王莽政权覆灭后，农民起义队伍内部的弱点一一暴露，反莽各个武装集团间开始公开分裂。共同的敌人已被消灭，但战火并未熄灭。在各种力量角逐中，公元25年中国出现了一个新政权——汉。这个由汉高祖刘邦的后裔建立起的、仍称为“汉”的地主政权，扫平其他武装集团，建立起的统一新王朝，因其首都设在原西汉首都长安的东方洛阳（今洛阳附近），故史称“东汉”。
东汉王朝自公元25年建立，至公元220年结束，历经光武帝（25年至57年）、明帝（58年至75年）、章帝（76年至88年）、和帝（89年至105年）、殇帝（106年）、安帝（106年至125年）、少帝（125年）、顺帝（125年至144年）、冲帝（144年至145年）、质帝（145年至146年）、桓帝（147年至167年）、灵帝（168年至188年）、少帝（189年）、献帝（189年至220年），共195年，是继秦、西汉以后第三个统一的封建王朝，也是中国历史上除西汉、唐、明、清以外统一时间最长的一个王朝。[254]
第一节 在血和火中建立起的王朝
一 “新”莽政权覆亡后的形势
农民军内部的腐败 当王莽被杀之时，更始帝还在宛。被割下来的王莽的头送到更始帝面前时，这位农民起义军领袖正同宠姬韩夫人嬉戏。见到莽头后，更始帝不禁感叹道：王莽若不如此，当与辅佐汉昭帝的霍光相同，定成为贤相。韩夫人说道：如果他不是这样，你能有今天吗？从这简单的对话中可以看出：农民起义军的首领已开始异化，农民政权与地主政权的本质区别逐渐消失，其原因就是农民军内部开始腐化。以后的历史发展愈来愈清楚地证明了这一点。
在攻占长安的当月，更始军攻克洛阳，生擒王莽的太师王匡和国师哀章等。十月，更始派奋威大将军刘信在汝南（相当于今河南颍河、淮河间、京广铁路西侧一线以东，安徽茨河、西肥河以西、淮河以北地区）击杀一个月前才起兵自立为天子的前钟武侯刘望，及王莽的将军严尤和陈茂。关东地区王莽残余势力也基本扫平，更始帝遂由宛迁都至洛阳，在这里更始已俨然封建皇帝，封刘赐为丞相，并派刘秀持节至河北镇慰诸郡。更始二年（24年），申屠建、李松自长安将西汉皇帝、王莽曾用过的乘舆服御送来，并迎更始迁都。二月，更始自洛阳迁长安。从而完成了从农民军领袖到皇帝的过渡。
更始帝刘玄到长安后，其生活腐化程度与历代皇帝无异。当时只有未央宫未被焚毁，其余宫馆无一完整。但宫内数千宫女，以及钟鼓、帷帐、舆辇、器服、太仓、武库等全数原封不动转归更始享用。就是这样，刘玄对后至的诸将领还问“虏掠得几何”（《后汉书·刘玄刘盆子传》），充分表现其贪婪心情。
更始帝刘玄又纳赵萌之女为夫人，宠幸无比，将朝政委于右大司马赵萌，自己终日与妇人宴饮后宫，群臣欲言事，多因其昏醉不能谒见。不得已时，令侍中坐帷帐中传令。诸将知并非刘玄，皆怨声载道：“成败未可知，遽自纵放若此。”所宠幸的韩夫人更喜喝酒，与更始对饮时，见常侍奏事，就大发雷霆，拍案大骂：皇帝刚刚和我一起喝酒，就来捣乱！朝政全由赵萌专断，作威作福。有告赵萌胡作非为者，更始不仅不听，反而拔剑击之，吓得人人不敢直言。赵萌愈来愈凶横，有时将与自己有怨的更始左右的侍中拉出去斩首，连更始为之求情都不允。
到长安后，更始帝刘玄就听从李松、赵萌的劝说，封功臣为王。但大司马朱鲔认为，高祖有约，非刘氏不王。刘玄就先大封刘氏宗室。计有：封太常将军刘祉为定陶王，刘赐为宛王，刘庆为燕王，刘歙为元氏王，大将军刘嘉为汉中王，刘信为汝阴王。封完刘氏宗室之后，就大封“功臣”，计有：立王匡为比阳王，王凤为宜阳王，朱鲔为胶东王，卫尉大将军张卬为淮阳王，廷尉大将军王常为邓王，执金吾大将军廖湛为穰王，申屠建为平氏王，尚书胡殷为随王，柱天大将军李通为西平王，五威中郎将李轶为舞阴王，水衡大将军成丹为襄邑王，大司空陈牧为阴平王，骠骑大将军宋佻为颍阴王，尹尊为郾王。因朱鲔坚持非刘氏不王的约定，不接受王的封号，而改封为左大司马，命刘赐为前大司马，使与李轶、李通、王常镇抚关东，命李松为丞相、赵萌为右大司马，共同秉政。
在刘玄封的王和官爵中，除刘氏宗室外，就是战争中之功臣。这些武将作战固有功绩，但为政却全不通，有的竟胡作非为，“李轶、朱鲔擅命山东，王匡、张卬横暴三辅”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》）。其所任命的官吏中，多是一些小商贩，或膳夫、庖人。这些人虽也属社会下层，但终究不是贫苦农民，一旦得势，忘乎所以，竟穿着华丽内衣、锦袴，口出污言秽语往来于道中。故当时长安流行有“灶下养，中郎将。烂羊胃，骑都尉。烂羊头，关内侯”之谚。从以后的历史发展考察，上述说法绝非仅系地主贵族对更始政权的攻击，确实由于更始政权用非其人，也反映了其内部的腐化。对此，军帅将军李淑曾上书指出：“今公卿大位莫非戎陈，尚书显官皆出庸伍”，建议“宜厘改制度，更延英俊，因才授爵，以匡王国”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》）。但更始帝非但不听，反而大怒，将李淑下狱。自此以后，“关中离心，四方怨叛”（同上）。这个政权已失去民心。
除更始政权的内部腐败外，更始军与赤眉军之间的矛盾也日益激化。赤眉军是一支拥有三十万兵力的农民军，为推翻王莽政权立下大功。公元23年秋，更始政权迁入洛阳后，樊崇亲自带领二十多个赤眉军首领，从濮阳（今河南濮阳西南）赶赴洛阳，对更始政权表示归附。但刘玄只对樊崇封侯，对广大农民军却不作安置。樊崇等愤然返回农民军阵地。这就种下赤眉军同更始军公开火并的祸种。还有一支潜伏于更始政权内部的势力，也在更始帝进入长安以后，开始脱离其控制，进而独树一帜，最后消灭农民军而建立东汉政权。这支势力的代表人物就是刘秀。
刘秀的家庭和身世 同刘一起举事反莽、更始帝入洛阳后被派往河北去的刘秀是东汉政权的创建者。这里不妨简单叙述其家世及经历，以对他有较完整的认识。他原是西汉刘氏宗族中的一支，为汉高祖刘邦九世孙。[255]其七世祖刘发为长沙定王，曾祖时代举族由南方迁至南阳蔡阳（今湖北枣阳西南），刘秀即生于此。秀字文叔，兄弟三人，长兄，次兄仲。父刘钦曾为南顿（治所在今河南项城西）县令。可见此时刘秀家在刘氏宗族中，与皇帝已相当疏远。不过仍是当地的大地主。有一次刘秀为其叔父舂陵侯敞“讼逋租”，竟有“租二万六千斛，刍藁钱若干万”（《后汉书·光武帝纪》）。刘秀九岁丧父，即养于另一叔父良家。
生长于豪富家庭中的刘秀，自幼读书，青年时代曾到长安，从中大夫庐江许子威学《尚书》。不过结果，只能“略通大义”（《后汉书·光武帝纪》）而已。王莽末年，天灾人祸，民不聊生之际，刘秀在南阳经营自己的田产。地皇三年（22年），南阳饥荒，刘之宾客劫人，牵连刘秀，为避官府追捕，他躲至新野（今属河南）豪族邓晨家。此时的刘秀只是一般的纨袴子弟，根本没有夺取天下之志，所向往的无非是一般地主所追求的：官、财、色，他曾表示过自己的理想是“仕宦当作执金吾，娶妻当得阴丽华”（《后汉书·皇后纪》）。“执金吾”是巡行宫殿外的、秩“中二千石”（《后汉书·百官四》）的官职，阴丽华乃新野当地大地主的女儿。可见，当时刘秀与一个普通的贵族、地主子弟没什么两样。
在新野，刘秀与邓晨等贩卖粮食于宛（今河南南阳市），并结识了宛县大商人“著姓”李通。“时南阳旱饥，而上田独收”（《后汉书·光武帝纪》），这一伙豪族富商，自然大发横财。此时，西汉末年农民起义浪潮已席卷全国。地处中原的南阳、新野、宛城也处于南方新市、平林，北方赤眉军的夹击之中。当地豪族地主也纷纷组织武装自保。李通之父李守好星历、谶记，为王莽宗卿师，已观察到新莽政权必被推翻的趋势，曾对李通说“刘氏复兴，李氏为辅”。于是，李通即以这八个字，冒称谶文，怂恿刘秀举兵。刘秀初尚不敢冒此风险，但后来见赤眉军已南入颍川；新市、平林军已北进南阳，又念兄刘、李通等“素结轻客”（《后汉书·光武帝纪》），平时早结有一批敢于冒险之徒，有一定势力。28岁的刘秀最后下决心起事。
反莽战争中的刘秀 地皇三年（22年）十月，刘秀与李通及其从弟李轶等起兵于宛。刘秀兄刘发舂陵子弟七八千人，自称“柱天都部”，构成了这支武装的基本力量，加入了势如排山倒海的反莽战争。
最初并无夺取天下大志的刘秀，随着条件、环境的变化，兴趣早已经不在于财、色、官。自起事之初就以“复高祖之业，定万世之秋”（《后汉书·宗室四王三侯列传》）为目标，要夺取政权了。由于一开始就有这样明确的目标，又加之地主阶级拥有的组织和政治斗争经验，所以刘秀等投入到反莽战争洪流之后，对于团结、组织反莽联合战线起过一定的积极作用。在推翻新莽政权的战争中，建立了一定功绩。
起事开始后，刘即派人与农民起义军新市、平林兵联系，与其帅王凤、陈牧相配合，共攻长聚、唐子乡，杀湖阳尉。在取得初步胜利之后，因军中分财不均而起内讧，刘秀乃“敛宗人所得物，悉以与之，众乃悦”（《后汉书·光武帝纪》），开始显露出组织才能。
不久，刘秀、刘所率武装在小长安聚被王莽的甄阜、梁丘赐军大败。刘秀姐元及次兄仲和宗族数十人皆死于此役。新市、平林兵也纷纷离去。在此危难关头，刘通过驻扎于宜秋的下江兵首领王常，向诸路农民军晓以利害，最后终将新市、平林两军联合起来，于兰乡打败王莽的甄阜、梁丘赐军，尽获其辎重，使形势转危为安。更始元年（24年）正月，又继续取得胜利，斩甄、梁二将，杀王莽军二万余人。到这时，刘氏所率的南阳宗族武装集团，已成为对王莽威胁最大的一支军队。因为绿林、赤眉等农民起义军虽“众数十万人”但“讫无文号旌旗表识”“及后汉兵刘伯升（）起，皆称将军，攻城略地”。刘氏所率的武装显然比绿林赤眉军有较好的组织、纪律，这才使王莽闻之“忧惧”（《汉书·王莽传》下）。刘氏兄弟在反莽联合武装中的名声也日益增高。
如前所述，南阳地主武装与农民起义队伍的联合，到地皇四年（23年）二月，在建立更始政权的时候开始出现了裂痕：以南阳豪富为主的地主集团欲拥刘，而新市、平林等农民武装则拥刘玄。终因农民武装居绝对优势，刘玄被立为更始皇帝。不久，是年三月就发生了昆阳大战。在昆阳战役中，刘秀以其勇敢、机智，使义军转败为胜，奠定了推翻王莽政权的基础。
尽管刘秀、刘兄弟投入到反莽战争的目的，与农民起义军根本不同，但是，在推翻王莽政权的过程中，还是有其一定功绩的。
刘秀在河北的发展 昆阳大捷前后，更始政权中的两派势力矛盾迅速尖锐化：刘及其亲信刘稷被更始帝刘玄处死，在南阳地主集团和农民军之间伏下了裂痕。不过，这时王莽政权尚未被推翻，刘秀暂时还无力与更始政权公开对立。他不得不以韬晦之计，等待时机。当他得到刘被杀消息之后，特地自城父至宛谢罪，在更始帝及农民起义诸将领面前，既不自矜昆阳之战功，也不为刘服丧，“深引过而已”，“饮食言笑如常”（《后汉书·光武帝纪》），从而取得更始帝及诸将信任，拜为破虏大将军，封武信侯。当年九月，更始军攻入长安，推翻王莽建立的新朝，十月更始迁入洛阳后，派刘秀镇慰河北。刘秀有此机会就率领一支人马从洛阳出发，向河北进军了。
刘秀进军河北，表面是奉更始命而行，实际正是为其扩张自己势力、夺取天下作准备。至邺（在今河北省临漳县西南），有新野人邓禹来投，向刘秀献“延揽英雄，务悦民心”（《后汉书·邓寇列传》）之策，教他收罗人才，笼络人心。颍川城父（今安徽亳州东南）人冯异见刘秀常独自为刘被杀暗中哀痛，“每独居，辄不御酒肉，枕席有涕泣处”（《后汉书·冯岑贾列传》），知刘秀与更始不两立，乃劝其“急分遣官属，徇行郡县，理冤结，布惠泽”（同上），早日脱离更始政权，收买人心，壮大私人势力。刘秀接纳了这些建议。所过之处皆抚循属县，录囚徒，存鳏寡，除王莽苛政。果然受到地方官吏的支持“吏人喜悦，争持牛酒迎劳”（《后汉书·光武帝纪》）。当时的河北广大地区，散布着众多支农民军，这些互不相统的农民军并不与刘秀为敌，而地方官吏又望风而降。这样，刘秀所率北上之军进展十分顺利，直至邯郸。又进兵真定（在今河北正定南）。
更始元年（23年）十二月，当刘秀进驻真定之时，故赵缪王子林以卜者王郎诈称成帝子子舆，立为天子，都邯郸。又有故广阳王之子刘接，起兵蓟中，响应王郎。这两股突起的势力将刘秀军围住，并通缉刘秀，声言“购光武十万户”（《后汉书·光武帝纪》）。更始二年（24年）正月，刘秀在蓟（今北京城西南）被追南逃，“晨夜不敢入城邑，舍食道傍”（同上）。在饶阳，伪称自己是“邯郸使者”才在传舍中骗得一顿饭吃，至滹沱河又几乎被王郎追兵捉住，幸而河水结冰，才免遭被擒。一直逃到信都（今河北邢台西南）因太守任光开门出迎，刘秀始脱险境。
