（一）帝制說之動機
自共和成立，南北統一以後，部分輿論卽謂他日恐仍不免帝制之發生，顧逆億之言，初無根據，不足動人聞聽也。癸甲之際，京師忽流行一種傳說，謂共和不適於國情，證諸元二年俶擾之象，可以概見，非改絃易轍，不足以救亡。其說之從何而來，雖難究竟，然共和國體之下，京都首善之區，竟昌言無忌，且寖傳寖盛，則必有有力者主張乎其間，當無疑義。時清代遺老，方以擁戴故君爲職志，陡聞是說，極表歡迎，勞乃宣遂著《共和平議》，鼓吹復辟，一般遺老復從而附和之，實則兩義絕不相容，彼謂共和不適國情者，其意固不在復辟也。三年十一月，肅政史夏壽康等，以復辟之說淆惑觀聽，微特滋民國之疑，且非清室之福，呈請嚴禁，批令內務部查辦，旋以國史館協修宋育仁與復辟有嫌疑關係，由步軍統領署拘逮，解回原籍。經此挫折，復辟說固根本打消，卽謂共和國體之宜改者，亦不得不稍形停頓矣。
四年春，中日交涉開始，改變國體說又復昌盛，謂某某參政將提出於參政院會議中，同時，重要之各省將軍聯翩被召入覲，說者僉謂與國體有關。當時謠傳，竟有謂帝制之說係袁總統長子克定所主動者，嗣報載袁總統與江蘇將軍馮國璋談話，略謂：「帝王子孫，多遭屠戮，余決不願犧牲子孫，以求帝位。如國人必欲相強，余當逃往英倫。」同時，復決行修建正陽門 —— 正陽門者，京都內城之正門也。外郭之門凡三，中爲御道，向禁出入，惟左右兩門可通往來，而城闉狹小，車行時多壅塞，民國成立，屢議改建，延不果行。京中謠傳，謂當局惑於堪輿家言，云改建將不利於帝制，遂爾延閤，故帝政之實行與否，當視正陽門修建與否以爲斷。說之眞僞不可知，然於總統宣言之後，遽下改建之令，於是曩日懷疑者，覩此二事，遂謂帝制決不至復活，年來謠諑，殆皆捕風捉影之談而已。詎八月上旬，公府憲法顧問美博士古德諾忽著《共和與君主論》，發刊於某報，首陳君主與共和利弊，末言中國以用君主制較爲合宜（全文見本誌十二卷第十號《內外時報》）。以美利堅共和先進國之博士，且爲中華共和國總統府之顧問，而發抒此種之論說，頗惹世人之耳目，然而帝制說則從此發軔矣。
（二）籌安會與請願聯合會
古德諾論說發布後，不數日而楊度、孫毓筠及嚴復、劉師培、李燮和、胡瑛等六人，卽發起籌安會。其發起詞大致以中美南美各共和國及葡萄牙、墨西哥爭權病國爲殷鑒，且謂：「外國人之愛中國者，猶以無偏之見，陳諸吾人之前，吾國民對於此重要問題，安可不求根本之解決？請國民入會，討論國家之前途、共和政體之利弊」云。該會初定八月二十一日開成立大會，嗣以開會恐有阻格，遂於十九日發布啓事，謂「本會與各界接洽之事甚繁，故不待大會，先告成立，推定楊度爲理事長，孫毓筠爲副理事長，嚴劉李胡爲理事。」其通告會員書中，畧謂：「本會宗旨，在研究君主、民主國體，二者何適於中國，專以學理之是非與事實之利害爲討論範圍，此外各事，概不涉及。」同時楊度著《君憲救國論》上、中、下三篇（見本誌十二卷十號《內外時報》），其後劉師培著《國情論》，大都推揚君憲制度與中國之宜行君主立憲。該會成立後，卽通電各省將軍巡按使，請派代表至京，並通函各部院司長以上各官，寄與古德諾論文及入會願書暨投票紙，請各員書名贊成與否，並請代募會員。旋得各省軍巡覆電，多數贊成，且派代表到會，各省商會亦派委代表者。
