在东汉王朝的195年史中，从汉光武帝刘秀经明帝刘庄、章帝刘炟、和帝刘肇统治时期，约八十年的时间，是东汉地主政权较为稳定时期。尤其到和帝时，政治、经济发展到全盛时代的顶点，帝国的光辉，如丽日中天，照射瀛寰。和帝死后，东汉政府便开始腐烂的过程。因此，可以把由光武帝刘秀建立东汉政权以后至和帝统治的80年，称为东汉前期。这里先研究东汉前期的政治情况。
第一节 明、章、和帝时期皇权的加强
汉光武帝在位的三十余年中，创建了东汉王朝，并为以后的发展、巩固奠定了基础。公元57年，62岁的刘秀死于南宫前殿，由第四子刘庄继位，称为明帝。在明帝、章帝、和帝统治时期，国内政治基本沿袭前面的轨道向前发展。皇权是专制主义中央集权的核心，明、章、和帝时期皇权又进一步得到加强，从而使封建中央集权的统治进一步巩固。
一 对诸侯王及皇室贵族的控制
封建专制主义制度的两个重要特点：皇权不可分割及皇位不可转移。这样就形成皇帝一人独断和家天下的统治，然而按照宗法制，分享权力的家天下，却与皇帝个人专断存在着不可解决的矛盾，在皇族内部侵夺皇权和争夺皇位的斗争，贯穿于整个封建社会，而皇权则往往是中央集权和封建国家统一的象征。因此，东汉政权建立以后，诸侯王势力虽远不如西汉时强大，但刘秀仍将防止诸侯王及宗室贵族势力膨胀当做重要大事。明帝以后继续执行这一方针，进一步对这一部分威胁中央集权的豪族地主势力加强控制。
减少诸侯王的食封 东汉时代的诸侯王，从始封时起，对其领地就无政治统治权，只有食封的经济权。明帝以后，又减少了诸侯王的食封收入，以增加朝廷的财政收入。
据记载：永平十五年（72年）“（明）帝案地图，将封皇子，悉半诸国。后见而言曰：‘诸子裁食数县，于制不已俭乎？’帝曰：‘我子岂宜与先帝子等乎？岁给二千万足矣。’”（《后汉书·皇后纪》）这就是说，从明帝永平十五年起，所有诸侯王所食之租税均减少一半。诸侯王所食之“租税”，是指封区人户缴纳的地税，所以其收入多少与所属地区大小、土地肥瘠有直接关系，如在此之前光武帝所封的楚国有九或十县，淮阳国所属十县。明帝所封的巨鹿国是七县，广平国是八县，乐成国是九县。减半后，巨鹿王只食三、四县，广平王四县，乐成王四至五县。所说的“岁给二千万”是指一个诸侯王所收地税折算成钱的平均数，这些钱大约与“租谷百万”（《后汉书·孝明八王列传论》李贤等引注《东观汉记》）相等。当然，实际各国是不尽相等的。不过，总的说诸侯王的收入是大为减少了，难怪连马皇后也叫嚷：“于制不已俭乎”了。
汉章帝时，诸侯王的“租入”有所增加，据记载：“建初三年，有司奏遣（广平王）羡与巨鹿王恭、乐成王党俱就国。肃宗性笃爱，不忍与诸王乖离，遂皆留京师。明年，案舆地图，令诸国户口皆等，租入岁各八千万。”（《后汉书·孝明八王列传》）这时，诸侯王的租入突然增加了四倍，其原因首先是章帝时户口总数比明帝时有所增加，同时，谷价也比原来减了“数倍”（《后汉书·皇后纪》）。另外，明帝的皇子封地都有扩大，这些原因使章帝时每个诸侯王食封所得由“二千万”增加到“八千万”。[276]不过，尽管如此，明帝、章帝所封诸王的食封也比不上光武帝刘秀初封时的水准了，而且，章帝以后，所封之诸侯王均是小国，所得“租入”远不如章帝时各诸侯王，许多诸侯王的“租入”相当“鲜薄”（《后汉书·章帝八王列传》）。
减少诸侯王的食封收入，不仅具有经济意义，更重要的在于政治意义。《后汉书·孝明八王列传》中，范晔在“论”中写道：“晏子称：‘夫人生厚而用利，于是乎正德以幅之，谓之幅利。’言人情须节以正其德，亦由布帛须幅以成其度焉。明帝封诸子，租岁不过二千万，马后为言而不得也。贤哉！岂徒俭约而已乎！知骄贵之无厌，嗜欲之难极也！故东京诸侯鲜有至于祸败者也。”把“东京诸侯鲜有至于祸败者也”完全归结为“俭约”，这当然是不正确的。不过，光武帝后的数十年，诸侯王食封的多少，全凭皇帝“恩赐”确反映了皇权的强大，中央朝廷对各诸侯王拥有绝对的控制权。西汉初期的那种诸侯王割据的形势已再无法重演。所以，诸侯王尽管“骄贵”也终无力与皇帝分庭抗礼了。
恩威并施的政策 东汉明、章、和帝各人的性格不同，但对于诸侯王的控制均采取恩威并施的政策。东汉前期的皇帝，不像西汉时期的皇帝那样，对违法越制的诸侯王动辄“除国”或处以极刑，而多采取宽容态度。这并非皇权无力，而是当时诸侯王的势力已不足以构成对皇权的威胁。因此，皇帝也乐于睁一只眼，闭一只眼地容忍他们胡作非为。
如明帝时东海靖王政“淫欲薄行，后中山简王薨，政诣中山会葬，私娶简王姬徐妃，又盗迎掖庭出女。豫州刺史、鲁相奏请诛政，有诏削薛县”（《后汉书·光武十王列传》），东海王刘政竟趁中山简王丧礼之际私娶其妃。按中山简王刘焉，系东海靖王刘政之叔，娶其妃，若以汉制应属“禽兽行”。西汉时期为此而被处以极刑的宗室贵族有许多人。故东汉时，豫州刺史鲁相据法请求将刘政处以死刑，但皇帝则决定仅削去薛县的食邑就算了结。这一类事例相当多，又如济南安王康“在国不循法度，交通宾客。其后，人上书告康招来州郡奸猾渔阳颜忠、刘子产等，又多遗其缯帛，案图书，谋议不轨。事下考，有司举奏之，显宗（明帝）以亲亲故，不忍穷竟其事，但削祝阿，隰阴，东朝阳，安德，西平昌五县”（《后汉书·光武十王列传》）。济南安王刘康的行为已构成谋反之罪，若在西汉，早就被处以极刑。但明帝也仅以削五县作为惩罚，这并非由于皇帝的“仁慈”，而是当时的形势不同于西汉，刘康的“交通宾客”，“议谋不轨”决不至于对朝廷造成威胁。汉明帝心中是有数的。因此对其行为采取宽容态度，并非反映皇权衰落，而是皇权加强的表现。又如阜陵质王刘延“性骄奢而遇下严烈。永平中，有上书告延与姬兄谢弇及姊馆陶主婿驸马都尉韩光招奸猾，作图谶，祠祭祝诅，事下案验，光、弇被杀，辞所连及，死徙者甚众，有司奏请诛延”，明帝则“特加恩，徙为阜陵王，食二县”（《后汉书·光武十王列传》）刘延的行为也构成大罪，西汉武帝时戾太子就因此而被处死，但明帝仍以徙封作为处罚，并不深究。
东汉前期的明、章、和帝所奉行的政策大致皆是如此，如和帝时汝南王刘畅“少贵骄，颇不遵法度。归国后，数有恶梦，从官卞忌自言能使六丁，善占梦，畅数使卜筮，又畅乳母王礼等，因此自言能见鬼神事，遂共占气，祠祭求福，忌等谄媚，云神言王当为天子，畅心喜，与相应答。永元五年，豫州刺史梁相举奏畅不道，考讯，辞不服。有司请征畅诣廷尉诏狱，和帝不许。有司重奏除畅国，徙九真，帝不忍，但削成武，单父二县”（《后汉书·孝明八王列传》）。至于对那些不危及皇权的“不法”行为，更是“宽厚”。如广平思王钧“多不法，遂行天子大射礼。性隐贼，喜文法，国相二千石不与相得者，辄阴中之。憎怨敬王夫人李仪等，永元十一年，遂使客隗久，杀仪家属。吏捕得久，系长平狱，钧欲断绝辞语，复使结客篡杀久，事发觉，有司举奏，钧坐削西华、项、新阳三县。十二年，封钧六弟为列侯。后钧取掖庭出女李娆为小妻，复坐削圉、宜禄、扶沟三县”（《后汉书·孝明八王列传》）。一般地说，东汉皇帝对违法越制的诸侯王是不处以死刑的，也不轻易削王夺爵，只是削减食邑。而这种怀柔政策确也收到单纯镇压所得不到的效果。那些被削夺食邑的诸侯王，原本就无力与皇帝对抗，被宽大处理后，只有怀着惶愧的心情对“皇恩”感激涕零。例如汝南王刘畅犯法被宽免后，上疏辞谢道：“……自谓当即时伏显诛，魂魄去身，分归黄泉。不意陛下圣德，枉法曲平，不听有司，横贷赦臣。”“上念以负先帝而令陛下为臣收污天下，诚无气以息，筋骨不相连。臣畅知大贷不可再得，自誓束身约妻子，不敢复出入失绳墨，不敢复有所横费”（《后汉书·孝明八王列传》）。他还自动请求减少数县的食邑收入，放出小妻无子者还家，表示决心改过。但很明显，这种怀柔的政策之所以对那些诸侯王有一点感化作用，是由于东汉王朝皇权较为强大的结果。正因为如此，所以在东汉初诸侯王中，真正进行谋反的诸侯王均以失败而告终。
刘荆的谋反及失败 山阳王刘荆，为光武帝阴皇后所生。建武十七年（41年）由山阳公进封为王。在刘秀诸子中，刘荆“有才能而喜文法”但“性刻急隐害”（《后汉书·光武十王列传》），是对帝位怀有野心的一个王。
刘荆的野心是逐渐暴露出来的。原来，刘秀在建武二年（26年）先立郭皇后之子刘彊为太子，建武十七年（41年）郭皇后失宠，被贬为中山王太后，建武十九年（43年）改立阴皇后所生之刘庄为皇太子。至公元57年，当刘秀死时，即皇位的当然是皇太子刘庄，是为明帝。但刘荆对此颇为不满，在临丧时“荆哭不哀”（《后汉书·光武十王列传》）而作“飞书”（匿名信），伪称刘彊舅大鸿胪郭况，煽动被废为东海王的刘彊说：“君王无罪，猥被斥废，而兄弟至有束缚入牢狱者，太后失职，别守北宫，及至年老，远斥居边，海内深痛，观者鼻酸”，表示对刘彊及其母郭后的同情。接着就鼓动刘彊造反说：“若归并二国之众，可聚百万，君王为之主，鼓行无前，功易于太山破鸡子，轻于四马载鸿毛，此汤、武兵也。”“今新帝人之所置，强者为右，愿君王为高祖、陛下所志，无为扶苏、将闾叫呼天下也。”（《后汉书·光武十王列传》）刘荆的目的是借刘彊的号召力来达到自己夺取皇位的目的，但没料到刘彊竟是一个胆小怕事又对帝位毫无兴趣的人，早在其母郭皇后被废、而自己的太子之位未易之时，他就“常戚戚不自安”主动请求“备藩国”，将太子之位让出。接到刘荆这封煽动谋反的“飞书”后，更为“惶怖”，立刻捕送书之使，并将书封奏明帝。
