汉代官员出行图
一、尚书的沿革
封建专制主义的政治与宫廷是分不开的。因为这种政治的特征，是皇帝个人的独裁，皇帝深居高拱于宫廷之内，所以宫廷就必然要成为国家大政的机枢。即因如此，在封建专制主义时代，皇帝往往于其御用的中央政府以外，又再有其宫廷政治机构的组织。皇帝就运用这种宫廷政治的机构，把政权从朝堂集中到自己的卧室。亦即因为如此，在中国史上，皇帝的近侍，往往渐变而为掌握国家大权的执政。两汉的尚书，就是一个典型的例子。
考尚书之职，在战国时代就已经有了，如魏之主书，齐之掌书，实际上就是尚书。不过当时的主书或掌书，其职位并不重要，只是替封建诸侯主管文书的小吏而已。
尚书的官名，始见于秦。《通考·职官考》云：“秦时少府遣吏四人在殿中主法书，故谓之尚书。”又云：“尚，犹主也。”“主”与“掌”同义，故秦之尚书，实即由战国时之“主书”及“掌书”发展而来。
据《宋书·百官志》云：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”是秦代尚书，虽系少府属吏，但已形成其自己的机构。虽然形成其自己的机构，但其地位，仍不重要。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令、丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”换言之，秦代的尚书，尚不过皇帝与丞相间之一传达吏而已。
汉兴，官制多承秦旧，仍设尚书之官，到武帝时，随着诸侯王国势力的削弱，边疆战争的展开，因而建立了中央集权的政治体制，从而提高了总理中央政府之丞相的权力。为了削弱丞相的权力，武帝乃改用宦官为尚书，更尚书之名曰中书，组成其宫廷的办公厅，转移丞相之权于其自己，自是尚书之权，渐次重要。虽然如此，当武帝之世，中书的地位，尚不尊崇。司马迁即曾任武帝的中书令，他写给友人任安的信中有云：“今已亏形为扫除之隶。” 〔1〕 这里所谓“扫除之隶”，即指中书令而言，由此可以想见。
自武帝以后，随着君权的发展，尚书的职权，亦因之而扩大。降至西汉末叶，建三公分权之制。以前以丞相总理庶政之中央政府，一变而为司徒、司马、司空三公平等的中央政府。自是三公各不相属而总隶于皇帝，因而皇帝遂成为中央政府之实际的首领。但不论怎样专制独裁的皇帝，总不能一手揽尽天下之事；而天下万事，又非通过他的裁决，不能实施。因此，皇帝就不能不委政于其近侍。因而扩大尚书的名额，提高尚书的权力，组成其宫廷政府的机构，遂成为必要。于是以前隶属少府的尚书，遂从中央的组织中分离出来，一变而直接隶属于皇帝的尚书台。《文献通考·尚书省》云：“尚书，总谓之尚书台，亦谓之中书台。”这个中台，与被称为外台之谒者、宪台之御史，总称曰三台（《初学记》一二引《汉官仪》）。但是在三台之中，尚书台的地位，最为重要。因为尚书台是皇帝私人的办公厅，是独裁政治的出发点，是超中央政府的御用政治机关。虽然如此，但直至成帝时，尚书还不过“通掌图书、秘记、章奏之事，及封奏宣示内外而已”（《通考·尚书省》）。
尚书的地位之更加重要，是在东汉时代。东汉光武，以商人地主，乘天下之乱，篡窃新市背叛农民，剿灭新市、平林等农民革命军的力量，揭起复兴汉室的旗帜，以后又背叛农民，剿灭赤眉、铜马，以取媚于地位；更后，削平群雄，统一天下，而致身于皇帝。因为他自己反复无常，欺诈成事，所以他对任何臣民，都不信任。他虽然也组织了一个以三公为首、九卿为职的中央政府，但这只是为了完成国家的政治体制，实际上，国家的大权，完全集中于宫廷，后集中于尚书台。《后汉书·仲长统传》云：“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，政归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”《唐六典》亦云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，（尚书）与人主参决，乃下三府。”
