汉武帝墓——茂陵（在陕西兴平）
经过汉初七十年的休养生息，西汉社会经济得到恢复和发展，到公元前140年汉武帝即位以后，西汉王朝达到空前繁荣的阶段，社会呈现出一片兴旺、发达的景象。据《汉书·食货志》记载：“至武帝之初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，仟伯之间成群，乘牸牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉；为吏者长子孙；居官者以为姓号。”随着经济生产的发展，西汉王朝的专制主义中央集权进一步加强，统治阶级不断完善封建的政治、军事和文化建设。从而使西汉王朝达到其鼎盛时期。自武帝起，直至昭、宣之世，在近百年中，强大的西汉政权如丽日经天，辉耀于世界东方，成为当时地球上最强大的国家之一。
第一节 “卓然罢黜百家”
公元前140年至公元前87年是汉武帝刘彻统治时期。汉武帝统治中国达53年之久，几乎占西汉全部历史的四分之一时间，在二千余年的封建社会中，也是少数几个在位时间超过50年的皇帝之一。而汉武帝作为一个封建统治者在登上皇位以后第一个重大决策，就是“卓然罢黜百家”（《汉书·武帝纪》）。这一决策，正是他以后数十年不断加强封建专制主义统治的开始，也是汉代统治思想变化的重大标志。
一 汉武帝继位前后的统治思想变化
统治思想变化的根据 如前所述，从汉初到武帝即位以前，西汉统治者皆奉行“黄老之学”的“无为而治”。这套统治策略对除秦苛政之弊、“休养生息”、恢复和发展生产、安定封建社会秩序，无疑起了重要作用。然而，这种“无为而治”的“黄老之学”基本思想乃是“柔身以寺（待）之时”（《马王堆汉墓帛书·经法》，文物出版社1976年出版，《十大经·前道》），“信能无欲，可为民命”，“上信无事，则万物周扁（遍），分之以其分，而万民不争”（同上，《道原》），反映在对内对外的统治政策上自不免有其姑息，妥协的一面。由这种姑息、妥协而产生如下三个后果：（一）在“无为而治”之下，农业生产虽有一定程度的发展，但因封建政府对农民控制得较松，许多农民为逃避赋税而脱离户籍，这种脱籍的农民被称为“亡人”（《史记·吴王濞列传》）。正如有人指出的：“西汉的生产发展是和汉王朝的户口控制成反比例的。‘汉兴七十年’时期，汉王朝控制的农民较少……”（孙达人《中国古代农民战争史》第一卷，陕西人民出版社1980年9月出版）。封建政府对一部分农民失去控制，当然不利于中央集权的加强。（二）在地主阶级内部，虽然代表地方割据势力的异姓王早已被消灭，同姓诸侯王的势力也已从根本上削弱，但仍有一些皇室贵族、官僚和大地主、大商人的势力膨胀，有的甚至“无人君礼”（《史记·梁孝王世家》）或“废居居邑，封君皆低首仰给”，“不佐国家之急”（《史记·平准书》）。这种势力的膨胀，当然也是对中央集权的潜在威胁。（三）在西汉王朝妥协退让政策下，匈奴势力一天天扩大，“嫚娒侵掠”“为天下患至亡已也”，直接关系着西汉政权的生死存亡。这三种后果无论对西汉社会进一步向前发展还是对皇权的加强都是不利的。在经济方面，经过汉初几十年的恢复，已积累起足够的财富，具备一定实力。这样，主张“无为”的“黄老之学”，显然已不适应加强中央集权的需要。西汉王朝需要一个强有力的中央政权，加强专制。而要使这个政权的统治强化，必须首先改变那种软弱无力的“无为而治”，代之以强化中央集权的政策，这就需要有一个明确的指导思想和有力的统治理论，于是，统治思想必然发生变化。这种变化虽已从汉景帝时期就已逐渐开始，但最终完成则是在汉武帝即位之后。
刘彻的身世及其继承帝位 历史是人民群众所创造的，但是，某些历史人物在重要关头的活动给历史造成的影响也是巨大的。西汉时代的刘彻就是这样一个人物。这里必须先简略地回顾他从诞生到即位的历史。
汉景帝后元二年（前141年）正月，甲子，48岁的汉景帝刘启离开人世，16岁的太子刘彻继位，是为汉武帝。刘彻能得以继承帝位，是宫廷内部一场斗争的结果。
在宗法制的封建社会，统治阶级内部的政治斗争，往往反映在皇室贵族亲属间的矛盾中。了解刘彻的身世对于认识武帝即位之初的政治不是没有意义的。
刘彻生母原非皇后，而是宫内的美人，她本是槐里（今陕西省兴平东南）人王仲之女。王美人之母，即王仲之妻名臧儿，原是西汉初叛王臧荼之孙女。既为叛王之后，所以臧儿所嫁之王仲，当无任何社会地位。臧儿与王仲生一女（即王美人）后，王仲去世，臧儿再嫁长陵（今陕西省咸阳韩家湾公社白庙村东）田氏，又生二子，取名田蚡、田胜。文帝时，臧儿的长女被献入太子刘启宫中，并得到宠幸，被封为“美人”[121]，就在刘启即位的景帝初元元年（前156年）七月，生下刘彻。初元四年（前153年），4岁的刘彻被立为胶东王。此时被景帝立为太子的乃是另一宠妃齐栗姬所生之子刘荣。而刘彻只不过是汉贸景帝十四个王子中的一个，几乎没有继承皇位的可能性。
但是，宫廷内部的一场斗争，却改变了刘彻的命运。原来，景帝之姐（即刘彻之姑母）长公主刘嫖与景帝同出于文帝的皇后窦氏，嫁与贵族陈午，生女名阿娇。刘嫖有此家世背景，又恃与景帝为同胞之尊，常干涉宫内事务。为巩固自家地位，她想把自己的女儿嫁给刘彻，并让她当皇后，于是就设法使景帝改立太子。她不断在景帝面前散布不利于栗姬之言论，怂恿景帝废栗姬。不久，景帝果为其说动，十分讨厌栗姬。初元七年（前150年），栗姬失宠后忧忿而死，太子荣亦被废为临江王。王美人被立为皇后，7岁的刘彻被立为太子。这样，当景帝死后，刘彻就顺理成章地登上帝位，这就是汉武帝。在汉武帝当政之初，其祖母窦太后（后为太皇太后）、母王皇后（后为太后）、舅田蚡及窦太后之侄窦婴在政治舞台上均起过重要作用。
刘彻自幼在宫中受到较为全面的教育。他虽是在文景时期黄老之学盛行的气氛中成长的，但也受了儒家思想很大影响，他的老师、太子太傅卫绾就是儒生。他还喜欢文学和狩猎，兴趣广泛，胸怀广阔。这些方面，在他以后的几十年政治生活中有着重要影响。[122]
“罢黜百家”主张的提出 汉武帝即位以后所做的第一件大事就是“罢黜百家”。汉武帝建元元年（前140年）冬十月[123]，刚即位的汉武帝“诏丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士”。而此时身为丞相的卫绾上奏“所举贤良，或治申、商、韩非、苏秦、张仪之言，乱国政，请皆罢”（《汉书·武帝纪》）。这就是后来被称为“罢黜百家”的动议，经卫绾一提出，当即得到武帝的批准：“奏可”。卫绾上奏中所举的申、商、韩非乃是先秦的法家，苏秦、张仪是纵横家。这里虽仅举出法、纵横两家，但实际上乃包括除儒家以外的一切学说，尤其是当时统治集团内盛行的黄老之学，均被指为“乱国政”之言而“皆罢”之。
卫绾的上奏一提出，立即得到汉武帝的批准，说明他们在“罢黜百家”这一点上完全一致。汉武帝、卫绾等力主“罢黜百家”，实际是以儒家思想代替黄老之学。因在先秦的诸子学说中，唯有儒家思想适合于巩固封建大一统的需要。在汉初，黄老思想占统治地位时，各家学说在“无为而治”的环境中放任自流。而儒家思想在发展中，已吸收了其他各家的因素，在许多方面改变了先秦时代孔、孟的儒学，更适合西汉政权加强中央集权的需要。[124]因此，在统治阶级内部不少人，包括田蚡和窦婴在内的朝廷上大多数大臣及皇室贵族都倾向儒学。然而，用儒家思想代替黄老之学并不是一帆风顺的。在汉武帝即位之初，以太皇太后身份摄政的窦太后却是笃信黄老之学的，她曾要求皇室宗族人皆读道家的老子书，其他人对《老子》稍有非议，都要遭到她的惩罚。还在景帝时，儒生辕固生就因此险遭窦太后处死。[125]当建元元年，汉武帝批准“罢黜百家”之时，窦太后还在摄政，她规定凡送皇帝之奏，亦须向她禀奏，因此，尽管朝廷中多数人力主以儒学代替黄老之学，但“罢黜百家”之议提出后，在相当长的时间内，没有任何实际措施，不过是一纸空文。显然，其间窦太后是起重要作用的。
建元二年（前139年），御史大夫赵绾及郎中令王臧又奏请：上书不必“奏事太皇太后”（《汉书·武帝纪》），想趁机免去窦太后摄政之名位，但结果不仅没有达到目的，赵绾及王臧反都被关押“下狱”，被逼自杀。这件事反映了窦太后的势力仍然是很大的。然而，改变统治思想毕竟为大势所趋，在汉武帝即位五年后的建元五年（前136年）春，汉王朝正式置“五经”博士。“五经”就是被儒家奉为经典的《诗》《书》《礼》《易》《春秋》。由朝廷批准，专设《五经》博士，表示儒家学说被尊为惟一的、官方认可的学说，也意味着黄老之学退出统治地位。建元六年（前135年），宫中最后一个坚持推行黄老之学的代表人物窦太后死去，“罢黜百家”才得以顺利实现。而儒学则代替黄老之学逐渐被奉为至尊的地位。
二 提倡儒学
提倡儒学的措施 儒学被用来代替黄老之学作为统治思想，一方面由于其本身包含有利于地主阶级加强中央集权需要的思想因素，如天道观及“大一统”的思想，更重要的乃是汉代儒者如董仲舒等对先秦儒学的加工改造，使其成为维护封建统治的完整理论。关于董仲舒及其思想理论将在后面有关章节内讨论。这里仅叙述汉武帝时期提倡儒术的具体措施。
自卫绾等人的提倡、汉武帝的支持，经过几度曲折，儒学逐渐被立于高出其他学说之上的地位。这种地位不仅反映在统治者的思想上，而且表现在行动上。汉武帝时期为提倡儒学，在几十年中，先后不断提出不少措施，其中主要的有：
（一）置《五经》博士与兴太学。前面已经提到，建元五年（前136年）设《五经》博士。元光元年（前134年），董仲舒在“天人三策”中[126]，提出设太学，他说：“养士之大者，莫大乎太学。太学者，贤士之所关也，教化之本原也……臣愿陛下兴太学、置明师，以养天下之士。”（《汉书·董仲舒传》）这正是根据前两年已设《五经》博士而提出的建议。所谓太学其实乃为专门培养《五经》博士而设，而并非培养一般“百家之学”之所。[127]经过不断完善，尤其是在元朔五年（前124年）公孙弘为相时建立了一套完整的制度[128]，为西汉统治者鼓吹儒学和培养儒者提供了重要条件。史称“自此以来，公卿大夫士吏彬彬多文学之士矣”（《汉书·儒林传》）。这里说的“文学之士”大部分是儒生。
（二）行封禅之礼。封禅本来并非儒家学说专有，秦代曾行过封禅。但从汉高祖到武帝统治之初，前后百余年时间，统治者始终未举行过封禅。自武帝即位后提倡儒学，许多儒生就鼓吹封禅，把封禅说编织在儒家思想体系之内，以进一步神化儒学。由于“封禅”说也是神化皇权的一种手段，所以很快被武帝所接受。公元前110年，汉武帝在方士公孙卿等“封禅则能仙”（《史记·封禅书》）的鼓动下，举行了隆重的封禅礼。对这次封禅，武帝甚为重视，他首先勒兵十余万，北巡朔方，扬威匈奴，然后东巡海上，至泰山行封禅礼。当时百官群僚侍从者甚众，皆以能参与大典为荣，太史司马谈竟因未能参加此次典礼而遗憾终生。武帝也将此事视为头等重要大事，特将年号改为“元封”。
武帝时所行封禅与秦始皇之封禅不同之处，在于汉代封禅已经从属于儒家学说的思想体系，而不仅仅是一种神仙方士的迷信举动。通过这种神秘而庄严的封禅活动，使儒学涂上一道“神圣”的光环，与宗教更加接近了。所以儒学又称为“儒术”。
（三）太初改制。根据汉初与五行学说结合起来的儒家理论，每个帝王的统治权力皆受命于“天”。但不同帝王的权力来自不同的“天命”。这种“天命”就是五行学说中的“德”。而每个帝王必须根据不同的“德”来制定服饰、历法等。儒生们解释：秦既为水德，“则汉当土德”（《史记·封禅书》），而与土德相应也有一套服饰颜色等规定。汉武帝为躬行这一学说，太初元年（前104年）宣布，改订礼制和历法，其主要内容是：
夏五月，正历，以正月为岁首，色上黄，数用五，定官名，协音律。（《汉书·武帝纪》）
应当指出，太初改制所确定的历法，是著名的天文学家司马迁、唐都、落下闳经过长期精心研究的结果，具有极高的科学价值。而汉武帝则将这一科学成果纳入了儒家学说的思想体系，为巩固其统治服务。
（四）建立年号。公元前113年有人在汾阴（山西万荣西南）出土一宝鼎，向朝廷报告。朝臣即根据儒家的符瑞说鼓吹：应以天降祥瑞为年号。于是武帝下令：以当年为元鼎四年，并将前此之年均追改为建元、元光、元朔、元狩，每一年号均为六年。[129]这也是鼓吹儒家天命观的一种手段。
当然，上述措施仅是汉武帝时期提倡儒术的一些具体表现。不过这些措施均是在系统的思想理论指导下出现的，更重要的则在于通过这些措施将儒家思想渗透到政治、法律以及社会生活各个领域中去，使之成为统治思想。经汉武帝即位后几十年的努力，儒家思想终于被抬到统治地位，成为代替“黄老”学说的统治思想。