主谋的刘荆自然不难被查出。但结果明帝并未深究，仅将刘荆遣出而居河南宫。此时，羌人正进扰西边，刘荆仍企图趁羌人作乱之机谋反，为此而频繁活动。明帝闻讯，乃徙其为广陵王，并令其就国。但荆仍不死心，招相工（相面算卜的人）讯问“我貌类先帝，先帝三十而得天下，我今亦三十，可起兵未？”相者闻此言后即向明帝告发。荆被揭出后，“自系狱”请求处罚。明帝仍不加追究，只“下诏不得臣属吏人，唯食租如故，使相，中尉谨宿卫之”。但“荆犹不改，其后使巫祭祀祝诅，有司举奏，请诛之，荆自杀”（《后汉书·光武十王列传》）。
这一次“谋反”，实际上没有开始就被发觉，所以并未大动干戈。在刘荆自杀后，明帝反而表示“怜伤之，赐谥曰思王”并“封荆子元寿为广陵侯”（《后汉书·光武十王列传》）。很显然，皇帝的这种“宽容”，丝毫不会影响政权的稳固。这是由于刘荆不仅没有任何武装，就连羽翼也未丰满，是无法为患的。
至于对那些羽翼已丰，具有一定势力而图谋不轨的诸侯王，就决不会如此处置了。
楚王英之狱 东汉前期诸侯王中，因谋反致罪而被广为株连的，就是楚王刘英之狱。楚王刘英是光武帝刘秀之许美人所生。建武十七年（41年）进爵为王。因母许氏无宠，故其封国最贫、小。
刘英虽居于弱小诸侯王之位，但他善于结交，自明帝为太子时，就“常独归附于太子，太子特亲爱之”，及明帝即位，“数受赏赐”。他又自幼“好游侠，交通宾客”，又对当时传来不久的佛教表示虔诚的信仰，是东汉皇室中最早信奉佛教的一个王。东汉皇帝本来对宗教信仰采取放任自由态度，皇室成员信奉什么，并没有法律限制，但刘英作贼心虚。明帝永平八年（65年）诏令天下犯死罪者皆入缣赎罪时，刘英竟派人献黄缣白纨三十匹为自己信奉佛教而赎“罪”。明帝下诏说“楚王诵黄老之微言，尚浮屠之仁祠，洁斋三月，与神为誓”何罪之有？令他不必生疑，并退还其缣帛让他助僧寺佛院。
楚王刘英取得明帝信任后即“大交通方士”，作金龟玉鹤，刻文字以为符瑞，准备谋取皇位，但不久，刘英的活动就被燕广所告发。经审讯，证据确凿，“有司奏……请诛之”而明帝表示“亲亲不忍”赦其死罪，徙丹阳（今安徽境内）泾县。不久刘英就在丹阳自杀。
楚王英虽自杀，但搜捕其党羽的行动并未停止。穷治楚狱，至刘英死后一年还在继续，凡“辞语相连”者“自京师亲戚诸侯州郡豪杰及考案吏，阿附相谄，坐死徙者以千数。”（以上引文均自《后汉书·光武十王列传》）。如在追查中，发现楚王英所记的天下“名士”中，有吴郡太守尹兴之名，竟将尹兴及其掾吏五百余人都捕捉起来进行严刑拷问，结果被毒打死者大半。甚至毫无关系的隧乡侯耿建、朗陵侯臧信、濩泽侯邓鲤、曲成侯刘建等也被诬陷。数以千计的人都被送入牢狱，不少家被满门剿灭。至章帝建初二年（77年）四月，楚王英事件才基本弄清。
对于楚王英谋反的处理，之所以如此大肆株连，就是因为楚王英不同于其他企图谋反诸王，而是在一部分人中有相当的基础，若不翦其羽翼，对皇权是有威胁的，因此，就是在刘英死后，皇帝也不惜大肆杀捕。可见，所谓“不忍”，所谓“宽容”仅仅是在一定限度内的，超过这一限度，就不惜采用极残酷的措施了。
总之，东汉初年皇帝对诸侯王采取“恩”“威”并施的政策，是皇权巩固的表现，而这一政策施行的结果，又加强了皇权，从而使封建专制主义中央集权在一个方面得到加强。
二 继续防范外戚专权
西汉末年因外戚势力膨胀，侵夺皇权，最后终于导致王莽代汉。这一前车之鉴对东汉初年的几代皇帝印象是深刻的。所以光武帝刘秀规定，“后妃之家不得封侯与政”以防止外戚专权，明、章二帝继续奉行这一政策，防范外戚干政。不过，东汉初外戚的势力远较诸侯王势力大，皇权同外戚的斗争也是相当激烈的。
政治上防范经济上优容 东汉和帝之前，几代皇帝对外戚所采取的政策，主要是防止其政治势力的扩大而威胁刘氏政权的皇位。此外，对外戚的限制是很少的，尤其是在经济上对他们相当优待。如明帝之时，适驸马都尉韩光的光武帝刘秀女陶馆公主红夫，曾为自己儿子求为郎官，遭到明帝拒绝。理由是：“郎官上应列宿，出宰百里，有非其人，则民受其殃，是以难之。”连一郎官之职也不授予，但却对其“赐钱千万”（《后汉书·明帝纪》）。又如尚书闰章“精力晓旧典”（《后汉书·皇后纪下》）且久任尚书之职，早就应升迁重任，就是因其二妹为贵人，在明帝一朝却久不被重任。
又如马援，自建武四年（28年）即随刘秀东征西讨，尤其是在平定羌人和越人叛乱中，屡立大功，建武二十四年（48年）年已62岁，尚率兵击武陵五溪蛮夷。在东汉初的功臣中，是军功较为显赫的一员大将。但因其女为明帝皇后，故明帝时刻注意限制其名声地位，如当时“图画建武中名臣，列将于云台，以椒房故，独不及援，东平王苍观图，言于帝曰：‘何故不画伏波将军（即马援——引者注）像’，帝笑而不言”，连名臣的荣誉都不给马援，这是尽量缩小外戚在政治上的影响。但对于他在经济方面要求，皇帝则给以尽量的满足：“援以三辅地旷土沃，而所将宾客猥多，乃上书求屯田上林苑中，帝许之。”（《后汉书·马援列传》）甚至皇帝的上林苑中都准许屯田，不可谓不宽容。皇帝就是这样以满足外戚经济上的要求，来换取他们放弃政治上的野心。
这种政治上防范、经济上宽容的政策是从光武帝刘秀统治时代，直到和帝以前诸帝执行的一贯方针。这种方针在一定时期，即在外戚势力尚不足以侵夺皇权时，是有一定作用的。但是由于一方面控制外戚在政治上的发展，一方面又纵容甚至支持外戚经济上的膨胀，这就无法制止外戚势力的扩大，当那些外戚在经济上积蓄了足够的实力以后，他们必然要求政治上的地位，以致发展到对皇位的觊觎或干政的野心。所以，东汉前期皇权尚能勉强控制外戚势力在政治上的发展，但随着皇权的衰弱，到东汉后期，外戚的势力已远远超过皇权，就成为控制朝政的主要力量。因此，东汉末年宦官、外戚专权的局面，早在东汉初年即已伏下了根源。而东汉初外戚势力在政治生活中的消长，即成为当时历史的主要内容。
明章二帝时代的马氏外戚 东汉初年，明、章二帝统治时代，贯彻对外戚抑制政策，马皇后起着重要作用，这是一个值得记述的人物。
明帝马皇后，为名将马援之女，虽被宠幸，但谦肃俭朴，好读书“常衣大练，裙不加缘”（《后汉书·皇后纪》），无子，而养贾氏生之皇子炟，尽心养育，劳悴过于所生。明帝对她虽“宠敬日隆，始终无衰”，她则“未尝以家私”干政，马后不仅从不为自己家人求官职，而且恪守光武定制，决不容许外戚居高官显位。其兄弟廖为虎贲中郎将，防、光为黄门郎，在明帝一代均未曾改官，明帝死后，马氏被尊为皇太后，马太后主动削去兄防参医药事之职。章帝觉得这样做未免过分，马后回答说：“吾不欲令后世闻先帝数亲后宫之家，故不著也。”建初元年（76年）章帝欲封马氏外戚家的诸舅，马太后坚决不允。次年，又有朝臣请求给外戚赐爵，太后坚决反对，并下诏重申“先帝防慎舅氏，不令在机枢之位”的禁令，表示决不能“上负先帝之旨，下亏先人之德”而要接受西汉武帝时外戚田蚡、窦婴“倾覆之祸”的教训（《后汉书·皇后纪》），所以极力劝阻章帝加封马氏的诸舅。后来，章帝一再请求，太后也未答应，直到建初四年（79年）“天下丰稔，方垂无事”（同上），章帝才封太后的三个兄弟廖、防、光为列侯。这三人推让，只“愿就关内侯”。就是这样，太后仍不满，认为这样破坏光武所定的制度是不行的，最后，“廖等不得已，受封爵而退位归第焉”（《后汉书·皇后纪》）。由此可见：身为皇后、皇太后的马氏，主动抑制外戚在政治上的权力，是明、章二帝统治时期外戚势力不可能迅速膨胀的重要原因，而马后这样做也保障了皇权的巩固和加强，从而维护了东汉统治阶级的长远利益。
除了马太后外，在明帝、章帝时代许多大臣都敢于向有权有势的外戚斗争。如外戚马廖曾倾身交结，以大量资财笼络士人，致使许多冠盖之士争相投奔于马廖门下。司空第五伦认为这是一种危险的预兆，就上书给皇帝，提出应当制止这种“不应经义”的活动，正因为这种上下配合，明、章二帝统治时代，外戚在政治生活中尚未能起明显的作用。
窦氏的专恣及其失败 在章帝、和帝时代，外戚窦氏的势力迅速膨胀，几乎达到控制皇帝的程度，但当时的外戚毕竟没有取得足够的实力，所以，窦氏的专权也以失败而告终。
建初二年（77年）汉章帝娶窦勋女为贵人，窦勋之妻为东海恭王之女泚阳公主。窦贵人于建初三年（78年）又被立为皇后，此后，窦氏一门显赫无比。
建初八年（83年）窦皇后之兄窦宪为侍中、虎贲中郎将，弟窦笃为黄门侍郎，二人同在宫内骄纵自恣，皇帝对他们赏赐甚巨。窦氏兄弟因其资财，就广为结交宾客。司空第五伦曾上疏请皇帝扼制其势力发展，但窦宪自恃宫掖权势，不仅对朝臣，就连对阴氏、马氏诸外戚以及诸侯王、公主都不放在眼里。窦宪的骄横发展到空前的地步，他竟敢依势以很少的价钱强夺了刘秀女儿沁阳公主的园田，连公主也不敢与之计较。朝廷中的大臣，有敢向皇帝告发窦宪的，定遭窦氏的报复，如太尉郑弘，就因向章帝告发窦宪“权势太盛”及其属下“在官贪残”竟反被窦宪诬陷为“漏泄密事”被章帝罢官。公元88年，章帝死后，10岁的太子即位，是为和帝，窦太后临朝，窦宪以侍中内管机密，出宣诏命，弟窦笃为虎贲中郎将，窦景、窦瓖并为中常侍，窦氏一门把持朝政，开始改变了东汉外戚不干预朝政的传统。
以窦宪为首的窦氏外戚专政后，对其他朝臣“睚眦之怨莫不报复”。打击直言之士，排除异己，东汉政权成为窦宪一家私门谋利的工具。如明帝时期，窦宪之父窦勋曾犯罪被捕入狱，谒者韩纡因对窦勋进行过审讯。窦宪掌权后，竟令人将韩纡杀死，并以其人头祭祀窦勋。他又见太后多次召见都乡侯刘畅，怕刘畅分夺其权，就派刺客将刘畅暗杀，并将罪责推给利侯刚，特派侍御史与青州刺史刑讯逼迫刚等招供。而当这种陷害的罪行被尚书韩棱揭露，使太后不得不承认事实的时候，窦宪才恐惧，而请求击匈奴以赎罪。