自此以后，迄于东汉之末，尚书的威权，日益高涨。《通考·尚书省》云：“至后汉，（尚书）则为优重，出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正，斯乃文昌天府，众务渊薮，内外所折衷，远近所禀仰。”由此看来，则东汉的尚书，已由少府的属吏，变为三公的上司，东汉的尚书台，已由皇帝私人的办公室，变成了高居中央政府之上的国家最高权力机关了。
二、尚书的职权
尚书台，是独裁政治必要的机构。因为独裁政治发展到顶点的时候，连自己御用的中央政府，也是不要的。他要求把政权引渡到自己的卧榻之侧。即因尚书台是代替中央政府的一个机关，所以尚书台权力的提高，中央政府的权力就要减低。到最后，大权集中尚书，总经理国家庶政的三公，便变成“坐而论道”的闲员了。
如上所述，尚书在最初不过“在殿中主法书”，或“掌通章奏而已”。他的职务，就是收发章奏，本身并没有什么政治的权力。又《汉书·王嘉传》云：“故事，尚书稀下章，为烦扰百姓。”是最初的尚书，除传达章奏于各该机关以外，并无下章之权。但是自武帝以后，尚书的职权，逐渐提高，他由“通章奏”而“读章奏”，由“读章奏”而“裁决章奏”，由“裁决章奏”而直接“下章”。
《汉书·霍光传》云：“光与群臣连名奏（昌邑）王，尚书令读奏。”这就是尚书有读奏之权。同书《魏相传》云：“故事，诸尚书者，皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。”《后汉书·明帝纪》亦云：“间者章奏颇多浮词，自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省。”这就是尚书有裁决章奏之权。又《无极山碑》光和四年八月丁丑诏书有云：“尚书令下太常了，太常耽丞敏下常山相。”这就是尚书有下章之权。即因尚书不仅出纳章奏，而且拆阅章奏、裁决章奏，所以扬雄《尚书箴》谓尚书之官，“是机是密，出入王命，王之喉舌，献善宣美，而谗说是折”。《后汉书·李固传》亦云：“今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉舌……尚书出纳王命，赋政四海，权尊势重，责之所归。”
尚书不仅把持言路，而且渐渐侵蚀中央政府的职权。例如选举、铨叙、任用之权，在武帝以前，乃操之于丞相、御史二府，但武帝以后，此种用人行政之权，却转移于尚书台之“侍曹”与“二千石曹”。例如《汉书·冯野王传》云：“上（元帝）使尚书选第中二千石，而野王行能第一。”又如同书《张敞传》云：“吏追捕有功，上名尚书，调补县令者数十人。”这些都是例证。至东汉，光武改“三公曹”为“吏曹”，于是“吏曹”遂成为专掌选举的一科。用今日的名称言之，就是人事科。
尚书不仅掌握官吏任用及黜陟的大权，而且还掌握刑狱诛赏的大权。如《汉书·黄霸传》云：“天子使尚书召问霸。”同书《王嘉传》言，丞相王嘉荐故廷尉梁相等“明习治狱……上（哀帝）乃发怒，召嘉诣尚书”。同书《朱博传》云：“上（哀帝）知傅太后素怨（傅）喜，疑（丞相）博、（御史大夫）玄承指，即召玄诣尚书问状。”又《后汉书·杨秉传》云：太尉杨秉劾奏中常侍侯览……“尚书召对秉掾属”。以上皆系决狱之例。自成帝于尚书台设“三公曹”主断狱以后，而廷尉遂成虚设之官。
