清代的制度,在大体上可以说是沿袭前朝的。至于摹仿东西洋,改革旧制,那已是末年的事了。

清代的宰相,亦是所谓内阁。但是只管政治,至于军事,则是交议政王大臣议奏的。世宗时,因西北用兵,设立军机处,后遂相沿未撤。从此以后,机要的事务,都归军机;惟寻常本章,乃归内阁。军机处之权,就超出内阁之上了。六部长官,都满、汉并置。注847而吏、户、兵、刑四部,尚侍之上,又有管部大臣,以至互相牵制,事权不一。还有理藩院,系管理蒙古的机关,虽以院名,而其设官的制度,亦和六部相同。都察院,左都御史和左副都御史,亦满、汉并置,注848其右都御史和右副都御史,则为总督、巡抚的兼衔。外官:督、抚在清代,亦成为常设的官。而属于布、按两司的道,亦若自成一级。于是督、抚、司、道、府、县,几乎成为五级了。压制重而展布难,所以民治易于荒废;统辖广而威权大,所以长官易于跋扈。和外国交通以后,首先设立的,为总理各国事务衙门,后来改为外务部。注849末年因办新政,复增设督办政务处等,其制度,都和军机处相像。到一九〇六年,筹备宪政,才把新设和旧有的机关,改并而成外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、农工商、邮传、理藩、法十一部。注850革命的一年,设立责任内阁,并裁军机处和吏、礼两部,而增设海军部和军谘府。省的区域,本自元明两代,相沿而来,殊嫌其过于庞大。末年议改官制时,很有主张废之而但存道或府的,但未能实行。当时改订外官制,仍以督抚为一省的长官。但改按察司为提法、学政为提学,而增设交涉司;裁分巡,而增设劝业、巡警两道。东三省和蒙、新、海、藏的官制,在清代是和内地不同的。奉天为陪京,设立户、礼、兵、刑、工五部,而以将军管旗人,府尹治民事。且有奉天、锦州两府。吉黑则只有将军、副都统等官。后来逐渐设厅。注851直至日俄战后,方才改设行省。其蒙古和新疆、青海、西藏,则都治以驻防之官。新疆改设行省,在中俄伊犁交涉了结之后。青海、西藏,则始终未曾改制。

清代取士之制,大略和明代相同。注852惟官缺都分满、汉。而蒙古及汉军、包衣,亦各有定缺,为其特异之点。戊戌变法时,尝废八股文,改试论策经义。政变后复旧。义和团乱后,又改。至一九〇五年,才废科举,专行学校教育。但学校毕业之士,仍有进士、举、贡、生员等名目,谓之奖励。到民国时代才废。注853

兵制有八旗、绿营之分。八旗编丁,起于佐领。每佐领三百人。五佐领设一参领。五参领设一都统,两副都统。此为清朝初年之制。后来得蒙古人和汉人,亦都用此法编制。所以旗兵又有满洲、蒙古、汉军之分。入关以后,收编的中国兵,则谓之绿营,而八旗又分禁旅和驻防两种。驻防的都统,改称将军。乾嘉以前,大抵出征以八旗为主;镇压内乱,则用绿营。川楚教匪之乱,八旗绿营,都不足用,反靠临时招募的乡勇,以平乱事,于是勇营大盛。所谓湘、淮军,在清朝兵制上,亦是勇营的一种。中法之战,勇营已觉其不足恃,到中日之战,就更形破产了。于是纷纷改练新操,是为新军。到末年,又要改行征兵制,于各省设督练公所,挑选各州县壮丁有身家的,入伍训练,为常备兵。三年放归田里,为续备兵。又三年,退为后备兵。又三年,则脱军籍。当时的计划,拟练新军三十六镇,未及成而亡。水师之制,清初分内河、外海。太平天国起后,曾国藩首练长江水师,和他角逐,而内河水师的制度一变。至于新式的海军,则创设于一八六二年。法、越战后,才立海军衙门。以旅顺和威海卫为军港。一时军容颇有可观,后来逐渐腐败。而海军衙门经费,又被那拉后修颐和园所移用。于是军费亦感缺乏。中日之战,遂至一败涂地。战后,海军衙门既裁,已经营的军港,又被列强租借,就几于不能成军了。

清朝的法律,大体是沿袭明朝的。其初以例附律。后未就将两种合纂,称为《律例》。其不平等之处,则宗室、觉罗和旗人,都有换刑。而其审判机关,亦和普通人民不同。注854流寓中国的外国人,犯了罪,全由中国的官长审讯,这是清初尚然如此。注855不过同类自犯,可以参酌本俗法为理。鸦片战后,各国有裁判权,就于国权大有损害了。末年,因为要取消领事裁判权,派沈家本、伍廷芳为修订法律大臣,把旧律加以修改。注856曾颁行《商律》和《公司律》。其民、刑律和民、刑事诉讼律,亦都定有草案,但未及颁行。审判机关,则改大理寺为大理院,为最高审判,其下则分高等、地方、初等三级。但亦未能推行。