“百家”并未彻底废除 以往不少历史著作，往往把汉武帝时期提倡儒术的活动，概括为“独尊儒术”，似乎它是“罢黜百家”的必然结果。这是与历史不符的。“罢黜百家”以后，实际只是提高儒学地位，将其奉为官方的统治思想而已。从许多资料都可看出，在“罢黜百家”以后，各种思想学派并未完全被禁止。儒家以外的各派学者，不仅可以公开教授、治学，而且有不少进入宫廷为官，如武帝时名臣汲黯、郑当时、司马谈都是治黄老之言者[130]，宗室中也有继续崇尚黄老者，如武帝谓之“千里驹”的刘德，即“修黄老术”，“常持老子知足之计”（《汉书·楚元王传》）。武帝时治黄老之学的著名人物还有杨王孙（《汉书·杨胡朱梅云传》）、捷子、曾羽、婴齐等（《汉书·艺文志》）。此外，在大臣中治杂学、纵横术、阴阳学等诸子百家者，亦不乏其人。[131]
汉武帝所倚重和信任的大臣，多是既知儒术又熟谙刑法的人，这些人更多地倾向于法家的思想。如张汤、公孙弘都得到武帝的重用，先后曾任廷尉和丞相。而他们皆是注重运用刑法来实行统治的，儒学不过是用来作为法的辅助和装饰而已。“舞文巧诋以辅法”（《汉书·张汤传》），“习文法吏事，缘饰以儒术”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》），正是这些人的特点。由此可见，汉武帝“罢黜百家”，提倡儒学，并非全面禁止儒家以外的各派学说活动。这说明汉武帝及其以后的统治者不仅利用儒家学说，而且也利用其他各家有利于中央集权统治的思想。如汉代推行儒家“德”治的同时，也重视法家的“刑”，而适应这一需要，汉代的儒学不仅不排斥其他各家学说，反而不断吸收其他各派有利于封建统治的思想内容。因此，这种儒家学说对其他各家学说并非水火不相容，也无须用人为的禁令去消灭。当时提出“罢黜百家”大力提倡儒术，其目的不过是用一种统一的统治思想代替软弱无力的黄老之学，以加强思想统治。
汉武帝的“罢黜百家”和秦始皇的“焚书坑儒”目的均是为统一思想，但二者实行后的结果有很大不同：后者所导致的结果是加速秦王朝的灭亡。秦时的“焚书坑儒”仅仅是禁绝一些书和诛杀一些儒生、方士，于是导致举国上下更为强烈的反抗。汉代“罢黜百家”并没有采取诛杀或刑罚等暴力手段，而是通过各种措施，使儒学成为统治阶级的指导思想和束缚广大人民的思想工具。这样，儒学不仅在当时，就是对以后两千年的封建统治，也起着重要的作用。
第二节 官制和军制的变革
随着西汉经济的恢复和发展，及统治阶级指导思想的改变，加强专制主义中央集权的要求和可能就提到日程上来了。所谓“加强专制主义中央集权”，包括两方面的内容：一是加强皇帝对朝臣的控制权力；二是加强朝廷对各地的控制。这两个层次的控制加强的结果，自然是一切大权统归于至高无上的皇帝一人。而专制主义中央集权的统治，主要是靠封建官僚机构和军队来实现的。因此，汉武帝为加强中央集权，在其统治时期对官制和军制也进行了重大的变革。
一 “中外朝”的形成
中外朝形成的原因 汉武帝时期官制方面的一个重大变化，就是中外朝的形成。即在最高统治者皇帝之下的官僚机构，实际出现两个系统：一个是由大将军、尚书等官组成的中朝，成为真正的决策机关；另一个是以丞相为首的外朝，则逐渐变成执行一般政务的机关。这就是所谓“中外朝”。
中外朝形成的根本原因，是君权和相权矛盾的结果。原来，自秦始皇统一中国后，至汉武帝之前，中央政权中，除皇帝之外，掌握实权的就是丞相。“相国、丞相……掌丞天子助理万机”（《汉书·百官公卿表》序），辅佐皇帝，总管政务，在文武百官中权力最大，地位最尊。由于这一特殊地位，在秦和汉初的皇帝中，除秦始皇那样大权独揽，“天下之事无小大皆决于上”以外，多数皇帝都对丞相优礼相加。据《汉旧仪》载：“皇帝在道，丞相迎谒，谒者赞称曰‘皇帝为丞相下舆’，立乃开车。皇帝见丞相起，谒者赞称曰：‘皇帝为丞相起’，立乃坐。”如果丞相有疾，皇帝还必须亲往问候：“丞相有病，皇帝法驾亲至问病。”这个时期相权之重，是后代少见的，其主要原因并非完全是皇帝懦弱，而是在制度上保障决策、司法、行政各项大权集中于丞相一身，自然使相权可以侵夺皇权，甚至能将皇帝架空。所谓“道德出于君，制令传于相”（《管子·君臣篇》），也就是说，君只是在大政方针上提出主张，而这些主张只能通过相才得以贯彻。可是，由于丞相拥有朝廷实权，有时皇帝的意见与其不合，往往也遭到拒绝，如景帝时皇帝与窦太后欲立后兄王信为侯，因丞相不许而只好作罢，据《汉书·张陈王周传》载：
窦太后曰：“皇后兄王信可侯也。”……上（景帝）曰：“请得与丞相计之。”亚夫（周勃）曰：“高帝约：非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。今信虽皇后兄，无功侯之，非约也。”上默然而沮。
从这“默然而沮”四个字可看出皇帝对丞相无可奈何的神情。这种形势在汉武帝即位之初仍没有什么改变，如田蚡为相时，任官除吏独揽大权，根本没把年轻的皇帝放在眼里，致使汉武帝大发雷霆，据《汉书·窦田灌韩传》载：
上（武帝）初即位，富于春秋，（田）蚡以肺附为相，非痛折节以礼屈之，天下不肃，当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：“君除吏尽未？吾亦欲除吏。”尝请考工地益宅，上怒曰：“遂取武库！”是后乃退。
从这一事实可以看出为相的田蚡已把汉武帝气到了忍无可忍的地步。要保障中央集权强有力，首先必须“尊君”。早在战国时法家之集大成者韩非就指出：“夫国之所以强者政也，主之所以尊者权也。”（《韩非子·心度》）而“尊君”的第一步就是削弱相权，使朝政独断于皇帝，达到“权制独断于君则威”（《商君书·修权》）的目的。
为此，汉武帝就在以丞相为首的官僚系统外，另建一套可托为心腹的、恭谨从命的官僚系统，这就出现了“中朝”。
中外朝形成的过程“中朝”的出现是逐渐形成的，有一个发展、变化的过程。
首先，是皇帝有意扩大尚书的职权，更多地依靠其办事。尚书本是少府属下的小官，秦时已有尚书令、尚书仆射、尚书丞以及左右曹诸吏（见《宋书·百官志》），已初步形成自己的办事机构。尚书令也可由宦者担任，即称为中书。但尚书不过是六百石之小官，其地位只是皇帝与丞相间的一个传达吏。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”可见其地位很不重要。西汉初，尚书的职掌、地位基本与秦代相同。汉武帝为削弱丞相权力而亲自处理政务，开始更多地利用尚书这个办事机构。以后，尚书的职权逐步扩大，尚书令秩禄也逐步增高，达千石。尚书台正式成为总理国家政务的中枢，虽是以后的事情，但汉武帝时期尚书的地位、作用已经开始起了性质的变化。
其次，汉武帝重用侍从之臣，让所谓“天子之宾客”参与谋议。这些“宾客”本来在政府组织中没有什么地位，但由于侍从于左右，成为皇帝的心腹，往往挂着侍中、散骑、常侍、给事中等头衔参与谋议。侍中，本是皇帝身边近臣，据《太平御览》卷219引《环济要略》曰：“侍中……古官也……汉因而不改，侍帷幄，受顾问，拾遗于左右，出则负玺以从。”又《通典》记其职掌为“分掌乘舆服物，下至亵器虎子之属”。“虎子”即溺器，可见其地位之卑。然而，由于其常在皇帝左右，所以说侍中“汉代为亲近之职”。汉武帝时即任一些士人为侍中跟随自己以备“顾问应对”。散骑、常侍、给事中也是随从皇帝左右的侍从，常常随从皇帝以备“左右顾问”。上述这些官职在汉代均为“加官”，即在本官之外，由皇帝另外授予的职称。《汉书·百官公卿表》记载：
侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍，皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员，多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。
有了这些加官名位的人，就可出入禁中，在皇帝左右侍从。所以武帝常将这些官衔委任给一些天子的宾客，让他们参与谋议，于是逐渐形成了中朝。《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》记载：
擢助为中大夫。后得朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、枚皋、胶仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发。内改制度，朝廷多事，屡举贤良文学之士。公孙弘起徒步，数年至丞相。开东阁，延贤人与谋议。朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。
颜师古注曰：
中，谓天子之宾客，若严助之辈也；外，谓公卿大夫也。
这里明确指出“中朝”的组成主要是“天子之宾客”，如严助等士人。
最后，有一些皇帝的心腹之臣，因得到宠信，也被加上侍中或给事中的头衔，成为中朝官。如大司马、前后左右将军、太中大夫、光禄大夫等等，有时也被加上侍中或给事中的头衔，参与中枢决策，成为中朝官。
这样，以尚书令为主，有侍中、给事中、常侍等，加上被武帝信任而授予侍中等头衔的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共议军国大事，掌握实权，成为决策集团，这就是“中朝”。而以丞相为首的朝臣只负责处理和执行一般政务，这就是“外朝”。
中、外朝的形成，使统治权进一步集中。从上述过程可以看出，汉武帝时期的中、外朝，是逐渐地、自然地形成的，并不是通过某一道诏令建立起来的。所以，不能也不必确指其“建立”的时间。不过，一般的看法，是以元朔五年（前124年）为中外朝形成的时间。这一年，汉武帝任命侍中起家的卫青为大将军“位在公上”（《通典·职官十一》）。从此，大将军成为居于丞相以上的显赫的职位。与此同时，又以公孙弘为丞相，但这位丞相与以前的丞相有所不同。汉制“常以列侯为丞相，唯弘无爵”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》），这意味着丞相的地位和职权显著削弱。从此以后，将军的作用在政治生活中日益重要，而丞相的作用显著下降，“李蔡、严青翟，赵周、石庆、公孙贺、刘屈继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈时坏以为马厩、车库、奴婢室矣”（同上）。所以，一般史书均以卫青为大将军的元朔五年为中、外朝开始形成的标志，也是有道理的。
中外朝机构的组织 中外朝既是逐步形成的，其机构组织当然也在不断发展、变化，各个时期不可能完全相同。不过在汉武帝元朔五年以后，其机构组织的雏形大体已稳定下来。
外朝官僚以丞相为首，其组织机构与秦和西汉前期无根本变化。只是丞相的作用远不及文、景帝及其以前重要，其职权与地位也远逊于从前。仅从丞相的下场就可以看出这些变化。汉初至武帝前的七十年中，任丞相者有：萧何、曹参、王陵、陈平、审食其、周勃、灌婴、张苍、申屠嘉、陶青、周亚夫、刘舍、卫绾等十三人。[132]除萧何、曹参、陈平、灌婴、申屠嘉五人死于任内外，其他八人被免职后，即使未被尊为太傅，也都得以安度余生，无一人被处死。而在武帝统治的五十余年中，任丞相者有：窦婴、许昌、田蚡、薛泽、公孙弘、李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈、田千秋等十二人。[133]其中因有罪自杀或下狱死、腰斩者就有李蔡、严青翟、赵周、公孙贺、刘屈等五人，被免职及平安地死于任内者仅七人。由此可见丞相地位之岌岌可危。其所以如此，乃是丞相的权力已逐渐转归中朝尚书。所以，尽管有的丞相也终老相位，但皆空有其名，如石庆任丞相时“九卿更进用事，事不关决于庆，庆醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”（《汉书·万石卫直周张传》）。由于丞相无权，又处于危机四伏之位，有的人甚至视任相职为畏途。如公孙贺被任为相时竟“不受印绶，顿首涕泣”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》）。很明显，武帝时的相位同以前已不可同日而语。
御史大夫亦为外朝官，其最初设置之趣旨本在监督百官，其中也包括丞相在内（参见拙著《秦汉时代的丞相和御史——居延汉简解读笔记》，载《兰州大学学报》1983年第3期），所以在武帝时其职权、地位无明显变化。
在外朝官中，太尉也应属高位。不过，当时只在武帝初年有武安侯田蚡任此职，且为权宜之计，很快便被罢去。总的来说，秦汉时代之太尉，并非常设，所以在朝廷上影响甚小。
除丞相、御史大夫、太尉以外，朝廷诸卿之设与前朝大同小异，不须赘述。