但是在窦宪率军击匈奴后，使他又取得了骄横的资本，和帝永元元年（89年）九月，窦宪被封为大将军，以往大将军位在三公之下，而和帝却下诏尊窦宪这个大将军位在太傅下、三公上，于是，窦氏兄弟愈加骄纵，窦景尤甚，其家奴竟敢强夺人财、略人妻女，以至私自征发边郡军队。窦宪在击匈奴取胜后，势力更加膨胀，在其左右有一批爪牙、心腹。各地刺史、太守，令多出其门，这一伙人对民众横征暴敛，贿赂公行，尚书仆射乐恢上书，以“诸舅不宜干正王室”请皇帝、太后抑制窦宪的势力。结果不仅没有得到皇帝的支持，最后竟被窦宪用毒药害死。一时之间，朝廷上下，窦氏父子兄弟专权，就连皇帝也无法与更多的大臣接触，而朝廷上下大多数大臣都只好依附窦宪。外戚专权达到和帝时代登峰造极的地步。
这种情况当然不能为皇帝所忍。永元四年（92年）和帝经过一番筹划，依靠中常侍钩盾令郑众，先设计收捕窦宪党羽，将郭璜、郭举、邓叠、邓磊等逮捕，下狱处死。接着和帝就派谒者仆射收窦宪大将军印绶，改封为冠军侯，并命其与窦笃、窦景、窦瓖等离开首都就国。窦宪等到国后，即被迫自杀。窦氏专权的短暂历史至此就以失败而告终。
从窦宪专权至覆灭的历史可以看出：自明帝至和帝时期，外戚的势力虽日益膨胀，然而，一旦皇帝决心铲除外戚势力，终能达到目的。至于和帝以后，随着外戚势力的膨胀，皇帝对他们就彻底失去控制。更值得注意的是：和帝铲除窦氏外戚势力，是依靠宦官郑众等人实现的。从此，宦官势力在东汉朝廷内部不可遏止地发展起来，埋下了东汉后期宦官专权的祸根。
第二节 “俱存不扰”的统治政策
皇权的加强，只是专制主义中央集权巩固的一个方面，更重要的方面则是封建政权对全国统治的强化。如果说，东汉前期，皇权的加强表现在对于皇室、外戚有力的控制的话，那么封建政权对全国统治强化的方法则采取一种类似“无为”的“俱存不扰”的统治术，这两者从不同侧面都起到巩固封建主义中央集权的作用。
一位古代史学家在论到东汉前期的统治政策时，这样概括道：“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰。”（范晔《后汉书·和帝纪》论）这就是说：自光武至和帝期间，东汉政府统治政策虽时有变化，但基本上都执行尽量减少对人民的骚扰，以缓和阶级矛盾安定民生，发展生产的方针。这种方针在当时的吏治和各种政策上都得到充分反映。
一 吏治的特点
三代皇帝的不同作风 光武帝死后，继位的明、章、和三代皇帝个人性格和统治作风完全不同。这种差异无疑会影响到当时的吏治。
公元58年，继刘秀为帝的明帝刘庄，为阴皇后所生，10岁能通春秋，19岁立为皇太子，即帝位时年已30岁。明帝在位19年，是东汉天下初定，由光武帝刘秀开创的地主政权刚刚稳定的时期。故其统治时期“遵奉建武制度，无敢违者”（《后汉书·明帝纪》），循光武所创成规。维护专制制度，不敢稍有疏忽，如前举对外戚的控制在明帝时最为严格，无敢越制者。明帝还“善刑理”，注重法制，“法令分明”，使封建法令得到贯彻“日晏坐朝，幽枉必达”，因法令严明，冤狱，刑讼大为减少：“内外无幸曲之私，在上无矜大之色，断狱得情，号居前代十二。”（《后汉书·明帝纪》）但法令过分严明，不免就会“苛切”（《后汉书·章帝纪》），又加之明帝本人“性褊察，好以耳目隐发为明”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》），性格较狭隘，暴躁。据记载：“公卿大臣数被诋毁，近臣尚书以下至见提拽。尝以事怒郎药崧，以杖撞之。崧走入床下，帝怒甚，疾言曰‘郎出，郎出。’崧曰：‘天子穆穆，诸侯煌煌。未闻人君自起撞郎。’帝赦之。”所以当时的朝臣“争为严切以避诛责”（同上），形成了较为苛刻的政治风气。
公元75年，48岁的明帝去世，由其第五子刘炟继位。是为章帝。章帝为太子时“少宽容，好儒术”（《后汉书·章帝纪》）19岁即帝位至33岁就离开了人世，在位13年。章帝统治时期，东汉政权已建立半个多世纪，各种封建制度均已完备，社会处于相对稳定时期，又加之章帝性“宽容”，所以一改前朝明帝时“苛切”的作风，章帝的统治是以“宽容”为其特点的。据记载，在他统治期间“除惨狱之科，深元元之爱”，采取较为缓和的措施，“又体之以忠恕，文之以礼乐”（《后汉书·章帝纪》），重视“教化”以加强思想统治。
公元88年章帝死，窦太后立年仅10岁的太子刘肇为帝，是为和帝。刘肇原系梁贵人所生，为章帝第四子。梁贵人为窦后所诬，郁郁而死，窦后即将肇养为己子。和帝刘肇即位后，由窦太后临朝，至永元十六年（104年）仅27岁就死去，在位仅16年。因此，和帝即位之初，实际由窦太后执政，后来，朝政则控制在以窦宪为首的窦氏外戚集团手中，使外戚势力第一次左右东汉政权。但自永元四年（92年）14岁的和帝就决心铲除窦氏，后依靠宦官郑众等，终于诛除窦宪。在永元九年（97年）八月窦太后死去，19岁的和帝开始摆脱窦氏控制，当年九月即下诏追尊其生母梁贵人为皇太后，十月，改葬梁太后及其姐大贵人于西陵，并擢升梁氏外戚子弟，封侯者多人，这些事实都反映了和帝并非庸碌无能的君王，而具有一定的果断的精神，也反映了皇权尚未衰落。但其铲除窦氏外戚势力过程中又不得不依靠宦官，并擢升梁氏外戚集团，从而开东汉后期宦官、外戚迭相专权的混乱局面之端。
从上述事实可以看出，明、章、和三代的皇帝本人各自的作风是有很大不同的。这些差异对当时“吏治”也会有一定影响，不过，决定历史发展的是人民群众，是当时的社会生产力情况，而这种历史趋势反过来制约皇帝的活动，因此，尽管各代皇帝作风和品质有很大差异，但在他们统治期间的“吏治”基本特点和根本制度则是大体相同的。在吏治方面，明、章、和三代有哪些共同特点呢？
纳谏与去奢 纳谏与去奢则是明、章、和三代皇帝的共同特点。显然，这些特点主要是在东汉开国皇帝光武帝刘秀时倡导的，由时代所要求，在明帝以后只是其流风余绪而已。
如明帝虽性“褊察”，好为严刑，但并不拒谏，常能从善如流，如永平三年（60年）明帝大起北宫，时天下大旱，尚书钟离意免冠上疏谏止，并以成汤遭旱以六事自责事为喻[277]，明帝见疏后，立即诏告，表示“戚然惭惧”并令“止作诸宫，减省不急”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）停止宫廷的修建。钟离意还经常上书劝明帝去严刑，止奢汰。多为明帝所采纳。明帝修德阳殿，钟离意出任鲁相，殿成后大会百官时，明帝说：“钟离尚书若在，此殿不立。”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）可见明帝对谏臣的态度。
章帝时的第五伦为官“峭直”敢于极言直谏“性质悫”，“言事无所依违”，也受到章帝的器重，由远郡擢至京师，位居三公，死后还“诏赐秘器、衣衾、钱布”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）优宠无比。和帝时从临武（今湖南郴州境内）长谏革除岭南贡龙眼、荔枝旧制，并“每有灾异，辄延问公卿，极言得失”（《后汉书·和帝纪》）等，反映了这三代皇帝统治期间，纳谏之风尚存，这样就使各个皇帝虽性格不同，但在吏治方面则无多大差异。
刘秀所反对的尚浮华、奢侈和歌功颂德之风，在这三代仍起着作用，如明帝死前遗诏“无起寝庙，藏主于光烈皇后更衣别室”。在给自己修墓——寿陵时，要求甚为俭朴，正如前述。他还宣布“敢有兴作者，以擅议宗庙法从事”（《后汉书·明帝纪》）。章帝也是“遗诏无起寝庙，一如先帝法制”（《后汉书·章帝纪》）。和帝时“前后符瑞八十一所，自称德薄，皆抑而不宣”（《后汉书·和帝纪》）。这些作风自不免影响全国的吏治。
东汉前期“良吏”专制统治是依靠一大批官僚实现的。官僚的素质又对专制统治的巩固程度具有直接影响。东汉前期在明帝、章帝、和帝时期，出现了一批能从封建统治长远利益出发，敢于维护封建法制，打击豪强，注意民间疾苦和发展生产的廉明、正直的官僚，如第五伦、钟离意、宋均、寒朗、秦彭、王涣、周䊸等等。他们为官在吏治方面还有如下特点。
（一）执法严明。敢于同豪强、权门、贵戚作斗争。如周䊸为洛阳令时“下车先问大姓主名，吏数闾里豪强以对，䊸厉声怒曰：‘本问贵戚若马，窦等辈，岂能知此卖菜佣乎’。”由于他“奉法疾奸，不事贵戚”，使得“贵戚跼蹐，京师肃清”（《后汉书·酷吏列传》）。又如王涣任温县令“在温三年，迁兖州刺史，绳正部郡，风威大行”，后任洛阳令，“以平正居身，得宽猛之宜，其冤嫌久讼，历政所不断，法理所难平者，莫不曲尽情诈，压塞群疑”（《后汉书·循吏列传》）。又有记载云：“涣为治，循名责实，抑强扶弱。”（《后汉书·循吏列传》集解惠栋引《后汉纪》）这是东汉时期许多官僚的共同特点。
（二）深知民间疾苦，注重发展生产和文化事业。如第五伦，为乡啬夫时，就能“平徭赋，理怨结，得人欢心”，后为会稽太守时，又破除当地落后的迷信风俗，禁止杀牛以发展农业生产，据记载：“会稽俗多淫祀，好卜筮。民常以牛祭神，百姓财产以之困匮，其自食牛肉而不以荐祠者，发病且死先为牛鸣，前后郡将莫敢禁。伦到官，移书属县，晓告百姓。其巫祝有依托鬼神诈怖愚民，皆案论之。有妄屠牛者，吏辄行罚。民初颇恐惧，或祝诅妄言，伦案之愈急，后遂断绝，百姓以安。”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）其他如杜诗、王景等都在其任内提倡农耕，在发展水利、改进农业生产工具及耕作技术等方面多有建树。