至信都后，刘秀即重整队伍：先在附近诸县征集四千人，攻取堂阳（今新河西北）、贳县（今束鹿西南）。河北各地的地主武装也纷纷来附：王莽的和戎卒正（即太守）邳彤举郡投刘秀；昌城人刘植、宋子人耿纯也“各率宗亲子弟，据其县邑，以奉光武”（《后汉书·光武帝纪》）并攻占下曲阳（今曲阳）。归附刘秀的武装增至数万人。
以此数万人为基础，刘秀又北击中山，拔卢奴（今定州），南击新市，真定、元氏、防子。在柏人（今隆尧西）与王郎大将李育遭遇，大破之，尽得其所获。此时，上谷太守耿况、渔阳太守彭宠，也都各派部将吴汉、寇恂率骑兵攻王郎。四月，刘秀率兵攻邯郸，五月破城，诛王郎。河北最主要的敌对势力终被刘秀消灭，从此在这里立下脚根。
赤眉与更始军火并 当刘秀在河北积极扩展势力的时候，赤眉军与更始军也开始了火并。
樊崇等在洛阳对更始大失所望，愤然返回营地。当时赤眉军分两部在河南西部活动：樊崇与逄安为一部，徐宣、谢禄、杨音为一部。他们虽屡屡战胜王莽军，但因长期作战，士兵疲敝，日夜愁泣，皆想家欲东归。樊崇等考虑到，回师向东，军队势必解体，不如西攻长安，或可取代更始政权。公元24年冬，赤眉军分两路向西挺进：樊崇、逄安攻武关；徐宣、谢禄、杨音直取陆浑关。更始帝派王匡、成丹与抗威将军刘均分别据守河东（相当今山西沁水以西、霍山以南地区）、弘农（今陕西灵宝东北），与赤眉军对抗。
次年正月，赤眉军冲破阻拦，两路军会师于弘农，直指长安。六月进入郑县（今陕西渭南华州）时，樊崇在别人鼓动下，也拥立一个15岁的刘姓宗室、放牛娃刘盆子为帝。共推曾当过县吏的徐宣为丞相，樊崇为御史大夫，逄安为左大司马，谢禄为右大司马，自杨音以下皆为列卿，年号曰“建世”。公然亮出旗号，表明赤眉军已决心公开与更始政权争夺天下。
赤眉立刘盆子为帝后，继续向长安进军。这时的长安已陷入一片混乱之中：更始三年（25年）正月，平陵人方望见更始政权腐败无能，料定必将失败，就伙同安陵人弓林从长安城内找到一个刘氏宗室后裔——前安定公婴的，在临泾（在今甘肃镇原南）将其立为天子。更始帝得知后，立即派李松和苏茂前往镇压，将刘婴及方望、弓林皆斩首。刚将临泾的“皇帝”击破，赤眉军已入关，苏茂又被调往东方阻止赤眉军西进。不料，在弘农，苏茂军败，死者达千余人。
更始朝廷里也正酝酿着一场兵变：更始帝派出守河东的王匡、张卬被刘秀部将邓禹打败（见后），逃回长安。见赤眉又已入关，张卬便与诸将商议：长安迟早必破，不如掠劫城中财物，东归南阳，即使战败也可入湖中为盗。申屠建、廖湛等皆赞成此计划。大家共同劝说更始，遭到更始愤怒地拒绝。当听到赤眉军立刘盆子为帝时，更始就派王匡等守长安东之新丰，以拒赤眉西进。张卬、廖湛、胡殷、申屠建等与御史大夫隗嚣等密谋，准备在立秋祭日时趁机劫更始帝强迫他实行上述计划。但密谋被侍中刘能卿得悉，并告之刘玄。刘玄托病不出，召张卬等入见，将诛之。张卬等也疑心有变，遂与廖湛、胡殷率兵掠劫东、西市，黄昏时，烧毁宫门而入，同更始军大战于宫中。清晨，更始军败走，刘玄率妻子车骑百余，投奔驻守在新丰的赵萌队伍中求得保护。后来，更始帝刘玄依靠赵萌的军队，将王匡、张卬从长安城内赶跑。而跑出城的王匡则到长安以东之高陵，向进入当地的赤眉军投降。九月，赤眉军攻破长安城，更始狼狈逃走。十月，更始帝投降赤眉，被封为畏威侯，又封为长沙王。
自赤眉入长安后，刘盆子居长乐宫，令三辅郡、县派人进送财物、食品。而将士则大肆掠夺，其酷烈较更始军尤甚，百姓苦不堪言。
刘秀同更始政权的公开分裂 更始、赤眉军火并之时，也是刘秀势力大发展之日：自灭王郎以后，刘秀已经有足够的力量与更始政权公开决裂。更始帝刘玄恐刘秀脱离自己的控制，就派侍御史持节封刘秀为萧王，并令其罢兵南归。刘秀岂肯轻易就范！借口“河北未平”公然拒绝诏命。从此与更始政权分庭抗礼，单独在河北扩展势力。
当时王莽政权刚被推翻，虽有更始政权存在，但全国尚无一个能控制局面的统一政权，除散布在各地的数以百支农民起义军外，各地的地主和贵族也纷纷据地称王；梁王刘永擅命睢阳（在今河南商丘南），公孙述称王巴蜀，李宪自立为淮南王，秦丰自号楚黎王，张步起琅邪，董宪起东海，延岑起汉中，田戎起夷陵，“并置将帅，侵略郡县”（《后汉书·光武帝纪》），河北则成为刘秀的根据地。短时期在全国出现了各武装集团并峙的局面。
刘秀为巩固自身势力，对敌对势力采取政治收买、分化和军事进攻相结合的方法，取得明显的效果。如破王郎后，曾发现自己的部下与王郎有勾结，查找到“吏人与郎交关谤毁者”的文书数千章。刘秀并未根据这些文书捕杀所有被牵连的人，反而令将这些文书烧掉，使那些有异心的人放心。又如更始二年（24年）秋，刘秀用计在馆陶及蒲阳大破铜马军后，也并未像其他地主武装一样，对农民起义军进行屠杀，而将其渠帅封为列侯，以诱其部众降服。为使这些农民军安心，还令各渠帅各归营勒兵，而自行轻骑按行部阵。铜马军终于被刘秀这些举动所感“由是皆服”（《后汉书·光武帝纪》）。刘秀笼络人心的政治手段甚为奏效。从此，以铜马军为基干的刘秀的武装，众达数十万。以致关西称刘秀为“铜马帝”。
刘秀还有另一手，即用武力镇压农民军。他先向赤眉军的大肜、青犊部进攻。建武元年（25年）四月，又北击尤来、大枪、五幡等农民军于元氏，追至北平（又称右北平，今河北东北部），连破之。但至顺水（一名徐水，今名漕河）被农民军所败，全军覆没，刘秀仅以身免。最后，他又在范阳收拾残军，将农民军逼进渔阳，用强弩将军陈俊计，强迫百姓坚壁清野，使农民军无给养。结果，这部分农民军在潞东（今北京市通州区东）与平谷（今属北京市）被刘秀击破：一部分被屠杀，大部分被刘秀收编。
刘秀就是以这样软、硬两手，清除了河北地区的各个军事集团，从而一步步走近封建皇帝的宝座的。
刘秀称帝东汉建立 当刘秀集中主要力量在河北扩展势力之时，农民起义军的两支：赤眉和更始已展开剧烈的火并，刘秀乘“更始、赤眉之乱”（《后汉书·光武帝纪上》），派邓禹率二万精兵由河南向西进攻。建武元年（25年）正月，邓禹军至箕关（今河南济源西）。这时，赤眉军有三十万人向关中进发。邓禹军则乘机击破河东都尉，进围安邑，并于六月二十六日打败王匡部，迫使黄河以北的更始军撤退。刘秀另派大将冯异扼守孟津（今河南孟州东北），又派寇恂任太守留守河内（治今河南武陟西南），以控制河南咽喉之地，“坚守转运，给足军粮，率厉士马，防遏它兵”（《后汉书·邓寇列传》）。寇恂在这里组织民众伐淇园之竹，为矢百余万，养马二千匹，收租四百万斛，支持了刘秀在河北的军事行动。不久，由于绿林军中的李轶与冯异暗通，不复与之争锋，使得冯军能顺利地北攻天井关，拔上党（郡）两城，南下河南（郡）成皋以东十三县，又引军渡河，兵临洛阳城下，使洛阳的守将朱鲔震恐，城门昼闭。
河南取胜的捷报传来，刘秀左右诸将忖摸到他欲称帝的心理，便乘机请“上尊号”要刘秀称帝。尽管刘秀早就对皇帝的宝座馋涎欲滴，但此时还要推让一番，说什么“何将军出是言？可斩也”（《后汉书·光武帝纪》）。不久，刘秀解决了蓟县的农民军回到中山时，诸将又请他称帝，再次被他拒绝。但是，行军至南平棘，“诸将复固请之”（同上），这一回他表示可以考虑“吾将思之”。似乎无可奈何，实际上君臣心里各自都十分清楚，无非是装样欺骗人而已。六月，至鄗（今河北省柏乡县北），有儒生彊华从关中捧《赤伏符》来献，这一道不知何人编造的符文是“刘秀发兵捕不道，四夷云集龙斗野，四七之际火为主”。根据谶纬之学的解释，“四七”二十八，自西汉高祖建立汉王朝，至刘秀初起，共228年，即“四七之际”，汉为火德，即“火为主”。这就是“天”令刘秀当皇帝的证据。群臣因复奏请，既然是“天意”，当然不能再拒绝，于是刘秀就此“名正言顺”地登上帝位了。
六月己未，在鄗县南千秋亭五城陌，烟火缭绕，钟鼓齐鸣。这里又在演出一幕登基的喜剧：刘秀在群臣山呼礼拜之下，当上新建的“汉”朝皇帝，改元建武。宣布“大赦天下”，并改鄗为高邑。从此，刘秀就成为东汉王朝的第一代皇帝——汉光武帝。
当刘秀刚刚坐上皇帝的宝座之时，东汉政权所辖的地域只限于北方一隅。它要在全国恢复统一的、中央集权的专制统治，还必须完成两件事：一解决遍布于全国各地的农民军问题；二消灭地方豪强的割据势力。这两件事在东汉政权建立后的十几年，才算勉强完成。
二 消灭农民军，抢夺胜利果实
西汉和新莽王朝是在农民大起义的烈火中覆亡的，刘秀的武装也是趁农民起义的风潮扩展起来的。但刘秀当皇帝以后，迫不及待要做的，就是消灭农民军、抢夺西汉末年以来农民战争的胜利果实。
刘秀消灭农民军，是同时在几个战场上进行的。
攻占洛阳 刘秀称帝后，七月，立即派吴汉率朱祐及廷尉岑彭、执金吾贾复、扬化将军坚镡等十一将军围攻洛阳。
洛阳地区原有绿林军三十万左右，虽屡遭失败，但仍有一定实力，其主力由朱鲔统率，坚守于洛阳城。故洛阳久攻不下，达数月之久。刘秀乃派曾为朱鲔校尉的岑彭前往劝降，这时，赤眉军已占领长安，关中绿林军的更始政权内讧。岑彭便劝朱鲔认清形势，及早归顺刘秀。朱鲔之所以迟迟不降，乃是由于原来曾参与杀害刘，又曾建议过刘玄不令刘秀率兵北伐，而怕刘秀报复。朱鲔将上述两个顾虑向岑彭吐诉，岑彭又向刘秀转达。很快就传来刘秀的答复：决不“忌小怨”，“今若降，官爵可保”。于是朱鲔才放心，即悉其众出降。刘秀封鲔为平狄将军、扶沟侯。后为少府。
洛阳的易手，首先是由于赤眉、绿林两军相互攻击，绿林军在战斗中受到沉重打击，赤眉军又以主力进攻关中，使洛阳地区的绿林军处于孤立无援地位。其次因绿林军内部分裂，在洛阳地区诸将领中，先有李轶与冯异暗中勾结，使冯异军得以长驱直入。后来，朱鲔虽派人刺死李轶，但洛阳的绿林军“城中乖离，多有降者”（《后汉书·冯岑贾列传》），仍无济于事。最后连朱鲔自己也“面缚”与岑彭“俱诣河阳”投降刘秀。而刘秀则善于利用赤眉和绿林的矛盾，也比较灵活地采取政治和军事两种不同的策略，打击和瓦解绿林军，终于将洛阳占领。绿林军内部的矛盾，是其失败不容忽视的因素。[256]
建武元年（25年）十月，刘秀车驾进入洛阳。这里“处乎中土，平夷洞达，万方辐凑”（班固《两都赋》，见《昭明文选》卷1），地理位置甚为优越，于是就宣布定都于洛阳。
进军关中 刘秀早在称帝前，就派邓禹率二万精兵，尾随着赤眉军，从黄河以北的箕关（今河南济源西）进入河东郡。伺机向西汉的政治中心、被绿林军更始政权占领的关中进军。刘秀称帝后，邓禹已在安邑（山西夏县西北）击败王匡、张卬，又获更始政权的河东太守杨宝，持节中郎将弭彊，皆斩之“遂定河东”，接着又渡汾阴河，入夏阳（今陕西韩城南）并在衙击破更始中郎将左辅都尉公乘歙所率的十万军队。是年十月，刘玄已向赤眉军请降，并被封为长沙王。刘秀却在这时发布诏书：封刘玄为“淮阳王”，“吏人敢有贼害者，罪同大逆”（《后汉书·光武帝纪上》），这样，他就把原来属于刘玄的势力，拉到自己这一边。现在刘秀面对的敌人已不是更始政权，而是赤眉军所建立的“汉”政权了。地主豪强和其部下将领纷纷劝已率兵至夏阳的邓禹径向长安的赤眉军进攻。邓禹以其政治经验看到：自己“众虽多”，但“能战者少，前无可仰之积，后无转馈之资”。而“赤眉新拔长安，财富充实，锋锐未可当”（《后汉书·邓寇列传》），所以不敢直接与赤眉正面交锋，而北上栒邑，以便到“土广人稀，饶谷多畜”的上郡、北地、安定三郡“就粮养士”，“以观其弊”（同上），等待赤眉军自溃，再伺机出动。
这时，已迁至洛阳的刘秀见邓禹不向长安进攻，十分不悦，促他“宜以时进讨，镇慰西京，系百姓之心”。但邓禹竟对此置之不理，仍按原计划别攻上郡诸县，“更征兵引谷”（《后汉书·邓寇列传》），积蓄力量。
进入长安的赤眉军，也已失去起义初期的革命精神，他们除去“贪财物”大肆掠抢烧杀之外，同绿林军的更始政权一样，也提不出任何巩固统治和稳定政权的措施。长安地区先经绿林军三年的抢掠，再经赤眉军“大掠”，终于到了“城中粮食尽”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》）的地步。建武二年（26年）一月因无以为食，赤眉军不得不被迫撤离长安，他们“收载珍宝，因大纵火烧宫室”后“引兵而西”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》），准备至“地广人稀”之处觅食。这时，邓禹所率的汉军便毫不费力地进入了这一座被烧掠一空的、残破的长安城。
但是，西去的赤眉军在长安不远的郿（今陕西眉县）即遇到更始将军严春的阻击。虽然经过战斗赤眉军取得胜利，进至安定、北地一带，但当他们沿汧水到“阳城番须中，逢大雪，坑谷皆满，士多冻死”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》），又遭到陇西豪强隗嚣武装迎击，至是年九月，赤眉军终不得不返回长安。驻守在长安的邓禹军，只一击便被赤眉军打败，退出长安，至云阳。赤眉军再次进入长安，邓禹军虽趁机偷袭，终未能得逞。