中朝官地位最尊者为大将军。据《汉官仪》载：“汉兴，置大将军，位丞相上。”其地位应在丞相之上。不过汉武帝时称大将军者只有卫青一人，后来霍去病被封为“骠骑将军”，其地位与“大将军等”，属同一等级。如前所述，这二人在世时因很少干预政事，所以实际上大将军仍只是武官之首。但大将军还是应列入中朝官之范围。因为卫青、霍去病以后的大将军开始干预政事。武帝末年，“霍光为大司马大将军，受遗诏辅少主”（《汉书·昭帝纪》），从此后大将军“内秉国政，外则仗钺专征，其权任出宰相之右”（《文献通考》）卷59）。霍光曾对丞相田千秋说“始与君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》）。这里所谓“治内”，就是在宫中决事，“治外”就是朝臣。可见，大将军为中朝官。
武帝时期及其以后，中朝官中最重要的，也是权力扩大最迅速的是尚书。如前所述，武帝时尚书（或中书）就以皇帝近侍之地位，代替了部分相权。尽管此时由于汉武帝不轻易以权柄授人，因而尚书的权力也极为有限，但毕竟为其日后权力的膨胀奠定了基础。自武帝以后至西汉末年，尚书的权力迅速扩大，其名额也不断增多。成帝时，置尚书五人，一人为仆射，四人分四曹，正式组成宫廷内的政治机构。据《汉旧仪》记载：
尚书四人为四曹：常侍尚书主丞相御史事；二千石尚书主刺史二千石事；户曹尚书主庶人上书事；主客尚书主外国事。成帝时置五人，有三公曹，主断狱事。（见《汉书·成帝纪》颜师古注）
在杜佑的《通典》中，对上述五名尚书的职称及职掌记载略有不同：
汉成帝初置尚书五人，其一人为仆射，四人分四曹，（尚书曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡国二千石），民曹（主凡吏民上书，以人字改焉，自后历代曹部皆同），客曹（主外国夷狄）。后又置三公曹（主断狱），是为五曹。（见《通典》卷22）上述两种记载之所以有所不同，可能因不同时期各曹名称职掌
而有所变化，综合上述两处记载，可知汉武帝以后西汉尚书已先后出现过如下职称：
尚书仆射（即尚书之首领），
常侍尚书（即常侍曹），
二千石尚书（即二千石曹），
户曹尚书（或称民曹），
客曹。
虽然《通典》说：此时尚书的职权仅限于“通掌图书，秘记，章奏及封奏，宣示内外而已，其任犹轻”（《通典》卷22），实际从其各曹所司之政务来看，已经具备控制整个朝廷的全部职能。所以，尽管尚书台正式成为总理国家政务的中枢是在东汉时代，但武帝时即已形成中朝的完整机构。
在武帝时期及其以后参与中朝的侍中、给事中、常侍等似不像尚书人数那样固定。其有实体的组织机构乃是尚书。以后，即使大将军秉政也无不兼领尚书之职。所以，尚书乃中朝之核心。
二 刺史制度的建立
汉武帝时期官制的又一重大变化，就是刺史制度的建立。
刺史制度确立的过程 为加强对地方官吏的监督和考核，汉武帝又建立了刺史制度。刺史制度是由秦代的御史制逐渐发展而来的。在秦代，御史大夫之下有监御史“掌监郡”，是代表皇帝监察地方的官吏。汉初，对地方的监察，只是由丞相不定期派使者到各地巡察，“丞相遣使分刺州，不常置”（《汉书·百官公卿表》）。由于此时郡国并行，郡的权力不算太大，所以减省了秦代的御史监郡的制度。惠帝时，首都长安附近的三辅地区，豪强地主、官吏多有不法事。于是，惠帝三年（前192年），相国曹参请派御史监三辅郡，部分地恢复御史监郡制，据记载，“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条”（《玉海》卷65《诏令·律令上·汉九条》引《唐六典》）。其目的在于打击地方豪强和官吏的违法越制行为，加强中央对三辅地区的控制。文帝十三年（前167年），丞相遣使分刺各地。文帝还时常亲自派使到各地巡视，但至武帝以前仍未形成固定的制度，只是一种临时措施。所派出的既有御史，又有丞相史；其监察地区亦无固定划分。这就很难保障将各地置于中央朝廷直接控制之下。适应中央集权之政治需要，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史”（《汉书·百官公卿表》），正式设置刺史制度。
刺史制度的主要内容 首先，朝廷将全国划分为十三个州部（监察区），即冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交阯、朔方。每州派部刺史一人，负责监视州部内之郡县。刺史秩仅六百石，却有权监察二千石的郡守和王国相，稍后甚至可督察诸侯王。这些秩低权重之刺史是皇帝的代表，其主要任务是监视地方官和“强宗豪右”。刺史在每年八月巡视郡国，其监察的对象和任务都有明确规定，即：“以六条问事”。这六条是：
一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书、遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。（《汉书·百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》）
上述六条中，一条是监察“强宗豪右”的，五条是监察郡守、尉和王国相的。可见，刺史的监察对象和任务是针对大地主豪强和郡守、尉、王国相一级的大吏的。遇有非常时期，中央御史府还派侍御史以绣衣直指的特殊身份，专程去地方巡察案件。征和四年（前89年），又在首都所在地设司隶校尉，掌纠察京师百官和三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河内、河南），弘农七郡。这一套严密的监察制度建立，使全国各地官僚机构紧紧地控制在皇帝手里。
将上述两项制度综合起来，就可看出汉武帝时期统治机构职能调整的重点，是加强皇帝对百官的直接控制，和中央对地方的严密监督。因“中朝”的出现，使中央政权实际存在两个官僚体系：由位低权重又无定员的宫内官组成的“中朝”，起着决策作用，而以丞相为首的“外朝”，则实际成为执行机构，皇帝又通过刺史监察地方官和豪强。这样，由中央到地方的一整套官僚机构均操纵在皇帝手中，从而加强了专制主义中央集权。[134]
三 选官制度的新内容
为了维持西汉王朝庞大的官僚体系，必须有一大批官吏不断充实各个机构，这就要求有一套完整的选择官吏的办法。武帝以前选拔官吏的办法基本上与秦相仿（见本书第二章）。汉武帝统治时期为网罗为地主统治阶级服务的人才，广开仕途，除继续沿用以往的办法选官外，在仕进制度方面又开辟了以下三条途径：
察举制“察举”的意思就是由地方官吏考察后予以荐举。早在汉初，公元前196年刘邦就下过“求贤诏”，要求各地推选“贤士大夫”（《汉书·高帝纪》），这只可视为“察举”制的先声。不过此时仕进尚无察举之制。至文帝时开始实行举“贤良”，“孝廉”之制，可算是察举制的产生，但也未形成固定制度。只在武帝时，察举作为仕进的一种重要途径而被确立下来，成为定制。元光元年（前134年）冬，汉武帝第一次令“郡国举孝廉各一人”（《汉书·武帝纪》）。不久，董仲舒又建议“使诸列侯、郡守、二千石各择其吏民之贤者，岁贡各二人”（《汉书·董仲舒传》）。武帝即下诏令郡国举孝廉、茂材。《汉书·董仲舒传》记载：“州郡举茂材孝廉，皆自仲舒发之”。举孝廉的规定基本有三个内容：一是郡守、二千石每年向朝廷推荐一次。二是所举者必须有“孝”或“廉”的事迹闻于乡里；三是人数有限定（东汉和帝以前规定每郡二人）。但最初各郡国对举孝廉皆不甚重视，有的州郡一年也不能举出一人，以至在元朔元年（前128年）武帝又下诏重申举孝廉的要求，并提出：“不举孝、不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”（《汉书·武帝纪》）。这样，才使各地认真起来，从而保障察举制贯彻、执行。察举制遂成为入仕的主要途径。
汉代察举，第一步要由皇帝诏定科目，即规定个名目。其最主要的科目乃是“孝廉”，如上述元光元年即下诏“举孝廉”。所谓“孝廉”者，历来有“孝”“廉”各为一科，或“孝廉”本为一科，或二者先分后合，或先合后分之各种争论。但就历史事实考察，确无探究之必要。因为在当时的统治者看来，这二者是很难分开的。据应劭《汉官仪》记载：“世祖诏：方今选举，贤佞朱紫错用。丞相故事，四科取士：一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令。皆有孝悌、廉正之行。”（见《续汉书·百官志》引）可见：孝悌、廉正，在统治者看来是统一的。所以举“孝”亦是举“廉”。举“孝廉”与举“孝”和举“廉”实无本质区别。除孝廉外，察举的科目还有“茂才”“贤良方正”“贤良文学”等等，此外尚有“明经”“明法”“至孝”“有道”“敦厚”“尤异”“治剧”等科目。有些科目并非每年皆举，称为特科。“孝廉”则每年皆举。
征召 汉武帝还常采用征召的办法，对有治国之术的人授予官职。征召的办法，早在秦代就已实行，但在武帝时乃成为选拔官吏的制度。如汉武帝一即位建元元年，“遣使者安车蒲轮，束帛加璧，征鲁申公”（《汉书·武帝纪》）。元光五年（前130年）“征吏民有明当时之务、习先圣之术者”（《汉书·武帝纪》）至京师，由皇帝亲自召见。所征之人，不拘一格，凡有专长，或被皇帝看中者，皆可随时征召。被征召者不仅有后来的政治家、军事家、经济学家，还有文学家，如著名的文学家枚乘就是被武帝征召而来的，“武帝自为太子闻（枚）乘名，及即位，乘年老，乃以安车蒲轮征乘”（《汉书·贾邹枚路传》）。有时武帝也征召方士。对各州郡举出的孝廉、茂才，武帝也亲自召见。召见时由皇帝提出各种治国为政之问题，如回答得使皇帝满意，即可授以官职，这是把察举制和征召制结合起来。虽然武帝时实行的征召，只是针对个别人而进行的，不像察举涉及面之广，也无定期规定，但其重视程度远在察举之上。如元光五年（前130年）之征召令规定“县次续食，令与计偕”（《汉书·武帝纪》），令县次传舍供给饮食，官吏陪同入京。有时还明令沿途地方官必须迎送。与此相配合，还有“公车上书”之制，即有上书言事者，沿途官府必须负责接待。上书内容符合皇帝心意者，也能得到官职。
博士弟子 自元朔五年（前124年）汉置博士弟子员后，每年进行考试，称为“射策”。据《汉书·萧望之传》颜师古注云：“射策者，谓为难问疑义，书之于策，量其大小，署为甲、乙之科，列而置之，不使彰显。有欲射者，随其所取得而释之，以知优劣。射之言投射也。”又《后汉书·顺帝纪》注引《前书音义》释射策曰：“作简策难问，列置案上，任试者意投射，取而答之，谓之射策。上者为甲，次者为乙。”用今天的话来说就是抽签考试。可能在武帝时考试制度尚未如此完善，但大体规模业已具备。所考内容，当然是经学。凡能通一经者，可补文学掌故之缺。优异者可为郎中。据《汉书·儒林传》记载：“能通一艺以上，补文学掌故缺，其高第可以为郎中、太常籍奏。即有秀才异等辄以名闻，其不事学若下材，及不能通一艺，辄罢之，而请诸称能者。”这是把教育制度和仕进制度直接联系起来的重要途径。上述两途（察举、征召）所举出之人，一般也均先授以郎，特别优异（主要是投合皇帝心意）者可立即授给高官。
通过以上一些措施，使汉武帝统治时期人才辈出，许多有才能、有名望之人，均被网罗到武帝身边，为巩固封建政权服务，《汉书·公孙弘卜式兒宽传》赞道：“上（指武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲轮迎枚生，见主父而叹息，群士慕响，异人并出。卜式拔于刍枚，弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，日䃅出于降虏，斯亦曩时版筑饭牛之朋已。汉之得人，于兹为盛。”从这一段“赞”中，可以看出武帝之用人不拘门第、等级。正因如此，汉代的不少著名人物皆出在武帝时期，正如班固所写的那样：“儒雅则公孙弘、董仲舒、兒宽，笃行则石建、石庆，质直则汲黯、卜式，推贤则韩安国、郑当时，定令则赵禹、张汤，文章则司马迁、相如，滑稽则东方朔、枚皋，应对则严助、朱买臣，历数则唐都、落下闳，协律则李延年，运筹则桑弘羊，奉使则张骞、苏武，将率则卫青、霍去病，受遗则霍光、金日䃅，其余不可胜纪（记），是以兴造功业，制度遗文，后世莫及。”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》赞）班固的这一段评论，是符合历史实际的。汉武帝时期人才辈出，绝非偶然，首先是西汉经过数十年休养生息，已发展至鼎盛阶段，所谓“汉兴六十余载，海内艾安，府库充实”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》赞），为培养、造就各方面人才提供客观条件。更重要的是武帝注意广泛收罗人才。其中，固然有一些人是服侍他个人的，而更多的人才则是为巩固地主政权发挥着作用。汉武帝把他们吸收到西汉封建官僚机构中，从而有力地加强了统一国家的中央集权制，巩固了强盛的汉王朝。