（三）本人清廉，得到民众赞誉。如周䊸虽曾为太守，但“廉洁无资，常筑墼以自给”（《后汉书·酷吏列传》）。第五伦为会稽太守时，“虽为二千石，躬自斩刍养马，妻执炊爨”。后因犯法征廷尉，当永平五年（62年）离任时，当地“老小攀车叩马，嗁呼相随，日裁行数里不得前。伦乃伪止亭舍，阴乘船去，众知，复追之。及诣廷尉，吏民上书守阙者千余人”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）。
不能否认，上述所谓“良吏”无非也是维护封建统治的工具，但他们的作为，与贪官污吏之不同之处，在于后者对人民的剥削、压榨超出了当时人民所能忍受的程度和封建经济、政治所能承受的水平，因而也破坏了封建专制主义的法制、纲纪，而前者的做法维护了封建法制、纲纪，从而使封建剥削和压迫维持在适合的“度”上，使封建制得以稳定，在客观上也减轻了人民所受的剥削、压迫之苦。封建时代的广大农民，由于时代和阶级的局限性，不可能认识到“良吏”及封建官僚制度的本质。“一般人民、特别是一般农民没有受过教育，或者是受到统治者为他们编制的一套有利于统治的教育，他们的政治期待无非是沿着‘贤人政治’，或西人所谓‘圣贤统治’（Herr—Sehaftder Besten——德国崇拜中国政治理想的学者莱布尼茨曾这样称谓）的线索，希望出现‘圣明天子’‘太平宰相’‘青天老爷’。”（王亚南《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年出版，第45页）。因此，东汉前期的诸“良吏”在当时有许多受到群众的拥戴。而对这种拥戴我们不能简单地斥之为“愚昧”或“受蒙蔽”，它在一定程度上反映了“良吏”当时曾减轻人民所受的剥削压迫，在客观上还是可以肯定的。
二 “平徭简赋”和“假田”
继续执行轻刑和薄赋的政策 自明帝以后至于和帝，基本上遵行光武帝时期的轻刑慎罚和轻徭薄赋的政策。《后汉书·章帝纪》论曰：“章帝素知人厌明帝苛切，事从宽厚。感陈宠之义，除惨狱之科，深元元之爱，著胎养之令……平徭简赋，而人赖其庆。”其实，这一段评论也可概括明帝及和帝时期的政策。尽管明帝被视为“苛切”之君，但其“苛切”主要是对大臣的态度。而于涉及整个国计民生之有关政策，则“遵奉建武制度，无敢违者。”（《后汉书·章帝纪》）因此，“平徭简赋”在明帝时也依然是其政策的特点之一，如中元二年（57年）明帝刚继位时，就下诏：“赐……流人无名数欲自占者人一级；鳏、寡、孤、独、笃癃粟，人十斛。其施刑及郡国徒，在中元元年四月己卯赦前所犯而后捕系者，悉免其刑。又边人遭乱为内郡人妻，在己卯赦前，一切遣还边，恣其所乐。”（《后汉书·明帝纪》）以后又十一次下诏减轻刑罚或赦免罪犯，减免税赋、徭役，敦促官吏“务平刑罚”，等等。因而据记载在明帝统治时期，有的年代“天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”（《后汉书·明帝纪》）。明帝时都是这样，其他各帝统治时期更不待言了。
这个时期的立法、司法，除皇帝不断下诏减、免罪犯刑罚以外，还修改若干残酷的法律条文。章帝时从尚书陈宠上书，删除律令中特别惨酷之条文五十余条。章帝元和元年（84年）又明令禁止刑讯时用凿钻对犯人进行逼供，诏曰：“律云‘掠者唯得榜、笞、立’。又《令丙》，箠长短有数，自往者大狱已来，掠考多酷，钻鑚之属，惨苦无极。念其痛毒，怵然动心。《书》曰：‘鞭作官刑’，岂云若此？宜及秋冬理狱，明为其禁。”（《后汉书·章帝纪》）。此外，这一时期自朝廷以下，皆提倡“息事宁人”，反对吏治“苛”“刻”、慎用刑罚。如章帝元和二年（85年）下诏：“其令有司，罪非殊死，且勿案验，及吏人条书相告不得听受，冀以息事宁人……夫以苛为察，以刻为明，以轻为德，以重为威，四者或兴，则下有怨心。”（《后汉书·章帝纪》）这种主张与光武帝时的“柔道”是一脉相承的。
自明帝至和帝统治时期，曾多次下诏减、免租赋。如仅和帝时发布的对全国性的减、免租、赋诏令就有：
永元四年（92年）十二月壬辰，诏：“今年郡国秋稼为旱蝗所伤，其什四以上勿收田租、刍稾；有不满者，以实除之。”
永元十三年（101年）九月壬子，诏曰：“……其令天下半入今年田租、刍稾，有宜以实除者，如故事，贫民假种食，皆勿收责。”
永元十六年（104年）七月辛巳，诏：“令天下半入今年田租刍稾，其被灾害者，以实除之……”
当然，减、免田租受益最大的虽为地主，但对全国为数众多的自耕农来说也是有好处的。
有时封建政府还贷给农民种粮，遇天灾欠收时，即宣布“勿收责”，如永元十六年（104年）春正月己卯，诏：“贫民有田业，而以匮乏不能自农者，贷种粮”。但至该年七月，因发生灾荒，又下诏：“贫民受贷种粮及田租刍稾，皆勿收责。”（以上引文均自《后汉书·和帝纪》）尽管统治者所宣布的同实际执行的尚有相当大的距离，但上述的诏令毕竟对压在劳动人民身上的沉重负担多少会有一些缓解作用的。
假民公田和赈济贫民 自明帝至和帝统治时期还实行过“假民公田”以解决破产农民无地的问题。
假，就是“租赁”（《后汉书·和帝纪》注）“假民公田”就是把由封建国家所控制的荒地及苑囿、山林川泽租借给无地的贫民进行生产。国家在三五年内不向生产者收税，甚至还可以借贷给其种子、粮食和生产工具，但过几年后就要收取“假税”。“假税”有时高达百分之四十以上。生产者若使用国家借给的牛或农具，其税率则更高。此外，还要承担其他的封建义务。据史书记载，从永平九年（66年）至元兴元年（105年）的40年间，东汉宣布“假民公田”的诏令就有20次之多，每次皆指定将某些“公田”假与贫民，如：
永平九年（66年）夏四月甲辰，诏：“郡国以公田赐贫人各有差。”（《后汉书·明帝纪》）
永平十三年（70年）夏四月诏：“滨渠下田，赋与贫人。无令豪右得固其利。”（《后汉书·明帝纪》）
建初元年（76年）秋七月辛亥，诏：“以上林池籞田赋与贫人。”（《后汉书·章帝纪》）
元和三年（86年）二月壬寅，告常山、魏郡、清河、巨鹿、平原、东平郡太守相曰：“……今肥田尚多，未有垦辟，其悉以赋贫民，给与粮种，务尽地力，勿令游手。所过县邑，听半入今年田租，可劝农夫之劳。”（《后汉书·章帝纪》）
永元五年（93年）二月戊戌，诏：“有司省减内外厩及凉州诸苑马，自京师离宫果园上林、广成囿，悉以假贫民，恣得采捕，不收其税。”（《后汉书·和帝纪》）还有一些诏令，不一一备举。
“假民公田”的实质，就是将无田的贫民变为租种国家土地的佃农。这种做法最初是有一定积极作用的：一方面国家把部分无用土地“假”给无田“贫民”，可增加大司农和少府管理的部分皇室和国家收入，另一方面也解决了一些破产农民无地可耕的问题，使一些因丧失土地而流亡的农民得到安置。尤其是所给予“假田”贫民在一定时期免除租税的优待，使贫民在一定程度上得到进行正常生产和生活的有利条件。但是，在实行“假民公田”的过程中，豪强地主常常依势侵夺，或垄断“假田”，或兼并国家假与贫民之田。皇帝诏书中虽宣布“无令豪右得固其利”，实际也是一句空话，受益最大的仍是豪强地主。
东汉前期朝廷还不断采取赈济贫民的措施。由于土地兼并问题始终未得到解决，或因天灾，汉初以来因失去土地而变为流民者的数量不断增多；为缓和阶级矛盾，稳定社会秩序，明、章、和三代不断发布安置流民，赈济贫民的诏令，如章帝建初元年（76年）下诏：“流人欲归本者，郡县其实禀，令足还到，听过止官亭，无雇舍宿，长吏亲躬，无使贫弱遗脱，小吏豪右得容奸妄。”（《后汉书·章帝纪》）在历史上，东汉一代是赈济贫民最多的一代。虽然这种办法根本不可能改变地主的土地兼并和农民的破产的现状，但在明、章、和帝时期对缓和阶级矛盾还是有一定影响的。
综上所述，由于明帝、章帝、和帝基本皆“遵奉建武制度”，采取“俱存不扰”的统治政策，使东汉前期的80年中社会秩序较为稳定，生产得到较快的发展。因而封建专制主义中央集权也进一步巩固，所谓“后之言事者，莫不先建武、永平之政”（《后汉书·明帝纪》论）即因自刘秀创建东汉王朝以来采取的对人民剥削、压迫较为轻缓的政策，使人民稍有喘息之机，正是在生产发展、统治较为稳固的基础上，东汉前期的民族关系也有了新的进展。
第三节 东汉前期的民族关系
东汉前期，我国各民族间的经济、文化关系进一步发展。史载，当时“齐民岁增，辟土世广，偏师出塞，则漠北地空，都护西指，则通译四万”（《后汉书·和帝纪》论）。由于中央集权的巩固，周边少数民族同东汉中央政府关系更为密切，汉族同其他少数民族经济、文化交流进一步加强，促进了社会向前发展，从而使中国历史向前再进一步。
一 匈奴的分裂
东汉初年匈奴入侵 东汉初年，匈奴利用中原混乱之际，趁机扩展势力，控制了东从乌桓、鲜卑西至西域各族所居住的整个北方地区，经常深入长城以南进行骚扰。
光武帝即位初年，彭宠据渔阳叛汉，匈奴即配合，支持彭宠。同时又派句林王率领数千骑，将拥兵自立为西平王的卢芳迎入匈奴，立为汉帝。建武四年（28年），匈奴单于派无楼且渠王入五原塞，与称兵自立的李兴、随昱等和亲，并与李兴等商定，将卢芳送归汉地称帝。次年，李兴、闵堪等率兵将卢芳从匈奴接回入塞，都九原郡，据五原、朔方、云中、定襄、雁门五郡，成为匈奴的傀儡政权，侵扰北边。