长安的赤眉军面临的不仅有邓禹军的攻击，更重要的还是更始政权余部延岑、李宝等所率之军队与之为敌，使其实力消耗惨重。即使如此，邓禹也未能取胜。由于久战无功，邓军内部积弩将军冯愔曾发生过叛变，归附者也日益离散。这种情况使刘秀甚为不满。十一月，派偏将军冯异代替邓禹进攻赤眉军。刘秀亲自以车驾将冯异送至河南，并面授机宜，嘱咐冯异不要专事征杀“今之征伐，非必略地屠城，要在平定安集之耳”（《后汉书·冯岑贾列传》），并要他战胜赤眉之后将大头目送往京师，其余众则令解散就农桑，使其“无复聚”就可达到战胜的目的。同时又将邓禹调回，将其派往河北。告诉他“赤眉无谷，自当东来”，令邓“无得复妄进兵”（《后汉书·邓寇列传》）。刘秀的这一估计，果然是正确的。赤眉军在抢烧一空的长安和关中已不能继续停留下去，三辅大饥，人相食，白骨蔽野。在这种情况下，赤眉军二十余万乃引兵东归。冯异所部与赤眉军遇于华阴，相拒六十余日，尽管有五千余赤眉将卒投降，但其余众仍然有很大势力，至建武三年（27年）正月，饥饿疲惫的赤眉军竟将冯异军及自河北赶来之邓禹、邓弘军打得全军覆没，死伤者三千余人，邓禹以二十四骑逃归宜阳，冯异弃马步行，仓皇逃归回溪阪（今河南洛宁东北）。
赤眉军最后的失败 综观这个时期刘秀的汉军与赤眉军战斗的双方力量对比，赤眉军虽两面受敌，但较之刘秀的队伍来，还是具有优势。然而，同绿林军一样，自王莽政权被推翻后，赤眉军的战斗已经失去明确的政治目标，而变为流寇。因此，这支暂时强大的队伍终究无法战胜拥有明确的政治目标、丰富斗争经验的刘秀的武装，而归于失败。
冯异逃回后，就准备在赤眉东进的路上进行伏击。他在渑池崤底挑选精兵换成赤眉军的服装隐蔽起来，等待赤眉军前来进攻。果然，建武三年闰正月，赤眉军见冯军人少，更增派大军助战。于是，冯异乃纵兵大战，伏兵皆出。由于衣服、标志相混，使赤眉军大乱，被俘者达八万人。余下十余万赤眉军南下宜阳，准备突围，不料却走入刘秀布置的圈套。刘秀自己亲勒六军，严阵以待，仓皇而来的赤眉军又遇大雨，“惊震不知所为”。此时，赤眉军已至绝路，樊崇等遂与刘盆子及丞相徐宣等向刘秀投降。光武帝刘秀先许对久食不得饱的赤眉军实行安抚，乃“令县厨赐食，众积困餧，十余万人皆得饱饫”。然后令赤眉军头领樊崇、徐宣等居洛阳，“赐宅人一区，田二顷”（《后汉书·刘玄刘盆子列传》）。此后，尽管尚有赤眉余众散布在各地与东汉政权继续斗争，但至樊崇、刘盆子投降之日即标志着赤眉军主力归于失败。
赤眉军作为一支农民起义武装，在其完成推翻新莽王朝的历史任务后，提不出任何新的政治纲领和战斗目标，完全变为以掠夺为目的的武装集团，最后终被刘秀的地主武装击败。这是封建社会农民的历史局限性和阶级局限性所决定的。对于他们的投降刘秀，是不应过分指责的，因为此时所降的已不是赤眉军起义时与之战斗的新莽政权，而是曾经与之并肩战斗的刘秀的汉军，尽管这两者在本质上皆属地主政权，但刘秀的东汉毕竟不同于腐朽的新莽政权，而赤眉军在完成了改朝换代的历史任务后又别无他路可走。一些史学著作将赤眉军的投降刘秀，斥之为“卑躬屈膝的求饶哀鸣”或“受了欺骗而放下武器”是不够公允的。试问：如果这些赤眉军永远不放下武器，他们会得到什么结果呢？整个社会历史将是什么情况呢？可能无人能回答这样的问题。
在赤眉军主力投降以后，冯异于当年三月又击败延岑于上林（今西安市西），刘秀之军遂占领长安。
其他各地农民军的失败 更始政权崩溃和赤眉主力投降，只是标志农民军的基本队伍已被消灭。但除此以外，还有散布于全国各地的、难以数计的、小股的农民军仍坚持着斗争。这些农民军有的属于绿林军的更始政权，有的则另建旗号。在镇压赤眉军的同时及赤眉军被消灭后，刘秀始终没有间断对那些零星的农民军进行镇压。其中主要的有：
建武二年（26年），刘秀派岑彭率兵击荆州，镇压南方的农民军。此时，南方仍在大乱，更始政权的诸将领拥兵自据，就是刘秀的老家南阳诸城，也在更始诸将领的控制之中，还有更多的地方势力各据一方，使地方扰攘不安。岑彭在南方经过数年苦战，才勉强地把较大的农民军镇压下去。但零星的农民军始终没有停止过战斗。
同年，刘秀又派大司马、舞阳侯吴汉率王梁、朱祐、杜茂、贾复、坚镡，王霸、刘隆、马武、阴识等在邺东漳水击溃檀乡军十余万人。接着，又击破邺西山军黎伯卿所部。南阳、新野一带的农民军也在吴汉和岑彭的镇压下被逐个消灭。不久，吴汉又与冯异击破昌城五楼军张文，以及新安的铜马、五幡等农民军。
建武三年（27年）春，吴汉率耿弇、盖延等于轵西，大破青犊军。接着又于临平和东郡箕山破五校军，北击清河长直及平原五里军。是年冬，又于平原（治所在今山东平原县西南，辖境相当今山东平原、陵城、禹城、齐河、临邑、商河、惠民、阳信等地）击富平、获索军。至建武五年（29年）这一带的农民军基本上被吴汉等消灭“东方悉定”（《后汉书·吴盖陈臧列传》）。
其他各地的农民军也都先后被刘秀的地主武装所消灭。不过，东汉初年的形势与西汉初有很大的不同：秦末农民起义推翻秦王朝后，经过四年的“楚汉战争”，那些“聚保山泽”的农民群众，在西汉初大部均陆续回到田地里来，地主政权的统治逐步走向稳定；而新莽时代的农民起义，在推翻王莽统治之后，经过刘秀对农民军的镇压，虽然也有不少农民军被屠杀或溃散后回归田里，但小股的农民起义始终没有完全平息，还有更多的农民武装则蜕化为地方割据势力。所以，在东汉初年，刘秀的地主政权对农民起义的镇压和对地方割据势力的平定始终是同时进行的，而那时有一些同东汉王朝中央政权为敌的武装集团，究竟是属于地主阶级的地方割据势力，还是属于农民武装，由于资料缺乏，今天是难以判断了。
三 削平地方割据武装
地方割据势力的出现 刘秀称帝前后，散布在全国各地的武装集团，除绿林、赤眉以及其他大、小股农民军部队外，还有不少地主武装。这些地主武装的首领有的是趁新莽末天下大乱之际拥兵自据的地方豪强地主；有的是王莽政权的官吏，更多的是混进或由起义将领蜕变的地主分子。其中主要的有：
睢阳（今河南商丘）刘永，据今豫东、皖北一带；
临甾（今山东临淄）张步，据今山东境内；
东海（今山东郯城）董宪，据今苏北一带；
庐江（今安徽舒城）李宪，据今安徽境内；
黎立（今湖北宜城）秦丰，据今湖北境内；
渔阳（今北京密云）彭宠，据今河北北部；
成都（今四川成都）公孙述，据今四川成都地区；
天水（今甘肃天水）隗嚣，据陇西即今甘肃境内；
安定（今甘肃固原）卢芳，据安定；
河西窦融，据今甘肃境内。
此外，还有一些依附于上述地方割据势力的小割据武装如涿郡（今河北境内）张丰等。由于许多割据势力时而联合，时而分裂，所以无法将那些小范围的割据势力一一列出。即使如此，也不难看出：在刘秀称帝前后，东、西、南、北四方几乎都布满了地方武装集团。这些武装集团的首领拥兵一方，有的还称王、称帝。尽管他们之间也免不了火并，但自东汉政权建立以后，刘秀集团就成为他们共同的敌人。而汉光武帝刘秀要维护东汉政权的中央集权统治，恢复和巩固封建地主阶级国家的统一，就必须铲平这些武装集团。因此，在镇压农民军的同时，刘秀实际是以更大的力量来削锄地方割据势力的。
风云变幻的东方战场 在东方，今山东、豫东、皖北和苏北一带，因距长安和洛阳较远，形势较为复杂。这里有农民军的余众，有地主武装，也有先为农民军后来蜕化为割据武装的军事集团或流寇。在这些武装集团中，为首的则是雄踞于豫东、皖北的刘永。
刘永原为西汉梁孝王八世之孙，故梁王刘立之子。当绿林军的更始政权建立后，更始元年（23年）刘永至洛阳，被更始帝封为梁王，都睢阳（河南商丘）。次年冬，刘永据国起兵，攻下济阴等二十八城，又派人将“贼帅”山阳佼彊、山东的张步、苏北的董宪拉拢过来，各封其为将军，与之连兵，他们占有今鲁西、苏北、皖北、豫东的广大土地，成为占据东方的一个很大的军事同盟。当建武元年（25年）刘秀称帝之时，刘永也随着于是年十一月称帝于睢阳。
刘永称帝就其性质上讲，与刘秀称帝并无不同，无非都是趁机抢夺农民战争的胜利果实而已。不过，对于刘秀说来，刘永的威胁是十分严重的，这不仅是由于刘永所控制的地域广大，而且他在刘氏皇族中地位远较刘秀高得多，对地主阶级的号召力自然比刘秀要大。因此，刘秀在同各地割据势力的斗争中，矛头首先对准的就是他。
建武二年（26年）四月，刘秀派大将军盖延讨伐刘永。开始，战事颇为顺利，将刘永围于睢阳。但盖延军中的更始降将苏茂却由于内部不和“军中不相能”（《后汉书·王刘张李彭卢列传》）叛变而投降刘永，并被永封为大司马、淮阳王。这无疑增强了刘永的势力。盖延军经过苦战，至八月，睢阳才被攻克。刘永逃至虞，又在苏茂、佼彊、周建等保护下败走山东兖州境内之湖陵（山东鱼台东南）。趁盖延取得胜利之际，刘秀即派人持节至青、徐二州招降，当地不少割据武装“皆惶怖请降”，一部分农民军也在此时放下武装。建武三年（27年）四月，刘秀又派吴汉、杜茂等七将军大破刘永属下之苏茂、周建军。周建、苏茂和刘永被睢阳人迎入城中，继续与盖军对抗。盖军围睢阳城百日，终未攻开。后来城中粮尽，刘永、苏茂、周建等突围出走，刘永为部将庆吾所杀。苏茂、周建等又立永之子纡为王。建武四年（28年）七月，刘秀又派马武、王霸等攻刘纡，亦未能取胜，至五年（29年）二月马武所部反被苏茂、周建所败。后王霸出奇兵精骑出敌军后，才打败苏、周军。苏茂于失利后奔下邳投董宪，周建则因兄子诵反而死于道，刘纡则投奔西防之佼彊。不久，刘纡被吴汉俘获。建武五年（29年）十月，耿弇在临淄大破张步。最后，张步斩苏茂投降。建武六年（30年）正月，扬武将军马成在舒战胜并俘获李宪；同年二月，大司马吴汉拔朐（今江苏连云港市西南）俘获董宪。至此，刘永的势力被彻底削平。
在这前后几年的时间内，东方战场上的风云显得变幻莫测，有一些原为被刘秀派去讨伐刘永的将领，中途叛变，甚至成为刘永阵营中的顽固分子，如苏茂、庞萌[257]，有一些将领首鼠两端，先受刘永所封，又接受刘秀封官，最后终又回到刘永阵营，如张步[258]，还有一些农民军由于将领的叛变、蜕化，或受欺蒙而成为地主割据势力的武装，如董宪曾招五校余众与之共守建阳，以抗击刘秀[259]。这时的五校性质，已非昔日农民军，实际已变为地主武装。这种起伏万变的形势，原因在于王莽政权被推翻，更始政权、赤眉军相继崩溃以后，全国尚未形成一个政治中心，而在争夺帝位的群雄中，唯刘永和刘秀之条件相近。况且，最初刘永的实力及号召力、或欺骗性常常居刘秀之上，所以这一军事集团还具有一定吸引力。只是到后来，在斗争中刘永集团的政治策略远不及刘秀，所以终至归于失败。
彭宠的叛乱及其败亡 彭宠的割据背景与刘永不同，他是从刘秀阵营中分裂出去的。因而习惯地称之为“叛乱”。
彭宠，字伯通，南阳宛人，父在西汉哀帝时曾为渔阳太守。宠少时曾为郡吏，后亡至渔阳。更始政权成立后，被拜为偏将军，行渔阳太守事。刘秀到河北后，彭宠在吴汉等人劝说下于更始二年（24年）归顺刘秀，被封为建忠侯，赐大将军号。此时的彭宠对刘秀是绝对顺从的。刘秀集全力消灭王郎，彭宠则“转粮食，前后不绝”（《后汉书·王张李彭卢列传》），曾有相当大的功绩。
但是，至消灭王郎之后，彭宠“自负其功，意望甚高”（同上）就逐渐对刘秀产生不满。尤其是在刘秀称帝以后，吴汉、王梁等原位在彭宠之下的，均为三公，而独彭宠官无所加，遂怏怏不得志。加之他又与幽州牧朱浮不合，浮曾屡向刘秀谮构彭宠罪名，使宠益以自疑，终于在建武二年（26年）公开举起叛旗。
彭宠的叛变起了连锁反应。建武三年（27年）三月，涿郡太守张丰也反，自称“无上大将军”与彭宠连兵。这两股叛军结合起来，给刚刚建立起的光武帝的东汉政权以很大的威胁。彭宠占领了蓟，自称燕王，又攻拔右北平、上谷数县。同时与北方的匈奴勾结，借兵为助，又南结张步及富平、获索诸军，同南方、东方的割据势力联合在一起。
建武四年（28年）五月，刘秀派朱祐、耿弇、祭遵、刘喜等率军攻张丰，在涿郡一战将深信自己当为“天子”的张丰生擒。[260]此时，围剿彭宠的汉军步步向渔阳逼近。彭宠竟引匈奴兵欲攻祭遵等屯驻之良乡、阳乡。时耿况使其子耿舒突袭匈奴兵，斩两王，才迫使匈奴及彭宠军退走。
彭宠的叛乱完全出于个人恩怨，又拿不出什么像样的政治纲领，连欺骗人的口实也提不出来，显然是很难争取人心的，连他自己部下的奴仆都对其不满。建武五年（29年）二月，彭宠身边的苍头子密及小奴二人将彭宠及其妻子杀死，向汉军投降。彭宠死后，尚书韩立等又立宠子午为王，没多久国师韩利又斩彭午之头，向祭遵投降。渔阳之乱终于平定。[261]