总之，两汉的尚书，特别是东汉的尚书，他们真是包办一切、无所不总，不仅侵蚀中央政府的职权，而且凌驾丞相、御史之上。陈树镛《汉官问答》有云：“大臣有罪，则尚书劾之；天子责问大臣，则尚书受辞；选举中二千石，则使尚书定其高下；吏追捕有功，则上名尚书，因录用；刺史奏事京师，则见尚书。”像这样掌有“选举诛赏”、“留难书奏”的尚书，当然“其任重于三公”，而三公也就当然“徒有其名，而无其实”了。
由于尚书的职权在政治机构中之畸形的发展，在两汉时代，尚书台的台官，遂成为一种凌驾于百官的特权阶级。《汉官仪》云：“其三公、列卿、将、五营校尉，行复道中，遇尚书仆射、左右丞，皆回车豫避，卫士传不得纡台官，台官过乃得去。”由此可以想见其权势。
尚书的实际职权，虽高于三公，但终两汉之世，尚书还是少府的属吏，其位秩不过千石。而少府为九卿之一，九卿又分隶于三公，因而尚书在名义上，还是三公的部属之部属。这里就发生了矛盾，即部属变成了上司，上司不能指挥部属。为了解决这一矛盾，于是西汉时代的中央大员，多加“平尚书部”、“领尚书事”、“录尚书事”等官衔。这样，一方面以中央大员，仍能保持其本职的位秩，而同时平尚书奏事，知枢密者，始领尚书事。“张安世以车骑将军、霍光以大将军、王凤以大司马、师丹以左将军，并领尚书事。后汉章帝以太傅赵憙、太尉牟融，并录尚书事。尚书有录名，盖自融、憙始。……和帝时，太尉邓彪为太傅，录尚书事，位上公，在三公上。汉制遂以为常，每少帝立，则置太傅录尚书事，犹古冢宰总已之义，薨辄罢之”。由此看来，两汉的尚书台实为权势之所归，虽上公、三公、大将军，亦必加领录尚书之衔，而后始能成为实际上执政者。
三、尚书台的组织
跟着尚书的权力日益提高，尚书台的组织也日益扩大。如前所述，尚书的名额自秦迄武帝，都不过四人，其中有令，有仆射，有丞。尚书台的组织之扩大，始于西汉成帝，《通考》谓成帝建始四年，于尚书令之下，“又置尚书五人，一人为仆射，四人分为四曹”。曹，犹科也，四曹就是四科，从此尚书便分科办事。至于东汉，尚书台便增为六曹，俨然是一个小型的中央政府了。
尚书台的首长为尚书令，尚书令之下有尚书仆射、尚书丞、尚书郎及令史等职，以此而构成尚书台组织。
尚书令就是皇帝私人办公室的主任。这个官名，创于秦代。至武帝时，因用宦者，改名为中书谒者令，简称中书令。武帝以后，或用宦者，或用士人，或宦者与士人并用，故尚书与中书并见。至成帝时，专用士人，故又恢复尚书令之名。自此迄于东汉之末，皆用士人，故皆称尚书令。
即因武帝以后，成帝以前，尚书与中书并见，因而学者遂有疑尚书与中书各为一官者。如《通考》谓武帝后，“中间遂罢其官，以为中书之职”，即以中书与尚书各为一官。赵翼因之，他在《陔余丛考·尚书》条说：“武帝用中书谒者令，于是尚书与中书事多相连。”亦以中书与尚书各为一官。但应劭《汉官仪》云：“汉旧置中书官，领尚书事。”则以中书之职，即尚书之职。《续汉书·百官志》亦云：“尚书令一人，千石。本注曰：‘承秦所置，武帝用宦者，更为中书谒者令。’”亦以中书即尚书之称。我以为《汉官仪》与《续汉志》之说是也。按秦、汉称宦官皆曰中官，中官者宫中之官，犹后来宫女之称内人，内人者，内廷之人也。即因宦官称中官，故凡宦官兼任之官，皆冠以中字，如赵高为丞相则曰中丞相，即其一例。因而是宦官任尚书，则曰中书。中书者，中尚书之简称也。