建武六年（30年）卢芳属下的朔方太守田飒投降汉光武帝，光武帝刘秀封其为归德侯，并令其使匈奴，匈奴亦派来使节，表示和好。当时，东汉政权初建，统一事业尚未完成，光武帝无暇北顾，只有采取妥协退让的政策。所以不断派使节去匈奴“赂遗金币，以通旧好”，但此时的匈奴十分“骄踞，自比冒顿，对使者辞语悖慢”，而光武帝为维持暂时安宁，只好“待之如初”（《后汉书·南匈奴列传》），尽管如此，也不能制止匈奴与卢芳联合起来侵扰北方。建武九年（33年）光武帝曾派大司马吴汉率兵反击，但结果不仅毫无成果，反而使“匈奴转盛，钞暴日增”。自建武十三年（37年）起，匈奴遂大肆向河东进攻，东汉政府无力抵抗，只得将幽、并二州边境居民迁于常山关、居庸关以东。此后，匈奴入侵更加深入。建武二十年（44年）曾达到上党、扶风、天水。二十一年（45年）又侵扰上谷、中山，“杀略钞掠甚众，北边无复宁岁”（《后汉书·南匈奴列传》），造成相当严重的破坏。而东汉政府基本处于被动、防守地位，无力反攻。
匈奴的分裂 当匈奴贵族向中原侵扰之际，其内部也正酝酿着危机。
原来，早在公元18年，当匈奴呼都而尸道皋若鞮单于舆在位时，就封其侄比为石薁鞬日逐王，驻牧于匈奴之南，管领南边八部及乌桓之众，部属计四五万人。但比自恃为呼韩邪单于之孙，乌珠留单于之子，对单于舆不满，很少参加单于庭会议。单于对比也很不信任，特派两骨都侯临领比所部兵。建武二十二年（46年），单于舆死，觊觎单于位多年的比自以为可继位，谁知舆子左贤王乌达鞮侯却被立为单于，接着乌达鞮侯又死，却立其弟左贤王蒲奴为单于，比仍不能继位，“既怀愤恨”（《后汉书·南匈奴列传》），心中大为不满。
当时，匈奴又遇天灾，“连年旱蝗，赤地数千里，草木尽枯，人畜饥疫，死耗太半。”（《后汉书·南匈奴列传》）蒲奴单于恐汉趁其危来攻，乃派人至渔阳“和亲”。而比则更进一步，密派汉人郭衡奉匈奴地图，至西河太守处求“内附”。被派来监视比的两骨都侯已察觉其降汉活动，急向单于报告，并建议诛比。比之弟闻此消息后立即给比通风报信。比得此消息后决定公开与蒲奴分裂。建武二十四年（48年）春，八部大人共推比为呼韩邪单于，并派人至五原塞，表示“愿永为藩蔽，扞御北虏”（《后汉书·南匈奴列传》）。[278]刘秀接受了比的归附。从此，匈奴分为南北两部。
南匈奴归附汉朝以后，遣左贤王莫率兵万余人击北匈奴，于建武二十五年（49年）生擒北匈奴单于弟薁鞬左贤王，又破北单于帐下，俘其众至万余人，马七千匹，牛羊万头，北匈奴震怖“却地千里”（《后汉书·南匈奴列传》）；还有三万余匈奴人在北部薁鞬骨都侯与右骨都侯率领下归附南匈奴。南匈奴则遣使至京城洛阳“奉藩称臣，献国珍宝，求使者监护，遣侍子，修旧约”（《后汉书·南匈奴列传》），进一步巩固与东汉王朝的关系。
东汉政府与南匈奴的关系 南匈奴向东汉政府“奉藩称臣”后，建武二十六年（50年）刘秀遣中郎将段彬等到南匈奴进行监护，“参辞讼、察动静”安辑匈奴部众。帮助单于设庭帐（南庭）于五原（今内蒙古包头市）西部塞八十里处，随后又让他们入居于云中郡（治所在今内蒙古托克托县），不久再迁至西河郡的美稷县（今内蒙古准格尔一带），分置诸部于北地、朔方、五原、云中、定襄、雁门、西河等缘边郡。
东汉政府循西汉旧例：一方面让南匈奴遣侍子入朝“奉奏”；另一方面颁赐给南单于玺绶、衣、冠、车马、弓矢、甲兵、用具、乐器等，对待其礼仪相当于诸侯王。又经常接济他们以粮食，并赐给黄金、缯、帛等物，如南匈奴归附后，东汉政府即由河东郡转拨米糒二万五千斛，牛羊三万六千头以帮助他们度过灾荒。建武二十九年（53年）又赐南匈奴羊数万只。至章帝建初元年（76年），南匈奴又发生灾荒，人民大饥，章帝下诏廪给其贫民三万余口。每当一单于死，汉朝都派使者前往“吊祭慰赐”，并常常赏赐匈奴诸王、将。这种费用每年达“一亿九十余万”之巨（见《后汉书·袁张韩周列传》）。对于东汉王朝来说出巨资而维持同匈奴的关系是在所不惜的。
东汉前期南匈奴基本上与汉王朝维持着这种臣属关系，这对封建制的汉王朝是有好处的：首先，南匈奴在北方边郡，协助东汉防御北匈奴的侵扰，这就解除了东汉王朝北面的忧患；其次，由于北方边境安宁，使原先撤销的边缘郡县得以重新恢复，已经内迁的居民得以返归故居，对于中国北方边境的经济、文化发展无疑具有积极作用。另外，由于南匈奴入居塞内，使他们有更多的机会接触中原地区先进文明，这对于改变匈奴原来较为落后的生产和生活方式，提高他们经济、文化水平是有益的。而汉、匈人民长期共同生活，相互交融的结果，使中华民族大家庭更加扩大和团结，结果是有利于国家统一和民族团结的。
东汉政府与北匈奴的关系 北匈奴遭到南匈奴的打击后，退居漠北，社会经济极度萎缩，力量大为削弱，建武二十七年（51年）、二十八年、三十一年和永平七年（64年），北匈奴单于曾多次派遣使者要求与汉和亲。东汉政府内部，对如何处理同北匈奴的关系，曾有过多次争论。有人主张照对南匈奴的办法，接受其请求，遣使者进行监护，有人则主张趁北匈奴饥疫纷争之际，遣军将其彻底消灭。但光武帝刘秀认为：接受北匈奴的归附，会使南匈奴离心，出兵讨伐则敌不可尽，徒滋劳扰，所以采取羁縻政策，颇加赏赐，略与所献相当，只玺书相报，但不遣使者。直到明帝初年，仍然采取这种方针。
但北匈奴的经济生活迫切需要与中原交换产品，所以强烈要求与汉“合市”并“遣使求和亲”（《后汉书·南匈奴列传》）。明帝“冀其交通，不复为寇”，乃于永平七年（64年）准许合市，并遣使回聘。北匈奴与汉的关系缓和，果然引起南匈奴部分上层的猜忌，以须卜骨都侯为首的一部分贵族勾结北匈奴部分贵族，妄图趁机发动叛乱，此事为汉朝出塞之使者郑众及时发觉，经奏明朝廷后，汉政府决定采取紧急措施，在五原郡曼柏县（今内蒙古准格尔一带，在汉美稷东北）置“度辽营”，又遣骑都尉秦彭率兵屯于西河郡的美稷县，以阻止南北匈奴联系。永平八年（65年）秋，北匈奴派二千骑向朔方方面接应，并制作马革船，准备迎接南匈奴的叛乱者，但因见汉有备，才退回。计划中的叛乱才未能全部实现，但叛乱的匈奴贵族仍不断进攻河西诸郡，焚烧都邑，杀略甚众，致使河西城门昼闭。又不断入侵，如永平十五年（72年），入寇河西，而且胁迫西域诸国一起入侵。十六年（73年）入侵云中及云阳，对东汉政府造成很大威胁，事实证明：不彻底制服北匈奴，东汉的北方边境是无法安宁的。
西域都护及戊己校尉的设置 在明帝、章帝时期，北匈奴始终为患边郡，长期威胁北方边境安全。为解除这一边患，明帝永平十五年（72年）四月谒者仆射耿秉上书请求征讨北匈奴。十二月，明帝命耿秉为驸马都尉，窦固为奉车都尉，接着又以太仆祭肜、度辽将军吴棠等率几路大军，连同西河之羌胡、乌桓、鲜卑、南单于兵数万人，于十六年（73年）春从凉州、高阙、酒泉塞、张掖居延塞、平城塞，分四道出击伐北匈奴。窦固、耿忠至天山，击呼衍王，斩首千余级。耿秉、秦彭击匈林王，绝幕六百里，至三木楼山而还。但其余各路均因匈奴望风奔北，无功而还。是年，云中太守范廉以少量汉军击败来犯之北匈奴大人所率之众多武装，斩首数百级，匈奴自相践踏死者千余人，由此不敢进犯云中。
但北匈奴的威胁并未解除。其势力猖獗的一个重要原因，是因为他们控制着西域。本来王莽末年，匈奴奴隶主贵族势力重新控制西域后，由于对西域各族的剥削和压迫又激起各族人民的反抗，如其中莎车和南道的一些小国就与匈奴对抗，保护汉都尉及吏士家属。东汉王朝建立后，莎车王康还派使者至河西，表示思慕汉庭。建武五年（29年）立莎车王康为西域大都尉，以后，莎车、鄯善、车师、焉耆等国皆遣使朝贡，或派送侍子，请东汉王朝在西域设置都护，但刘秀因忙于巩固帝位，无暇顾及西域，西域大部分地区遂为北匈奴所控制。这时据于西域南道的于阗和据于北道的龟兹国都依附于北匈奴，西域东部的车师也与汉王朝对立。所以，不解决西域的问题，是难以制服北匈奴的。因此，永平十七年（74年）窦固、耿秉率兵出昆仑塞进攻车师后部，耿秉奋身前行，后王投降，车师前王为后王之子，见其父降汉，亦慌恐，出门迎秉，脱帽抢马足率众来降。于是东汉在西域设都护及戊己校尉。以陈睦为都护，耿恭为戊校尉，屯车师后王部金蒲城，关宠为己校尉，屯前王部柳中城。各率数百人屯田。自西汉末至此中断了六十余年的汉与西域交通之所以又得到恢复，除窦固、耿秉等率大军取得的胜利以外，重要的原因之一还是班超在西域各国活动的成功。因此，下面就应当谈到班超通西域的问题。
二 班超出使西域
东汉政府在同北匈奴进行战争的同时，就着手筹划以政治方式解决西域的问题。
班超的雄心壮志 18世纪法国的哲学家爱尔维修说：每一个时代都需要有自己的伟大人物，如果没有这样的人物，它就要创造出这样的人物来。在东汉前期封建国家统一的历史时代，需要一个有胆识、有智谋的政治家使西域统一于中原王朝，班超就是在这样的时代潮流下创造出来的杰出的政治家。
班超，字仲升，扶风平陵人。是当时的儒学大师班彪的最小的儿子，其兄是《汉书》的作者班固。班超自幼就“有大志，不修细节”，他不仅“有口辩，而猎涉书传”能言善辩，博学多才，且“居家常执勤苦，不耻劳辱”（《后汉书·班梁列传》），能吃苦耐劳，这就为其以后完成重任准备了条件。