割据于西北的隗嚣和窦融 在西北，今陕西西部至甘肃大部，有两个武装集团趁机割据，其首领就是天水的隗嚣与河西的窦融。前者与刘秀的东汉政权对抗十余年后，终被消灭；后者则自动取消割据及时投入东汉的统一封建政权，而被尊为开国功臣。其实，最初他们以武装自据之时，其动机并无不同，所不同的是在以后事态发展中，对主、客观形势、条件认识有高下而已。
隗嚣，字季孟，天水人。素有名，好经书。曾被王莽国师刘歆引为属官——士。王莽败后，嚣被当地豪强地主推为上将军，聚众起兵。先后攻占安定、陇西、武都、金城、武威、酒泉、敦煌诸郡，几乎相当今日之甘肃全境。隗嚣初立时，仍不能不打着“辅汉而起”的旗号。[262]因他与刘永不同，缺乏一块刘氏宗室的招牌，所以极欲求得王莽失败后出现的刘氏政权的承认。更始二年（24年）应召至长安，受更始任命为右将军。不久，又杀掉欲谋脱离更始政权的叔父隗崔、隗义，以表示对刘玄的更始政权的忠心，被更始任为御史大夫。当刘秀在河北称帝时，隗嚣还曾劝过更始帝归政于刘秀之叔父、国三老刘良。建武元年（25年）更始败后，隗嚣归天水，招集部众拥兵自据，自称“西州大将军”。刘秀派兵进占关中，隗嚣又主动配合。这时，隗嚣积极靠拢刘秀，刘秀对嚣尊之甚高，命邓禹持节封嚣为“西州大将军”，而实际并不以臣下视之。[263]
然而，在隗嚣谦辞卑礼的背后，隐藏着极大的野心。建武三年以后，刘秀将主要力量置于东方和渔阳，无暇西顾，公孙述称帝于蜀。刘秀暂时无力扫平，曾多次示意拥兵于陇西的隗嚣讨蜀，但嚣宁可以蜀的存在牵制刘秀，以保持自己割据之势，也不愿蜀被消灭，因此，并不认真遵从刘秀调遣。刘秀也逐渐看出隗嚣这种“欲持两端”的狡猾态度，于是“稍黜其礼”（《后汉书·隗嚣公孙述列传》），矛盾开始公开化。建武五年隗嚣虽遣儿子恂入侍为质，但仍“负其险阸，欲专方面”（同上）。建武六年以后，关东较大的割据势力均已扫平，刘秀得以西顾。当时，正值公孙述由蜀出兵伐南郡，刘秀即命隗嚣从天水伐蜀。但隗嚣不仅拒不执行，反而多方阻隔。于是，从建武五年开始，刘秀就对隗嚣进行不断的讨伐，隗嚣依靠其地处西陲、粮草充足、士马强壮的有利形势，又北结卢芳，西通诸羌匈奴，南向公孙述称臣，被公孙述封为朔宁王，联合起来同刘秀的东汉政权对抗。这期间，隗嚣时而向刘秀表示认罪，时而请求“宽宥”，但始终无诚意投降，而刘秀则一直希图以诱降方法使其放弃割据。所以，这场停停打打的战争进行四、五年之久，仍未有结果。建武九年（33年）被刘秀军长期围困的隗嚣，饥病忧愤而死。子隗纯立为王。次年，隗纯在来歙、耿弇、盖延所率的汉军猛攻下战败，十月十日隗纯于落门（今甘肃甘谷西）投降，陇右平。
割据河西的窦融则走了另一条路：
窦融，字周公，扶风平陵人，七世祖为孝文皇后之弟，世代居高官“出入贵戚”，本人在王莽时代，曾任强弩将军司马，并随同妹丈大司空王邑镇压过反莽义军，拜为波水将军。王莽败亡，融以军投降更始政权，被举为巨鹿太守，但窦融见东方扰攘，更始政权胜败未定，就极力辞谢巨鹿太守之职，而求为河西官职。因融高祖父曾为张掖太守，从祖父为护羌校尉；从弟亦为武威太守“累世在河西，知其土俗”（《后汉书·窦融列传》）。他自忖在河西有较雄厚之势力。所以最后终于推掉巨鹿太守之职，而从更始政权那里得到张掖属国都尉的任命。
融到河西后就发展个人势力，“抚结雄杰，怀辑羌虏”（同上），甚得当地居民——主要是豪强地主——的拥护。不久，更始政权失败，融又被河西地方官吏和豪强地主推为“行河西五郡大将军事”，仍领都尉职，置从事监察五郡，实际已成为河西五郡割据政权的首领。刘秀即位后，窦融即决心投向光武帝政权，他拒绝了隗嚣的“各据其土宇，与陇蜀合从”与汉“三分鼎足”（同上），的诱惑，于建武五年（29年）向刘秀奉书献马，表示归顺，被刘秀任为凉州牧。窦融不与隗嚣合作，适时地放弃割据，乃是审时度势，估计刘秀必胜，而自己地处一隅，决无与中原各武装集团争雄之力，故主动倒向刘秀[264]，后来，又配合刘秀军队消灭隗氏割据政权，从而深受刘秀信用，除本人被封侯外，家属及属下多人被封侯，子穆尚内黄公主。满门尊宠，并被奉为“功臣”。
窦融的割据河西，实际只有五年。其主动放弃割据，归顺东汉统一的封建王朝，不论其最初动机如何，在客观上是顺应当时历史趋势的，因而是应当肯定的。
公孙述的称帝及其失败结局 割据于蜀地的公孙述，字子阳，扶风茂陵人。父公孙仁曾为河南都尉，述在西汉时曾为清水长，王莽时为导江卒正[265]，居临邛（今四川邛崃）。王莽政权被推翻后，公孙述诈称受汉命，为辅汉将军，自任蜀郡太守兼益州牧，以精兵千余，扫荡周围地主武装。于更始二年（24年）自封为蜀王，都成都。建武元年（25年），四月，又自立为天子，号成家，建元曰龙兴元年。他以吞并、拉拢等方法消灭、联结许多地方武装，扩大势力，逐渐占有今日四川、贵州和云南之大部。成为割据势力中在西南地区中最强大的一个。
由于蜀地险要，建武初年刘秀又忙于平定东方，所以公孙述的势力就在蜀地发展、巩固下来。而许多被农民军击溃后走投无路的地主也以蜀地作为逋逃渊薮，纷纷投到公孙述的麾下。一些为汉军击败的将领如延岑、田戎也先后投奔公孙述。公孙述既自称皇帝，也需依靠谶符来欺骗人民[266]，因此，他也常令人编造一些图谶证明他应当继位为天子。他还以更多的力量支持隗嚣。显然，公孙述割据政权的存在，乃是东汉王朝中央集权的严重障碍。但是，由于蜀地险要，在光武帝即位以后的相当长时间内无力向蜀进攻，只好将其“置之度外”。因此，这一割据政权与东汉王朝对立达十余年之久。
到建武十年（34年），刘秀军队平定隗嚣及其子隗纯后，东汉政权才派人向蜀进攻。建武十二年（36年）十一月，吴汉、臧宫与公孙述战于成都，述战死，余众投降，蜀地、益州遂统一于东汉政权之下。
公孙述之据益州十余年，主要是由于东方未定，而蜀地形势险要，易守难攻。至于公孙述本人，实无任何谋略。除孜孜以求称帝外，根本不具备统一之才干。据《后汉书·隗嚣公孙述列传》记载：“述性苛细，察于小事。敢诛杀而不见大体，好改易郡县官名。然少为郎，习汉家制度，出入法驾，銮旗旄骑，陈置陛戟，然后辇出房闼。又立其两子为王，食犍为、广汉各数县。群臣多谏，以为成败未可知，戎士暴露，而遽王皇子，示无大志，伤战士心，述不听，唯公孙氏得任事，由此大臣皆怨。”从这些记载中可以看出：公孙述的失败结局早就被他自己设置好了。
卢芳的叛亡 卢芳，字君期，安定（辖境相当于今甘肃景泰、靖远、会宁、平凉、泾川、镇原及宁夏中宁、中卫、同心、固原等地）三水人。王莽末，与三水属国羌胡起兵，自称本人是武帝曾孙刘文伯，以诳惑群众。更始政权曾任命芳为骑都尉，使镇抚安定以西。更始败后，三水地方豪强共推卢芳为上将军、西平王。使与西羌、匈奴和亲。匈奴乃立卢芳为汉帝。这是历史上由匈奴立的第一个“汉”帝。由于有匈奴支持，卢芳即在北方边境上称“雄”。建武初，卢芳已据有五原（今内蒙古后套以东，阴山以南，包头市以西地区）、朔方（治所在今内蒙古杭锦旗北，辖境相当今内蒙古河套西北部及后套地区）、云中（辖境相当今内蒙古土默特右旗以东，大青山以南，卓资县以西，黄河南岸及长城以北地区）、定襄（治所在今内蒙古和林格尔西北）、雁门（治所在今山西右玉南）五郡。
卢芳据北方边境常“侵苦北边”，使边境不得安宁，影响当地人民生活和生产。自建武六年（30年）以后，刘秀常派人击芳，但始终未能彻底消灭其势力。卢芳属下之朔方太守田飒、云中太守桥扈先后归降刘秀，也没有使卢芳放弃与东汉为敌的立场。他之所以能长期保持割据，主要原因有二：一是靠欺骗，他利用“天下思汉”，刘氏宗室在一部分人中还有一定号召力的机会，冒充汉武帝之曾孙。这一伪造的身份不仅使部分汉族地主甘心追随他，也使匈奴奴隶主贵族乐于利用他。[267]二是靠匈奴。因为东汉政权当时尚无力彻底击败匈奴，所以也不可能消灭卢芳。
建武十二年（36年），卢芳又与贾览等率兵攻云中，此时东汉政权已臻于稳定，边境日益巩固，卢芳进攻云中久未得逞，其留守九原的随昱见势要胁迫芳降汉。卢芳见羽翼外附，众叛亲离，割据难以维持，遂弃辎重，与十余骑投奔匈奴，投靠了外族势力。
建武十六年（40年），逃入匈奴的卢芳向汉请降，光武帝不咎既往，立芳为代王，并赐缯二万匹，令其“和集匈奴”。但不久卢芳又叛变，与妻子逃往匈奴，十余年后，死于塞外。阻碍统一的最后一支割据势力至此终被消灭。
从公元25年开始，刘秀在农民起义的火光中开始称帝，此后就连年作战，镇压农民军，扫除割据势力，经过十余年的战争，终于将所有足以与东汉政权对抗的军事集团和割据势力一一消灭。统一的、专制主义中央集权的封建王朝，在血与火中又重新建立起来了。
第二节 专制主义的强化
东汉封建政权的巍峨大厦，在刀光火影中建立起来，它的建立，标志着封建统治秩序恢复。重新建立的这一代封建王朝，专制主义中央集权又有进一步的强化。
一 东汉王朝的阶级基础
东汉王朝专制主义中央集权之所以强化，与其赖以建立的阶级基础有直接关系。东汉政权是由豪强地主阶级创建、依靠大地主支持而出现的。所以政权建设的最终目标无不与大地主利益有直接关系。
创建东汉政权的大地主分子 与以中小地主为核心的西汉政权开创者不同，东汉政权的开创者几乎都是大地主阶级分子。这些地主阶级分子，以地区划分，主要是南阳和河北两地，而以南阳的地主为骨干；以类别划分，主要是宗法地主和商人地主两部分，而以商人地主为骨干。
刘秀本人就是南阳大地主。尽管他是“高祖九世之孙”，为宗室贵族的后裔，但这个身份除在政治上有一些影响外，在经济上是毫无作用的。据载：刘秀“九岁而孤”。而使其得以维持剥削生活的并非贵族的身份，而是经营土地和商业。据记载：刘秀“性勤于稼穑”。当地皇三年（22年），“天下连岁灾蝗”（《后汉书·光武帝纪》），“南阳旱饥”，惟独刘秀的田庄能得到丰收，而且还与大商人兼地主的邓晨往返于宛，经营粮食生意。可见是个商人地主。自幼养育他的叔父舂陵侯刘敞，就是一个大地主。有一年刘秀曾为他打官司至官府告状，其原因据《后汉书·光武帝纪》记载为“讼地皇元年十二月壬寅前租二万六千斛，刍藁若干万”。仅追租就如此之多，可以推知其土地之广！刘秀之兄刘，也是南阳的豪强地主，他家不仅蓄养着众多的宾客，而且还纵容“宾客劫人”（《后汉书·光武帝纪》引《续汉书》）。刘秀的母舅樊宏，更是南阳有名的大地主“为乡里著姓”，田地多至“三百余顷，其所起庐舍，皆有重堂高阁，陂渠灌注”。同时还经商“好货殖”，“其营理产业，物无所弃”（《后汉书·樊宏阴识列传》），又是一个商人兼地主。刘秀的姐夫邓晨，乃是“世吏二千石”（《后汉书·李王邓来列传》）的南阳大地主，其曾祖父隆曾任扬州刺史，祖父勋任交州刺史，父宏任豫章都尉“家自富足”（《后汉书·李王邓来列传》）。刘秀的妹婿李通，也是南阳的大商人兼地主“世以货殖著姓”，其族人多仕于王莽者。当李通参加刘秀反莽起事后，王莽曾将李通“兄弟、门宗六十四人，皆焚尸宛市”（《后汉书·李王邓来列传》）。可见创建东汉政权的领导集团是以商人地主为主的。
随同刘秀一起创建东汉政权的骨干，也多系南阳、颍川和河北一带的大地主贵族。如祭遵，为颍川颍阳人“家富给”（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》），寇恂为“上谷昌平人”（在今河北境内）“世为著姓”，（《后汉书·邓寇列传》）；卓茂，南阳宛人“父祖皆至郡守”（《后汉书·卓鲁魏刘列传》）；耿弇，扶风茂陵人（今陕西兴平境内）“其先武帝时，以吏二千石自巨鹿徙焉”，其父况“与王莽从弟伋共学《老子》于安丘先生，后为朔调连率（即上谷郡守）”（《后汉书·耿弇列传》）；邳彤，信都（今河北衡水冀州区）人，父吉为辽西太守，本人曾为“和成卒正”（《后汉书·任李万邳刘耿列传》）；铫期，颍川郏人，父猛“为桂阳太守”（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》）；耿纯，巨鹿宋子人，父艾，曾任王莽济平（即定陶）尹，为“巨鹿大姓”（《后汉书·任李万邳刘耿列传》），刘隆为“南阳安众侯宗室”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）；刘植，巨鹿昌城人。当王郎起事时“植与弟喜、从兄歆率宗族宾客，聚兵数千人据昌城”（《后汉书·任李万邳刘耿列传》），有宗族、宾客，能聚兵数千人之多，亦非一般地主。根据《后汉书》所记，在汉明帝时被列为开国功臣的32人中，明确记载为“家富给”或“世为著姓”者四人；世代为官者八人，自身曾为西汉或王莽政权官吏者十三人，为宗室贵族或地方豪强者二人，不明出身者五人。从地区籍贯统计，此32个开国元勋中，属于南阳、颍川人者21名，属于河北的六人；属于关中冯翊、扶风人者四人（其中耿弇先世为巨鹿人）；属于东莱（今山东境内）一人。这就具体地反映了创立东汉的开国元勋基本上是南阳、颍川、河北的大豪强地主。[268]