楊度初意擬俟各省代表到齊，開一會議決定後，呈請實行，但該會非法定機關，無逕行呈請之資格，若由國民議會行之，則召集尚須時日，於是改變方針，擬由各省代表以公民資格，請願於參政院代行立法院。然各省代表未能急速到京，而代行立法院則定九月一日開會，於是又改變手續，組織公民請願團，由各省旅京人士分頭組織，所有請願書一律由籌安會起草，以便開院時呈送。九月下旬，該會通告會員，附以表決票一紙，謂：「本會原擬俟各省代表到齊，定期開會，現因入會者將近萬人，會場難覓，不得已用投票議決之法，請於表決票上塡寫『君憲』或『共和』二字，本會卽據票數多少以爲議決標準。」蓋籌安會成立月餘，未嘗開會一次，初則由少數人操縱其間，發電通函，廣爲號召，繼則由各省代表會議進行，所謂學理研究者，果何在耶？
該會發起時，士夫頗存觀望，嗣見反對者多歸失敗（詳後段），而該會則聲勢赫然，始相率聯翩加入，湖南吉林湖北安徽南京等處，且組織分會，相與聯絡，廣東之集思廣益會，名稱雖異，宗旨則同，其餘各省都會商埠，均有專員爲之運動。會中經費，頗爲寬裕，傳言發起之初，曾得二十萬元之給助，其後復隨時接濟，確否固無從懸定，然楊度等不能有此雄厚財力，則人所共知也。
自參政院議決，將國體問題付諸國民大會決議，籌安會已無用力之地，遂於十月十三日通告會員，改爲「憲政協進會」，十六日，宣告成立，自是籌安會名義遂歸消滅矣。
有繼籌安會而起，於帝政運動收莫大之效果者，則請願聯合會是也。當公民請願團先後請願於參政院，參政院審查之結果，擬建議召集國民會議，以爲解決，帝制派嫌其擴日持久，乃由梁士詒發起組織此會，聯合各種請願團體，積極進行。九月十九日成立，推沈雲沛爲正會長，那彥圖、張鎭芳爲副會長。該會宗旨，對於已成立之團體，極意聯絡，未發生者，則扶攜而提倡之；當日北京所傳之「乞丐代表請願團」、「人力車夫代表請願團」，說者謂皆該會所默示而而指導者也。是會成立後，卽舉行各請願機關聯合之總請願，卽所謂第三次請願也。大致以參政院對於前此各團之請願，擬建議政府（時參政院雖已決議，建議尚未行文），「請提前召集國民會議，抑另訂徵求民意之妥善辨法」兩語（參政院建議詳下），謂爲模稜兩可，要求議決召設徵求民意機關。參政院遂據此，以爲第二次之建議，於是有國民代表大會之組織，而帝制遂以產生。是帝制運動，非籌安會無以開創造之基，非聯合會無以收速成之效。兩會之設立，固與帝制有至大之效力也。
（三）請願之進行及參政院之建議
帝制派旣決議組織公民請願團，向參政院請願，於是各省旅京人員分頭組織，其中十九生活於政界，非純粹公民，且僅限於旅京之一部分，範圍亦殊狹隘，然其所用，則固某某省公民之名義也，各省將軍巡按使所派來京與議籌安會之代表，亦或脫離其代表之地位，而列於公民之中。同時北京總商會則聯合各省商會，而倡爲商會請願團，梅寶璣、馬爲瓏則發起教育請願團，婦人安靜生則發起婦女請願團，此外如滿州、蒙古、前藏、後藏、囘疆、新疆等處，或以王公官吏之資格，或以人民之資格，分別組織團體。