永平五年（62年）班固被征为校书郎，超与母随至洛阳，因家贫，常与官府抄写文书养家。当时，北匈奴不断骚扰边境，在朝廷内外一片抗击匈奴的气氛中，班超尝辍业投笔叹道：大丈夫至少也应像傅介子、张骞那样立功异域，怎能长期在笔砚间生活呢？左右有人笑他狂妄，他说：“小子安知壮士志哉？”（《后汉书·班梁列传》）后来，班超被任为兰台令史。永平十六年（73年）窦固出击匈奴时，以超为假司马，率兵击伊吾，战于蒲类海，超得胜而还，初步显示出军事才能。于是，被窦固派去与从事郭恂共同出使西域。从此，班超得到施展抱负与才能的机会。
降鄯善定于阗归疏勒 班超的使命是联络西域各国君长亲汉而抵制匈奴。奉旨后，他仅率吏士36人慨然出行。首先来到鄯善。鄯善王广依违于汉与匈奴之间，长期动摇不定。开始他们对班超一行汉使“敬礼甚备”，几天后，态度突然怠慢起来。班超判断：必然有匈奴使者来此，以诈问的办法从鄯善侍者那里得到证实后，超即激励随从的36人，决定趁夜间匈奴使者猝不及防时将其消灭。这一勇敢而大胆的计划为大家一致赞成。当夜，正值天大风，班超令10人持鼓隐藏在匈奴住所之后，其余的人则持兵器埋伏在门口。超亲自顺风纵火，前后呐喊助威。匈奴使者被突然惊醒，慌乱中被班超格杀三人。汉吏兵杀匈奴使及随从三十余人；余众百余人皆被烧死。匈奴使节屋赖带及副使比离支皆被杀死。次日，班超示以匈奴首级，使鄯善“一国震怖”，超趁势宣告汉政府告慰之意。这一果敢行动，果然使动摇不定的鄯善王下决心摆脱匈奴，遂“纳子为质”（《后汉书·班梁列传》）表示依附汉王朝。
制服鄯善后，班超受到东汉政府嘉奖，由假司马升到军司马。并派他到西域其他各国继续完成这项使命。窦固还准备给他增加随行兵士。但班超说：“三十余人足矣，如有不虞，多益为累。”（同上）他主要是凭政治影响和个人机智、勇敢来达到出使目的的。
下一个目标是于阗，于阗是雄踞于西域道的一个亲匈奴的国家。当时于阗王刚攻破莎车，又有匈奴使者在此监国。所以，于阗王广德对班超的到来态度十分冷淡。他还听信巫师的煽动，要用班超的马祀神。班超了解这种情况后，即采取相应对策：他表面佯许于阗王的要求，令巫师自己来取马。及巫到，超即斩其首给于阗王送去，并痛斥于阗王无礼。于阗王广德早已闻班超在鄯善杀匈奴的威名，见此，大为惶恐，立即杀匈奴使者降汉。班超则“重赐其王以下，因镇抚焉”（《后汉书·班梁列传》），从而使于阗归附过来。
于阗归附后，班超就进而解决疏勒的问题。疏勒人本是亲汉的，但龟兹在匈奴人支持下已杀掉疏勒王，将龟兹人兜题立为疏勒王。班超针对这种形势，于永平十七年（74年）春，抄近路至疏勒，到兜题所居的槃橐城九十里时，先派吏田虑前往劝说兜题投降，并授命田虑若其不降便可相机执之。虑遵班超之计，见兜题无降意，即趁不备，将其劫缚，左右皆惊慌奔走。超至，召疏勒将吏，历数龟兹罪恶，依疏勒人的愿望，立故王兄子忠为王，“国人大悦”（《后汉书·班梁列传》）。至此，既解除了龟兹对疏勒的压迫，也清除了匈奴人在北道的势力。在疏勒的胜利，充分表现出班超对西域各国形势的深刻了解和治理西域的才能。
至明帝永平十七年（74年）窦固、耿秉使用武力制服车师，班超以政治和谋略使疏勒、鄯善、于阗归附，于是，东汉政府重新在西域设置都护和戊己校尉，从而使汉与西域往来复通，这是东汉政府同匈奴斗争的胜利。然而，西域是匈奴重要战略基地，他们是不可能轻易放弃的，所以，此后的年代东汉与匈奴在西域进行了更为激烈的斗争。
三 汉、匈在西域的争夺
东汉政府在西域取得初步胜利，引起匈奴奴隶主贵族更猛烈的攻击，西域自此成为汉、匈争夺的重要战场。
匈奴反攻汉军撤退 永平十八年（75年）二月，北匈奴左鹿蠡王率二万骑兵攻车师，屯驻于金蒲城的戊校尉耿恭派司马率三百人相救，因众寡悬殊而全军覆没，匈奴军进而包围金蒲城。这里也只有少数汉军，但斗志顽强，他们用带有毒药的箭头，趁暴风雨向来侵之敌射击，杀伤甚众。耿恭又故意宣扬这是汉家的神箭，匈奴中箭者见疮口皆烂，恐惧而退去。
匈奴兵退后，耿恭将驻地移至距水源较近的疏勒城（此疏勒城与疏勒国为两地）。七月，匈奴又向疏勒城进攻，断城中水源，耿恭率士卒在城中掘井，深至十五丈仍无水，吏士干渴以至榨马粪汁而饮，情况危急万分。正当匈奴即将得胜之际，井水如泉涌奔流而出，城上汉军故意扬水让匈奴看。匈奴以为有神，便及时退兵。
当年八月，汉明帝死，十一月，北匈奴又包围己校尉关宠驻扎之柳中城，同时又与车师叛军共攻耿恭。这时朝廷无暇顾及西域战事，耿恭率孤军抵御数月，粮尽援绝，至煮铠弩上之筋革充饥。但耿恭与士卒皆不动摇，最后战至只余数十人。匈奴单于派人招诱耿恭说：若降当封王并妻以女子。而恭则不为所动，将招降之人杀死，以示决心，单于大怒，增兵加紧攻城。恭等顽强死守，决心不将东汉在西域的这一最后据点放弃。
求救的军书至长安后，朝廷上的大臣对发不发救兵还有不同看法，司空第五伦主张牺牲这部分军士，放弃救援。司徒鲍昱则义正辞严地指出：今朝廷使人于危难之间，若弃之不救，外则纵容匈奴之暴虐，内则损伤死难之臣，以后国家若有急难，将无人为朝廷效力，况汉兵只余十数人，而匈奴始终不能攻下，足见其尽忠竭力。如令敦煌、酒泉太守各率二千骑兵，前往救援，疲乏已极的匈奴兵必不足一击。这番理直气壮的言论，果然说动刚即位的章帝，立即令耿秉屯酒泉，行太守事，遣酒泉太守段彭与谒者王蒙、皇甫援发张掖、酒泉、敦煌三郡及鄯善兵共七千人救援。
段彭等率汉军一到柳中，即大获全胜，斩首三千八百级，生俘三千余人。北匈奴退走，车师复降。至此时，谒者王蒙就准备还军，置被困于疏勒城之耿恭于不顾。只有一个曾为耿恭部下的军吏范羌，坚决请求引兵相救，于是才分二千人由范羌率领，从北山接应耿恭。经过雪夜行军，终于将困在城中的汉军救出，两军会合后涕泪交流。次日，且战且退，从疏勒出发时耿恭所部尚有26人，一路死亡，至玉门时只余“衣履穿决，形容枯槁”的13人了。恭至洛阳后被升为骑都尉。耿恭及所率士卒抗击匈奴的英勇行动，将名垂青史。
经过这次争夺战，东汉政府实际已失掉对西域的控制，又由于中原连年灾荒，流民失所，社会动荡不安，章帝初即位又不愿兴师动众、对西域用兵，于是下令撤销西域都护及戊己校尉的建制。实际等于宣布放弃西域。
班超在西域的功绩 章帝建初元年（76年）当东汉政府宣布罢西域都护及戊己校尉之时，也召还留在疏勒国的军司马班超回京。但当班超即将归国之际，引起疏勒和于阗国内极大恐慌。疏勒都尉黎弇竟至以刀自刭，超至于阗时，国内王侯以下皆号哭涕泣，抱住超的马脚不让走。因他们知道汉军一退，匈奴必卷土重来，故苦苦哀求说：“依汉使如父母，诚不可去。”（《后汉书·班梁列传》）班超亦早有志于经营西域，见此情形遂毅然掉转马头，复回疏勒。此时疏勒国已有两城投降龟兹，并与尉头连兵。班超击破尉头，捕斩反者，杀六百余人，遂定疏勒，从此疏勒这个孤立的据点就成为班超坚持在西域与匈奴斗争的根据地。
班超在疏勒立定脚跟以后，就一步步扩大东汉在西域的势力。首先，在同东汉政府失去联系的情况下，他于建初三年（78年）联络康居、于阗、拘弥等国加上疏勒兵一万人进攻姑墨。因姑墨位于疏勒西北，役属于龟兹，匈奴利用姑墨威胁着疏勒等国。班超发动的这次进攻，取得胜利，斩首七百级，初步巩固了阵地。使莎车、月氏、乌孙等也先后表示愿归附。
建初五年（80年）班超在四面受敌的疏勒孤守五载后，才得以上书给汉章帝，报告西域的形势：当时北道诸国多为匈奴控制，而南道诸国，只有龟兹一国与汉为敌。故班超提出“若得龟兹，则西域未服者百分之一耳”。他又分析西域各国同龟兹的矛盾，认为“以夷狄攻夷狄，计之善者也”（《后汉书·班梁列传》）。章帝得表后，觉得班超的计划可行，决定派出援兵。平陵人徐干也同班超一样早有定西域之大志，主动要求承当班超助手。章帝即派徐干为假司马，率弛刑徒及义从兵一千人支援班超。
东汉援军到西域前，莎车以为汉军不会来增援班超，就向龟兹投降，疏勒都尉番辰也已叛汉，恰在此时，徐干率援军至。班超遂与徐干击破番辰。重新稳住局面。随之，班超又拟定联络乌孙的计划，得到章帝的批准，建初八年（83年）班超被升为将兵长史，徐干为军司马。
正当班超在域外艰苦奋斗刚刚取得初步成果之时，就遭到一些心怀叵测人的诽谤。朝廷派卫侯李邑护送乌孙使者并持汉朝赐给乌孙昆弥的锦帛来到于阗，适值龟兹攻疏勒，李邑贪生怕死不敢前行，就上书给章帝说“西域之功不可成”，又污蔑班超在这里“拥爱妻，抱爱子，安乐外国，无内顾心”（《后汉书·班梁列传》）。班超得知后，十分伤心，他竟决然“去其妻”以解除朝廷疑惑，章帝得知后，知班超忠心，对李邑加以斥责，并令其受超节制。去留由超决定，但班超不计前嫌，又派李邑护送乌孙侍子还京，班超的豁达大度表现出一个政治家的心胸。
元和元年（84年）东汉政府又派假司马和恭等率八百士兵接应班超，加上原有将士共一千八百汉军。班超就依靠这部分基本武装，联合亲汉诸国，在西域开始反攻。
元和元年（84年），班超发疏勒、于阗兵进攻投靠龟兹的莎车，但莎车却以重利引诱了疏勒王忠叛变，而据乌即城与班超军对抗，相持半年之久。康居国又派兵援忠，使乌即城不得下。当时康居与月氏通婚，关系密切，班超就联络月氏，使月氏晓示康居王退兵，才攻下乌即城。但随康居王而去的疏勒王忠并未死心，三年以后，即元和三年（86年）他又向康居王借兵，盘踞损中，并暗地与龟兹国密谋，派人到班超处诈降。班超早洞悉其奸，佯许之。忠以为得逞，即率轻骑到超驻地。班超表面设宴招待，但酒酣之际一声令下，忠即被埋伏于左右的汉军生缚。其所率随从也分别被俘被杀。阻挡在南道的障碍终于被拔除。