四 军队实力的加强
中央军的充实和西汉军队的编制 由皇帝直接控制的中央常备军是封建政权的主要支柱。为增强对内镇压和对外作战的力量，武帝时大力加强军队，其中主要是加强中央常备军。
在中央常备军中，武帝时除南、北军原有部队外，又增中垒、屯骑、步兵、越骑、长水、胡骑、射声、虎贲八校尉，隶属北军。校尉均为秩二千石的官吏。屯骑、长水、胡骑是骑兵，射声长于弓箭，是弓手，虎贲是车兵。加上中垒、步兵校尉，具备了各种兵种。八校尉中，步兵校尉驻防上林苑门；长水校尉，戒备城外宣曲宫；胡骑校尉，戒备左冯翊的池阳宫；其他校尉的驻地不详。这些部队都是皇帝亲兵，负责保卫皇室安全，后来也有出征之事。同时，还增设期门军、羽林军，隶属南军。期门军无定员，多时达一千人，最初大概没什么明确规定，后来专选“陇西、北地良家子能骑射者期诸殿门”（《汉书·东方朔传》）。“羽林亦宿卫之官”（《汉书·百官公卿表》师古注），最初可能定员七百人（见《汉仪注》），但后来随时增减，实际亦无定数，均是从陇西、北地六郡“良家子”或京畿三辅地区“良家子”中擅长武技者选出。所以，期门、羽林都是精锐部队，为京师近卫军，许多名将均出身期门、羽林军，“六郡良家子选给羽林、期门、以材为官，名将多出焉”（《汉书·地理志》）。所谓“六郡良家子”就是指陇西、天水、安定、北地、上郡、西河六郡之地出身“良家”之子弟。如淳注曰：良家者“医巫商贾不得与也”。因上述六郡地处边境，人多勇猛善战，故选为皇帝近卫军，以加强宫廷和京城的保卫。期门和羽林都是从武帝随身扈从发展起来的近卫军。“期门”即武帝游猎时约定时间到某门下扈从之意。羽林原为建章宫骑，后改为皇帝亲兵。武帝时，对外战争频仍，战士死事，子孙无人抚养，汉武帝又选“从军死事之子孙养羽林，官教以五兵，号曰羽林孤儿”（《汉书·百官公卿表》）。羽林孤儿长大后就编成专门部队，其任务与羽林相仿，平时为皇帝的宿卫仪仗，战时也派往前方打仗。期门、羽林和羽林孤儿都是贵族兵。与一般征发来的战士不同，期门之位与郎官相同，羽林亦相仿，有时尚出其右。期门、羽林还可转为他官，西汉一代出身期门、羽林的文武官员不乏其人。羽林孤儿无固定人数，“父死子继”形成一个特权阶层。后来演变为世兵的萌芽。在充实军队实力的同时，汉武帝进一步加强了对军队的直接控制。原来三辅的军事首长是中尉。设中垒校尉后，已分割中尉部分权力。元鼎四年（前113年），武帝于内史地区设置京辅都尉、左辅都尉、右辅都尉等三都尉。至太初元年（前104年），分内史地区为三辅，分别置长史。与此同时，中尉改称执金吾，其军事实权早被各个都尉分割，而由皇帝总揽大权，由此中央军更牢固地掌握在皇帝手中了。
在充实中央常备军的基础上，地方军也随之加强，如在地方军中增设楼船（水军）等为常备兵种。此外，在边境尚有屯田兵，仅在朔方、河西等地就有六十万屯田兵。这样，就建成了由中央到地方一支庞大的军队。现将其编制简示如下：
中央军：
（一）南军（由卫尉主之），期门、羽林属之。掌守宫城。
（二）北军（由中尉主之），八校尉属之。
地方军：
（一）内地军事组织
太守—都尉—县令长—县尉—游徼、亭长、啬夫等
（二）边郡军事组织
太守—都尉—候官—鄣尉—候长—燧长
边郡之烽燧组织由太守至燧长与内地之军事组织由太守至亭长之组织，级别相同（见劳干《汉代兵制及汉简中的兵制》，载《历史语言研究所集刊》第10本）。至此，军队的组织、编制也空前扩大了。
兵源的扩大 汉武帝时期军事实力加强的又一标志，是兵源的扩大。由于长年的对外战争，需要大量补充战士。所以，汉武帝时期的兵源较以前有显著扩大：
除一般的征发兵役以外，汉武帝时期还常常将刑徒编入军队，组成刑徒兵。属于刑徒兵者，有七科谪、恶少、徒、弛刑徒、罪人、应募罪人等名目。汉代七科谪与秦大同小异，只是无发闾左，而增加亡命（即逃亡无户籍之人）。徒、弛刑、罪人、应募罪人都是已科罪犯，恶少是犯过罪或有犯罪嫌疑但未科刑的人。这些刑徒被征入伍后，可单独编队，亦可同一般士兵混合编在一起。在屯田、戍边和对外战争中都曾发挥过作用。
募兵也是汉武帝用于扩大兵源的手段之一。中央校尉军的士兵就是募兵性质。以后，有各种各样的募兵名目，如勇敢、奔命、伉健、豪吏、应募、私从，等等。这些募兵也曾用于对外战争。
汉武帝时期兵源扩大的另一途径是大规模使用少数民族士兵。
我国自古以来就是一个多民族国家。早在楚、汉相争之际和汉初战争中，就有一些少数民族人民充当战士，参加过以汉族为主要成分的军队。不过，当时加入汉族军队的少数民族士兵人数较少，规模较小，其作用远不如武帝时那样显著。汉武帝时开始大规模地使用少数民族将士，他们在防守、戍边、保卫京师及对外战争中都曾起了重要作用。其使用的少数民族将士，主要是匈奴和西域将士，此外南越兵也在局部地区投入战争。
汉武帝时期匈奴将士的来源，主要来自匈奴的降军。在汉武帝开展大规模反击匈奴的战争以后，不断有匈奴军投降汉朝，其中由较高的统帅率众来降的就有二十二起。[135]每起降军皆有数万至数十万之众，如昆邪王归汉，有众四万，号称十万。这些匈奴降军归汉后，多参加对匈奴的作战，匈奴出身的将帅和士兵都在战争中起过很大作用，如从匈奴归汉的赵信、赵安稽、桀龙、高不识、仆朋、复陆支、伊即轩、成娩等在击匈奴的战斗中曾充当统帅。除匈奴将领外，义渠出身的胡人将领在汉军中也起过重要作用，如公孙贺、公孙敖皆为义渠胡人，曾随大将军卫青出击匈奴，均以战功封侯（见《史记·卫将军骠骑列传》）。匈奴、胡人将士除在边境戍守、作战外，还有在首都和近畿拱卫中央者。北军中的长水校尉、胡骑校尉就是统帅中央军的胡骑首领。
汉武帝时期西域各国先后内附。归附后的诸国军队也有不少被征调投入对西域各地的重大战役，如天汉三年（前99年）和征和四年（前89年）成娩率楼兰兵攻车师。汉武帝伐大宛时，曾征用过乌孙兵。至汉武帝以后，随着西汉王朝在西域势力的扩大，西域各国军队参加征伐的数目愈来愈多。
元鼎五年（前112年），汉武帝进攻南越时，曾使用过南越兵。南越兵多是水军，操船弄楫是南方人的长技。发挥南越兵的特长，使他们担任主力，对战争的胜利起着决定性作用。
总之，汉武帝时大规模地使用少数民族将士，尤其是西汉王朝军队中匈奴兵和西域兵的大量增加，不仅补充了兵员不足，而且弥补了汉军中的薄弱环节，如匈奴兵的骑射、南越兵的楼船均为其所长而为汉军之短，有了这些将士参加，使汉军的薄弱之处得到了弥补。少数民族将士参加汉王朝军队，一般均就地征发，故尚可免远地征发之劳，减少千里馈粮之困难，也节省了军费开支，于经济上也是颇为有益的。更重要的是：征用少数民族士兵进攻少数民族，乃是统治阶级“以夷制夷”的惯用手法，这一手法在当时颇有效验。汉武帝一代多数战争战果辉煌，很少败衄，这也是重要原因之一。所以，少数民族士兵之大规模使用，实为汉武帝时代加强军事实力的重要手段。
第三节 强化和完善封建法制
汉武帝时中央集权加强的另一个重要方面，就是强化和完善封建法制。马克思说过：“社会统治阶级的利益，总是要使现状当成法律成为神圣不可侵犯，并且要使习惯与传统为它定立的各种限制，用法律固定下来。”（《资本论》第三卷，人民出版社1975年出版，第927页）经过汉初几十年，汉武帝时期的封建政治、经济已达到高度发展。客观形势要求统治阶级必须进一步强化和完善封建法制。所以，在汉武帝统治时代进行了大规模的修改和制定法律。经过这个时期的修律，封建法律基本适应统治者需要，此后直到汉末汉律不再有大的变化。因此，通过对汉武帝时代强化和完善封建法制历史过程的了解，亦可全面掌握汉代法制概况。
一 立法指导思想
虽然说“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表现和记载经济关系的要求而已”（《马克思恩格斯全集》第四卷第122页）。然而任何法律都是通过统治阶级代表人物制定出来的。因此，研究西汉时代统治阶级立法的指导思想，就能对汉武帝及其以后时代的立法活动有更清楚的认识。
法权渊源和立法根据 汉初，实行“无为而治”，统治阶级“惩恶亡秦之政”（《汉书·刑法志》）所推行的法律比较轻简。然而，当权的皇帝和大臣并非忽视法律在维持统治秩序中的作用，随着中央集权的日益强化，立法的要求愈来愈迫切，西汉前期和汉武帝时的部分君臣，如汉高祖刘邦、文帝刘恒、武帝刘彻，以及贾谊、晁错、董仲舒等都曾明确地提出过立法的指导思想。其中首先集中在法权渊源和论述立法根据这一问题。
法律制定的权力从何而来？即法权渊源是一切立法的理论基础。汉初的立法活动，基本是在秦代法律制度的基础上的修改和补充。因此，无人论及法权渊源和立法根据的理论问题。到汉武帝即位时，大规模的立法活动成为维持统治秩序的当务之急，许多思想家就开始探讨和阐发法权渊源的问题，而为西汉王朝立法活动制造理论根据。
对这个问题论述得最系统、明确的是董仲舒。
在董仲舒所著的《春秋繁露》和他给汉武帝所上的《天人三策》（见《汉书·董仲舒传》）中，他宣扬：君主对臣民应有绝对的权力，而君主的权力则是“天”赋予的：“天子受命于天，诸侯受命于天子，子受命于父，臣受命于君，妻受命于夫。诸所受命者，其尊皆天也。虽谓受命于天亦可。”（《春秋繁露·顺命》）也就是说，法权的渊源乃来自“天”。而董仲舒所说的“天”是同最高统治者完全一致的。他说：“王者配天，谓其道。天有四时，王有四政，四政若四时，通类也，天人所同有也。庆为春，赏为夏，罚为秋，刑为冬。庆赏罚刑之不可不具也，若春夏秋冬之不可不备也。”（《春秋繁露·四时之副》）“王”或皇帝的赏、罚，无非是“天”的意志。人间的统治秩序及维持这种封建统治秩序的法律是与“天”一致的。所以他说：“圣人法天而立道，亦溥爱而亡私，布德施仁以厚之，设谊（义）立礼以导之，春者天之所以生也，仁者君之所以爱也；夏者天之所以长也，德者君之所以养也；霜者天之所以杀也，刑者君之所以罚也。”（《汉书·董仲舒传》）君主既和“天”完全一致，君主的意志就是“天”的意志，因而法权的渊源就是君主、皇帝。不过，他在这里把拥有至高无上权力的君主涂上一层“天”的神秘色彩，使立法活动更具有神圣和严肃性。这一点，比起先秦时代法家的立法理论增加了更大的欺骗性。[136]
董仲舒的“性三品”说也是其立法的理论根据之一。他认为：人性中有“圣人之性”“中人之性”及“斗筲之性”三类，属于“圣人之性”的人是封建法制的创立者，属于下等“斗筲之性”的人，是必然的罪犯，乃是法制的打击、制裁对象，而“中人之性”则可通过教育——包括法的制裁，可以由“恶”变“善”。据此，他认为立法的重要目的在于打击和制止“奸邪”，其重点则在“中人之性”。他说“名不以上，不以下，以其中名之”（《春秋繁露·深察名号》）。总之，董仲舒从其天道观和人性论两个方面论证了法权渊源和立法根据，从而对皇帝（君主）拥有最高立法权做出理论化的表述。
“法与天下共守”从汉初到汉武帝时代的政治家，多主张实行先秦法家提出的“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”的原则。即使在刘邦统治的西汉王朝建立之初，“约法省禁”的时代，其“约法三章”也体现着这一精神。汉文帝刘恒虽然曾废除重刑苛法，但也并非根本否定法的作用，只不过是主张刑罚轻简，而更重视依法办事，使法成为天下共同遵守的准则。正如那一次在中渭桥上，有人惊了文帝驾舆，文帝要处其极刑，张释之所说的那样：“法者天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。且方其时，上使使诛之则已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，壹倾，天下用法皆为之轻重，民安所错其手足？唯陛下察之。”（《汉书·张冯汲郑传》）这里所说的“天子所与天下公共”，就是法必须成为共同遵守的准则。这种思想到董仲舒时表达得就更加明确，他主张“依法听讼”（《春秋繁露·五行相生》）和“依法刑人”（《春秋繁露·五行相胜》），即诉讼、刑罚皆依法而行。这正是先秦法家“一断于法”思想的发展，也是汉律修订和补充的重要指导思想。