赋役是仍行明朝一条鞭之制的。丁税既全是征银,而其所谓丁,又不过按粮摊派,则已不啻加重田赋,而免其役,所以清朝的所谓编审,不过是将全县旧有丁税若干,设法摊派之于有粮之家而已。注857和实际查验丁数,了无干涉。即使按期举行,所得的丁额,亦总不过如此。清圣祖明知其故,所以于一七一二年,注858特下“嗣后滋生人丁,永不加赋;丁赋之额,以康熙五十年册籍为准”之诏。既然如此,自然只得将丁银摊入地粮;而编审的手续,也当然可省;后来就但凭保甲以造户口册了。地丁而外,江苏、安徽、江西、湖北、湖南、浙江、河南、山东八省,又有漕粮。初征本色,末年亦改征折色。田赋而外,以关、盐两税为大宗。盐税仍行引制。由国家售盐于大商,而由大商各按引地,售与小民。此法本有保护商人专利之嫌。政府所以要取此制,只是取其收税的便利。但是初定引地时,总要根据于交通的情形;而某地定额若干,亦是参照该地方消费的数量而定的。历时既久,两者的情形,都不能无变更,而引地和盐额如故,于是私盐贱而官盐贵,国计民生,交受其弊,而商人也不免于坐困了。关有常关和新关两种。常关沿自明代,新关则是通商之后,增设于各口岸的。税率既经协定,而总税务司和税务司,又因外交和债务上的关系,限用外国人。革命之后,遂至将关税收入,存入外国银行,非经总税务司签字,不能提用。甚至偿还外债的余款,就是所谓关余的取用,亦须由其拨付,这真可谓太阿倒持了。厘金是起于太平军兴之后的。由各省布政司委员,设局征收。其额系值百抽一,所以谓之厘金。但是到后来,税率和应税之品,都没有一定;而设局过多,节节留难,所以病商最甚。《辛丑和约》,因我国的赔款负担重了。当时议约大臣,要求增加关税,外人乃以裁厘为交换条件。许我裁厘后将关税增加至值百抽五,然迄清世,两者都未能实行。注859

【注释】

注847 尚书满、汉各一个,侍郎各二人。

注848 左都御史满、汉各一人,左副都御史各二人。

注849 这是有条约上的关系的。参看第十章注15。其改为外务部,亦系《辛丑和约》所订定。

注850 民政部,新设之巡警部改。度支部,户部改,新设的财政处、税务处都并入。礼部,太常、光禄、鸿胪三寺并入。学部,新设的学务处改,国子监并入。陆军部,兵部改,太仆寺和新设的练兵处并入。农工商部,工部改,新设的商部并入。理藩部,系理藩院改称。法部,刑部改。

注851 奉天将军,统辖旗人,惟实际只问军事,其旗人民刑事件,多归户、刑二部办理,旗人和汉人的词讼,旧例由州县会同将军的属官,如城守尉等办理。——因旗人不属汉官。——但因他们往往偏袒旗人,而又不懂得事,所以后来于知府以下,都加理事衔,令其专司审判。清代同知通判,通常冠以职名,如捕盗、抚民、江防、海防等是。其设于八旗驻防之地,以理汉人和旗人词讼的,谓之理事同知。同知所驻之地称厅。旗人是兵民合一的,所以将军、副都统以下,凡带兵的官,也都是治民的官。汉人则不能如此。所以后来允许汉人移住,设立管理的机关,都是从设厅始。

注852 惟首场试四书文,次场试五经文。明代次场所试,在清则不试。

注853 当时京师立大学堂,省立高等学堂,府立中学堂,县立高、初两等小学堂。高等小学毕业的,为廪、增、附生。中学毕业的,为拔贡、优贡、岁贡。高等学堂毕业的为举人。大学毕业的为进士。其实业、师范等学校,各按其程度为比例。

注854 笞杖,宗室、觉罗罚养赡银,旗人鞭责。徒流,宗室、觉罗板责圈禁,旗人枷号。死罪,宗室、觉罗,都赐自尽。凡宗室、觉罗犯罪,由宗人府审问。八旗、包衣,由内务府审问。徒以上咨刑部。旗人,在京由都统,在外由将军、都统、副都统审问。在京者徒以上咨刑部,在外的流以上申请。盛京旗人狱讼,都由户、刑两部审讯。徒流以上,由将军各部,府尹会断。

注855 《唐律疏议》卷六名例云:“诸化外人同类自犯者,各依本俗法。异类相犯者,以法律论。”《疏义》说:“化外人,谓蕃夷之国,别立君长者。各有风俗,制法不同,所以须问其本国之制,依其俗法断之。”这是各适其俗之意。惟异类相犯,若“高丽、百济相犯之类”,则国法各异,故即用中国之法定罪。至于外人犯中国法的,当然用中国法治罪。有时为怀柔起见,令其自行处治,如《宋史·日本传》,倭船火儿藤太明殴郑作死,诏械太明付其纲首,归治以其国之法,是其一例。详见《唐宋元时代中西通商史》本文二,考证十一、十二。

注856 改笞杖为罚金,徒流为工作,死刑存绞斩,而废凌迟、枭(xiāo)首等。

注857 当时之人,谓之“丁随粮行”。

注858 康熙五十一年。

注859 参看第五编第十六章。