大地主对东汉政权支持 在创建东汉政权过程中，刘秀也得到大地主和官僚的支持，这是他能够镇压农民起义和平定割据势力的重要原因。如邓禹西征陕西时“军粮乏”，就有“家累千金”的王丹“率宗族上麦二千斛”（《后汉书·宣张二王杜郭吴承郑赵列传》）。刘秀对于地主、官吏也极力拉拢，自然取得他们的拥护，如刘秀入洛阳后“复汉官名，吏人喜悦，争持牛酒迎劳”，在整个夺取政权过程中，“所到部县，辄见二千石、长吏、三老、官属，下至佐史”（《后汉书·光武帝纪》）。即使那些曾经与之对抗的大地主，被刘秀战胜后仍能得到优容，如河内太守邑人韩歆，曾“议欲城守，（岑）彭止不听”，后被迫降刘秀，当斩。但“（岑）彭因言韩歆南阳大人，可以为用”（《后汉书·冯岑贾列传》）就被刘秀赦免，而且被任为邓禹之军师。所谓“大人”即“大家豪右”，是地方上有影响的大地主。可见，刘秀对豪强地主的态度。又如鬲县（今山东平原县北）五族大地主曾反叛，刘秀所派的吴汉，不仅不加讨伐，而且“使人谢城中”，结果“五姓大喜”（《后汉书·吴盖陈臧列传》）从而归附刘秀。
那些辅佐刘秀夺取政权的文臣武将们，许多都是“率宗族宾客”投入到起事队伍中来的。例如耿纯“与从昆弟訢、宿、植，共率宗族宾客二千余人，老病者皆载木自随，奉迎（刘秀）于育”（《后汉书·任李万邳刘耿列传》），刘秀过颍阳时，王霸“率宾客上谒”（《铫期王霸祭遵列传》）；刘植、臧宫、祭遵等皆与其“宗族”“宾客”一起加入刘秀的武装，有的多至数千人。他们中多数人当然是豪强地主。
东汉王朝建立后，追随刘秀的豪强地主，都被封侯食邑，成了新贵族。以这些新贵族、官僚为核心，联结地主、豪商，形成强大的豪强地主阶层。东汉王朝对豪强地主的利益，倍加保护。在经济上，维护豪强地主的大土地占有制；在政治上，则通过“察举”和“征辟”制度，保障他们从政的特权，使豪强地主牢牢地控制着中央和地方政权。
因此，东汉王朝的阶级基础就是以商人地主为主的豪族地主阶级。强化专制政权的目的，皆在于维护豪族地主阶级的利益。
二 重建封建地主政权
刘秀所建立的政权既称“汉”，当以刘邦所创建的西汉王朝继承者自居。所以其统治制度，大体均沿袭西汉旧制。不过，由于历史的发展，事实已经暴露西汉政权许多制度和措施，并非十分理想。故在东汉建立之初，曾采取一些不同于前代的做法。这些改变表明：东汉封建统治者善于吸取历史教训，以巩固地主阶级政权，也反映封建政权在重建过程中，专制主义的统治在不断地强化。
高秩厚禄允答元功 中国封建社会历史中，每一个开国皇帝往往遇到如何安置一同创业打江山的功臣问题。因为夺取天下时，多是群雄逐鹿，领袖人物只是在众多首领中逐渐涌现出来的，在推翻旧王朝的过程中，各路军事力量或不相统属，或势均力敌，而取得天下以后，只能有一人当皇帝，专制主义中央集权的统治制度，要将最高的权力归于皇帝一人。于是，在皇帝和功臣之间的关系，就变得十分复杂起来，不是“敌国破，谋臣亡”就是功臣尾大不掉危及皇权。西汉初，刘邦为安抚各开国功臣，就将大片土地和重要权力分给功臣，大封诸侯。不久，这些诸侯王的势力就威胁了皇权。于是，刘邦又不能不以极残酷的手段，费去十余年工夫，逐个锄掉这些诸侯王。昔日的功臣，一个个成为阶下囚。刘秀在重建地主政权之时，已注意到这一历史教训，在战争结束之后，首先注意到妥善安置开国功臣的问题。他采取与刘邦迥然不同的做法：
首先，刘秀对大小功臣均“优以宽科，完其封禄”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）给其优厚礼遇，如开国功臣“云台廿八将”及王常、李通、窦融、卓茂等不仅个个封侯，而且宠赏有加，如刘秀拜李通为大司空，又封通少子雄为召陵侯；封王常为山桑侯，还经常在群臣面前提起“（王常）率下江诸将辅翼汉室，心如金石，真忠臣也”（《后汉书·李王邓来列传》），示以不忘其功。有的功臣谢世，刘秀还亲临吊唁（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》）表示哀悼。平时，刘秀同各个功臣间的关系极为密切，宴饮欢笑无所拘束。如有一次刘秀在宴会时问各大臣：你们如果不跟我起事，自度能取得何等爵禄？邓禹先回答说：我可以当郡文学博士。刘秀说：你太谦虚了，凭你的“志行修整”至少能当功曹。其他大臣也一一回答，轮到马武时，他回答说：我可以当捉拿盗贼的尉。刘秀笑着说：你岂能当尉？只要不当盗贼被亭长捉住，就差不多了。这种亲昵的玩笑，反映了君臣之间的融洽关系。刘秀对于功臣的小过，只要不犯刑律，常常不加计较，如马武“为人嗜酒，阔达敢言时醉在御前面折同列，言其短长，无所避忌。帝故纵之，以为笑乐”。不仅对马武如此，对其他大臣也是如此，“帝虽制御功臣，而每能回容，宥其小失。远方贡珍甘，必先遍赐列侯，而太官无余”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）。这样，就使多数功臣对光武帝刘秀心悦诚服，感恩戴德，很少有像西汉初年的功臣那样人人自危。
虽然刘秀对开国功臣如此优宠，但当战争结束后，他十分果断地采取了以下两个措施：（一）“不欲功臣拥众京师”（《后汉书·冯岑贾列传》），使拥有重兵的功臣均远离首都。领有重兵的冯异、岑彭、耿弇、王霸等长期在外地或边境。如王霸仅“在上谷”就有“二十余岁”（《后汉书·铫期王霸祭遵列传》），这不仅为了继续发挥武将的作用，更重要的则是使这些拥有重兵的将军远离东汉政治中心，即使为患也不致发生全国性影响。（二）对功臣“不任以吏职”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）。东汉初年大多数功臣都以列侯奉朝请，但刘秀不让他们参预政治。当时开国功臣二三十人，“侯者百余”，而能够参议国家大事的仅有邓禹、李通、贾复三人而已，多数功臣则“委而勿用”，优游享乐以度天年。刘秀这样做，一方面防止功臣任吏职而堵塞进贤之路，避免因功臣据要津“使缙绅道塞，贤能蔽壅，朝有世及之私，下多抱关之怨”；另一方面又解决了功臣任吏职而不能胜任，使皇帝不好处理的难题。因为皇帝对功臣“直绳则亏丧旧恩，挠情则违废禁典”，深浅都不是。不让功臣参政的结果，除对加强皇权有明显好处外，对于功臣也是最好的处置。因为“高秩厚禄，允答元功，峻文深宪，责成吏职”，功臣无职无责就使他们既减少违法犯禁之机会，也杜绝了他们因权势膨胀而滋生的野心。事实证明：这一措施是有效的。东汉的功臣没有一个像西汉的韩信、彭越等一样的下场，而皆“完其封禄，莫不终以功名延庆于后”（以上引文皆自《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）。将功臣妥善安置，这是东汉政权重建过程中重要的一步，也是成功的一项措施。
外戚后党不得与政 西汉末年吏治腐败，很大程度由于外戚干政。刘秀在东汉政权建立之初，就施行了防止后党外戚干政的措施，规定凡后族、宫戚，都“不得封侯与政”（《后汉书·明帝纪》）。禁令一下，不少外戚、后族皆知守富贵而避权势，以免遭皇帝疑忌，如刘秀之母舅樊宏“谦柔畏慎，不求苟进。常戒其子曰：‘富贵盈溢，未能有终者。吾非不喜荣势也。天道恶满而好谦，前世贵戚皆明戒也。保身全己，岂不乐哉。’”（《后汉书·樊宏阴识列传》）当然，并非所有的外戚都安于“保身全己”，无奈刘秀对他们防范极严，随时提防他们联结党羽干预朝政。所以，有野心者亦不敢有非分之举。如“幼有奇才”“博通群书”的名士冯衍，因交结外戚、卫尉阴兴和新阳侯阴就被发现而终不得用，其余宾客“皆以法绳之，大者抵死徙，其余至贬黜”（《后汉书·桓谭冯衍列传》）。这次刑罚虽只打击宾客，但也给阴氏及其他外戚以极大震慑，使他们不敢觊觎过多的权势，甚至不敢作非分之想。外戚中的多数人只好表现得知足、谦退以求自保。如建武九年（33年）刘秀欲封阴兴。兴则极力推让说：“臣蒙陛下、贵人恩泽至厚，富贵已极，不可复加，至诚不愿。”这一推辞，果然被刘秀赞许“帝嘉兴之让，不夺其志”。后来，皇后阴丽华问他何以如此自谦，他说：“夫外戚家苦不知谦退，嫁女欲配侯王，取妇眄睨公主，愚心实不安也。富贵有极，人当知足，夸奢益为观听所讥。”这一番话使阴皇后甚为折服“深自降挹，卒不为宗亲求位”（《后汉书·樊宏阴识列传》）。从此事前后过程看出，刘秀极不愿意见到外戚权势增长，而有意鼓励他们谦退；外戚也早已洞悉刘秀的心理，又无法与之对抗，只好顺水推舟表示谦让。这样，光武帝时代的外戚多不任政事，就连皇亲宗室也很少有干预朝政者，如刘秀之妹婿李通，既以皇亲之贵，又以功臣之尊被任为大司空，指定议朝政。但他也还常称病不视事，刘秀则听之任之。建武二十年（44年）欲以阴兴代吴汉为大司马，兴叩头流涕辞之，“帝遂听之”（《后汉书·樊宏阴识列传》）也就作罢了。由于刘秀有效地防范外戚的权势，所以终光武一代，外家后亲“皆奉遵绳墨，无党势之名。至或乘牛车，齐于编人”。（《后汉书·朱冯虞郑周列传》）。这一措施，对稳定东汉封建政权上层秩序有重要意义，因而对专制主义的重建是有极大作用的。
“进文吏”汉光武帝刘秀在剥夺功臣兵权、采取防止外戚干政的同时，为加强和充实统治机构，乃召“天下贤俊”（《后汉书·郭杜孔张廉王苏羊贾陆列传》）收罗天下文士以充官吏职位。他特别重视隐居山林、不仕王莽的士人。《后汉书·逸民列传》说：“汉室中微，王莽篡位，士之蕴藉义愤甚矣。是时裂冠毁冕，相携持而去之者，盖不可胜数。”西汉末年，一些不愿为王莽效力的知识分子，或者避世教授，或者变换姓名，隐居山林，或者托病，杜门自绝，或者不食而死，总之是不图荣华，不仕新朝。这些人具有相当的气节，又对汉政权怀有情感，他们不仅有一定的文化知识，有的人还拥有一定的统治经验并熟悉汉代的典章制度，是重新建立地主阶级政权所必不可少的。因此，刘秀十分注意网罗这一类知识分子。当戎马倥偬之际，他就“尊贤下士”，使“士多归之”（《反汉书·邓寇列传》）。建武三年（27年）“诏书求天下义士”（《后汉书·独行列传》），对于不仕王莽新朝的儒流名士，不遗余力，访求征召。对应征的士人，光武帝刘秀亲接下问，授官任职，恩宠隆异。他还表示十分尊重学术，因而不少士人皆主动效忠东汉政权。《后汉书·儒林列传》说：“王莽、更始之际，天下散乱，礼乐分崩，典文残落。及光武中兴，爱好经术，未及下车，而先访儒雅，采求阙文，补缀漏逸。先是四方学士多怀协图书，遁逃林薮。自是莫不抱负坟策，云会京师，范升、陈元、郑兴、杜林、卫宏、刘昆、桓荣之徒，继踵而集。”
为选择士人充当政府官吏，光武帝刘秀还把自西汉以来的察举制进一步完善化。据《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）诏“举贤良方正各一人”。建武十三年“诏三公举茂材各一人；监察御史司隶州牧岁举茂材一人”。将每年一度的选举固定成为制度。
东汉察举的项目主要是孝廉和茂才。孝廉是由郡太守察举的，自西汉武帝时就已经是岁举，所举大都不是朝廷官吏。茂才本名秀才，东汉避光武讳才称茂才。茂才由丞相御史列侯中三千石及刺史察举，所选举的大都是朝廷的官吏。不过，茂才虽自武帝时就开始诏举，但终西汉一代还是属于特举一类，并不经常。到了东汉，茂才亦变成岁举。这是很大的变革。因孝廉是郡举，茂才是州举，所以茂才数目较孝廉数目为少。但两者性质是接近的。
尽管东汉政府实行察举制度后来发生不少流弊，但当刘秀开始恢复这一制度之初，还是有积极意义的，它从组织上保证官吏的来源。而在这新一代的官吏中，多数人还是具备一定才能的，有的“晓习故事，多所匡益”（《后汉书·伏侯宋蔡冯赵牟韦列传》），有的着意民政“所过问民疾苦，聘求耆德雄俊”（《后汉书·郭杜孔张廉王苏羊贾陆列传》），涌现出许多为地主政权所需要的官吏。
刘秀“退功臣而进文吏”（《后汉书·光武帝纪》）两者是有密切关系的，一方面“退功臣”防止了那些同刘秀一起举事的功臣因权重而跋扈，削弱专制统治；另一方面“进文吏”，因所用的文吏均无军功可恃，也不易对皇权产生威胁。这就既防止功臣干政，保证了皇帝得以独揽大权，又能使官吏在皇帝的统治下为封建政权效力，从而使中央集权得到巩固。
三 统治机构和制度
东汉政权的统治机构和统治制度，在西汉政权的基础上又有一些新的变化。
“虽置三公事归台阁”东汉中央政权同西汉相较，重大变化之一就是削弱“三公”的权力，扩大尚书台的作用，以加强皇权。