礼法并用和德主刑辅 与先秦法家主张重要不同之处，西汉的政治家的法律思想有一个最大的特点，就是反对单纯地用法或刑罚进行统治，而是把“礼”教和“德”化同刑、法配合起来使用，并以前者为主。而在刑、法中也渗进德、礼的教化。如贾谊认为：“礼者，所以固国家，定社稷，使君无失其民者也。主臣礼之正也；威德在君，礼之分也，尊卑大小，强弱有位，礼之数也。”（《新书·礼》）他主张礼、法并用，先礼后法：“夫礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后，是故法之所用易见，而礼之所为生难知也。”（《汉书·贾谊传》）而汉武帝时的董仲舒则把这种两手的策略：礼义教化即德教，刑罚即法治，构成为系统的理论。他认为：首先必须实行德教，其次才是刑罚。即所谓“前德而后刑”，或“先教而后诛”。他把教化看成制止犯罪的防线：“凡以教化不立而万民不正也。夫万民之从利也，如水之走下，不以教化堤防之，不能止也。是故教化立而奸邪皆止者，其堤防完也；教化废而奸邪并出，刑罚不能胜者，其堤防坏也。”（《汉书·董仲舒传》）但是，董仲舒并不是只讲“德”“礼”，而不要“法”“刑”，只是将“法”“刑”放到“德”“礼”之后，或者将二者结合起来使用。他说：“刑反德则顺于德”（《春秋繁露·阳尊阴卑》）；“刑者德之辅，阴者阳之助也”（《春秋繁露·阴阳位》）。从贾谊、董仲舒等汉代政治家的言论中可以看出：他们的法律思想已不完全重复先秦时代法家的主张，也不完全是先秦儒家思想的翻版，而是将儒家和法家二者统治术的精粹——德化和刑罚结合起来，成为“礼法并用”或“德主刑辅”的理论。当然，在宣传上无论把“德”“礼”提到多么高的地位，在严酷的阶级斗争面前，发挥实际效用的总是刑和法，实际上“德”和“礼”只能起辅助作用。然而“德主刑辅”这种自欺欺人之谈却给残酷的封建法制涂上一层玫瑰色的光环，使它具有更大的欺骗性，从而更加有效地发挥其作用。
从汉初和汉武帝时代政治家的主要立法思想可以看出：他们对先秦时代思想家有关的法律思想既有继承又有发展。正是在这种指导思想下，适应统治形势的需要，在汉武帝时代，进行了大规模的修律活动，从而使西汉的封建法制建设达到当时的最高水平。
二 立法概况和法律形式
武帝时期立法概况 据史书记载：汉武帝即位以后，由于他“外事四夷之功，内盛耳目之好，征发烦数，百姓贫耗，穷民犯法，酷吏击断，奸轨不胜”（《汉书·刑法志》），这就是说：由于汉武帝不断向周边发动战争，又加之他穷奢极欲，就加紧对广大人民的剥削和压榨，从而使阶级矛盾日益尖锐，贫苦农民犯法者日众。在这种形势面前，汉武帝改变过去“无为而治”的方针，抛弃汉初以来轻刑省罚的政策，为强化西汉封建政权，而开始大规模地修订和增补法律。
具体负责修订律令的是什么人呢？据《汉书·刑法志》记载：“（武帝）于是招进张汤、赵禹之属，条定法令”，又据《汉书·酷吏传》“武帝时，（赵）禹以刀笔吏积劳，迁为御史。上以为能，至中大夫，与张汤论定律令”。可知，汉武帝时条定律令主要是由张汤和赵禹二人完成的。
张汤，西汉时长安杜陵（今西安市东南）人。生于汉文帝时期，死于汉武帝元鼎二年（前115年）[137]。他一生虽历经文、景、武帝三代，但其主要政治活动是在汉武帝时代，张汤先后曾任长安吏、茂陵尉，武帝时任侍御史，太中大夫、廷尉和御史大夫，历来被称为“酷吏”，是汉武帝统治时代政治上举足轻重的人物。[138]赵禹，（狋á犻即邰，今陕西武功西南）人，曾任佐史、中都官、丞相史。汉武帝时被赏识迁为御史，后任中大夫。其为吏一贯廉平，不讲私情，“为吏以来，舍无食客。公卿相造请，禹终不行报谢，务在绝知友宾客之请，孤立行一意而已”（《汉书·酷吏传》），也是一位执法不阿的“酷吏”。张汤和赵禹共同制定律令的具体年代，据《汉书·酷吏传》及《史记·酷吏列传》和《汉书·张汤传》记载，是在张汤为太中大夫之时。而张汤作太中大夫是从元光五年（前130年）至元朔三年（前126年）间（具体考证见拙作《“酷吏”张汤》，载《西北大学学报》1985年第2期）。因此，可以推知：汉武帝时代大规模修订和增补律令主要在其即位后的十年至十四年间。即公元前130年至公元前126年是西汉律令大规模的修订时间。
经过武帝时期张汤和赵禹修订，汉律的数量空前增加，据《魏书·刑罚志》记载：“孝武世以奸宄滋甚，增律五十余篇。”加上原有的和不断增加的律令，汉代法律竟繁到这样程度：“律令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事。文书盈于几阁，典者不能遍睹。”（《汉书·刑法志》）律令条目繁多，内容庞杂，连执法之吏也难于遍睹。以后，直至汉末始终向繁杂方向发展，到汉成帝时（前32年至前7年），律令已多到“大辟之刑千有余条，律令烦多，百有余万言，奇请它比，日以益滋，自明习者不知所由”（《汉书·刑法志》）。
从上述过程可以看出，汉武帝时大规模修订后的律令，成为西汉法律的基础。此后，宣帝、成帝时虽有增删之举，但基本上没有大的修改。所以，西汉的立法基本是在武帝时期完成的。
汉律的形式和名称 数百万言，浩如烟海的西汉律令，早已散失，到唐代李贤注《后汉书》时，就已慨叹“汉律今亡”（《后汉书·孝安帝纪》注）。在唐以前已找不到完整的汉代法典了。不过，自清代以来，就有人根据古代文献残存下来的零星资料，对汉律作过考释、编纂[139]，近年来，在考古发现中又有大量的汉律出土，这就使我们可能对汉代的法律有较多的了解。[140]
从最近出土的湖北江陵张家山汉简可以看出：汉初的律令，在秦律的基础上已有所发展，具备“律”、“令”和议罪案例性质的《奏书》
等各种法律形式（见《江陵张家山汉简概述》，载《文物》1985年第1期）。到汉武帝大规模修订律令以后，其法律形式已基本上定为律、令、科、比四种：
律。是一种比较稳定的法律形式。《太平御览》卷638引《律序》杜预云：“律以正罪名，令以存事制。”说明：“律”是规定科罪判刑的尺度，是法律中的主要形式。汉律除继承前朝秦律以及汉初萧何所作的“九章律”的内容以外，武帝时，分别由张汤制定有关宫廷警卫的专门法律，即“越宫律”二十七篇；由赵禹制定有关朝贺制度的专门法律，即“朝律”六篇，总计六十篇。而这六十篇律中不仅包括“千有余条”的“大辟”刑，而且有各种律令，可说是洋洋大观，应有尽有。如“酎金律”“上计律”“左官律”“尚方律”“钱律”“田律”“金布律”“挟书律”，等等。此外，还有与律具有相同性质的相坐法、沉命法、吏见知故纵、监临部主之法等等，皆属“律”的范围。
令。就是皇帝发布的诏令，以及根据律或诏令由地方官发布的在局部地区具有法律效力的文告。所谓“天子诏所增损。不在律上者为令”（《汉书·宣帝纪》文颖注），汉代令的数目相当之多，自汉高祖刘邦制定律令，到汉武帝时已达三百五十九章，到成帝时律令已“百有余万言”（《汉书·刑法志》）。这样多的令按其发布先后编为“令甲”“令乙”“令丙”，犹如今日所谓第一号命令、第二号命令之类。这些“令”的内容更为广泛，几乎包括政治、经济、军事、文化、社会生活各个方面，从以下的令名即可窥知一斑：如“廷尉挈令”“北边挈令”“狱令”“棰令”“品令”“秩禄令”“任子令”“祀令”“斋令”“宫卫令”“金布令”“复马令”“缗钱令”“田令”，等等。令是当时人们生活中主要的行为规范。
科。这种法律形式亦起源于汉初。据《后汉书·郭陈列传》载：“高祖受命，萧何创制，大臣有宁告之科，合于致忧之义。”但汉武帝时科条又有增加：“武帝军役数兴，豪杰犯禁，奸吏弄法，故重首匿之科。”（《后汉书·梁统列传》）科是规定犯罪与刑罚的另一种法律形式。
比。就是以典型案例作为判决的标准，又称“决事比”。张家山汉简所载之《奏书》和《睡虎地秦墓竹简》中之《封诊式》大约就是“决事比”这类法律形式的前身。汉武帝时“死罪决事比万三千四百七十二事”（《汉书·刑法志》），可见，其数量也是多得惊人的。
汉代法律的几种主要形式虽早在汉初，甚至秦代就已具备。但到汉武帝时则达到规范化的程度，使律、令、科、比成为此后较为稳定的基本的法律形式。
“春秋决狱”的特殊法律形式 汉武帝时，除上述几种法律形式外，还出现一种特殊的法律形式，就是“春秋决狱”。
所谓“春秋决狱”，就是用《春秋》这部书的内容作为判断案件的根据。从而使《春秋》这部编年史书，也具有与法律同样的效力。之所以能够如此，首先是由于《春秋》这部书中，在记载有关历史事件过程中，其基本指导思想与判断是非的标准，乃是儒家倡导的礼义学说。而在汉武帝即位后“罢黜百家”，宣布以儒家思想代替黄老之学作为国家的指导思想后，《春秋》正是儒家经典的《五经》之一。在这种历史条件下，董仲舒、公孙弘便用《五经》的经义，特别是《春秋》的精神和内容作为审判的依据，这就把儒家的经典当成法律。这种做法是得到汉武帝支持和倡导的，以至董仲舒年老致仕归家后“朝廷每有政议，数遣廷尉张汤亲至陋巷，问其（指董仲舒——林注）得失。于是作春秋决狱二百三十二事，动以经对，言之详矣”（《后汉书·应劭列传》）。甚至汉武帝还要求他的儿子学好《公羊春秋》，作为将来处理国事的根据。皇帝如此提倡，各级官吏当然就积极奉行起来。
以“春秋决狱”是在汉武帝提倡儒术的指导思想下产生的，对统治者说来，用这种特殊的法律形式判案，比用其他的法律形式更方便。因为《春秋》所表达的观念并不如法律条文那样明确，所以在断狱中可以根据需要作出各种解释。欲轻欲重，完全以断狱的官吏意志为转移。这种断狱的原则主要是“论心定罪”，即根据罪犯的“心”中动机：“志善而违于法者免，志恶而合于法者诛”，就是说如果犯罪的人动机是“善”的，即使触犯法令也当免刑，如果动机是“恶”的，即使合法行为也可以杀。而这个动机（“心”）的“善”“恶”由谁来判断呢？当然是断狱的官吏了。就连汉代官吏也不能不承认“春秋之治狱”“时有出于律之外者”（《盐铁论·刑德篇》）。可见，“春秋断狱”给统治者更大的方便，甚至不受律令的限制。这样，自汉武帝时代开始，此种法律形式就很快盛行起来，它在实际上的作用有时比上述各种律令更加重要。
正因如此，汉代名儒纷纷以《春秋》为根据来论述决狱原则。写了许多有关春秋决狱的著作，《汉书·艺文志》有《董仲舒治狱》十六篇；《七略》作《春秋断狱》五卷；《隋书·经籍志》作《春秋决事》十卷；《唐书·艺文志》作《春秋决狱》；《崇文书目》作《春秋决事比》十卷，说明此书在宋代尚存，后来才佚失。自董仲舒之后，两汉经学大儒竞相以儒家经典解释法律，至东汉时“诸儒章句，十有余家，家数十万言。凡断罪所当用者，合二万六千二百七十二条，七百七十三万二千二百余言”，以至弄得“言数益繁，览者益难”（《晋书·刑法志》）。从此也可看出，“春秋决狱”在当时的政治上具有多么大的作用。
综观武帝时期已具备的几种法律形式，如果说“律”“令”“科”“比”是沿袭以前的原有形式而加以发展的话，那么“春秋断狱”这种特殊形式则正式创始于汉武帝时期。它不仅对此后数百年的两汉法律有直接影响，而且对整个数千年的封建法制也有深远的影响。儒家思想从此成为全世界五大法系中，具有特点的中华法系之基础。（见《中华法系特点探源》，载张晋藩《中国法制史论丛》，法律出版社1982年10月出版）
三 西汉法律的基本内容和作用
经过武帝时期大规模修订过的汉代法律，其全貌现虽已不得见，但从现存文献和新出土的简牍中残存的零星资料也可窥其一斑。据此，可知西汉法律的基本内容和作用有以下四个方面。
维护地主阶级的特权 皇帝是地主阶级总代表，是封建国家的象征，要维护封建统治，首先必须保持皇帝拥有最大的特权。皇帝是最高的立法者，杜周曾明确地说“前主所是著为律，后主所是疏为令”（《史记·酷吏列传》），这样，维护皇权必然成为汉律的中心内容。举凡一切侵犯皇帝特权的言行，都被认为是罪大恶极：“谋反”“弑君”要处极刑自不待言。“矫诏”“诈玺书”之类的行为，也必要“伏重刑”，直至“腰斩”。对破坏封建等级制和有损皇帝尊严的“奢侈”者，要处之以“弃市”或“诛”（《汉书·赵尹韩张两王传》）。为保卫皇帝安全，专门有“卫律”（《汉书·昭帝纪》注）和“宫卫令”（《汉书·张冯汲郑传》注），“阑入”宫门者“弃市”（《新书·等齐》），“盗宗庙服御物者”也“当弃市”（《汉书·张冯汲郑传》），对宗庙发议论也要“弃市”（《汉书·韦贤传》）。凡不利于皇室的言论，皆为“诬罔”，亦属重罪“皆在大辟”（《汉书·杜周传》）。“罪至不赦”的还有“不道”“大不敬”。“妖言”“诽谤”皆属“不道”应“伏诛”（《汉书·眭两夏侯京翼李传》）。“大不敬”罪的范围更广，连在皇帝祖庙前醉酒也处以死罪（见《汉书·景武昭宣元成功臣表》）。大臣处理问题不如皇帝意的为“废格沮事”，罪至“弃市”（《史记·酷吏列传》）。心中对皇帝不满意，尽管没有说出口，也属“腹非”罪，须“论死”（《史记·酷吏列传》）。如此等等，不一而足。
维护封建等级制也是汉律的重要内容。1978年7月，在青海大通县上孙家寨西汉墓中发现的木简，就有许多有关维护封建等级制的律令条文，如其中一条有“爵毋过五大夫”，“爵毋过左庶长”（见《大通上孙家寨汉简释文》，载《文物》1981年第2期），残文。说明汉代法定一般人民拜爵最高不得超过“五大夫”或“左庶长”。对照刘昭所说的“吏民爵，不得过公乘者”（《后汉书·百官志》注），愈加清楚地显示出汉律维护等级制的作用。
