指使交通系首领梁士诒在财政上掣他的肘。由于各省军阀声势汹汹地向内阁讨索军饷，熊没有方法应付，就建议大举裁兵节省财政开支，全国陆军以二十师为限。这个建议立刻受到陆军总长段祺瑞的坚决反对，甚至在国务会议上拍案大骂，使熊置身无地。
熊是个乡土观念极重的人。他和湖南都督谭延闿私交极深而且以前同为君主立宪派。国民党“二次革命”失败后，谭到北京来听候处分，熊没有力量替他帮忙。熊知道北洋军的纪律很坏，当谭延闿撤职一事无可挽回的时候，他建议调任云南都督蔡锷为湖南都督，以免北洋军开入湖南。蔡不仅是湖南人，而且又是进步党首领梁启超的得意门生。熊向袁极力保证蔡是拥护“中央”的，“国民党在湖南的力量已经消灭，就没有派中央军到湖南的必要。中央军到湖南，只能引起湖南人的排外感，有害于湖南而无利于中央。”他所说的“中央”是指袁，“中央军”就是北洋军。
正像以前唐内阁建议调任王芝祥为直隶都督的情形一样，袁对熊的意见表示可以接受。但袁从来就是口是心非的人，他把湖南看作国民党的重要根据地之一，为了贯彻他的武力统一政策，他派北洋军到湖南的决心是不可动摇的。而且蔡锷也正是他所疑忌的一个对象。不久他就派汤芗铭为湖南都督，并且把蔡锷调到北京来加以软禁。
汤芗铭迎合袁的心理，在湖南大兴党狱，杀人如麻。北洋军把湖南当作他们的征服地，烧杀淫掳，无所不为。湖南人民陷于水深火热之中。旅京湖南同乡经常向熊控诉北洋军无法无天的暴行，请他以内阁总理的地位“为三千万湖南人请命”，但他无能为力。他最怕别人骂他“卖省求荣”，而他恰恰扮演了这样一个可耻的角色。
但是尽管如此，“名流内阁”还是不肯下台，还在百依百顺地为袁服务。到一九一四年年初，袁不仅不需要这个工具，甚至十分厌恶这个工具了，就授意党徒把热河行宫盗宝一案登在报上，借以打击熊的威信。熊函请内务部转知警察厅查究其事，警察厅竟将原信照转到地方检察厅，地方检察厅竟在信上批了“饬具诉状，原件却回”八个字。在官权极重和官官相护的时代，对现任内阁总理如此不留情面，这是前所未闻的一件怪事。很明显，没有袁的指使，是不可能发生这样的怪事的。
直到山穷水尽的时候，熊才称病请假，到二月十二日才解除职务。袁派孙宝琦代理内阁总理。“名流内阁”从一九一三年九月十一日成立到一九一四年二月十二日，时间不到半年。“名流内阁”做了许多亏心事，呕了许多龌龊气，最后赢得全国人民的唾骂，退出政治舞台。“名流内阁”倒台后，除张謇留任农商总长外，熊得到全国煤油督办，梁启超得到币制局总裁，都是有官无职的空头衔。
五 袁召集约法会议修改约法。推行总统制的新约法公布
第四步，把内阁制的临时约法变成了总统制的新约法。
袁把增修约法案提交政治会议讨论，其目的是要这个御用机关替他担负起改造约法的责任，以便作为他推行总统独裁制的法律根据。政治会议不敢把这个冒天下之大不韪的严重政治责任担负起来，于是采取了往外推的办法，请袁“另设造法机关”承担其事。袁自然不会满意这个答案。他在接到政治会议呈文的当天（一九一四年一月十日），发表命令责成政治会议作出明确具体的答案来。
命令说：“政治会议全体议决特设造法机关，按诸法美先例，既属同符，准以吾国政情，尤为切中。惟造法机关应如何组织，用何种名称，其职权范围及议员选派方法应如何妥慎订定，特再谘询该会，勊日议决具复，以便公布施行。”
由于无可再推，政治会议乃于一月二十六日再回答袁，造法机关应即定名为“约法会议”，其职权以讨论大总统交议的增修约法案为限。约法会议议员的名额分配，京师四人，二十二行省每省各二人，蒙、藏、青海共计八人，全国商会联合会四人，全国共计六十人。议员由选举产生。选举人必须曾任高级官吏或举人以上出身或高等学校毕业或拥有财产一万元以上者。被选举人由政府编制名册，当选人以在名册内者为限。
就在这一天，袁公布了约法会议组织条例。
约法会议议员名为由选举产生，事实上都是袁所指派或由别人保荐而经过他的同意的。其中包括前清遗老、民国新贵、大地主和大绅士形形色色的人物，而绝大部分都是行将就木的老古董。三月十八日约法会议开幕，约法会议议员到会者四十四人，首先选举议长，孙毓筠以四十四票当选为正议长，施愚以三十八票当选为副议长。袁指派总统府机要秘书王式通为秘书长。孙毓筠是被袁收买的国民党变节党员，袁挑选他来主持约法会议，而不用自己的私党充当这个职务，也是利用以前的政敌充当他今天的工具的一种作法。