皇权和相权是中国封建社会统治集团中始终存在的矛盾。从西汉武帝开始，为削弱相权，加强了尚书台的权力，从而形成中外朝。尚书台的权力加强以后，使相权削弱，堵塞了强臣“窃命”之路。王莽时，将汉代的“三公”丞相、太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空。这种变化，也有削弱相权之意，东汉时陈元就曾指出：王莽“夺公辅之任，损宰相之威”（《后汉书·郑范陈贾张列传》）。刘秀建立东汉政权之后，一切典章制度虽追从西汉故事，唯三公之官不废莽制：“王莽时，议以汉无司徒官，故定三公之号……世祖即位，因而不改。”（《汉官仪》）其目的也是削弱相权。东汉时代不仅沿袭王莽时三公之制，而且进一步将“三公”的有限权力也加以剥夺，如东汉仲长统所说：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”（《后汉书·王充王符仲长统列传》引《昌言·法诫篇》）。从此朝政大权独揽于皇帝手中。具体地说，就是将地位很高的“三公”架空，使他们成为无实权的虚位，而进一步扩大作为皇帝私人秘书班子的尚书台组织。
东汉初年的“三公”是：太尉，（因刘秀曾任刘玄更始政权的“行大司马事”，故避讳改称太尉）管军事；大司空改称司空，已不负责监察而只管重大的水利工程。建武二十七年（51年）将大司徒改称司徒，只管民政，权力较原来的丞相或大司马都小得多。又设有将军，地位与“三公”相等。“九卿”及其他官僚均在其下，在“三公”之上又置太傅一职，为“上公”，但不常设。“三公”所属有长史、掾属、令史、御属等。这样，庞大的政府机构中枢则是尚书台，而叠床架屋的机构和众多的官僚，将“三公”的权力挤得微乎其微。
还有一些机构和官吏，不一一遍举。从组织形式上看，东汉朝廷同西汉无重大变化，但实际已有值得注意的两点变化：
一是“三公”职位虽高，但徒有虚名，并无实权；“光武即位，政事不任三公，而尽归台阁，三公皆拥虚器，凡天下之事，尽入尚书。”（《汉制丛录》）
二是尚书台的机构扩大。如前所述：尚书台的权力早在西汉武帝时就已被加强，光武帝即位后又进一步加强尚书台的权力，扩大这一机构的组织：尚书令秩别由六百石提高为千石，另设尚书仆射一人为副，秩六百石。下设六曹：
吏曹，主公卿事；
二千石曹，主郡国二千石事；
民曹，主官吏上书事；
三公曹，主断狱事；
南北主客曹，主少数民族及外国事；
中都官曹，管治安。[269]
每曹设尚书一人，秩六百石，下辖侍郎六人，令史三人。尚书令下还有左、右丞各一人，秩各四百石。现列表示意如下：
从上表可以看出：尚书台的机构较西汉武帝时更完整，俨然一个小朝廷。所以，章帝以后，就有“尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归”（《后汉书·李杜列传》）之说。至此时，东汉政府在皇帝以下真正决策和发号施令机构，已是尚书台。三公、九卿只受命办事而已，这就是所谓“政归台阁”，“三公”或大将军等只有经过皇帝恩准，加“录尚书事”头衔，方可参与中枢决策。此为东汉之特制，为中央官制中的重要变化，反映了皇权的进一步加强。应当指出，东汉政治制度的这一变化，虽从机构和组织方面保障加强皇权，防止权臣专政。但是，制度是靠掌权人物来贯彻、执行的。因此，东汉时代的皇权能否加强，还需视当时的皇帝、大臣及朝野各种政治势力的力量对比而定。大体说来，东汉前期皇帝有为，政治清明，皇权较为有力；后期皇权衰弱，政治腐败，权臣、外戚持国“录尚书事”之官僚，不仅有权参与机枢，而且远超过原“三公”权力，有的则成为专断朝纲的人物，那就不是制度问题了。[270]
监察制度的加强 东汉扩大尚书台反映了封建政权中皇权的加强。但是，皇权加强，整个政府机构都为皇帝一人直接掌握。随之而来的一个问题是：如何使庞大的封建国家机器更有效地发挥作用？这就需要对组成国家机器的众多官僚进行有效的监督，对地方政权机构实行有力的控制。东汉政府自建立以后，为加强监察制度，主要采取三个方面的措施：
（1）提高御史中丞的地位。秦和西汉中央最高监察官为御史大夫，汉成帝时，由何武建言，设三公官，以御史大夫改作司空，分行丞相职权，地位是很高的。御史大夫下有两丞，一为御史丞，一为中丞。此外，还有侍御史、御史等。东汉政权建立后，御史大夫改为司空，已不负监察之责，有时根本不设此职。而将原为御史大夫属下之中丞改任为御史台（府）的长官，负责监察百官，其权位逐渐与司隶校尉、尚书令并重。据《宋书·百官志》记载：起初御史中丞遇尚书侍郎，须止车执版揖，后中丞地位日高，遇尚书侍郎，仅举手礼之。在朝廷上，御史中丞与尚书令并专席而坐，以示与百官不同。
御史中丞之官秩，远较原御史大夫为低，秩仅千石。也不隶属于三公的司空，而改属少府。这样就更便于皇帝的控制，成为皇帝亲自掌握的、监察百官的工具。御史中丞下有治书侍御史二人，掌解释法律条文，侍御史十五人，掌察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行祭天、祀庙，封王侯、拜将相等大典时，御史中丞或侍御史监察威仪。侍御史所掌凡五曹，（一）令曹；（二）印曹；（三）供曹；（四）尉马曹；（五）乘曹。侍御史掌奉命出巡各地查灾害，督察官吏。御史中丞尚可督兵，如冯琨以御史中丞将兵督扬州、九江诸郡军事等等。总之，东汉政权组织中，取消了地位较高的御史大夫，而扩大地位较低的御史中丞的权力，到后来，举凡察举非法，举劾违失，典法度，掌律令，理大狱，治疑狱，掌图书秘籍，监理诸郡，监察都刺史，监察三辅郡，监督军旅，督运军粮，讨捕盗贼，禁察僭越，纠察朝仪祭酒，安抚属国州县，护从巡幸，监护东宫等，无不均在御史中丞职司之内。其权力仅次于尚书令，从而成为皇帝属下的重要官职。
（2）复置司隶校尉。西汉武帝时开始置司隶校尉，为中央要职，又是地方的监察官，负责监察京师百官，至成帝时废除。东汉建立后，复置司隶校尉，又扩大其职权，并领一州。属于司隶校尉部的郡有河南、河内、右扶风、左冯翊、京兆、河东、弘农。司隶校尉秩比二千石，设从事史十二人，主管察举中央百官犯法者和本州部事务。既是京官，又是地方官。其监察权之大“无所不纠，唯不察三公”（《通典·职官》），即“三公”以外的九卿均在司隶校尉的察举范围之内。因此，位于九卿之上。在公卿朝见皇帝时，尚书令、御史中丞、司隶校尉会同并专席而坐，号曰：“三独坐”。
东汉时代皇帝常常授予司隶校尉以极大权力，以限制外戚、宦官等权臣的横行不法，如安帝时，邓太后下诏：“告司隶校尉、河南尹、南阳太守曰：‘每览前代外戚宾客，假借威权，轻薄謥詷，至有浊乱奉公，为人患苦，咎在执法怠懈，不辄行其罚故也。今车骑将军骘等虽怀敬顺之志，而宗门广大，姻戚不少，宾客奸猾，多干禁宪，其明加检敕，勿相容护。’自是亲属犯罪，无所假贷”（《后汉书·皇后纪》）。所以，司隶校尉对权臣的监察、对保障皇权，确能起到一定作用。但亦如前述，制度并非万能，在东汉，权臣多兼任司隶校尉，因而此职反起了削弱皇权之作用。当然，这已不是制度本身的问题了。
（3）扩大刺史的职权范围。西汉时武帝开始设刺史，以加强对百官和强宗豪右的监察。东汉时，朝廷进一步扩大刺史的职权范围。全国共分十三州（部），每州设刺史一人，秩六百石。其职权除与西汉时相同者外，另外从建武十二年（36年）开始有每岁举茂才成为定制。《汉官目录》云：“建武十二年八月乙未诏书……司隶，州牧岁举茂材各一人。”（《后汉书·百官志》注引）于是刺史增加了选举之权。同时，地方选举劾奏之权也转归刺史，《后汉书·朱冯虞郑周列传》载：“旧制：州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。（光武）帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”东汉皇帝有时还依靠刺史处理地方政务，甚至把郡县长吏放在一边，和、安、顺、桓诸帝时均有这种情况。[271]至东汉末，刺史竟有领兵之权，则完全与地方行政长官相同了。不过，这已是原来设置刺史之职的异化。最初的刺史本是纯粹的监察官，为加强皇权的有力工具，后来竟发展为地方行政长官，以至形成一方之割据势力，恰成为加强皇权之障碍。这都是刺史职权无限制地扩大的结果。但东汉初年刺史职权范围的扩大尚未达到损害皇权的程度，对加强中央集权还是有一定作用的。
东汉初刺史的属官与司隶校尉略同，不监百官时，即无都官从事，刺史的功曹从事，为治中从事，秩皆百石。
司隶校尉和刺史，都是地方的监察官，兼领一州，又是中央要职，有监察公卿的权力。再加上御史台这一中央总监察机构，三套监察系统的恢复和加强，在东汉初年对加强皇权起了巨大的作用。
集军权于中央 军权更进一步集中于中央，也是东汉统治制度重要变化之一。东汉王朝军队的组织编制基本与西汉相同。但汉光武帝刘秀采取了一些措施，加强中央对军队的控制。
首先，削弱地方的军权。西汉时代的军队，分中央军与地方部队两部分。中央军主要是南北军，地方军主要是各郡国的轻车、骑士、楼船，材官等常备军。刘秀称帝后，于建武六年（30年）下诏“罢郡国都尉官”（《后汉书·光武帝纪》）取消了地方专门统帅军队的武官，而将其军权归并于守、相。以后或偶有设置都尉者，如太山、琅邪、九江、陇西等郡，但毕竟是少数，已非通行之制（见钱文子《补汉兵志》），后又罢轻车、骑士、材官、楼船四种常备军及军假吏，还取消了每年一度的都试制度，这就实际取消了地方军队，即废除了西汉以来实行的正卒制，守、相的军队自然也被剥夺了。在和平时期，各郡太守令长仅兼领少数武装部队，以维持地方治安，地方武装部队基本被取消。
与削减地方武装同时，刘秀还逐步扩大中央的军队。同西汉时一样，东汉的中央军以南北军为核心。南军又分两部分，一部分归光禄勋（或郎中令）统辖，下设七部：五官中郎将、左中郎将、右中郎将，虎贲中郎将、羽林中郎将、羽林左监、羽林右监，负责宫殿内守卫；另一部分归卫尉统辖，负责宫城、殿外守卫。北军由中侯统领，下分五营，即屯骑、越骑、步兵、长水、射声，每营设校尉一人，负责守卫京师。如有重大军事行动，南北军均可出动。另外，在重要沿边地区，有边防军，也属于中央军队的一部分，主要由乌桓校尉、度辽将军、匈奴中郎将、护羌校尉等统率。
如前所述：东汉“三公”之一的太尉，已无实权，在朝廷上，统兵之官，最高者为大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军，四者秩同“三公”相等，但并不常设，只在有战事时才临时任命，故于朝政无甚影响。又设前、后、左、右将军，均位“上卿”。将军之下设长史、司马及从事中郎等，其领军皆有部曲，如大将军营五部，每部校尉一人，军司马一人。部下有“曲”，每曲有军侯一人，曲下有“屯”，层层节制。而最高统率权则直接归皇帝掌握。从这些变化中可以看出东汉初年光武帝刘秀企图将军权集中于中央（亦即集中于皇帝）的明显趋势。[272]
郡国并行的制度 东汉光武帝建国之初，也分封了一些诸侯王和列侯。建武元年（25年）七月，宗室刘茂被封为“中山王”（《后汉书·光武帝纪》），这是分封诸侯王的开始。后来，光武帝及东汉诸帝又陆续封了一些王。[273]这样在东汉一代的地方行政制度形式上也同西汉一样，是郡国并行。《后汉书·郡国志》五记载：“《汉书·地理志》承秦三十六郡，县邑数百，后稍分析，至于孝平凡郡国百三。”至东汉初“省郡国十”。据统计：当时全国大约有七十余个郡，五十国。构成中央王朝下一级的统治机构。
东汉初虽有封国存在，但这些封国从光武帝时开始就与西汉初的封国不同：
首先，东汉王国的封区比西汉初小得多。西汉初的王国大多是“跨州兼郡，连城数十”（《汉书·诸侯王表》序），而东汉初王国的领地一般只是一个郡，最多是两个郡，只有一个东海恭王“优以大封”，才“合二十九县”（《后汉书·章帝八王列传》）还有不少封国连一个郡的地盘都不够。尽管在数目上，东汉初封国较西汉初封国多一些，但在领地范围上任何一个单独的封国都无法与之相比。
就诸侯王的权力来说，东汉初也无法与西汉初的那些诸侯王相比。西汉初的诸侯王拥有对封国境内的一切权力，俨然独立王国。东汉初的诸侯王只有经济上的食封权，无政治上的治民权，王国内的官吏（主要是相和傅）都由皇帝任命，相主治民，傅辅导国王。此外，封国内的中尉、郎中令、仆等官吏也由中央朝廷任命。所以，东汉初各诸侯王的权力同西汉武帝以后的诸侯王情况不相上下，封国只供他们“衣食租税”而已。