保护封建土地所有制和私有财产，镇压人民反抗，是汉律的又一重要内容。乐安侯匡衡因“颛地盗土”即侵犯封建国家土地所有权，受到法律制裁“免”（即撤职，见《汉书·外戚恩泽侯表》）。汉律对“盗”法规定极细：如“盗官布，法应弃市”（《三国志·魏志·鲍勋传》）。对结伙的“群盗”处置更严酷，连“通行饮食群盗”者也处以死刑（《汉书·酷吏传》）。汉武帝时“穷民犯法，酷吏击断，奸轨不胜”，于是“作见知故纵、监临部主之法；缓深故之罪，急纵出之诛”（《汉书·刑法志》）。这些法的主要精神是：官吏镇压人民时，严酷者能罗织罪名重罚罪犯，即使罚错亦不究，释放无罪的则被疑为有意纵容，要处以死刑：“吏深害及故入人罪者，皆宽缓”，“吏释罪人，疑以为纵出，则急诛之”（《汉书·刑法志》注引孟康曰、师古曰）。这一律令虽为惩办官吏而设，但根本目的则在于镇压人民。果然，此令一出，“其后奸猾巧法，转相比况，禁罔浸密”（《汉书·刑法志》），使百姓所受压迫更加沉重。
压迫人民和防止人民反抗政府的法令条款还有很多：如禁止“群饮”，不经官府允许“三人以上，无故群饮，罚金四两”（《汉书·文帝纪》）。“夜行”、“阑出入关”（即无传符而过关）及“从军逃亡”[141]均构成重罪。这些律令的作用十分清楚，就是保护统治阶级利益和维护封建政权的稳定。
缓和阶级矛盾的律令 在汉律中还有一部分内容在于缓和阶级矛盾，这是过去以至现在研究法制史者所忽视的重要方面。[142]其实，统治阶级为维护自己统治并非一味使用镇压和暴力等加剧阶级矛盾的办法，而缓和矛盾的办法有时作用更大。即使在汉武帝统治时代刑罚较为严酷，其施行的汉律中也有这方面的内容。如对剥削过重的限制。汉初所发布的减、免田租及限制滥发徭役的法令已在前一章叙述。武帝时虽“征发烦”（《汉书·刑法志》），但也禁止官僚、地主任意提高赋税和利息的征收额。汉律规定“民贷以治产业者，但计赢所得，受息无过岁什一”（《周礼·地官·泉府》注），“加贵取息”（《周礼·秋官·朝士》注）“坐赃”要受到法律制裁。武帝时旁光侯殷，就因“坐贷子钱不占租，取息过律，会赦，免”。颜师古注曰：“以子钱出贷人，律合收租，匿不占，取息利又多也”（《汉书·王子侯表》）。汉律中限制租、赋、利息的规定，其目的主要在于限制地主豪强的剥削，但在客观上确实起到缓和阶级矛盾的作用。当然，汉武帝时这方面的内容较文、景时期已少得多了。
调整统治阶级内部关系 汉律中有相当多的一部分内容在于调整统治阶级内部关系：皇帝与大臣间，贵族官僚与一般地主间以及各类统治人物间的关系。汉武帝时修订律令，有关这方面的律文增加得最多。
如为削弱诸侯王的势力，武帝时制定的“推恩令”，“下令诸侯得推恩分子弟”（《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》），调整了中央与地方的关系。又如“左官律”规定：凡任诸侯王国官者，地位低于中央任命的官吏，并不得进入中央任职。其目的在于限制诸侯王网罗人材。“附益法”是限制诸侯王扩展势力的法令：“封诸侯过限曰附益。或曰阿媚王侯，有重法也。”（《汉书·诸侯王表》）与此类似的法令还有很多，如“王国人不得宿卫”（《汉书·王贡两龚鲍传》），“王国人不得在京师”（《汉书·隽疏于薛平彭传》）。这些律令的作用在于削弱地方势力，加强中央集权。
汉律中还有一些防止地方势力叛乱的规定：如“马高五尺六寸齿未平，弩十石以上，皆不得出关”（《汉书·昭帝纪》颜师古引孟康注）。此律的目的是“关马及弩不得出，绝游说之路，诸侯王遂以弱”（《新序》）这是防止地方割据势力膨胀的一个釜底抽薪的办法。
有一些表面看来无关紧要的法律，实际也在于调整统治阶级内部的关系，以加强中央集权为最终目的。如“酎金律”和“擅兴徭役”、“事国人过律”（《汉书·景武昭宣元成功臣表》）等也往往成为中央削弱地方势力的法律根据。
对各级官吏的控制和管理，也是汉律中的重要内容：汉代对吏治的法律是十分严苛的，如对“受赇”“受赃”即受贿罪，“听请”即勒索财物罪，惩治都很重。监守自盗“主守盗”者，超过十金就要“弃市”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》如淳注）。接受属官财物或受请饮食者均为犯罪行为（见《汉律摭遗》卷2）。对“选举不实”（《汉书·隽疏于薛平彭传》）、“举奏”“非是”（《汉书·盖诸葛刘郑孙毋将何传》）、“更相荐誉”（《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》）等荐举中舞弊徇私的官吏均要处刑。如名臣贾捐之就因“更相荐誉”罪而被“弃市”（《汉书·盖诸葛刘郑孙毋将何传》）。这些法令的作用在于防止官吏相互包庇，结党营私，或无限制地扩大权力。将各级官吏的权力和财富限制在一定范围，从而及时地调节大、中、小地主、官吏之间，个别地主和整个地主阶级利益的矛盾。
稳定封建社会秩序 汉律中有一部分条款的作用在于稳定社会秩序，组织和推动社会生产和文化教育。
在这部分法律规范中，有一些是保障封建纲常礼教的律令，如有对“不孝”“禽兽行”（《汉书·景武昭宣元成功臣表》）等行为的惩处法令。这些法令不仅适用于被统治阶级，同时也适用于统治阶级内部，是维持封建社会内部宗法关系和等级制度的重要保障。还有不少律令的作用在于直接保障生产，其中除汉初以来不断发布的各种“抑商”令外，汉律中还有“水令”，是保障农业生产中对水的需求法令：“为用水之次，具立法。”（《汉书·公孙弘卜式兒宽传》）又有禁止杀牛的法令，以保护耕牛。汉律中还有组织和推动文化教育的内容，如《尉律》中有“学僮十七已上始讽籀书九千字，乃得为史，又以八体试之，郡移太史并课，最者，以为尚书史，书或不正，辄举劾之”（《说文解字·叙》引）。这虽是以选拔官吏为目的的律令，但在客观上确实起到推动封建文化教育的作用。
综上所述：汉律的四部分主要内容，其功能可分为两类：一类是专政性的阶级压迫规范；另一类是普遍性的社会生活规范。前者具有鲜明的阶级性，后者则适用于各个阶级，不具鲜明的阶级性。而两者相互配合最终起着稳定和巩固封建统治秩序的作用，从而加强了以皇帝为首的西汉王朝的中央集权。
第四节 打击不法地方豪强和削弱诸侯王势力
在推行上述各项制度和修订法律的同时，汉武帝又采取有力、果断的措施，打击了不法的地方豪强，进一步削弱了诸侯王的势力，从而达到了强化中央集权的目的。
一 地方豪强和诸侯王同中央政权的矛盾
地方豪强势力的膨胀 所谓“地方豪强”是指一些在一方拥有很大势力的地主，他们利用自己经济、政治或宗族的势力在地方上横行霸道，违法越制，甚至与官府分庭抗礼，从而形成一股与中央集权背道而驰的离心力量。
地方豪强的来源主要有两部分：一是宗室贵族和大官僚。他们依仗其特权地位穷奢极欲，横行乡里，如汉初之宗室贵族武安侯田蚡“治宅甲诸第。田园极膏腴，而市买郡县器物相属于道。前堂罗钟鼓，立曲旃；后房妇女以百数。诸侯奉金玉狗马玩好，不可胜数”（《史记·魏其武安侯列传》），而曾任燕相的灌夫更是一个典型的豪强地主，“诸所与交通，无非豪桀大猾，家累数千万，食客日数十百人。陂池田园，宗族宾客为权利，横于颍川。颍川儿乃歌之曰：‘颍水清，灌氏宁；颍水浊，灌氏族’”（同上）。曾经当过丞相的公孙贺，也“倚旧故乘高势而为邪，兴美田以利子弟宾客，不顾元元，无益边谷，货赂上流”（《汉书·公孙刘田王杨蔡陈郑传》）。另一部分是各地的大宗法地主，特别是原关东地区大豪强地主。汉初，刘邦宣布“复故爵田宅”令中，对关东、关中一视同仁，所有的故爵田宅均应恢复，其中当然包括了关东的旧豪强地主。汉初也曾实行迁徙关东豪族的政策，但实行这一政策与秦代削弱关东豪强地主的目的不完全一样，而是有意识地让他们的势力在关中发展。如高祖时，曾将原齐国、楚国的大姓田氏、屈、昭、景氏以及燕、赵、韩、魏等国的旧贵族之后及“豪杰名家”十余万口迁入关中。其目的是“秦中新破，少民，地肥饶，可益实”，“无事，可以备胡，诸侯有变，亦足率以东伐，此强本弱末之术也”（《汉书·郦陆朱刘叔孙传》）。原来是企图利用这些豪强地主的资财和人力以加强中央集权。所以，西汉王朝对这些迁徙来的豪富，不是像秦王朝一样剥夺其资产，而是给以特殊照顾，保护其发展。如高祖九年（前198年）十一月“徙齐、楚大姓昭氏、屈氏、景氏、怀氏、田氏五姓关中，与利田宅”（《汉书·高祖本纪》）。这里特别记载“利田宅”。实际上，那些被迁来的豪强地主得到的待遇同开国功臣是一样的：“汉兴，立都长安，徙齐诸田，楚昭、屈、景及诸功臣家于长陵。”（《汉书·地理志》）迁来的豪富不断受到西汉政府的关照，如汉武帝时“赐徙茂陵者户钱二十万，田二顷”（《汉书·武帝纪》）。很明显，西汉政府在开国之初是把关东旧豪强地主当作依靠力量对待的。这样，他们的势力也在汉初开始抬头。
武帝初期的诸侯王 武帝即位之初，影响中央集权加强的另一股势力，就是诸侯王。西汉初期所封的诸侯王，至武帝即位，除位于周边的南越、东越、闽越、朝鲜等国以外，在内地刘姓王国尚有：河间、鲁、江都、胶西、赵、中山、长沙、广川、胶东、常山、清河、济川、济东、山阳、梁、齐、城阳、淄川、楚、燕、代、淮南、衡山、济北等国。这些诸侯国的实力，虽然远不能与“吴楚七国之乱”前各诸侯国相比，但它们仍是专制主义中央集权统治的重要障碍。这主要表现在：
（一）有的企图谋反，如淮南、衡山王（详下）。
（二）有的逃脱中央政权制约。自七国之乱后，皇帝削夺大部分诸侯国的土地，并“减黜其官”（《汉书·诸侯王表》）。把诸侯国置于朝廷委派的相控制之下，但许多诸侯王设法谋害中央政府派来的相，如胶西王刘端、赵王刘彭祖就利用各种办法杀死许多相。“胶西小国，而所杀伤二千石甚众”，“彭祖立六十余年，相二千石无能满二岁，辄以罪去，大者死，小者刑。以故二千石莫敢治，而赵王擅权”（《汉书·景十三王传》）。像这样的诸侯国，依然是独立王国。
（三）更多的诸侯王骄奢淫逸，破坏封建法制。这几乎是各诸侯王普遍的情况，其甚者有“杀人取财物以为好”，“与其奴亡命少年数十人行剽”（《汉书·文三王传》）。至于奸淫妇女，草菅人命等等更不在话下。
这些“骄淫”而“犯禁”的诸侯王在其王国内胡作非为，不仅加重了对人民的剥削、压迫，激化了阶级矛盾，动摇地主阶级政权的基础，而且直接破坏封建统治秩序，威胁着皇权的稳固。主父偃曾指出：对这些诸侯王“缓则骄奢易为淫乱，急则阻其强而合从以逆京师”（《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》），是汉王朝统治的隐患，是封建国家统一的祸源。
上述两股地方豪强势力的膨胀，严重地削弱了西汉王朝中央政权对地方的控制，破坏了逐渐完备中的封建法律和各项制度，甚至影响西汉政府的经济财政收入。如“济南氏，宗人三百余家，豪猾。二千石莫能制”（《史记·酷吏列传》）。就连首都之内，他们也敢横行不法：“长安左右宗室多暴，犯法。”（同上）其中尤以资财在百万以上的“大家”（见冉昭德《汉代的大家、中家和小家》，载《光明日报》1964年1月15日）为害最甚。他们不仅欺压百姓，而且敢与封建政府较量：“往者军阵数起，用度不足……大抵逋赋，皆在大家，吏正畏惮，不敢笃责。”（《盐铁论·未通篇》）总之，这些被称为“豪猾”“豪宗”“豪门”“大姓”“大家”“豪右”的地方豪强势力，在汉武帝时已经成为加强专制主义中央集权的严重障碍。
形势十分明显：地方豪强和诸侯王势力乃是西汉王朝加强统一的严重障碍。如果任其发展，必将对西汉王朝的统一和稳定造成威胁。
二 打击豪强和抑制诸侯王势力膨胀的措施
面对着地方豪强势力和诸侯王割据倾向的威胁，汉武帝除加强军事、政治和法律制度的建设以外，还采取了针锋相对的措施，打击和削弱了这两股势力。这就是：任用“酷吏”以打击不法豪猾；实行“推恩令”以抑制诸侯王势力。结果，均取得显著成效。
任用“酷吏”以打击豪猾 秦汉史籍所称之为“酷吏”的，都是“以酷烈为声”（《史记·酷吏列传》）的官吏。他们的残酷手段虽然也用于屠杀百姓，但更重要的是用残酷手段镇压和打击不法的豪强地主和贵族。“刻轹宗室，侵辱功臣。”（《汉书·酷吏传》）这些“酷吏”往往是不畏权贵，执法不阿，而自身廉洁。如前面提到的张汤、赵禹即是如此。张汤生前位至三公，但其死时“家产直不过五百金，皆所得奉赐，无它业”。死后“载以牛车，有棺无椁”（《史记·酷吏列传》）。赵禹为官时就以“廉洁”著称，“为吏以来，舍无食客”（《汉书·酷吏传》）。其他被称为“酷吏”的虽也有人自身就是豪强地主，但多数还是“据法宗正”的廉洁之吏。