约法会议是政治会议的化身，它的性质仍然是谘询机关。总统得派员出席会议并发表意见，但不得参加表决。约法会议的决议，经总统同意，得公布成为正式法律。事实上袁所交议的案件，约法会议从来不敢讨价还价，表决起来都是全场一致。全国人民都十分清楚地看出，这是由总统变皇帝的整套戏法中的一支插曲。
三月二十日，袁向约法会议提出增修约法案。他在这个提案中把“建设民国”分作两个时期，前一时期为增修约法时期，后一时期为制定宪法时期。从这个提案看出：他既要撕毁临时约法，又不愿产生一部宪法，而想用自已创造出来的“新约法”作为君主独裁制的催生剂。他在提案中列举七个增修大纲：（一）总统得宣战媾和，与外国缔结条约，毋庸经参议院之同意；（二）总统得制定官制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意；（三）实行总统制；（四）宪法由国会以外之国民会议制定，宪法起草权属于总统及参政院，宪法制定后由总统公布之；（五）关于公民权力之褫夺与恢复，总统得自由行之；（六）总统有公布紧急命令之权；（七）总统有紧急处分财产之权。
约法会议根据这个大纲制定了一个适合独裁者需要的新约法，内容共计有十章六十八条。临时约法关于国家的统治权问题，规定由参议院、临时大总统、国务员、法院共同行使（临时约法第一章第四条），新约法改为“大总统为国之元首，总揽统治权”（新约法第十四条）。在新约法中，国会没有弹劾总统的权力，相反地总统却有解散立法院的权力。约法会议特别提出“春秋著大一统之义，盂子垂定于一之训”两句话，作为实行总统制的论据。
新约法规定：“大总统为行政首长，置国务卿一人赞襄之。大总统得颁给爵位、勋章。”这些规定不仅取消了国务院和内阁总理，使代替内阁总理的国务卿成为附属于总统府的一个工作人员，并且还具有移花接木的另一作用。“国务卿”这个名称是从美国官制中搬过来的。这是一个由日本人翻译出来的词不达意的名称。袁正要利用这个名称来进行“总统变皇帝”的戏法，因为“卿”之上必有皇帝，先把“卿”规定在官制里，将来出现“皇帝”就不感到突然了。总统有封爵之权也是一个玩弄手腕的规定。自从民国成立以来，沿袭清朝的旧制度，对满蒙各族首脑仍然颁授爵位，但对汉族是不适用的。新约法对此没有加以解释。如果封爵范围推广到汉族，那么将来出现“皇帝”，不仅不感到突然，而且也是理所当然的了。
新约法还规定立法机关采取一院制。除立法院外，另设“参政院”为总统的谘询机关。立法院组织法和立法院议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前，由参政院代行其职权。关于宪法问题，参政院成立后，推举参政十人组织宪法起草委员会，完成宪法草案的起草工作，经参政院全体会议审定后，由总统提交国民会议议决后公布之。参政院、国民会议组织法均由约法会议制定。参政院参政由总统直接任命。国民会议由总统召集及解散之。
根据以上规定，就显然看得出，袁所需要的是由他一手指派的政治工具组成一个御用机关，而不愿采行代议制，即使是由包办选举而产生的立法机关，他也认为是碍手碍脚的。因此，他把立法院的组织与成立推迟到遥遥无期，而由参政院长期地代行立法院的职权。后来虽于这一年十二月二十七日公布立法院组织法与选举法，但是终袁之世，立法院没有组织起来。
在讨论新约法的过程中，满场唯唯诺诺，只有一个议员提出唯一的不同意见，那就是张其锽所提的反对总统有颁给爵位之权。他是从表面看问题，认为这样一来，总统就太像皇帝了，而皇帝在民国是不能存在的。他的意见一经提出，就受到全场一致的反对，他没有提出辞职就负气地跑回南方去了。这一举吓得他的保举人李经羲上呈自请处分，袁在呈文上批了“追赶回京，交部议处”八个字。
新约法于五月一日公布，袁当天就下令撤销国务院，在总统府内设立“政事堂”，派徐世昌为国务卿，并以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为教育总长、张謇为农商总长。这个名单的主要各部仍然是前内阁的原班人马，但留出两个冷衙门来安置进步党人物，这仍然是袁想利用他们来装点门面的。
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[1] 德国胶州总督假青岛大学宴客，徐世昌把一口酽痰吐在地衣上，有人把这件事写在《桃园梦》小说上，青岛人士引为笑谈。
[2] 刘冠雄请袁用其师严复为海军总长而愿自居其次，袁批：“断不准行”。
[3] 朱启钤字桂辛，贵州开县人，举人出身，曾拜徐世昌为义父。
[4] 周自齐字子廙，山东单县人，副贡出身。因生长于广东，与粤系财阀接近。