至于昭、宣之世，尚书与中书两名确有同时并见之事。如《汉书·霍光传》云：“后上书者益黠，尽奏封事，辄下中书令出取之，不关尚书。”又同书《京房传》云：“中书令石显、尚书令五鹿君相与合同，巧佞之人也。”因此，《通考》曰：“其时中书、尚书似已分而为二。”实则不然，中书与尚书之同时并见，乃系宦官与士人之同时并用而异其官称，实一官之两称，非分而为二。
尚书令的职掌，最初不过通章奏，已于前述。但至元帝时，石显为令，则“事无小大，因显白决，贵幸倾朝，百僚皆敬事显”。据此，则知尚书令之职权，自西汉中叶以后，即已扩大。以后遂如《汉官仪》所云：“尚书令，主赞奏，总典纲纪，无所不统。”尚书令的官阶，据同上书云：“秩千石，故公为之，朝会不陛奏事，增秩二千石。”尚书令秩虽不过千石，但地位却甚尊崇。在东汉时，光武特诏尚书令与御史中丞、司隶校尉于朝会均专席独坐，京师谓之“三独坐”。
尚书令之下有仆射。仆射即副尚书令，其职掌同于尚书令。“令不在，则仆射奏下众事”。仆射“秩六百石，若公为之，加至二千石”。原来只有一人，谓之尚书仆射，至献帝建安四年，始置左右仆射。
仆射以下，有尚书丞。尚书丞，秦置一人。至西汉成帝建始四年，置四人，皆属少府。东汉光武减其二，改为左右丞各一人，秩四百石。其职掌系佐令、仆治事。其所治之事，据《续汉志》云：“左丞主吏民章报及驺伯吏，右丞假置印绶，及纸、笔、墨诸财用库藏。”
令、仆、丞之外，有尚书侍郎。《晋书·职官志》云：“尚书郎，西汉旧置四人，以分掌尚书。其一人主匈奴单于营部，一人主夷吏民，一人主户口垦田，一人主财帛委输。及光武分尚书为六曹之后，合置三十四人，秩四百石，并左右丞为三十六人。郎主作文书起草，更直五日于建礼门内。尚书郎初从三署诣台试守尚书郎中，岁满称尚书郎，三年称侍郎。选有吏能者为之。”侍郎一曹有六人。
关于尚书台分曹之事，《续汉志》与《汉官仪》所载颇有出入。《续汉志》云：“成帝初置尚书四人，分为四曹：‘常侍曹尚书’主公卿事；‘二千石曹尚书’主郡国二千石事；‘民曹尚书’主凡吏上书事；‘客曹尚书’主外国夷狄事。世祖（光武）……分‘二千石曹’，又分‘客曹’为‘南主客曹’、‘北主客曹’，凡六曹。”《汉官仪》云：“尚书四员，武帝置。成帝加一为五：有侍曹尚书，主庶人上书事。主客尚书，主外国四夷事。成帝加公尚书，主断狱事。”按以上二说，一谓成帝时为四曹，一谓为五曹，但我以为五曹之说较为合理，因为在秦代，尚书已分左右曹，以后自武帝历昭、宣之世，尚书台的职务，日益发展，可能已有四曹之设。至成帝时加一为五，非常自然。光武增为六曹，合令、仆各一人，遂有八座之称。
诸曹职务已如上述，但亦有异说。如蔡质《汉仪》谓三公曹“典天下岁尽集课事”；二千石曹，“掌中都官水火、盗贼、辞讼、罪眚”；客曹，“天子出猎驾御府曹郎属之” 〔2〕 。这与以上所说，又大有差异。大抵两汉尚书的职权日有发展，在发展中常于原的职务之外，处理新的职务，故说者不同。
此外尚书台又有令史。令史之设，始于西汉，至东汉则有十八人，秩皆二百石。每曹三人。以后又增剧曹三人，合为二十一人，皆选兰台令史有吏能者充之。
总之，两汉的尚书台，其职权实至为重要，其规模亦至为宏大，他是天子的喉舌，也是百官的冢宰。在名义上，虽为宫廷的政治机构，实际上就是中央政府。西汉的专制皇帝，就利用这种宫廷政治的组织，把政权由中央政府移到自己的卧室，他以为这样就可以大权在握，子孙万年。而不知政权移到宫内以后不久，大权又傍落于近侍。降至东汉末叶，外戚、宦官，迭起窃政，皇帝竟变成了他的亲戚和奴才用以升官发财的傀儡，而卒以灭亡。由此看来，把政权集中到宫廷，又何补于灭亡？
（重庆《中华论坛》第一卷第五、第六期合刊，1945年4月出版）
注 释
〔1〕 《汉书·司马迁传》。
〔2〕 见《后汉书·百官志》注。