汉武帝时，为打击不法的地方豪强和宗室贵族，先后曾起用一批“酷吏”。他们在皇帝的支持下，以残暴的手段，镇压和削除了许多刻剥民众、为害地方、违法越制、与封建政府对抗的“豪猾”。如王温舒为河间太守，对治下的“郡中豪猾”严加惩治：“相连坐千余家”，“大者至族，小者乃死，家尽没入偿臧”（《汉书·酷吏传》）。义纵为长安令，“直法行治，不避贵戚，以捕桉太后外孙脩成子中，上以为能，迁为河内都尉，至则族灭其豪穰氏之属，河内道不拾遗”（同上）。又如尹齐“斩伐不避贵戚”（同上）。这些“酷吏”镇压“豪猾”，动辄“族灭”“千家”，手段未免残酷，但从“郡中不拾遗”、“奸邪不敢发”（同上）等记载可以看出，用这种方法对付地方豪强还是有效果的。
有这一批“酷吏”，再加上新设置的刺史相互配合（有的刺史就是“酷吏”），地方豪强势力逐渐受到挫折，中央政权对地方控制加强了。
“推恩”令颁行前后 武帝即位以后，就有不少朝臣认为“诸侯连城数十，泰强”，并向武帝“数奏暴其过恶”，要求对他们“稍侵削”（《汉书·景十三王传》）。武帝接受主父偃的建议，在元朔二年（前127年）春正月颁行“推恩”令，采取法律手段，削夺诸侯王势力。
元朔二年，春，梁王、城阳王提出：愿分部分国土与其弟。武帝立即批准，并下诏“诸侯王分与子弟邑者”，朝廷均予批准，规定诸侯王除由嫡长子继承王位外，其他诸子都可在王国范围内分到封地，作为侯国。这一“推恩”令实行后，“不行黜陟，而藩国自析”（《汉书·诸侯王表》），结果“则王子无不封侯而诸侯益弱矣”（齐召南《〈史记·建元以来王子侯者表〉考证》）。[143]
在施行“推恩”令的同时，汉武帝还运用法律这一武器对诸侯国王实行削爵、夺地和除国，以消除他们的势力。不少诸侯王因“骄淫失道”（《汉书·景十三王传》）而被除国，如燕王刘定国与文康王姬通奸、夺弟妻为姬及杀人等罪，于元朔二年（前127年）被处死刑而自杀国除。像类似刘定国这样犯罪或谋反而被除国的，就有九个。[144]其次，武帝还借口诸侯国所献助祭的“酎金”成色不好或斤两不足而削地、夺爵。这种办法非常方便，许多列侯都以“坐酎金”而失国，如元鼎五年（前112年）一年就有一百零六个列侯因“酎金”之罪而被夺爵、削地，占当时列侯的半数。
汉武帝时，又“作左官之律”（《汉书·诸侯王表》），即不准人们私自为诸侯充当官吏，以防结党营私。在武帝前，还有阿党附益之法。阿党是指诸侯王国的官吏和诸侯王结为死党，诸侯王有罪而不予举奏；附益是指朝中的大臣与诸侯王交通，而帮助诸侯王得到法外利益（见乔伟《中国法律制度史》第226页），都规定犯者要受到极严厉的处罚。这样一来，皇帝又有更多的借口夺削，打击诸侯贵族了。
三 镇压诸侯王的叛乱
淮南、衡山王谋反 武帝时代打击和削弱诸侯王势力，是逐步进行的。在这过程中，拥有实力的诸侯王当然不会甘心就范，其中淮南王和衡山王的谋反活动就是最严重的一例。
文帝时，淮南王刘长曾因谋反被废，文帝六年（前174年）死于徙蜀途中。文帝十六年（前164年）又封刘长之子刘安为淮南王。刘安对朝廷始终怀有异心。他在封国内招致四方宾客、方术之士数千人“共讲论道德，总统仁义”（许慎《淮南鸿烈解叙》），并集体编纂了一部杂家著作《淮南子》，显然，刘安是以此扩大影响，为日后叛乱作准备。到武帝元朔五年（前124年）淮南王刘安已经开始治战具、积金钱进行叛乱的实际活动了。不久又接到削二县的诏令，愈发坚定了淮南王谋反的决心。此时，衡山王刘赐闻淮南王有反谋，也结宾客作谋反准备。接着，衡山即与淮南勾结在一起，约定共同行动。破坏封建国家统一的叛乱，已成一触即发之势。
谋反的失败 淮南、衡山谋反的活动日益加紧进行，至元狩元年（前122年），淮南王已刻好皇帝印玺，正伺机举兵。在千钧一发之际，这一叛乱阴谋不料被人揭发，武帝令人搜查王宫，查出谋反的武器、玺印等。证据俱在，立即派宗正持符节逮捕淮南王。在宗正尚未至国之时，十一月，刘安即畏罪自杀。淮南王死后，公卿请捕衡山王治罪。衡山王闻讯，也自刭死。汉武帝趁此机会，彻底翦除淮南、衡山两王的势力，由淮南、衡山二狱所牵连的列侯、二千石及贵族等数千人皆被武帝处刑。
淮南、衡山叛乱的未遂及其被镇压，是西汉皇权和地方势力矛盾冲突的激化，也是封建国家统一和割据分裂势力长期斗争的必然结果。地方割据势力的失败，表明诸侯王已无力与中央政权对抗，同时证明封建国家统一的巩固和无法逆转之势。
通过以上种种手段，自汉初以来就存在的王国和侯国的数目，到武帝时大大减少，原来绝大部分诸侯王的领地大都归中央政府统治了。即使没有取消的一些侯国封邑，“诸侯惟得衣食税租”（《汉书·诸侯王表》序）而已，远不能构成对封建中央政权的威胁了。
第五节 财政、经济政策
汉武帝统治时期，在财政、经济方面也采取了一些新的措施，加强中央对全国经济的控制，以解决由于长期战争所需要的浩大开支，和宫廷奢侈生活所造成的经济困难。
一 经济状况和财政危机
当汉武帝即位之初，国家无事，府库余财，西汉政府的经济状况比较好，“京师之钱累巨万，贯朽而不可校；太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”（《史记·平准书》），是一片太平盛世的景象。但是，到武帝当政十几年以后，过去的积累就被消耗殆尽，政府经济即呈捉襟见肘之势。这主要是两方面原因造成的。
军政费用开支浩大 汉武帝时期的西汉政府，一改过去“量吏禄，度官用，以赋于民”（《汉书·食货志》）的精打细算作风，各项开支都大得惊人，尤其是因为对匈奴的战争，更需要巨额经费维持，这就使政府的经费开支猛增。
虽然历史资料中找不到当时经费开支的具体数字，但仅从下面一些零星的资料记载的部分事实中就可看出西汉政府开支是多么浩大：
武帝元光二年（前132年）西汉政府开始同匈奴作战。此后“兵连而不解，天下共其劳；干戈日滋，行者赍、居者送，中外骚扰相奉”（《汉书·食货志》）。
武帝元光五年（前130年）通“西南夷道”，“作者数万人，千里负担馈饷，率十余钟致一石……悉巴蜀租赋不足以更之，乃募民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内”（《汉书·食货志》）。
武帝元光六年（前129年）修汾、渭、朔方等渠，“作者数万人。各历二三期，功未就，费亦各巨万十数”（《史记·平准书》）。
武帝元朔元年（前128年）筑沧海郡城，“人徒之费，拟于南夷”（《史记·平准书》）。
武帝元朔二年（前127年）筑朔方城，“费数十百巨万，府库益虚”（《汉书·食货志》）。
武帝元朔五年（前124年）卫青击胡有功受赐“黄金二十余万斤”，而战争中“军马死者十余万，兵甲转漕之费不与焉”（《汉书·食货志》）。
武帝元朔二年（前121年）赐降汉之匈奴浑邪王及其部属“凡百余巨万”（《汉书·食货志》）。
武帝元光三年（前132年）修黄河堤“先是十余岁，河决观，梁楚之地固以数困，而缘河之郡堤塞河，辄决坏，费不可胜计”（《史记·平准书》）。
以上列举的是自同匈奴开战以后十年的特别开支，此后像上述巨大的开支项目还有许多，如元狩四年（前119年）对作战有功的卫青、霍去病的赏赐，一次就达五十万金，还不算死亡的军马及“转漕车甲之费”（《汉书·食货志》）。这同汉初“岁不过数十万石”的经费开支相距何啻天壤？结果是可以预料的，到元朔六年（前123年）即同匈奴开战的第十个年头，政府掌管经济的大司农就向皇帝报告“臧钱经用赋税既竭，不足以奉战士”（《汉书·食货志》）了。这种形势对正在进行的反击匈奴入侵战争自然有严重的影响，但政府的大量消耗并未因之稍减，至元狩四年（前119年）当卫青、霍去病等得到数十万金的赏赐之时，政府的国库已经“财匮，战士颇不得禄矣”（《汉书·食货志》）。
汉武帝的穷奢极欲 造成西汉政府财政危机的另一个原因，是汉武帝个人的好大喜功和穷奢极欲的生活，挥霍掉大量的资财，浪费无数的劳动力。
同秦始皇一样，汉武帝也一意追求长生不老之术，崇信方士，好神仙。他一生接近了许多巫女和方士，如李少君和齐人少翁、栾大、公孙卿等，每次虽均被骗，但事后仍不悔。对这些方士的话，武帝深信不疑，不惜耗费巨资，如拜少翁为文成将军，“赏赐甚多”，封栾大为乐通侯，“赐列侯甲第，僮千人。乘餉斥车马帷幄器物以充其家。又以卫长公主妻之。赍金万斤”（《史记·封禅书》）。至于封禅，求“天马”（《汉书·礼乐志》）所耗费的人力、物力更是不计其数。
武帝一世，更喜兴造离宫别馆、建筑壮丽宫室及亭台楼榭，以供其腐朽生活。如元鼎二年（前115年）春，“起柏梁台，作承露盘，高二十丈，大七围，以铜为之……宫室之修，自此日盛”（《汉书·郊祀志》注）；元封二年（前109年）又在长安作飞廉、桂馆，甘泉作益寿、延寿馆，又作通天台。这些建筑不仅是出于迷信思想，为“招来神仙之属”（《汉书·郊祀志》），而且也供武帝享乐。太初元年（前104年）又作建章宫，这个宫殿规模之大是空前的：“度为千门万户。前殿度高未央，其东则凤阙，高二十余丈，其西则商中，数十里虎圈，其北治大池，渐台高二十余丈，名曰泰液，池中有蓬莱、方丈、瀛洲、壶梁，象海中神山龟鱼之属，其南有玉堂璧门大鸟之属。立神明台，井干楼，高五十丈，辇道相属焉。”（《汉书·郊祀志》）此外，在元狩三年（前120年）和元鼎二年（前115年）二次作昆明池“乃大修昆明池列馆环之”（《汉书·食货志》），也是耗费甚巨的工程。在这些宫室苑囿中，陈设着珍宝，养着珍禽异兽和奇花异草：“明珠、文甲、通犀、翠羽之珍，盈于后宫；蒲稍、龙文、鱼目、汗血之马，充于黄门；巨象、师子、猛犬、大雀之群，食于外囿；殊方异物，四面而至。”“兴造甲乙之帐，落以随珠和璧，天子负黼依、袭翠被，冯玉几，而处其中。”（《汉书·西域传》赞）在这富丽堂皇的宫殿中，汉武帝过着万分荒淫腐朽的生活[145]，这都是要有大量财富才够他挥霍的。
一方面，由于武帝“外事征伐，内事兴作”，耗费了巨量的资财，出现了财政危机。另一方面，工商业主却“专巨海之富，擅鱼盐之利”（《盐铁论·刺权》），有的竟能“富数千万”，他们不仅与封建国家争利，而且在政治上也有影响，有许多富商，利用财富，交通王侯，为一方之冠。“大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数。”（《史记·货殖列传》）这些富商大贾拥有的财富，不仅用以剥削贫民，而且使贵族、官僚也不得不向他们“低首仰给”，他们“冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困”（《史记·平准书》）。这就使西汉政府的财政危机陷于严重的境地。
为巩固中央集权，解决政府的经济、财政困难，西汉王朝必须实行适应形势的经济政策和对过去的财政制度进行必要的改革。
二 币制的改革
在汉武帝统治时期，曾进行过几次币制改革，改革的目的：一是制止私铸之伪币流通，二是从改币制中剥夺商人和贵族的财富，以增加政府的财政收入。
元鼎以前的几次改币制 汉初，货币由郡国铸造，也允许民间私铸。这样，不仅造成币制十分混乱，也给富商大贾以从中渔利的机会，许多诸侯国因铸币而助长其势力膨胀，形成对中央政权的严重威胁。
为打击商贾造币营利，景帝中元六年（前144年）下令禁止民间私铸货币，“定铸钱伪黄金弃市律”（《汉书·景帝纪》）。从此，只准郡国铸币。
但在武帝即位后，民间私铸之货币仍未能完全禁止流通。为消除币制混乱，建元元年（前140年）西汉政府下令，废除通行的四铢钱，改行三铢钱。不久，又于建元五年（前136年）废三铢钱，恢复四铢钱。[146]这时，西汉政府财政尚未出现危机，改革币制的目的在于改变币制的混乱状况。不过，这种改革并没有取得明显的效果。
自元光二年（前133年）西汉王朝与匈奴的长期战争爆发以后，货币的问题就显得更加突出：一方面是封建政府财政的日趋困难，另一方面是商人利用手中货币，或私铸伪币大发其财，加重了政府的财政危机。为了打击那些兼并之徒，西汉王朝又决定改币制：“更造钱币以澹用，而摧浮淫并兼之徒。”（《汉书·食货志》）元狩四年（前119年）下诏曰：“用度不足，请收银锡，造白金及皮币以足用。”（《汉书·武帝纪》）同时，还令更铸三铢钱，并重申“盗铸诸金钱罪皆死”（《史记·平准书》）这里所说的“白金”即银，“皮币”就是以白鹿皮作币。王侯宗室朝觐聘享，必以皮币荐璧，然后得行，每块鹿皮“直四十万”（《史记·平准书》）。这一政策是相当巧妙的，中央不需成本，只需将禁苑中的白鹿，杀取其皮，加以缘馈，即成。因王侯宗室朝觐聘享必用此物，只得向朝廷购买，只一块皮就值四十万。这样，宗室贵族手中的金钱，便流入到中央政府之手了。不过，这次改币，并未能解决伪币的问题，而且币制更加混乱，除了三铢、四铢以外，白金及皮币也进入流通领域，这就更增加了币制的混乱，尽管重申对“盗铸”者处以死刑，仍不能有效地制止私铸。所以，上述命令发布不到一年，武帝又下令：郡国铸五铢钱，“周郭其质，令不可得摩取铅〔鋊〕”（《汉书·食货志》），即铸有廓之钱，以防磨取铸沿或改铸。但这种办法仍不能禁止盗铸，据《汉书·食货志》记载：“自造白金、五铢钱后五岁，而赦吏民之坐盗铸金钱死者数十万人，其不发觉相杀者，不可胜计。”可见，西汉政府的改革，只是部分地达到了收罗王侯宗室金钱的目的，并没有解决“盗铸”的问题，因而并没有达到打击商贾的目的。