又有一二地方特別機關，如直隸孔社、河南孔社、回教俱進會、京兆內外水會團防、蔚豐厚票商、華僑聯合會等，亦相繼而起。蓋自請願之辦法提出以後，不出旬餘，請願之圑體已達數十，請願之人數已達數千。其中利誘勢迫，由少數妄用全體名義及冒列姓名諸弊，蓋所難免，當時登報更正或請求摘除者，屢有所聞，然更正自更正，請求自請求，而冒列者依然冒列也。同時奉天將軍段芝貴復聯合粵鄂陝湘滇浙皖魯吉黑贛晉豫等省將軍、甘肅巡按使、察綏兩都統、黔閩兩護軍使，逕呈袁總統，早日變更國體，又請願中之別樹一幟者也。
參政院代行立法院於九月一日開院，是日投遞請願書者已有數起，嗣陸續投遞。六日，該院開談話會商議辦法，袁總統派楊士琦到院宣言，畧謂：「改革政體，極應審愼，如急遽輕舉，恐多窒礙，本大總統認爲不合事宜，至國民請願，要不外乎鞏固國基，振興國勢，如徵求多數之民意，自必有妥善辦法」云云。當由各參政會議，有謂照立法院職權，實不能收受此種國體請願事件者，討論結果，交付審查，審查結果，擬向政府建議，將此項問題交令國民會議解決。二十日，該院復開會討論，對於審查報告中「請政府年內召集國民會議爲根本上之解決」句下，加入「抑或另籌徵求民意妥善辨法」一語，卽於是日連同第一次、第二次請願書八十三件，咨送政府，是爲參政院第一次建議。二十五日，得大總統咨覆，採用提前召集國民會議辦法。
國民會議覆選舉定於十一月二十日舉行，是國體問題，已得解決之機關，可以尅期從事矣。然帝制派意在速成，第一次建議所以加入另籌徵求民意辨法一項者，以謂政府必將採用也，今乃取決於國民會議，不特遷延時日，且恐手續或有參差，於是組織請願聯合會爲各機關聯合之總請願，書中責備參政院前次建議，並列兩種辦法，聽政府採用其一，謂爲不合，轉令政府難以應付，又謂國民會議開會遲緩，且屬決定憲法之機關，不能代決國體，宜由該院決議，召設徵求民意機關，同時復有各界請願團於第一第二未及呈遞者，亦以此意提出請願。參政院遂於二十八日開會討論，參政梁士詒、孫毓筠等主張速求解決方法，另籌徵求民意機關，多數贊成，指定梁士詒等九人起草擬定《國民代表大會組織法》，十月二日開會決議，咨呈政府，是爲參政院第二次之建議。政府卽於八日將《國民代表大會組織法》公布施行（見本誌十二卷第十一號《法令》門），由是國體解決問題，已到水到渠成，經運動時代而入於進行時代矣。
（四）政府之態度及反對者之言動
當籌安會始發生時，有以應否干涉，詢諸袁總統。袁謂：「此項言論，耳聞已熟。予所居地位，祗知民主政體之組織，不應別有主張。帝王非所願，總統非所戀，研究此義者，作何主張，予固無嫌疑之可慮。惟予與國人，均有身家產業、子孫戚族，其欲研究所以永保安全之法，亦爲人情所應有。予受國民付託，何敢以非所願非所戀之嫌疑，而橫加干涉乎？」又謂：「如不任令學者自由研究，則一部分主張頗力，恐以武力搖撼國體，不如以此緩和其氣。」嗣後各省電詢政府意見，復答以該會爲績學之士，所以研究國體者，苟不擾亂治安，政府未便干涉。八月下旬，肅政史全體會議，以該會行動違反法律，提出非正式之糾彈，經國務卿轉陳總統，傳聞有嚴行查辦之諭，然未見實行。