正因为如此，东汉的诸侯王多数久居京师，不须就国。有些王就国，是由于同皇帝关系相对疏远，或表示维护“上下之序”，“君臣之正”（《后汉书·第五钟离宋寒列传》）才离开京师的。而且，汉光武帝为防范诸王私人势力的膨胀，严禁臣民与之结交，只准他们在京师内嬉戏享乐混日子。三国时诸葛恪指出：“自光武以来，诸王有制，惟得自娱宫内，不得临民干与政事，其与交通，皆有重禁。”（《三国志·吴志·孙奋传》）所以，光武帝实行的郡国并行的制度已不同于西汉初，各诸侯王的封国实际是与郡名异实同的一个行政单位。此外，东汉时还推行了分封诸侯和贵族食邑制。分封诸侯也是承西汉之制，只是西汉时列侯有食乡、亭者，但未冠以乡、亭侯之爵名，东汉则出现了乡侯、亭侯之称。其余与西汉末之列侯、食邑没有根本区别。因此，东汉初的分封王、侯，与加强中央集权并不存在矛盾，诸侯王在国家政治生活中并不起重要作用。[274]
第三节 恢复生产、安定社会秩序的措施
夺取政权固然需要暴力，但要巩固政权，单纯依靠暴力和固定的制度，显然是不够的。东汉王朝建立之初，曾采取一些措施，以恢复生产、安定社会秩序，使战争状态转入和平时期，从而稳定了刚刚诞生的地主政权。
一 “解王莽之繁密，还汉世之轻法”
“以柔道行之”的统治思想 东汉政权是在农民起义的烈焰中诞生的，东汉王朝的创建者刘秀，曾亲身经历西汉王朝的衰亡并参与推翻“新”莽政权的战争，对西汉末和王莽时代政治黑暗、经济凋敝、民不聊生，并由此出现的恶果，有深切体会。严酷的现实和记忆犹新的历史教训，使刚刚从民间进入皇帝深宫的刘秀，不能不慎重考虑如何治理这个贫穷、残破而又充满危机和动乱因素的国家，在制定各项政策和措施前，不能不确定一种适应形势的指导思想或施政总方针。
回顾西汉王朝的统治思想，可以明显地看出以武帝为界的前后两个时期：汉初70年，统治者基本上执行、奉守道家的“黄老之学”，在政治上采取“无为而治”，自武帝以后开始用儒学取代黄老之学作为统治阶级的指导思想，而在政治上则实行“霸王道杂之”的外儒内法，或儒法并用的统治方针。东汉的统治者刘秀虽是在西汉末儒学盛行的气氛下长大的，本人也对儒家经典“略通大义”（《后汉书·光武帝纪》），但在建立东汉政权后，他却采取与西汉初年相类似的指导思想，遵循道家的“无为”原则为政。据《后汉书·循吏列传》载：“光武长于民间，颇达情伪。见稼穑艰难，百姓病害，至天下已定，务用安静。解王莽之繁密，还汉世之轻法。”这里所说的“务用安静”同西汉初年实行的“与民休息”是一致的。这是由于东汉初年所面临的形势，与西汉初年大体相似，欲恢复经过长期战乱的社会安宁，采用道家休养生息的主张乃是最好的选择。
刘秀采用道家学说作为东汉初统治的指导思想，是经过深思熟虑的。当夺取政权的战争刚一结束，他就不愿再提起兵事：“初，帝（指刘秀）在兵间久，厌武事，且知天下疲耗，思乐息肩。自陇、蜀平后，非儆急，未尝复言军旅。皇太子尝问攻战之事，帝曰：‘昔卫灵公问陈，孔子不对，此非尔所及。’”（《后汉书·光武帝纪》）对自己的儿子都不愿提起战争之事，看来确是真心不想兴师动众了。这种思想表现在对人民统治方面，乃是主张采取安抚、怀柔的政策。《后汉书·光武帝纪》记载了这样一个故事：建武十七年（41年）十月“甲申，幸章陵，修园庙，祠旧宅，观田庐，置酒作乐，赏赐。时宗室诸母因酣悦，相与语曰：‘文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！’帝闻之，大笑曰：‘吾理天下，亦欲以柔道行之。’”这里，刘秀说“欲以柔道行之”虽是在笑语中脱口而出的，并非戏言，而确实是他“理天下”的指导思想。这个“柔道”就是黄老道家所说的“守柔曰强”的“柔”（马王堆汉墓帛书《老子》，文物出版社1976年出版，第5页），在道家看来“柔胜刚，弱胜强”，“人之生也柔弱，其死也仞贤（坚）强。万物草木之生也柔弱，其死也栋（枯）（槁）。”（同上书第12页）刘秀所主张的“柔道”就是根据道家这种理论出发而提倡行“德”政的。他曾引道家著作中的言论加以发挥道：“《黄石公记》曰：‘柔能制刚，弱能制强’。柔者德也，刚者贼也，弱者仁之助也，强者怨之归也。故曰有德之君，以所乐乐人，无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡。舍近谋远者，劳而无功；舍远谋近者，逸而有终，逸政多忠臣，劳政多乱人。故曰务广地者荒，务广德者强。有其有者安，贪人有者残。残灭之政，虽成必败。”（《后汉书·吴盖陈臧列传》）这套道理正是黄老之学的具体发挥。从中可以看出，刘秀的“柔道”就是实行“德”政、“逸”政，反对“刚”“强”“贪”“残”。总之是给被统治者以喘息的机会，让社会有恢复生机的可能。在东汉政权建立的初期，刘秀正是依照这样指导思想统治中国的。
安抚民众减轻赋役 东汉王朝开国后“百姓虚耗，十有二存”（《后汉书·郡国志》引《帝王世纪》）就是说，东汉政府所能控制的人口只及西汉的十分之二。若按《汉书·地理志》所记，西汉王朝末年户口总数为一千二百余万户，五千九百多万口计，则东汉初只有二百六十万户，一千二百万口。这为数达千万计的“百姓虚耗”中，有不少人是死于战乱和饥疫，但无疑也有许多人仍在“屯聚山泽”（《后汉书·张法滕冯度杨列传》），或流亡各地。就是已被东汉政府控制的人民，也并未安居乐业，连刘秀本人也承认他们“怨气满腹”（《续汉书·祭祀志》）。如何使这些人稳定下来，在东汉政府控制下安心生产，是东汉王朝必须认真解决的问题。
首先，刘秀对参加农民起义的群众采取招抚政策，如建武六年（30年）五月辛丑下诏曰：“……三辅遭难，赤眉有犯法不道者，自殊死以下皆赦除之。”（《后汉书·光武帝纪》）光武帝刘秀不鼓励各地官吏严厉镇压“盗”“贼”，如建武十六年（40年）十月，刘秀派人至各郡国处理“群盗”时，所采取的策略是“听群盗自相纠擿，五人共斩一人者，除其罪。”而对于“吏虽逗留回避故纵者，皆勿问，听以禽讨为效。”“其牧守令长坐界内盗贼而不收捕者，又以畏愞捐城委守者，皆不以为负”。就是说，对不认真镇压人民群众的官吏，甚至害怕回避、放纵“盗”“贼”的官吏，都不予治罪。在这种策略下，取得很大效果，“于是更相追捕，贼并解散”。东汉政府对放下武器的“盗”“贼”不加惩处，而且“徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业。”这种招抚政策取得用单纯的暴力镇压无法得到的效果：“自是牛马放牧，邑门不闭。”（《后汉书·光武帝纪》）在这种形势下“屯聚山泽”和流亡在外的农民自然纷纷回到故乡的土地上来。
在招抚流亡、安辑“盗”“贼”的同时，刘秀还采取轻徭薄赋政策。最初，东汉政府曾行什一之税，不仅就改为同西汉初年一样的三十税一制。建武六年（30年）十二月，刘秀下诏曰：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税。今军士屯田粮储差积，其令郡国收见田租三十税一，如旧制。”（《后汉书·光武帝纪》）史书还记载光武帝曾多次下诏减免各地徭役。在灾荒的年代，东汉政府常下诏采取一些救济措施，如建武六年曾下诏：“往岁水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，人用困乏。朕惟百姓无以自赡，恻然愍之。其命郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃，无家属贫不能自存者，如律。二千石勉加循抚，无令失职。”（《后汉书·光武帝纪》）实际上是否能按诏书所说的执行，当然要画个问号。不过，刘秀能下这样的诏书，至少反映他还没有无视百姓贫困、苦难的现实。
“选用良吏”提倡节俭 刘秀实行的“柔道”，还表现在选用官吏方面。如前所述，东汉政权建立之初，即采取“进文吏”的方针，任用文士、儒生，尤重有气节之名士。刘秀十分注意对官吏的选任，他对“内外群官”常常亲自“选举”（《后汉书·申屠刚鲍永郅恽列传》），对任职的官吏要求甚高，对不称职的官吏处罚极严，以至“尚书近臣，至乃捶扑牵曳于前”（同上）。这样，在光武帝时期出现了一批忠于贯彻刘秀主张的、有才干的“良吏”。他们或在促进发展生产、稳定社会秩序或在巩固东汉政权方面，都留下一定功绩。
如汝南太守邓晨在任时“兴鸿郤陂数千顷田，汝土以殷，鱼稻之饶，流衍它郡”（《后汉书·李王邓来列传》），渔阳太守郭伋“在职五岁，户口增倍”（《后汉书·郭杜孔张廉王苏羊贾陆列传》），丹阳太守李忠“以丹阳越俗不好学，嫁娶礼仪，衰于中国，乃为起学校，习礼容，春秋乡饮，选用明经，郡中向慕之。垦田增多，三岁间，流民占著者五万余口”（《后汉书·任李万邳刘耿列传》）。南阳太守杜诗“性节俭而政治清平，以诛暴立威，善于计略，省爱民役”，又造水排，修陂池，拓土田，使“郡内比室殷足”（《后汉书·郭杜孔张廉王苏羊贾陆列传》）。渔阳太守张堪，在任中“捕击奸猾，赏罚必信，吏民皆乐为用。……乃于狐奴开稻田八千余顷，劝民耕种，以致殷富。百姓歌曰：‘桑无附枝，麦穗两岐，张君为政，乐不可支’”（同上）等等。这些官吏的共同特点是比较关心人民疾苦，注意发展生产，减轻民众负担，镇压为害一方的豪强。他们并非完全是所谓的“循吏”，也有被称为“酷吏”的。洛阳令董宣就是其中一个。时光武帝姊湖阳公主的苍头白日杀人，藏匿主家，吏捕之不得，董宣即于此杀人之苍头陪同公主出行时，候于途中，“乃驻车叩马，以刀画地，大言数主之失，叱奴下车，因格杀之”。湖阳公主“还宫诉帝，帝大怒，召宣，欲箠杀之。宣叩头曰：‘愿乞一言而死。’帝曰：‘欲何言？’宣曰：‘陛下圣德中兴，而纵奴杀良人，将何以理天下乎？臣不须箠，请得自杀。’即以头击楹，流血被面。命令小黄门持之，使宣叩头谢主，宣不从，强使顿之，宣两手据地终不肯俯。主曰：‘文叔为白衣时藏亡匿死，吏不敢至门，今为天子，威不能行一令乎？’帝笑曰：‘天子不与白衣同。’因敕强项令出，赐钱三十万。宣悉以班诸吏，由是搏击豪强，莫不震栗。京师号为‘卧虎’，歌之曰：‘枹鼓不鸣董少平。’”（《后汉书·酷吏列传》）从这一记载可以看出，打击豪强的“酷吏”，也受到刘秀的重用，因而对为恶横行的豪强地主有一定抑制，起到稳定社会秩序的作用。上述事实证明：刘秀任免、赏罚官吏是以能否维护东汉政权统治、稳定社会秩序为标准的，并不单纯以其为政手段“宽厚”或“严酷”之表面现象为依据。在这一点上，比起西汉初曹参仅以“讷于文辞，谨厚长者”为择吏标准，“吏言文刻深，欲务声名，辄斥去之”（《汉书·萧何曹参传》）的做法又高明多了。因此，光武帝时期的吏治是较为清明的。
光武帝刘秀在位期间始终提倡节俭，据记载：他自己“身衣大练，色无重彩，耳不听郑卫之音，手不持珠玉之玩，宫房无私爱，左右无偏恩。建武十三年，异国有献名马者，日行千里，又进宝剑贾兼百金。诏以马驾鼓车，剑赐骑士，损上林池籞之官，废骋望弋猎之事。其以手迹赐方国者，皆一札十行，细书成文，勤约之风，行于上下”（《后汉书·循吏列传》）。后宫的生活也一反西汉末、王莽时代的荒淫、奢侈作风：彫为朴，六宫称号，唯皇后、贵人。贵人金印紫绶，奉不过粟数十斛。又置美人、宫女、采女三等，并无爵秩，岁时赏赐充给而已。”（《后汉书·皇后纪》）郭后虽出身豪富之家，而“好礼节俭”。阴后也是“在位恭俭，少嗜玩”（同上）。看来，“俭”已在后宫形成风气，这决不是偶然的。建武二十六年（50年）作寿陵，刘秀下诏要效仿西汉景帝霸陵的俭朴，令“制地不过二三顷，无为山陵，陂池裁令流水而已”（《后汉书·光武帝纪》）。他还要求整个社会均实行薄葬，反对劳民伤财的厚葬之风。建武七年（31年）曾下诏曰：“世以厚葬为德，薄葬为鄙，至于富者奢僭，贫者单财，法令不能禁，礼义不能止，仓卒乃知其咎，其布告天下，令知忠臣、孝子、慈兄、悌弟薄葬送终之义。”（《后汉书·光武帝纪》）刘秀如此注意节俭，并以身示范，乃是希望刚历经战乱后的“百姓宽息”，从而保障其统治的稳定。事实上，这样做对当时社会生产的恢复和发展，确也起到了积极的作用。
二 释放奴婢，减省刑法
奴婢问题是引起西汉末年社会危机的重要原因，王莽曾试图加以解决，由于毫无具体措施，结果不仅没有解决，反而招致更严重的后果。加之王莽时代的多次“改制”，人民摇手触禁，数以万计的无辜百姓被投入牢狱。奴婢和囚徒，这两种生活在社会最底层的人，在东汉王朝建立之前，已有相当大的数量。如何处理这两部分人，是东汉统治者无法回避的问题。
释放奴婢的诏令 汉光武帝刘秀深知奴婢问题的严重性，在东汉政权建立之初就多次下诏释放奴婢。东汉初释放奴婢与王莽只用一纸空文改“奴婢”为“私属”的做法不同，而是分批地、逐渐进行的。从建武二年（26年）至建武十四年（38年）曾针对奴婢问题七次下诏，每次诏书都有一定具体范围、办法，因而取得较为切实的效果：