章和元年（87年）班超发于阗各国兵二万五千人再击莎车，而龟兹王则派左将军率五万人来救。班超见敌军人多，声称夜间退兵，令于阗军向东，自己率兵向西，龟兹王闻讯大喜，当夜将主力埋伏在东西二方。不料班超却于鸡鸣时率军直捣莎车大营，将其一举击溃，莎车遂投降，龟兹也只好退兵，此后班超的威名在西域大震。班超坚持在西域的斗争，有力地维护了祖国的统一。
四 东汉王朝对匈奴和在西域取得的胜利
窦宪征匈奴的胜利 当班超在西域接连取得胜利之际，北匈奴遭到很大困难。首先是不断有匈奴人南下归汉。建初八年（83年）夏，三木楼訾部落在大人稽留斯等率领下，有三万八千人至五原塞归降。元和二年（85年）有七十三批匈奴人先后入塞归附。章和元年（87年）北匈奴发生内乱：屈兰储等五十八部，二十八万人从中分裂出来主动到云中、五原、朔方、北地向汉军投降。不久又发生饥荒，每年都有数千人投向汉。同时受北匈奴奴役的各族人民也纷纷起来反抗，“南部攻其前，丁零寇其后，鲜卑击其左，西域侵其右”（《后汉书·南匈奴列传》）。南匈奴单于也于章和二年（88年）七月给章帝上书，请求派兵平定北匈奴。尽管朝廷上有的大臣反对用兵，最后章帝还是决定征伐。因犯罪而拘于宫内的外戚窦宪主动要求击匈奴以赎罪。于是，章和二年（88年）十月，朝廷命窦宪为车骑将军，以执金吾耿秉为副，发北军五校，黎阳、雍营、缘边十二郡骑士及羌、胡兵出塞，向北匈奴展开进攻。
和帝永元元年（89年）六月，窦宪、耿秉率兵出鸣鹿塞，南匈奴也派万余骑在单于率领下出满夷谷，在稽落山（今漠北西北部的额布根山）大破北匈奴，北单于逃遁。斩首各王以下一万三千余级，俘虏甚众，北匈奴前后八十一部二十余万人降汉。汉军出塞三千余里，至燕然山（今蒙古杭爱山）刻石记功而还。
次年（永元二年，90年）窦宪又派副校尉阎詟率三千余骑击败伊吾之匈奴，这一仗不仅取得伊吾，而且使车师震慑。前、后王均遣子入侍，内附于汉。
永元三年（91年）二月，窦宪又遣左校尉耿夔、司马任尚出居延塞，围北匈奴于金微山（即阿尔泰山）俘获单于母阏氏以下五千余人。汉军出塞五千余里。自汉出师以来从未达到如此远的地方。从此以后，匈奴势力被彻底击溃，漠北出现大混乱的局面。匈奴主力离开了中国边境走上了遥远的西迁路程。[279]北匈奴的西迁，是世界史上的一件大事，由这一行动而引起古代世界出现的大变化，影响了欧洲和全世界历史的发展。还有一部分匈奴人留在漠北，有的不久就融入公元91年左右强大起来的鲜卑族。有的则至4至5世纪才被柔然族吞并。此后，虽仍有少数匈奴人在边境作乱，但对中原政权早已没有任何威胁了。
西域的统一 当窦宪率军征伐匈奴之时，班超在西域也正与大月氏展开激战；大月氏曾因求汉公主未得准许，遂与汉朝结怨。永元二年（90年）五月，趁汉、匈主力正在塞外角逐之际，月氏派七万军队由副王谢率领向班超进攻。面对着气势汹汹的、数量众多的敌军，班超坚定沉着，采取以逸待劳、坚壁清野的战术“收谷坚守”，使爬越帕米尔高原远道来攻的月氏军队攻城不下，“又钞掠无所得”，同时，班超又派一支军队埋伏于去龟兹的东界路上，月氏粮尽，谢果然派兵持金银珠玉去龟兹求救，结果被班超所埋伏的军队击杀，谢得知后大惊，连忙向班超请罪，求得生归，班超纵其回国。从此，大月氏岁岁向汉朝贡。再不敢向东，而转向南方印度发展。
库车汉代烽燧遗址
北匈奴及大月氏的失败，使西域反汉势力失去靠山。永元三年（91年）长期同汉为敌的龟兹、姑墨、温宿都向班超投降，东汉朝廷委任班超为西域都护驻龟兹它乾城，徐干为长史驻疏勒，拜白霸为龟兹王。又置戊校尉，居车师前部高昌壁，领兵五百，戊部侯居车师后部城。西域又重归于汉。
但焉耆、危须、尉犁因以前曾攻杀过都护，不敢降汉。永元六年（94年）班超发龟兹、鄯善等八国兵共七万人，及汉人吏士商客等一千四百人讨焉耆。他采取军事镇压与诱降相结合的方式，坚决锄除了焉耆王广、尉犁王汛等，更立元孟为焉耆王，遂使这些地区皆臣服于汉，至此，西域五十余国都成为东汉版图的一部分，再次统一于中国。为表彰班超在西域的卓著功勋，永元七年（95年），东汉政府封其为定远侯，邑千户。
西域的统一，使东汉王朝的政治势力向西方迅速扩展，其中班超在西域展开积极外交活动起了重要作用，永元九年（97年）班超派属吏甘英出使大秦（罗马），到安息极西的条支时，因遇到大海，听说风波险恶，很难通过而返回。甘英这次出使虽未达到目的地大秦，却是第一个到达波斯湾头的中国人，开创了中西交通的新纪录。
西域的统一和中国影响的西传，班超有其不可磨灭的功绩，尤其是在章帝建初元年（76年）东汉主力撤出西域后，在四面受敌的环境下，班超坚持留在原地，艰苦奋斗达18年之久，和帝永元六年（94年）西域重归东汉以后，班超又继续经营西域，至永元十四年（102年）八月，71岁的班超才回到汉朝，他在西域度过了30个惊心动魄的春秋，为东汉统一事业做出贡献，是一位值得纪念的历史人物。
五 东北地区的少数民族
除匈奴和西域诸族以外，在东汉王朝境内还有很多其他少数民族，在东北地区主要有乌桓、鲜卑、夫余、高句丽、挹娄。
乌桓的归服 自西汉武帝以后，乌桓就在统一的西汉王朝统治下过着安定的游牧生活，由于长期受先进的汉族经济、文化的影响，其社会生产力有显著的进步。至东汉初年，乌桓族已脱离原始社会阶段，原来的部落“大人”变成世袭制，部落组织成为统治人民的工具，开始了封建化的过程。
但是，在王莽时代，乌桓曾遭到匈奴和“新”朝两方面的压迫。由于王莽的错误政策，在匈奴的威逼利诱下，乌桓再次投到匈奴怀抱。东汉初年，乌桓与匈奴处于暂时的联合状态，共同侵扰边境，尤其是代郡以东，被乌桓骚扰得尤为严重。他们停留在接近边塞之处，“朝发穹庐，暮至城郭”往来迅速，侵夺财物后即驰向塞外，给边郡生产和人民生活带来极大危害，其中上谷塞外的白山部最富强。建武二十一年（45年）光武帝曾派伏波将军马援率三千骑击乌桓，乌桓得到消息后早望风而逃，当马援军队仅追斩数百人而撤回时，乌桓军队则从其后袭击，结果使马援所率部队“晨夜奔归”损失甚大，仅马匹一项就“死者千余匹”（《后汉书·乌桓鲜卑列传》）。但乌桓和匈奴的这种联合只是在侵掠中原时才出现的，在其内部则是不平等的，乌桓处于被奴役地位，其与匈奴的矛盾十分尖锐。所以，东汉光武帝建武二十二年（46年）当匈奴奴隶主贵族内部发生争权夺位的内乱，又加上天灾“连年旱蝗，赤地数千里，草木尽枯，人畜饥疫，死耗太半”（《后汉书·南匈奴列传》）的时候，乌桓则趁势向匈奴进攻，使匈奴不得不向北退却数千里。汉光武帝改变王莽时政策，以币帛贿赂乌桓，使其归化，建武二十五年（49年）辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向东汉朝廷投降，并至洛阳朝贡，给皇帝献上奴婢、牛、马及弓、虎、豹、貂皮等等，表示臣服。
乌桓臣服汉朝后，受到光武帝的礼遇，不仅宴飨其首领，赐以珍宝，而且根据他们自愿，留居塞内，封其渠帅八十一人为侯王君长，允许乌桓人在缘边各郡居住。还“令招来种人，给其衣食”。让他们帮助汉军侦察匈奴和鲜卑的动静，并协同作战，从此，乌桓成为东汉边境抗击匈奴的武装。光武帝又接受司徒班彪的建议，于上谷宁城复置乌桓校尉，以管理边郡乌桓。直至明、章、和三世皆保塞无事。[280]
鲜卑的崛起 鲜卑也属于东胡的一支，其社会状况、风俗习惯与乌桓相同。因居住于鲜卑山（一说在今内蒙古科尔沁右翼中旗西，本地人称为蒙格，一说在今俄罗斯西伯利亚伊尔库茨克北，通古斯卡河南）而得名。西汉时，鲜卑为冒顿所击而远逃辽东塞外，由于乌桓相隔，未与汉通。所以有关它的活动事迹，到东汉时才出现于史籍记载。
东汉初年，当匈奴与乌桓共同侵扰北部边境之时，受匈奴控制的鲜卑也常常加入掠夺者的行列。建武二十一年（45年）鲜卑骑兵万余曾进入辽东。当时任辽东太守的祭肜率数千人迎击。由于祭肜本人“有勇力，能贯三百斤弓”，平时对军队训练有素“励兵马，广斥候”，在这次反击鲜卑的战役中“自被甲陷陈”，结果把来犯的鲜卑打得大败而逃，“投水死者过半”（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》）。从此，鲜卑再不敢侵犯汉境。自南单于归附东汉朝廷后，北单于势孤，建武二十五年（49年）鲜卑大都护偏何在辽东太守祭肜招诱下，向东汉政府“遣使奉献”表示“愿得归化”。与鲜卑同族的满离、高句丽也先后向汉政府献“貂裘好马”，光武帝刘秀皆“辄倍其赏赐”（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》）。偏何又主动要求击匈奴左伊秩訾部，取得胜利，此后，鲜卑每年皆与匈奴作战，得胜即送首级到东汉政府领赏。建武三十年（54年）鲜卑大人於仇贲、满头等率领人至洛阳朝贡，接受了东汉王朝的封号。永平元年（58年）辽东太守祭肜又招诱鲜卑大都护偏何击破不断向上谷进犯的赤山乌桓歆志贲等，其他尚未归附的鲜卑族皆到辽东向东汉政府投降。东汉政府每年赐钱数亿，使鲜卑在边境抵挡匈奴，所以，“明章二世，保塞无事”（《后汉书·乌桓鲜卑列传》）。
和帝永元年初，北匈奴被东汉军击溃西逃以后，鲜卑就占领匈奴故地，数以十万计的留在原地的匈奴余部，皆融入鲜卑。于是，突然壮大起来的鲜卑就不愿再受东汉政府节制，开始与汉为敌。永元九年（97年）辽东鲜卑进犯肥如县（今河北卢龙北），永元十三年（101年）辽东鲜卑又攻右北平，竟攻入渔阳，虽旋被渔阳太守率兵击退，但从此以后，鲜卑就成为东汉王朝北方的一支劲敌。