将铸币权收归中央 彻底解决币制的问题，是在元鼎年间，汉武帝下决心由中央垄断铸币权。元鼎四年（前113年）汉王朝中央政府设水衡都尉，下属有均输、钟官和辨铜三官。这是一个铸钱的专门机构，将全国铸币的原料——铜搜集起来运往中央，统一铸造。同年下令禁止郡国铸币，“废天下诸钱，而专令水衡三官作”（《盐铁论·错币》），并“输其铜三官”（《史记·平准书》）。
这次改革是比较彻底的。首先，中央收回铸币权，垄断了货币的铸造，并将铜材置于中央统一管制之下，这就使货币的伪铸失去了原料，从根本上制止了伪钱的泛滥。
其次，这次改革规定，非三官钱不得行，而三官钱的币值与重量相符“重如其文”，这是一种较重要的，也是较进步的措施。因在入汉以来历次币制改革中，其通行货币之币值与实际重量均不一致，如高帝时之荚钱[147]，高后时的八铢钱，文景时的四铢钱以及武帝的四铢钱等，其文皆为半两，而实际重量都是不足的，这正是给盗铸钱的地方豪强和富商大贾提供了便利条件，正如马克思所说的：“它们（指货币）的名义含量与实际含量的分离，一部分给政府，一部分给私人冒险家，利用在各式各样的伪造铸币上。”（《政治经济学批判》，人民出版社1955年出版，第69页）币值的实际重量一致，无疑是对伪造币的富商大贾的沉重打击。
另外，由政府铸造的三官钱，工艺水平、铸造技术有很大的提高，工序也比较复杂，这就使伪造者不易造成，往往“计其费不能相当”（《汉书·食货志》），反而得不偿失。盗铸者自然减少。近来，陕西省博物馆在本省境内收集到大量的西汉三官钱范。从这些钱范实物可以看出，其铸造技术和工序确比以往之钱币铸造要复杂得多。证明文献记载是准确的。
汉五铢钱范（陕西省博物馆藏）
元鼎四年西汉政府所进行的币制改革，终于取得对豪强地主、富商大贾私铸钱的斗争胜利，从此三官五铢钱[148]通行于世，盗铸者和伪铸基本绝迹。中央政府控制了铸币权，从一个侧面稳定了财政，从而加强了中央集权。
三 盐铁官营和均输平准政策
盐铁官营的政策 汉初，盐铁任私人经营，国家仅设官收税，不问其余。特别是文帝以后，对盐铁经营采取放任政策，“纵民得铸钱冶铁煮盐”（《盐铁论·错币》），于是富商大贾、豪强地主往往占有山海，或采矿冶铁，或煮海制盐，一家冶铁或煮盐使用的“至僮千人”（《史记·货殖列传》）。他们“专山泽之饶”（《盐铁论·禁耕》），垄断了对国计民生有重要影响的产业部门，有的因而“富至巨万”，有的“与王者埒富”。他们“连车骑、游诸侯”（《史记·货殖列传》），不仅影响中央财政收入，而且成为割据势力的社会基础。直到汉武帝时，蜀卓氏、程郑氏均以从事冶铁“拟于人君”，宛孔氏、鲁曹邴氏、齐刁间均以“冶铸”，或“渔盐商贾”“家致富数千金”，以至“富数千万”（《史记·货殖列传》）。为解决财政危机，西汉政府决定从这些大商人手中，夺回利源。
元狩四年（前119年）由当时的大司农颜异属下的大农丞东郭咸阳和孔仅“领盐铁事”，他们同当时还是侍中的桑弘羊共同筹划管理盐铁之事。东郭咸阳和孔仅乃是大盐铁商人出身，桑弘羊也是“洛阳贾人之子，以心计（即不用筹算）”（《汉书·食货志》）。这三人“言利事析秋毫矣”（同上），他们当然深知垄断盐铁的重要，经过一段时间的斟酌，在元狩五年（前118年）通过大司农颜异向皇帝提出了一个盐铁官营的计划。这个计划的要点是：
（一）将煮盐、冶铁之事均收归政府管理，所得收入，以补充赋税。
（二）“愿募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆”（《汉书·食货志》）。就是由官府招募盐户，主要费用由他们自己负担，政府给他们煮盐的器具和一定的生活费用。这样，煮成的盐自然由政府垄断。
（三）“敢私铸铁器、煮盐者，钛左趾，没入其器物”（同上），即严禁私自铸铁、煮盐。
（四）“郡不出铁者置小铁官”（同上），管理铁器的专卖事宜。关于铁的专卖，具体形式如何，文献中未留下记载，据专家估计“当时役使了不少数量的官奴婢和罪人……此外，必然征用了一些民伕。官奴婢和罪人是奴隶身份，而民伕则是以‘役’的形式出现，可能还保存着他们一定的自由身份。这些人们生产出来的铁和制成的铁器，亦全部归统治政权所有”（张维华《汉史论集》第135页）。在没有更确切的资料以前，这种估计可视为对桑弘羊等盐铁官营计划的补充说明。
盐铁专卖的计划一提出，就遭到许多人反对，那些依靠盐铁发家的“浮食之民”反对政府专卖，自然不在话下，就是连许多朝臣和知识分子“贤良文学”也纷纷反对。像董仲舒和司马迁这样的人也认为这是与“民”争利，抱以否定态度。尽管对盐铁官营的争论一直继续到武帝死后的昭帝时期，但在当时，汉武帝的态度是十分明确的，他对这些“沮事之议”一概不理，毅然批准这一计划。并于元狩六年（前117年）派孔仅与东郭咸阳到全国各产盐铁地，选用家产富裕又对铁、盐之事有经验的人任盐、铁官，建立专卖机关，前后任命的盐铁官和建立的盐铁专卖机关，计全国共有盐官凡二十七郡，为官三十有六，铁官凡四十郡，为官四十有八。[149]这样从北至南、从东到西均设置了盐铁官，全国的盐、铁生产和销售均控制在政府手里了。
由于盐铁官营使盐铁的生产规模空前扩大，如在河南巩义发现的西汉冶铁遗址，其面积有二万一千多平方米，有十八座冶铁炉，又有一座熔炉，一座锻炉，据推算这一铁官冶炼的铁，累计产量达两千六百多吨（见河南文化局文物工作队《巩县生铁沟》，文物出版社1962年出版）。冶铁的技术也有空前提高，据专家断定，“西汉的冶炼生铁技术，这是我国封建社会前期冶铁技术发展的一个高峰”（杨宽《中国古代冶铁技术发展史》，上海人民出版社1982年出版，第87页），这与官营当有密切的关系。
当然，最重要的结果是：自盐铁官营后，西汉政府取得了大宗的收入，剥夺了大盐铁商人的财源，不仅增强了西汉中央政府对经济的控制，而且直接解决了当时国家所需的部分经费。“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农，此皆……盐铁之福也。”（《盐铁论·轻重》）盐铁官营使政府收到了预期的效果。
推行均输平准 在实行盐铁官营的同时，西汉政府又推行均输平准政策。
均输法实行较早，在元鼎二年（前115年）即已开始试办，不过，那时范围较小。至元封元年（前110年）理财家桑弘羊“为治粟都尉，领大农”，总管全国财经大权，得到武帝批准在全国推行均输、平准法，据《汉书·食货志》记载，“弘羊以诸官各自市相争，物以故腾跃，而天下赋输或不偿其僦费，乃请置大农部丞数十人，分部主郡国。各往往置均输盐铁官，令远方各以其物如异时商贾所转贩者为赋，而相灌输。置平准于京师，都受天下委输。召工官治车诸器，皆仰给大农，大农诸官，尽笼天下之货物，贵则卖之，贱则买之，如此，富商大贾无所牟大利，则反本，而万物不得腾跃。故抑天下之物，名曰‘平准’”。对于这段文字，许多人的理解各不相同。不过，其主要意思是清楚的，即：
（一）政府各部门在市场上争购物品，致使物价昂贵，而各地向京师上缴之贡赋，由于路远，运来的物品尚不够运费。
（二）为解决上述问题，置大农部丞数十人，分主郡国，各县设盐铁均输官，令农民将旧日商贾用作贩卖的东西，拿来作赋，地方官吏，也得以交换或买卖方式，收购各类物品。这不仅调剂了中央政府各部门所需要的物品，也调剂了道路远近和运输难易的情形。简单地说，就是调剂运输，即“均输”。
（三）为了垄断商品交换、买卖及控制物价，在京师设立“平准”机构，以各地输进的物品及大农工官所制造的东西为本钱，进行交换和买卖，贵时卖，贱时买，以平抑物价，打击商人的投机行为。简单的说，就是平衡物价，即“平准”。
这一套以国家机关代替商人的办法，乃是从商人手中夺利的性质，因此立即得到武帝的批准。
盐铁垄断、均输、平准三大政策，在桑弘羊任治粟都尉，领大农的元封元年（前110年）得到全面贯彻，成为一套完整的经济措施。这套措施在推行后不久，就有了显著成效，不仅打击了商贾的投机，而且解决了政府的财政困难。正像桑弘羊后来说的：“往者财用不足，战士或不得禄，而山东被灾，齐赵大饥，赖均输之蓄，仓廪之积，战士以奉，饥民以赈。”（《盐铁论·力耕》）因这都是从商贾手中夺来的利，故“民不益赋，而天下用饶”（《史记·平准书》）。皇帝的赏赐，战争的费用“皆仰大农。大农以均输调盐铁助赋，故能澹之”（《汉书·食货志》）。
还应当指出：均输、平准和盐铁垄断，也给一般人民带来许多不便。由于政府委派的官吏经营管理不善，政府所造之产品往往质量低劣。均输平准也不一定达到制止物价“腾跃”的目的，“轻贾奸吏，收贱以取贵，未见准之平也”（《盐铁论·本议》）。这正是官商必然出现的弊病。
四 算缗和告缗
为了打击富商大贾和高利贷者的经济势力，增加政府收入，元狩四年（前119年）西汉政府又颁布了算缗和告缗令。
算缗的内容 所谓“算缗”就是向工商业者征税，其主要内容是：
（一）凡“诸贾人末作贳贷卖买，居邑贮积诸物，及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算”（《汉书·食货志》），这是说对商人及高利贷者收取营业税，先让他们自己估计财产上报，然后每二千钱收一算。
（二）“诸作有租及铸（《集解》引如淳曰：以手力所作而卖之者）率缗钱四千一算。”（《汉书·食货志》）这是对手工业者收的营业税，每四千钱收一算。
（三）“非吏比者，三老、北边骑士、轺车一算，商贾人轺车二算。船五丈以上一算。”（《汉书·食货志》）这是对有车、船的（官吏除外）收的车船税。
（四）“匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱”，“有能告者，以其半畀之”（《汉书·食货志》）。这就是说，不如实呈报者要受到制裁，有揭发者，以所得之财产一半作为揭发者的奖赏，这就是“告缗”。另外，还规定——实际是重申——禁止商人占有土地，违者没收。
以上就是“算缗”的主要内容，以及由“算缗”而产生的“告缗”规定。
“告缗”之风遍及全国“算缗”“告缗”之法公布后，自然又遭到许多人非议。不过，当时汉王朝正处于财政危机中，“汉大兴兵，伐匈奴。山东水旱。贫民流徙，皆仰给县官，县官空虚”（《汉书·张汤传》），急需钱财。所以，汉武帝不顾任何反对，坚持推行此法。尤其强调“告缗”，鼓励人们告发。元狩六年（前117年）令杨可专掌“告缗”之事，为西汉政府搜刮，向富商大贾进攻。
杨可初掌“告缗”事，曾受到有名的“酷吏”右内史义纵反对“以为此乱民，部吏捕其为可使者”（《汉书·酷吏传》）。对此，汉武帝毫不留情，以“废格沮事”罪，处义纵以“弃市”。从此，朝廷内外无人敢表示异议了。于是“告缗”之风便在全国大兴。
至元鼎二年（前115年）已经是“杨可告缗遍天下”了。结果是“中家以上，大抵皆遇告”，朝廷“乃分遣御史、廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱。得民财物以亿计，奴婢以千万数。田，大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大氐破”（《汉书·食货志》）。由“告缗”而使西汉政府从富商——“中家以上”——的手中夺过一部分财产。这些财产对于缓和当时的西汉政府的财政危机无疑是有重要作用的。
上述盐铁官营、均输平准、算缗、告缗及币制改革是汉武帝时代实行的财政经济改革的主要内容。由于这些改革使濒于崩溃的西汉政府的经济得以恢复，使对匈奴的战争能取得胜利，其进步作用是应当肯定的。这些政策基本上是由桑弘羊提出和推行的。桑弘羊不愧是我国古代的理财家。
本章小结
由于经济发展，在汉武帝时期社会阶级结构发生重要的变化：主要是在地主阶级内部非身份性地主势力的发展，逐步在社会生活中代替身份性地主而愈来愈居于重要地位。这一部分地主迫切需要统一的中央政权保护他们的经济利益，所以他们比身份性地主更倾向于加强中央集权。这就是汉武帝时期加强中央集权的阶级基础。而汉初经济恢复和发展，则为加强中央集权提供了物质基础。武帝时期在思想、政治和经济领域里，全面推行加强中央集权的政策：“独尊儒术”，削弱地方割据势力、加强法制、控制财政、垄断盐铁，等等，对于维持西汉政权的巩固和强盛局面，都是完全必要的。但随着中央集权的加强，广大劳动人民身上的负担则愈来愈沉重，所受的苦难愈来愈深，从而促使农民和其他阶层的人民同地主统治阶级的矛盾日渐尖锐化，阶级斗争又开始转向剧烈。正如司马迁说的“物盛而衰，固其变也”（《史记·平准书》）。所以到武帝末年，西汉王朝的兴盛局面逐渐显示出下世的光景，必须设法才能维持下来。