（一）建武二年（26年）五月宣布：已被卖出的奴婢，欲归家者，不准拘执。诏曰：“民有嫁妻卖子欲归父母者，恣听之。敢拘执，论如律。”
（二）建武六年（30年）十一月宣布：释免王莽时吏人沦为奴婢者。诏曰：“王莽时吏人没入为奴婢不应旧法者，皆免为庶人。”
（三）建武七年（31年）五月宣布释免因饥荒及青、徐战乱而沦为奴婢者。“诏吏人遭饥乱及为青、徐贼所略为奴婢下妻，欲去留者，恣听之。敢拘制不还，以卖人法从事。”
（四）建武十一年（35年）八月宣布释免被主人灼炙之奴婢。诏曰：“敢炙灼奴婢，论如律，免所炙灼者为庶人。”
（五）建武十二年（36年）三月宣布陇、蜀地区之奴婢可改变身份。“诏陇、蜀民被略为奴婢自讼者，及狱官未报，一切免为庶人。”
（六）建武十三年（37年）十二月宣布益州地区的奴婢可免为庶人。“诏益州民自八年以来被略为奴婢者，皆一切免为庶人，或依托为人下妻，欲去者，恣听之；敢拘留者，比青、徐二州以略人法从事。”
（七）建武十四年（38年）十二月又宣布益、凉二州奴婢可改变身份。“诏益、凉二州奴婢，自八年以来自讼在所官，一切免为庶人，卖者无还值。”（以上均见《后汉书·光武帝纪》）
从以上诏令内容可以看出：刘秀每次宣布释放的奴婢都有一定范围和前提：首先在年限上，多是王莽当政后沦为奴婢的，且主要是原来就具有吏民身份的人因贫穷而“嫁妻卖子”或因“被略（掠）”而为奴婢的。值得注意的是，所宣布释放奴婢的地区，主要是青、徐、凉、益等州，即在刘秀政敌统治区。这就说明，刘秀释放奴婢是同其政治、军事斗争相配合的，主要目的在于瓦解敌人、安定刚刚收复的地区。所以，刘秀并非释放全部奴婢，只是释放那些“不应旧法者”所拥有的奴婢。因此，对刘秀的释放奴婢诏令，不应有过高的估价。尽管如此，这些诏令毕竟比王莽的、大而无当的空文具体而有力，因而能使部分奴婢恢复吏民的地位。这对于缓和阶级矛盾，增加社会劳动力，促进生产的发展无疑是有一定积极作用的。特别是重申“卖人法”“略人法”等禁令，在一定程度上阻止了自耕农沦为奴婢的发展趋势。在东汉一代，奴婢问题比西汉末年已有所缓和，不能不估计到刘秀上述诏令的作用。
提高奴婢的身份地位 在宣布释放部分奴婢的同时，汉光武帝刘秀还下诏：提高奴婢身份、改善奴婢待遇。这也是有相当意义的。
建武十一年（35年）一年中，汉光武帝刘秀曾先后三次下诏禁止杀、伤和虐待奴婢。据《后汉书·光武帝纪》：
春二月诏曰：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪。”从这道诏令可知：以前杀死奴婢是可以减罪的，此后，这种特权被取消了。
八月，诏曰：“敢炙灼奴婢，论如律，免所炙灼者为庶人。”这道诏令则禁止虐待奴婢，对奴婢加以“炙灼”者，不仅要依法治罪，而且要释放被“炙灼”的奴婢。
冬十月“诏除奴婢射伤人弃市律”。以前奴婢射伤人要处以重于一般人犯罪所应处的刑罚，施之极为残酷的弃市之刑。弃市刑在刑法性质上具有恐吓刑的意义，施以弃市刑不仅在于惩罚罪犯本人，更重要的则在于威吓与被判刑者之同类。对一个射伤人的奴婢处以极残酷之弃市之刑，就是用恐吓手段警告其他奴婢记住自己低于一般庶民的卑贱地位。汉光武帝宣布废除这一律令，意味着东汉政府已经开始缩小奴婢与庶民在法律地位上的差别，这是很有意义的。
可以看出：建武十一年连续发布的这三道诏令，对改善奴婢的境遇是一步步深入的：第一道仅限于制止屠杀；第二道则禁止炙灼；第三道诏令则在于缩小奴婢与平民的差别，从而提高了奴婢在法律上的地位。这些改善奴婢地位的诏令又是适用于全国的，并不像释放奴婢的诏令那样只限于局部地区、特定的时间。所以，如果说刘秀发布的释放奴婢诏令，主要服从于对敌斗争的策略的话，那么他这些提高奴婢身份地位的诏令，则主要地是从改善奴婢境遇出发的，其积极作用是应当肯定的，尤其是刘秀在此提出“天地之性人为贵”的说法，反映了他将中国古代人文主义思想中积极的因素运用到统治中来，这是难能可贵的。
释放囚徒 刘秀称帝以后，还采取大批释放囚徒的措施。建武五年（29年）下诏：“其令中都官、三辅、郡、国出系囚，罪非犯殊死一切勿案，见徒免为庶人。”（《后汉书·光武帝纪》）这道释放囚徒的诏令所适用的范围极宽，除“殊死”之罪犯外，一律“勿案”，已判刑的囚徒均免为庶人。这就是说除极少数外，在监狱中所有的罪囚均被释放。当时究竟有多少罪囚，现已无准确数目，但王莽末年就曾将大批人民投入牢狱，据记载：仅因其改币一项，就“抵罪者不可胜数”，仅修“太初祖庙”就“卒徒死者数万”（《汉书·王莽传》下）。可见，当时关押在监狱里的囚徒决不会少。建武七年（31年）刘秀又发布与建武三年同样的一道诏令，并且又加上“耐罪亡命，吏以文除之”（《后汉书·光武帝纪》）的规定。如果说前一道诏令意在释放王莽时关押的囚徒的话，那么后一道诏令则连建武五年后东汉政权关押的囚徒也包括在释放之列了。这么多的囚徒被释放出去，无疑会增加社会上大批的劳动力，对生产发展必然带来一定好处。
汉光武帝刘秀释放囚徒不仅是“为了增加社会劳动力”（朱绍侯主编《中国古代史》上册，福建人民出版社1982年出版，第361页）的临时措施，而且是在“柔道”的方针下采取的长期做法。因此，平冤狱、省刑法乃是汉光武帝一贯的主张。建武二年（26年）三月，刘秀就“大赦天下”并下诏说：“顷狱多冤人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云：‘刑罚不中，则民无所措手足’。其与中二千石、诸大夫、博士、议郎议省刑法。”（《后汉书·光武帝纪》）东汉一代法令条文今已无存，但可肯定东汉初的法律较西汉末定为轻简得多，正如当时人所说的：“大汉初兴，详览失得，故破矩为圆，彫为朴，蠲除苛政，更立疏网，海内欢欣，人怀宽德。”（《后汉书·宣张二王杜郭吴承郑赵列传》）这绝非空论，即以释放囚徒之举而言，就不断出现于历史记载中，确非刘秀初登帝位后的权宜之计，从而“录囚徒”成为东汉之定制。“录囚徒”一词原出于《汉书·隽疏于薛平彭传》。西汉武帝时，京兆尹隽不疑有“录囚徒”平冤狱之举，但那时只有隽不疑一人这样做，它仅系个别清廉官吏的“政绩”。[275]但到东汉“录囚徒”就已形成一种制度，《后汉书·百官志》记载：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒。”注引胡广曰：“县邑囚徒，皆阅视录，参考辞状，实其真伪，有侵冤者，即时平理之。”当然，由于封建法律就是地主阶级镇压人民的工具，所以，在这个意义上广大人民被压迫、剥削的冤狱是永远无法平的。但“平理冤狱”多少会对人民所遭的酷刑之害有所减轻。说“录囚徒”的规定，“也不过是形式而已”（乔伟《中国法律制度史》上册，吉林人民出版社1982年出版，第318页）是不符合实际的。
因此，刘秀所采取的轻刑或释囚的政策所产生的作用，并不限于为社会增加一部分劳动力，更重要的是缓和自西汉末年以来就愈来愈紧张的阶级关系，从而稳定远比囚徒人数更为多的人民群众思想，从而安心生产，推动社会生产力向前发展。
三 精兵简政和度田
精兵简政省职裁军 东汉政权建立之后，虽从各方面加强专制主义中央集权，但对官吏和士兵的数量，则不断加以裁减，故精兵简政和省职裁军成为东汉初政权建设中的一个重要特点。据记载，西汉哀帝时“自丞相至佐吏十三万二百八十五员”（见《通志》卷51《职官》一）。东汉初，官员数目大概也不少于此数。建武六年（30年）六月刘秀下令提出要精简政府机构：“夫张官置吏，所以为人也，今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧（刺史）各实所部，省减吏员，县、国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”就在这年，裁并了四百多个县，约占刘秀当时实际控制县数的三分之一，又裁减了许多官吏“吏职减损，十置其一”（《后汉书·光武帝纪》）大约减少大小官员数万人。后来又不断下诏裁、撤一些官职，如建武十三年（37年）“罢左右将军官”（《后汉书·光武帝纪》），等等。据《通志》卷51《职官》一记载：东汉官员总数只有“七千五百六十七员”。这一数目当然不包括“诸州府胥吏”，在统计上也似乎有点问题，但东汉的官吏较西汉少得多则是肯定的，如尚书丞一职，西汉置四人，“后汉减三人为左右丞”（《通志》卷51《职官》）。由此可见，东汉官吏数目较西汉已大为减少了。
由于官吏减少，使封建官僚机构的政务也相应清简。据记载：光武帝时“兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉”（《后汉书·光武帝纪》）。
在精简政府机构的同时，也减少了军队的数量，如前所述：东汉政府裁撤了地方军，又令不少士兵“还复民伍”（《后汉书·光武帝纪》）。就是在中央直属军队系统中，各军人数也较西汉少得多，如保卫天子安全的卫士，西汉时有一二万人，至东汉时已减至二千五六百人。东汉王朝的军队士卒总数，自然也较西汉少得多了。
由于精兵简政，减少了官吏和士兵的人数，其结果不仅节省了政府的财政开支，相对减轻了人民的负担。更重要的则是使封建政府和军队组织更加精干，从而进一步加强了中央集权。
一次失败的尝试——“度田”东汉政权成立初期，刘秀所推行有利于稳定社会秩序、促进生产发展的措施，大部分都取得成效，只有一项是彻底失败的，那就是“度田”。
所谓“度田”，就是从增加政府租税和赋役收入出发，对全国的户口和土地进行清理、核实。因为王莽末年，长期战乱，许多地主逃亡，使土地易主，又有不少农民通过暴力，从地主手中夺取土地，还有更多的地主隐匿大量土地不报。为掌握全国田地及人口准确数字，也为了根据土地多寡合理分配赋税、徭役负担，刘秀决定对全国土地进行丈量、核实，谓之“度田”。与此同时要对人口进行检查、登记。建武十五年（39年）下诏“州郡检核垦田顷亩及户口年纪”（《后汉书·光武帝纪》），此举对巩固中央集权本是有益的，但却遇到空前的阻碍。
这是由于度田不仅要度农民的土地，而且也要度豪强地主的土地，而朝廷和郡县官吏大多数都是拥有大片田产的大地主，他们又凭借权势隐匿土地数字，从而逃避税赋和徭役负担，他们当然不愿如实丈量土地，呈报户口，因此千方百计地抵制清查。特别像河南、南阳等地区，度田的官吏都知道“河南帝城多近臣，南阳帝乡多近亲，田宅逾制，不可为准”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》），根本无人敢在此认真度田。就是那些既非“近臣”，又非“近亲”的豪强地主，也能凭借财势和度田官相勾结，大量隐瞒土地。而度田官吏既站在大地主一方，就必定将地主应负担的赋税转嫁于农民头上。对农民土地的清查，不仅及于小块耕地，就连住宅、村落房前屋后都加以计算。据《后汉书·光武帝纪》李贤注引《东观记》云：“刺史太守多为诈巧，不务实核，苟以度田为名，聚人田中并度庐屋里落，聚人遮道啼呼。”这就引起广大农民的愤怒，弄得民怨沸腾，据记载：“十五年，诏下州郡，检核其事，而刺史太守多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。”（《后汉书·朱景王杜马刘傅坚马列传》）刘秀得知度田不实的情况后，曾对营私舞弊的官员进行过严厉的惩处。如大司徒欧阳歙、河南尹张伋及诸郡守十余人，皆因此而被处死。但这不仅未能使豪强地主俯首，而且使他们中的许多人公开反对东汉政府。不少“郡国大姓”竟与“群盗”在一起“攻劫在所，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结”（《后汉书·光武帝纪》），使刘秀无计可施，最后只有让步。“度田”之举也就不了了之。
因为“度田”之举触动了豪强地主阶级的根本利益，所以它的失败是必然的。
本章小结
西汉末年农民起义后的东汉政权建立的历史，表面上与秦末农民起义后西汉政权建立的过程颇为相似，历史似乎在重演。但当研究过这段历史后就会发现：东汉政权的创建者们，一方面承袭了西汉政权的大部分制度和统治方法，但另一方面又显然吸取了前代王朝十分有益的经验教训，如退功臣而进文吏、政归台阁以及行政制度的种种改变。这一切都表明东汉王朝并非西汉王朝的简单再现，而是更加发展了的封建王朝，其专制制度比西汉更加完备，封建的国家机器更加严密、有力。统一的专制主义封建王朝经过二百余年的时间，尤其是经过“新”莽改制和农民战争，当它再次重建之时，就是以这种面貌出现在世界之上的。它的顽强的再生力根源何在？这种再生力在历史上究竟应予以如何评价？以及与此有关的许多问题，都是值得深思和认真探讨的。