夫余、高句丽和挹娄 夫余、高句丽乃古代貊族，挹娄则是古之肃慎。东汉时夫余居于今东北吉林、长春一带，高句丽居于鸭绿江上游，据今人考证：其地域在今集安市境，挹娄则在“夫余东北千余里，东滨大海”（《后汉书·东夷列传》），其地域在故肃慎所居之长白山之北。
夫余和高句丽在东汉时皆已进入奴隶制社会，挹娄人则尚处于原始社会晚期，东汉政权建立之后，建武二十五年（49年）夫余王遣使奉贡，归附东汉王朝。高句丽于建武八年（32年）也遣使朝贡于东汉政府，汉光武帝刘秀下诏恢复其被王莽任意改变的王号，建武二十三年（47年）句丽蚕支落大加戴升等万余口也来归附汉王朝。不过高句丽的归附是不稳定的，他们时叛时降，建武二十五年（49年）句丽又进犯右北平、渔阳、上谷、太原，由于辽东太守祭肜招抚，不久即又归附。至和帝时，句丽臣属东汉政府始终是不稳固的，不过，由于距中原较远，其影响很小，东汉政府设玄菟郡统一管理归附的高句丽和夫余人。
挹娄在东汉时臣属于夫余，所以其与东汉政策的关系皆视夫余为进退，这部分人虽为数不多，又处于较为落后的社会阶段，但勇猛善战“多勇力，处山险，又善射，发能入人目，弓长四尺，力如弩，矢用楛，长一尺八寸，青石为镞，镞皆施毒，中人即死。便乘船，好寇盗，邻国畏患”（《后汉书·东夷列传》）。因此，挹娄人和夫余人臣属东汉王朝，对东汉前期东北边境的安宁有着重要作用。
六 羌族、蛮族和夷族
羌人内迁 东汉前期散布于西北部的羌人时常举行叛乱，而当叛乱被镇压下去以后，不少羌人就被迁往内地，与汉人杂处。如建武十一年（35年）先零羌进攻临洮（甘肃岷县），被陇西太守马援击败“后悉归服，徙置天水、陇西、扶风三郡”。明帝永平元年（58年）窦固、马武等率汉军击破与东汉王朝为敌的羌人滇吾于邯后，即将其余众七千余迁至三辅（京兆、左冯翊、右扶风），和帝永元十三年（101年）烧当羌迷唐部叛乱，东汉政府派兵镇压，“（羌人）降者六千余口，分徙汉阳（甘肃甘谷县南）、安定（甘肃镇原东南）、陇西”（《后汉书·西羌传》），一批批羌人东徙，遂使羌人分为两部分：“居安定、北地、上郡、西河者，谓之东羌；居陇西、汉阳、延及金城塞外者，谓之西羌。”（《资治通鉴》卷52永和六年正月条，胡注）。东汉王朝早在建立之初就置护羌校尉管理归服的羌族各部。但由于东汉政府对边境诸羌歧视、压迫，使他们不断反抗，所以东汉前期的汉、羌之间战事连年不绝，不过皆发生在局部地区，故尚未酿成大患。
内迁的羌人本可以与汉族人民友好共居，但由于东汉政府官吏及豪强对他们欺压、奴役，引起羌人的仇恨，“诸降羌布在郡县，皆为吏人豪右所徭役，积以愁怨”，“其内属者，或倥偬于豪右之手，或屈折于奴仆之勤”（《后汉书·西羌传》）。所以这部分羌人同东汉政府及豪强地主的矛盾也很尖锐，许多不堪忍受欺侮的羌人也时常举行反抗。东汉初年，不少有识之士早已察觉到这种状况，如司徒掾班彪上书指出：“今凉州部皆有降羌，羌胡被发左衽，而与汉人杂处，习俗既异，言语不通，数为小吏黠人所见侵夺，穷恚无聊，故至反叛。”因此他建议对羌人进行安抚，令护羌校尉“持节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦”（《后汉书·西羌传》）。然而，在护羌校尉和边郡官吏中有不少人贪婪凶残，根本不可能指望他们对羌人“理其怨结”。所以，到和帝时代，羌人同东汉政府的矛盾也逐渐激化起来。
南蛮诸部 在今湖南、湖北、四川、广东、广西和越南境内，散布着许多少数民族，东汉时则笼统地称其为南“蛮”，实际上，他们是许多民族部落，而其与东汉中央政府的关系也有所不同。
居今湖南境内的，东汉前期以所居地不同有武陵蛮、零陵蛮、沣中蛮、溇中蛮、长沙蛮等。光武帝时期，武陵蛮最强大。建武二十三年（47年）武陵蛮精夫（首领）相单程等趁东汉政权尚未稳固之时，据险作乱，侵扰附近郡县。刘秀派武威将军刘尚率兵万余人前往镇压，结果因山深路险，汉军不晓道径而全军覆没。次年，相单程等攻下临沅，汉派谒者李嵩、中山太守马成进剿，也不能取胜。建武二十五年（49年）东汉王朝派伏波将军马援、中郎将刘匡、马武、孙永等率四万多人前往镇压，双方在壶头相持半年以上，汉军死耗太半，马援也因疫疾身亡。单程等也因饥饿困乏无法继续坚持而投降。此后，东汉政府在当地置官吏进行统治，十余年间，相安无事。在章帝、和帝时期，虽有过一些叛乱发生，但都很快地被镇压下去，如章帝建初元年（76年）武陵沣中蛮陈从反叛，不久就被零阳蛮精夫所率的武装击破。建初三年（78年）溇中蛮覃儿健等叛乱，至建初五年（80年），亦在汉军和蛮兵联合围攻下投降。和帝永元四年（92年）冬，溇中、沣中蛮潭戎等叛，“燔烧邮亭，杀略吏民”（《后汉书·南蛮西南夷列传》），不久也被郡兵镇压下去。
此外，在今四川东部及东北一带，是廪君诸部，被称为巫蛮、沔中蛮、江夏蛮等，因这一带属巴郡和南郡管辖，所以又称为“巴郡南郡蛮”。除永元十三年（101年）南郡的“巫蛮”因反抗郡县“收税不均”而举行反抗外，这里的少数民族在东汉前期同汉族人民一样过着和平安定的生活。在今四川北部及陕西汉中地区，居住着板楯诸部，今广东、广西境内，则有更落后的乌浒人。总的来说，东汉前期南方的蛮族，除个别地区，个别年代有过零星的反抗或者反叛东汉政府的斗争外，绝大部分地区和绝大部分时间，这些少数民族都同汉人一样在封建政府的统治下进行生产，过着较为安定的生活。
马援平交趾 东汉时，在今越南北部设交趾、九真、日南三郡。这里原为经济、文化相当落后的地区。光武帝任锡光为交趾太守，任延为九真太守“教其耕稼，制为冠履，初设媒娉，始知姻娶，建立学校，导之礼义”（《后汉书·南蛮西南夷列传》），教民耕种技术，传播先进文化，对改变当地落后状态，起了促进作用。
在东汉政府的感召下，归附汉王朝的少数民族越来越多，建武十二年（36年），九真徼外蛮里（蛮的别号）张游率族人“慕化内属”，被封为归汉里君。次年，南越徼外蛮也向东汉朝廷献贡物。反映了东汉王朝在南方的影响不断扩大。
然而，也有个别蛮人首领不愿遵从汉法而起兵反叛的。交趾女子征侧、征贰就是其中一例。
征侧为麊泠县雒越将军之女，嫁与朱鸢人诗索为妻。因不满东汉政府之交趾太守苏定在当地贯彻法令，遂与其妹征贰举行叛乱，侧自立为王，交趾、九真、日南、合浦等地皆有“蛮夷”响应，掠掳达六十余城。交趾刺史及诸太守被围困。汉光武帝刘秀命长沙、合浦、交趾各郡具车船，修道路，积粮谷，又派伏波将军马援，扶乐侯刘隆率军前往镇压，楼船将军段志南率水军配合。军至合浦，段志南身亡。马援受命统率万余水、陆大军“缘海而进，随山刊道千余里”（《后汉书·马援列传》）。建武十八年（42年）春，与叛军战于浪泊之上，大胜，降者万余人。马援率兵追逐征侧等至禁溪，叛军四散，次年正月，征侧、征贰被汉军斩首，接着，马援又率楼船二千余艘、战士两万余人，继续清剿征侧余党都羊等。岭南悉平，马援在交趾立铜柱“为汉之极界”（《后汉书·马援列传》引《广州记》）。东汉政府在镇压二征叛乱之后，在当地进行一系列经济、文化方面的改革，如穿渠灌田，发展农业生产，废除残暴的“越律”十条等等，对当地经济、文化的发展起了积极作用。事实证明，马援讨伐二征的军事行动是符合历史发展和人民愿望的。
西南夷 东汉时期，居住在西南地区的少数民族，同中央政权的关系更加密切。东汉政府在这些地区设郡县。除原来的犍为、牂柯、越嶲、益州四郡外，又把犍为郡中朱提（今昭通）和汉阳（今贵州威宁）划分出来，设立犍为属国。建武二十七年（51年）哀牢首领贤栗派使者谒越嶲太守，表示愿率本部二千多户一万多人“内属”。东汉政府封他为“君长”，并从益州中分出不韦等六县成立“益州西部属国”，以郑纯任属国都尉。郑纯“为政清洁”（《后汉书·西南夷列传》）对当地人民的剥削较轻；每年只向“邑豪”征收可做两件衣服的布一块和盐一斛做为赋税。这样居住在益州西部的许多的哀牢夷人都愿“内属”。明帝永平十二年（69年）哀牢王柳统率其属下的七十七王五十五万余人内附。明帝在其地置哀牢（今云南腾冲、龙陵一带）、博南（今云南永平）两县，与益州西部都尉所属六县合建为永昌郡。据《续汉书·郡国志》记载：永昌郡共有二十多万户，一百八十九万多人，在东汉一百零五个郡国中居第二位。
永昌郡建立后，当地的哀牢人与汉族人民的联系更加密切，哀牢人保持着原有的邑落组织，由本族大小邑王统治，每年向东汉政府输纳一定的盐、布作为常赋。在此前后，尽管建武十八年（42年）、明帝永平元年（58年）和章帝建初元年（76年）在益州、永昌地区曾发生过局部地区的反抗东汉政府的起义斗争，但绝大多数时间和地区是稳定的。永昌郡的建立，也使周围的一些少数民族同内地加强联系，如和帝永元九年（97年）掸人首领雍就派人到洛阳贡献珍宝，和帝则赐以金印紫绶，以后还多次派使朝贡。这表明：哀牢、掸人所居之地已列入东汉王朝直接统辖地区。从这时起我国在滇西地区的疆界已大体确定。这是具有深远历史意义的大事。
此外，居于今四川、云南西部的越嶲郡的邛都夷大羊诸部，蜀郡西部都尉的笮都夷白狼、槃木、唐菆等百余部也相继归附东汉。这些地区的统一，无疑对当地的经济、文化发展起着积极促进作用。
本章小结
东汉王朝自光武帝刘秀至和帝刘肇统治时期，接受了西汉灭亡和农民起义的经验教训，实行较为清明的政治，从而使政权建立后的数十年内社会稳定，民族关系正常发展，中华民族又进入了一个兴旺、繁荣的历史阶段。