九月中旬，肅政史全體復正式呈請，將該會取消，總統飭令內務部對於該會以後言論行事，爲之酌定範圍，明定限制，惟當日該會運動將告成功，已無限制之必要矣。湘人賀振雄具稟肅政廳轉呈總統，請懲治籌安會發起人，肅政廳以該呈無保證人，不合法式，不予批答。又有李誨者，具稟總檢察廳，請其提起公訴，並稟內務部，予以封禁，稟中有「籌安會門首，警兵鵠立，盤查出入，以私人會所而國家公役爲之服務，亦屬異聞」等語，內務部當將此稟轉呈政事堂，政事堂置之不理，此外又有周震勳及梁覺者，具呈大理院、肅政廳，請懲治籌安會，亦無效果，且當日不特籌安會門首有警兵守衞已也，卽楊度、孫毓筠等私宅，亦有軍警保護。嗣以改變國體漸成事實，謠諑紛起，人心動搖，政事堂統率處通電各省，嚴禁謠言，且由總統諭飭內務部，禁止報載政界軍界關於議論國體之文件，然事實如此，禁亦無效也。
反對帝制之文字，雖帝制派竭力阻遏，然仍有一二發表者。當籌安會初成立時，梁啓超有《異哉所謂國體問題》之論著，汪鳳瀛有《致籌安會書》（兩文均見本誌十二卷十號），徐佛蘇有《對於籌安會之意見書》，此皆就該會之宣言，完全從學理上商榷者也。又有自稱非籌安會人者，致公啓於籌安會，極力詆詈該會之主張。各報館除爲政府機關及在政府權力之下者外，多表示非難之口吻。外人僑寓中國者，如政治顧問莫理遜亦謂國體不宜變更，而丁義華、李佳白、佑尼干且各著爲文字，表示此旨焉。當時反對派有欲組織團體與籌安會對峙，如國體研究會、治安會、國是討論會等，然或官廳不予立案，或受其他之牽掣，不能成立。政界要人，雖以地位情誼之關係，不能顯示反對，然託故出都、藉病辭職者，屢有所聞，如國務卿徐世昌、陸軍總長段祺瑞、教育總長湯化龍、水利總裁張謇以及蔡鍔、徐佛蘇、費樹逵等，其尤著者也。
（五）運動之黑幕
參政院議決之《國民代表大會組織法》，於十月八日公布，原定十一月二十日辦竣，然至十一月初旬，各省投票報到者，已有二十處，辦理之神速，殊可驚駭。且以如許重大之事件，意在徵求民意，而民間初無何等之感覺，並經過之情形、召集之手續，多不明暸，當時輿論已有種種非難，謂此次選舉，中央授意各省監督，對於選舉事宜，隱用其欺騙誘迫之手段。其後獨立省將當時之祕密電文發表，內容遂完全暴露，其電文有用辦理國民事務局名義者，有由朱啓鈐、周自齊、梁士詒、張鎭芳、阮忠樞、唐在禮、袁乃寬、張士珏、雷震春、吳炳湘十人署名者，有由朱周張唐袁張雷吳八人署名者，有由朱啓鈐、孫毓筠、顧鼇、段芝貴、陸建章個人署名者，綜其大要，無非密示機宜，互相商榷，對於選舉法，則講求運用之方，對於選舉人，則暗施操縱之術，其尤駭聽聞者，謂將來投票決定，必須使各地代表共同一致，主張改爲君憲國體，而非以共和、君主兩種主義，聽國民選擇自由，又謂代表雖由選舉人選出，實則先由監督擇定，甚至預擬推戴之文，謂將來推戴書中，必須用「國民代表等謹以國民公意，推戴今大總統袁世凱爲中華帝國皇帝，並以國家最上完全主權奉之於皇帝，承天建極，傳之萬世」等字樣，並預囑各選舉監督，強令各省國民代表大會委託代行立法院爲國民總代表，又以此項密電，恐招外人非議，貽歷史污點，電令各省嚴密保管，事後一律焚燬。觀此種種，則所謂民意云云者，已可概見矣。